República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Ponente (E): Mag. José Aleth Ruiz Castro Ibagué, veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573 – 2023 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y DEPARTAMENTO TOLIMA I. CUESTIÓN PREVIA La Sala deja constancia, que la presente providencia se proyecta por el Magistrado ponente José Aleth Ruiz Castro, Presidente de la Corporación, de conformidad con lo ordenado por el H. Consejo de Estado en oficio CE-Presidencia-OFI-INT-2024-2366, a través del cual se comunicó que la Sala Plena de esa Corporación, en sesión celebrada el 28 de mayo de 2024, aprobó el traslado en propiedad del doctor Ángel Ignacio Álvarez Silva, del Tribunal Administrativo del Tolima, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander y encargó a éste último como Magistrado del Despacho 003 del Tribunal Administrativo del Tolima.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué en audiencia inicial llevada a cabo el 7 de marzo de 2023, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA.
II.
ANTECEDENTES El señor OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con la finalidad de obtener, a través de sentencia judicial un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes: 1.
DECLARACIONES Y CONDENAS (Fls. 2-3 Documento 3 – Expediente digital) “PRIMERA: Que se declare que frente a la petición presentada por el señor (a) Docente OMAR ALBERTO RAMIREZ CRUZ con el radicado 2019-CES-815748 y radicado SAC TOL2019ER013511 de fecha 31-10-2019 ante LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO REGIONAL TOLIMA Y EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTUTRA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, se dio contestación mediante los actos administrativos números 8643 de fecha 20/12/2019 donde le reconocen las cesantías parciales con destino a compra de vivienda y aclarada mediante la resolución número 1718 del 29-04-2021.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 SEGUNDO: Que se declare que frente a la petición presentada con radicado TOL2021ER041751 ante LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO REGIONAL TOLIMA Y EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARÍA DE EDUCACION Y CULTURA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, se dio contestación y nace a la vida jurídica el acto administrativo oficio de fecha 08 de diciembre de 2021 con radicado de salida número TOL2021EE43470 con la cual niega lo solicitado que es el reconocimiento de la sanción moratoria, por el no pago cumplido de las cesantías parciales solicitadas y reconocidas, quedando agotada la actuación administrativa.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior se declare la nulidad del acto administrativo oficio de fecha 08 de diciembre de 2021 con radicado de salida número TOL2021EE043470, que niega lo solicitado. Como consecuencia de las anteriores declaración y a título de restablecimiento de derecho, se condene a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO REGIONAL TOLIMA Y EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, por expreso cumplimiento de sentencias del Tribunal Administrativo del Tolima como hoy del plan nacional de desarrollo Ley 1955 de 2019 articulo 57 parágrafo al cumplimiento de lo CONSAGRADO EN LA LEY 244 DE 1995, subrogada por la 1071 de 2006 A QUE TIENE DERECHO MI PODERDANTE con efectos desde el día que debieron pagar las cesantías parciales las solicita el 31-10-2019 y se las debieron pagar el día 13- 02-2020, y fueron pagadas el 22-09-2021 pasando 579 días.
Se ordene que dicha liquidación sea cancelada como lo ordena la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006. Un día de salario a partir del 13-02-2020 hasta la fecha del pago el día 22-09-2020. Pasando (579) días de mora. Sueldo básico de la poderdante ($4.254.314) dividido 30 días el mes igual a ($141.477) Por lo tanto, se condene a los demandados al pago de ($81.915.183) por el pago cumplido de las cesantías parciales del poderdante.
Ordenar el reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo del salario y EL PAGO DE INTERESES MORATORIOS A PARTIR DE LA FECHA DE LA EJECUTORIA DE LA SENTENCIA POR EL TIEMPO SIGUIENTE HASTA QUE SE CUMPLA SU TOTALIDAD LA CONDENA y demás emolumentos de conformidad con los artículos 187, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.” Que se condene en costas a la demandada”.
Del examen del expediente se advierte que el anterior petitum se sustenta en los siguientes: 2.
HECHOS (Fls. 2-3 Documento 3 – Expediente digital) Que el señor OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ, se desempeñó como docente con régimen de cesantías retroactivo, de forma continua, adscrito a la planta de personal del DEPARTAMENTO DE TOLIMA, laborando en la Institución Educativa Técnica “María Auxiliadora” del municipio de Fresno – Tolima.
Que mediante petición elevada el día 31 de octubre de 2019, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales con destino a compra de vivienda, que le corresponden por sus servicios prestados al Departamento del Tolima. Que el reconocimiento de las cesantías solicitadas se efectuó mediante la Resolución No. 8643 de 20 de diciembre de 2021, aclarando por medio de Resolución No. 1718 de 19 de abril de 2021.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 Que el pago de las cesantías parciales solicitado se puso a disposición de la docente el 30 de septiembre de 2021 efectuado mediante consignación en la cuenta bancaria de la demandante, según certificación expedida por la Fiduprevisora SA.
Que la demandante solicitó ante la Secretaría de Educación Departamental, por intermedio de apoderado, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, la cual fue contestada negativamente por medio de oficio de fecha 8 de diciembre de 2021. Por esa razón la parte actora acude al presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar el acto que negó su solicitud y obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria adeudada a título de restablecimiento del derecho.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN (Fls. 8-13 Documento 3 – Expediente digital) Señaló como normas violadas, las siguientes: El preámbulo y los artículos 2, 13, 23, 25 y 53 de la Constitución Política, Ley 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018 articulo 9 numeral 4 de la Ley 1497 de 2011, Decreto 029 de 2012 y la Ley 734 de 2002 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – sentencia de unificación CE-SEUJ-SII-012-2018 – SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018.
Luego de transcribir apartes de las normas y jurisprudencia anotadas, sostuvo que el acto administrativo demandado trasgrede esas normas porque, durante el trámite de reconocimiento de las cesantías del actor, se desconoció que la entidad contaba con 70 días para reconocerlas y pagarlas, y que transcurrido dicho término se genera de manera automática una indemnización de carácter legal correspondiente a un día de salario por cada día de demora hasta cuando se efectúo el pago, que debe ser reconocida con los recursos provenientes de la entidad pagadora, la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de manera que el acto administrativo está falsamente motivado por cuanto al actor le asiste derecho al reconocimiento de la indemnización moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4.1 NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG (Fls. 58-67 Documento 3 – Expediente digital) Mediante su apoderado judicial, manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que en el presente asunto se configura falta de legitimación en la causa por pasiva frente al ente que representa.
Indicó que, atendiendo a lo dispuesto en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2020 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, en su artículo 57, el reconocimiento y pago de la citada sanción mora, está a cargo del ente territorial, el cual es, para el presente caso, el Departamento del Tolima, puesto que la resolución que reconoció las cesantías al demandante docente fue expedida por fuera del tiempo, actuación imputable únicamente al ente territorial, no al FOMAG.
Precisó, en que se puede constatar que la resolución fue expedida por fuera tiempo por lo que debe predicarse la responsabilidad del ente territorial, máxime cuando dicha resolución tuvo que ser aclarada por parte del ente territorial, pues, la Fiduprevisora no puede efectuar un pago al docente cuando el cálculo de lo allí reconocido no se respalda con la realidad, y como la primera resolución fue defectuosa, se solicitó su aclaración, de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 modo que, además de la mora, la labor del ente departamental a través de su despacho secretarial fue defectuosa, razón por la que debe imputarse responsabilidad a la Secretaría de Educación del Tolima.
Propuso, las excepciones denominadas “buena fe” e “improcedencia de condena en costas”. 4.2 DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 1. (Fls. 97-108 Documento 3 – Expediente digital) Mediante su apoderado judicial, el Departamento del Tolima contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, comoquiera que no se le cercenó, desconoció ni vulneró algún derecho al demandante.
Adujo, que resulta improcedente emitir orden alguna en contra del Departamento del Tolima, pues, la Secretaría de Educación Departamental al realizar un reconocimiento de cesantías de un docente lo hace en ejercicio de una función delegada por el Ministerio de Educación Nacional y no como una función propia, porque no goza de autonomía para el reconocimiento de derechos y prestaciones.
Indicó, que en la actualidad está claro que el personal docente goza de un régimen especial, que no dispone que, por el pago tardío de las cesantías, el nominador o empleador se vea precisado a pagar una sanción y menos aún que la misma sea equivalente a un día de salario por cada día de retardo, y así ha sido interpretado por el Tribunal Administrativo del Tolima en varios pronunciamientos.
Como sustento de sus argumentos de defensa, formuló las excepciones de mérito denominadas “improcedencia pago sanción moratoria al personal docente, improcedencia pago sanción moratoria con recursos del Departamento del Tolima, cobro de lo no debido frente al Departamento del Tolima y Reconocimiento oficios de excepciones”.
5. SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 7 de marzo de 2023, resolvió: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio con radicado TOL2021EE043470 de fecha 08 de diciembre de 2021, por medio del cual se le niega el reconocimiento de la reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, a favor del docente OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y a manera de restablecimiento del derecho, condenó al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, al reconocimiento y pago de un día de salario por cada día de retardo, a título de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, desde el 14 de febrero de 2020 hasta el 07 de mayo de 2021 (449 días), que liquidará con base en la asignación básica devengada por el demandante, señor OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ para la anualidad de 2020, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia; declaró que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria, y condenó en costas al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA, por las razones expuestas con antelación, reconociéndose como agencias en derecho en favor de la parte accionante.
Luego de referir la normatividad y jurisprudencia aplicable sobre régimen general correspondiente al reconocimiento y pago de cesantías y su aplicación al personal docente, indicó que por regla general cuando la solicitud de cesantías reúna los requisitos establecidos, el acto administrativo de reconocimiento, deberá ser expedido por la Entidad territorial certificada encargada de su reconocimiento dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud y la Entidad pagadora tendrá Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 un plazo de máximo cuarenta y cinco (45) días hábiles para proceder con el pago de los dineros reconocidos.
Indicó, que de los fundamentos fácticos probados en el proceso, se desprende que el señor Omar Alberto Ramírez Cruz presentó la solicitud de reconocimiento de cesantías el 31 de octubre de 2019, teniendo plazo las entidades demandadas para emitir respuesta hasta el 25 de noviembre de 2019, sin embargo, el acto de reconocimiento (Resolución 0199) se expidió el 20 de diciembre de 2019, esto es, por fuera del término, siendo además aclarado más de un año después, por medio de resolución 1718 del 29 de abril de 2021.
Aseguró, que se configura en el presente asunto la segunda de las hipótesis señaladas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación, según la cual, cuando exista acto administrativo extemporáneo, esto es, que sea proferido después de 15 días de presentada la solicitud, el término de notificación no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago y deberán contabilizarse 10 días de ejecutoria del acto administrativo después de cumplidos los 15 días previstos para la expedición del acto, posteriormente deberán contabilizarse 45 días correspondientes al término señalado para el pago de la prestación en la Ley 1071 de 2006 y en consecuencia, la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento.
En ese sentido, advirtió el A quo que como la petición inicial de reconocimiento de cesantía se presentó el 31 de octubre de 2019, es claro que los 70 días para efectuarse el trámite y pago de la cesantía vencieron el 13 de febrero de 2020, sin embargo, el dinero se puso a disposición del señor OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ el 08 de mayo de 2021, por tanto, existe mora en el pago de la cesantía del demandante.
Definido lo anterior, y para definir sobre qué entidad recae la responsabilidad de pagar la sanción pretendida, manifestó la juez de instancia la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima envió el acto de reconocimiento de la cesantía a la Fiduprevisora el 19 de febrero de 2020, según consta en hoja de revisión, la Fiduciaria recibió el proyecto el 02 de marzo de 2020 y realizó el estudio correspondiente el 24 de marzo del mismo año, pero como la fiduciaria encontró una incongruencia en el valor reconocido, la entidad territorial procede a ajustar el valor liquidado, a través de la Resolución 1718 del 29 de abril de 2021.
Lo anterior, denota que el acto administrativo de reconocimiento no se integra en debida forma sino hasta el 29 de abril de 2021 y la obligación de la fiduciaria surge a partir de dicha data, de modo que la Fiduciaria al colocar el dinero a disposición del demandante, el 8 de mayo de 2021, se encontraba dentro del término de 45 días conferido por la Ley, para efectuar el pago.
Conforme lo expuesto, el A quo consideró que en el sub-examen se encuentra demostrada la causación de la mora durante un término de 449 días comprendidos entre el 14 de febrero de 2020 y el 7 de mayo de 2021, atribuible a la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, por haber excedido el término contemplado en la Ley para la expedición del acto de reconocimiento.
Advirtió, que el despacho venía denegando el reconocimiento a la indexación solicitada, por cuanto la sanción moratoria no se trata de un derecho laboral en estricto sentido sino de una penalidad contra el empleador dada su negligencia en el pago de los auxilios de cesantías parciales o definitivos por lo que según lo ha indicado nuestro órgano de cierre, “no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo”.
No obstante, recordó que, en reciente jurisprudencia, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, aclaró la expresión contenida en Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, en el apartado 191 que indicó: “Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA…”. afirmando que la interpretación que mejor se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187- y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA.
En consecuencia, y acogiendo dicha posición, reconoció la indexación solicitada, desde el momento en que cesa la causación de la sanción moratoria y hasta el momento de ejecutoria de la presente providencia. 6. IMPUGNACIÓN 6.1 Departamento del Tolima La apoderada del Departamento del Tolima, interpuso recurso de apelación contra la decisión proferida en primera instancia, exponiendo su inconformidad en relación con la carga impuesta al ente territorial.
Consideró, que el fallo resulta lesivo de los derechos patrimoniales de la entidad, como quiera que la cuantía reconocida supera exageradamente el valor real de la sanción al tenor de lo dispuesto en el Decreto 1272 de 2018 y las modificaciones previstas por la Ley 1955 de 2019, toda vez que no fueron tenidos en cuenta las suspensiones de términos decretadas por la entidad a causa de la pandemia Covid-19.
Explicó, que teniendo en cuenta que la FIDUPREVISORA S.A. realizó el pago de manera oportuna, esto es dentro de los 45 días hábiles con lo que cuenta para el pago después de recibido el acto administrativo por parte de la Secretaría de Educación, se procede a calcular la mora conforme al término establecido para la prestación que corresponde a 70 días hábiles, los cuales corren a partir del 14 de febrero de 2020 hasta el 7 de mayo de 2021, debiéndose descontar los días de suspensión de términos a causa del Covid- 19, ordenada mediante el Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020 – Circular 080 del 25 de marzo, durante el periodo comprendido entre el 17 de marzo de 2020 al 13 de julio de 2020 por 77 días, y la Circular 281 del 11 de diciembre de 2020, durante el periodo comprendido entre el 15 de diciembre de 2020 al 15 de enero de 2021, por 21 días.
En tal sentido, afirmó que, de los 449 días de mora reconocidos en la sentencia de primera instancia, es procedente descontar los días en que fueron suspendidos los términos en la entidad territorial, es decir, 78 días, teniéndose entonces 371 de mora y no 449 como lo indica la sentencia recurrida. Agregó, en el presente asunto, no se agotó el requisito de procedibilidad, siendo que dentro del procedimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual se encuentra regulado en el artículo 138 del CPACA, si el asunto objeto de debate hace alusión a una reclamación por derechos conciliables, será requisito ineludible para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, el agotamiento previo de la audiencia de conciliación prejudicial, tal como lo dispuso el artículo 161 Ibidem.
III. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 5 de junio de 2023, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento del Tolima contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué, el 07 de marzo de 2023. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. De igual manera, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso para decisión de fondo de fecha 29 de agosto de 2023, la providencia de 05 de junio de 2023 que admitió el recurso de apelación interpuesto, fue notificada al agente del Ministerio Publico el 11 de agosto de 2023, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, para lo cual se hacen las siguientes, IV. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Conforme al artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado del Departamento del Tolima contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué el 7 de marzo de 2023, en la que se accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.
2. PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto consiste en establecer si como lo considera el apelante, resulta aplicable la suspensión de términos consagrada en el Decreto 296 del 17 de marzo de 2020, Circular 080 de 25 de marzo de 2020 y Circular 281 de 11 de diciembre de 2020 proferidos por la administración departamental, y, en consecuencia, si resulta procedente descontar dichos períodos, de la mora atribuida en primera instancia, o si, por el contrario, la sentencia apelada debe permanecer incólume al remitir el recurrente una prueba que no fue valorada en la instancia oportuna para ello.
3. TESIS DE LA SALA La tesis de la Sala, consiste en afirmar que se abstiene de abordar los reparos planteados en el recurso de apelación por parte del Departamento del Tolima, comoquiera que hacen alusión a aspectos que no fueron tenidos en cuenta durante el curso del proceso que se adelantó en primera instancia, sustentados, además, en una prueba documental violatoria de los principios de oportunidad y contradicción probatoria, al ser allegada en el presente trámite de impugnación, lo anterior, en virtud del principio de congruencia de las sentencias judiciales el cual se erige como garantía del derecho fundamental al debido proceso, atendiendo a que al juez le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera o por más de lo pedido, razón por la que se confirma la sentencia dictada en primera instancia.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA La Sala prescinde del análisis jurídico que corresponde, tendiente a determinar si los docentes oficiales regulados por la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005, son destinatarios de lo previsto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 en el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales, especialmente en lo relacionado con sanción moratoria, por cuanto dicha discusión fue zanjada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012- Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 2018 del 18 de julio del 20181, en la que consideró frente a dicho asunto, entre otras cosas, lo siguiente: 77.
De acuerdo con lo señalado, la Sala de Sección concluye en primer lugar, que conforme a la soberanía que reside en el pueblo y del cual emana el poder público, cuya manifestación se materializó a través de la Constitución Política, no puede existir ninguna categoría jurídica de empleado público que no se origine en la norma superior. 78.
En segundo lugar, es preciso señalar que dado el criterio finalista tenido en cuenta por la Asamblea Nacional Constituyente al establecer el artículo 123 de la Constitución Política, se consideró que dentro de la categoría de servidores públicos se encontraban quienes prestaran sus servicios a la comunidad y por ende, ejercieran una función pública de forma permanente.
Al respecto, según se expuso, los docentes oficiales prestan un servicio público esencial a cargo del Estado y en beneficio del interés general. 79. Como tercer punto, una vez analizadas las normas que establecen el régimen jurídico de la educación en Colombia, es evidente la distribución de competencias del sector central – la Nación, a las entidades territoriales, en virtud del principio de la descentralización administrativa, y en atención a que la vinculación de los docentes se ha realizado a través de un órgano de la administración bien sea del orden nacional o departamental, todo ello con el fin de garantizar el efectivo y eficiente ejercicio del servicio público de educación que busca no solo el cumplimiento de la función pública, sino la materialización de los fines esenciales del Estado. 80.
Y finalmente, en atención al régimen especial laboral de los educadores que prestan sus servicios al Estado, cuya vinculación al servicio se efectúa a través de concurso público, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, así como el ascenso, la permanencia y el retiro se encuentran regulados a través de la carrera administrativa prevista por el Estatuto de Profesionalización Docente contenido en el Decreto 1278 de 2002, se establece que su relación laboral es de carácter legal y reglamentaria. 81.
Con fundamento en lo expuesto, para la Sección Segunda los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley. 82.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional.” Conforme lo señalado en dicha sentencia, los docentes integran la categoría de empleados públicos de que trata el artículo 123 de la Constitución Política, por tanto, no están excluidos de la aplicación de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, e igualmente pueden verse afectados por la ausencia de pago o por la demora injustificada en el reconocimiento y pago de sus cesantías. 1 Consejo de Estado.
Sección segunda. MP Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 de julio de 2018. Rad. 73001-23-33-000- 2014-00580-01 (4961-2015). Demandante: Jorge Luis Ospina Cardona. Demandada: FOMAG. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 En relación con el reconocimiento de la sanción moratoria a los docentes, en la misma sentencia, la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció las siguientes reglas jurisprudenciales, frente al conteo del término para su configuración y los parámetros para la fijación del monto a reconocer por tal concepto: […].
En tal virtud, la Sala dicta las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA. Para una mayor ilustración, la referida providencia resumió las distintas hipótesis que se podían plantear al momento del reconocimiento de la sanción moratoria de la siguiente manera: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 4.1 RESPONSABILIDAD FRENTE AL RECONOCIMIENTO, PAGO Y LIQUIDACIÓN DE LAS CESANTÍAS DEL SECTOR DOCENTE A PARTIR DE LA EXPEDICIÓN DE LA LEY 1955 DE 2019 En este punto, es preciso señalar que si bien el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, consagraba que las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serían reconocidas por el citado Fondo, dicha norma fue derogada recientemente por el artículo 336 de la Ley 1955 de 20193.
Tal normativa dispuso en su artículo 57 lo relacionado con el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas, del personal docente, señalando lo siguiente: «ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. 2 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 2 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. En consecuencia, de conformidad a la modificación establecida a través de la Ley 1955 de 2019 frente al trámite de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas de los docentes, al igual que la sanción moratoria por el no pago oportuno de las mismas, se puede resumir en lo siguiente: - Determinó que la autoridad competente para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) son las secretarías de educación de las respectivas entidades territoriales; mientras que la autoridad competente para el pago de tales prestaciones es el mismo fondo. - Estableció tajantemente que, los recursos del Fomag, solamente pueden destinarse al pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios de dicho Fondo, pero no al pago de indemnizaciones económicas, ni por vía judicial ni administrativa, dentro de tales indemnizaciones, se entiende incluida la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías. - Se dispuso que las entidades territoriales serían las responsables del «pago» de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, cuando incumplieran los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud al Fomag, por parte de la respectiva secretaría de educación, y se reiteró que, en tales casos, el Fondo solo debía asumir el pago de las cesantías. - También, en armonía con lo descrito, se facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de tesorería, con el fin de financiar el pago de las sanciones moratorias a cargo del Fomag que se causaran hasta diciembre de 2019.
En este orden de ideas, existe claridad que con la modificación instituida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 se estableció que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que la cancelación extemporánea se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarias de educación territoriales ante el FOMAG.
Dicho en otras palabras, a partir de la vigencia de la mencionada Ley (25 de mayo de 2019) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías como lo establecían las normas anteriores a la misma.
En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible, constituyéndose un litis consorte facultativo entre la entidad territorial certificada en educación y el FOMAG, por lo que, si no se demanda al causante de la mora habrá que negarse las pretensiones sin ser necesario realizar ninguna vinculación o pronunciamiento adicional al respecto. 4.2 SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS - ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA El Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, en sus artículos 5 y 6, autorizó a las autoridades administrativas para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Por ende, debe precisarse que el Departamento del Tolima hizo uso de tal facultad a través del Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Gobernador del Tolima suspendió términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en los que tuviera interés la administración departamental y los particulares en relación con la misma, hasta que se supere la emergencia sanitaria o hasta cuando se considere necesario.
Lo anterior resulta determinante para resolver si hubo incumplimiento de los términos de ley para el reconocimiento y pago de las cesantías reconocidas al demandante y la autoridad que deberá responder en caso de concluirse que aquella tiene derecho al pago de sanción moratoria por pago tardío de esa prestación. En efecto, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 estableció lo siguiente: "Artículo 5°.
Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.
Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales. Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia (Resaltado de la Sala).
Parágrafo 1°. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2°. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3°. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.".
(El subrayado es de la Sala). La H. Corte Constitucional mediante Sentencia C-242 de 2020, revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes; declaró la exequibilidad del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declaró inexequible, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma".
Ahora bien, al amparo del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, el Departamento del Tolima, expidió los siguientes actos administrativos: 1) el Decreto 297 del 17 de marzo de 2020, que declaró la emergencia sanitaria en toda su jurisdicción, impartiendo órdenes generales para la protección ante el Covid- 19, 2). Decreto 293 del 17 de marzo de 2020, "Por el cual se declara una situación de calamidad pública en el Departamento del Tolima, y se dictan otras disposiciones"; y 3) el Decreto 294 del 17 de marzo 2020, declarando el “toque de queda”, vale decir que en ninguna de estas decisiones se atendieron las facultades establecidas en el D.L. 491 del 2020.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 Lo anterior podría resultar suficiente para establecer que la responsabilidad en el pago de la indemnización moratoria que aquí se reclama debe ser asumida por el Departamento del Tolima si no se advirtiera que la H. Corte Constitucional definió claramente que el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, habilitante de las competencias territoriales, fue objeto de condicionamiento en su artículo 6 y ello impone a la Sala aplicar la doctrina del Consejo de Estado al respecto; en consecuencia y muy a pesar de que la entidad territorial accionada solo puntualizó uno de los decretos departamentales correspondientes (Decreto 296 de 17 de marzo de 2020), la Sala aplicará el condicionamiento hecho en la revisión automática de los asuntos de estados de excepción en cuanto dijo del artículo 6 que por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, (las autoridades territoriales) podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. Y concluyó: “6.175. En este orden de ideas, la Corte evidencia que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, al permitir la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, ofrecen una solución para que evitar que las autoridades sean sancionadas, por ministerio de normas que establecen sanciones moratorias, cuando en razón de la calamidad pública causada por la pandemia y las medidas adoptadas para enfrenarla, no puedan gestionar en debida forma el pago de sus obligaciones. 6.176.
Empero, dicha disposición desconoce que la razón de ser de la sanción moratoria no se limita a castigar a la entidad ante posibles dilaciones en la gestión administrativa, sino que también busca garantizar que la devaluación del dinero no afecte a los administrados, así como reconocer la importancia de la satisfacción de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social. 6.177.
Ahora bien, en torno al primer punto, este es, el reconocimiento de la devaluación del dinero, la Sala evidencia que es un aspecto que no fue tenido en cuenta en la norma enjuiciada, pues al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias. 6.178.
Por lo anterior, la Corte estima que únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida.".
4. CASO CONCRETO Corresponde a la Sala resolver el problema jurídico establecido, en los términos del artículo 328 del CGP, para lo cual se efectúan las siguientes precisiones: Esta Sala se limitará a pronunciarse sobre los argumentos de disenso planteados por el recurrente en relación con la sentencia apelada, los cuales delimitan el marco de acción de este Tribunal, y, en consecuencia, la decisión que se adoptará. Observa la Sala que, en ejercicio de su derecho de defensa, el Departamento del Tolima interpuso recurso de apelación en contra de la providencia del pasado 7 de marzo de 2023, por medio de la cual, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó al ente territorial al pago de la sanción moratoria por el período del 14 de febrero de 2020 hasta Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 el 07 de mayo de 2021, es decir, 449 días.
Sustentó su oposición, alegando que el fallo resulta lesivo de los derechos patrimoniales de la entidad, como quiera que la cuantía reconocida supera exageradamente el valor real de la sanción al tenor de lo dispuesto en el Decreto 1272 de 2018 y las modificaciones previstas por la Ley 1955 de 2019, toda vez que no fueron tenidos en cuenta las suspensiones de términos decretadas por la entidad a causa de la pandemia Covid-19.
Explicó, que teniendo en cuenta que la FIDUPREVISORA S.A. realizó el pago de manera oportuna, esto es dentro de los 45 días hábiles con lo que cuenta para el pago después de recibido el acto administrativo por parte de la Secretaría de Educación, se procede a calcular la mora conforme al término establecido para la prestación que corresponde a 70 días hábiles, los cuales corren a partir del 14 de febrero de 2020 hasta el 7 de mayo de 2021, debiéndose descontar los días de suspensión de términos a causa del Covid- 19, ordenada mediante el Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020 – Circular 080 del 25 de marzo, durante el periodo comprendido entre el 17 de marzo de 2020 al 13 de julio de 2020, y la Circular 281 del 11 de diciembre de 2020, durante el periodo comprendido entre el 15 de diciembre de 2020 al 15 de enero de 2021.
En ese sentido, afirmó que, de los 449 días de mora reconocidos en la sentencia de primera instancia, es procedente descontar los días en que fueron suspendidos los términos en la entidad territorial, equivalentes a 78 días, configurándose entonces 371 de mora. Agregó, en el presente asunto, no se agotó el requisito de procedibilidad, siendo que dentro del procedimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual se encuentra regulado en el artículo 138 del CPACA, si el asunto objeto de debate hace alusión a una reclamación por derechos conciliables, será requisito ineludible para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, el agotamiento previo de la audiencia de conciliación prejudicial, tal como lo dispuso el artículo 161 Ibidem.
Revisados los argumentos de inconformidad antes expuestos, advierte la Sala que durante el curso del trámite procesal surtido en primera instancia, el recurrente no manifestó con debido sustento probatorio en ninguna de las oportunidades procesales previstas, que para determinar el periodo generado por concepto de sanción moratoria causada a favor del demandante, debía tenerse en cuenta los lapsos de tiempo en los que en virtud de la emergencia sanitaria originada por la Covid 19, se decretaron para suspender las actuaciones administrativas que se adelantaban en las entidades estatales.
En efecto, no evidencia la Sala que la parte demandada -apelante en este estadio procesal-, hubiere allegado las pruebas en la oportunidad prevista para ello en primera instancia, o siquiera expuesto tal situación en la contestación de la demanda o en los alegatos de conclusión previos a la decisión de fondo, razón por la que no fue posible para la juez de instancia abordar dicho aspecto en la sentencia recurrida.
En efecto, no es dable efectuar algún pronunciamiento respecto de si procede o no la aplicación de la suspensión de términos derivada del Decreto 0296 de 2020, comoquiera que se trata de un argumento expuesto primigeniamente en el presente trámite de impugnación, destacando que aun y cuando se haya arrimado al proceso, la prueba documental que soporta la tesis del apelante, viola el principio de oportunidad probatoria.
Recuerda esta Colegiatura que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación, si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso.
Sobre el particular, nuestro máximo Órgano de Cierre, ha señalado3: “Pues bien, como lo ha considerado la Sección Tercera de la Corporación, la finalidad del recurso de apelación consiste precisamente en que el superior revise o examine los argumentos que le sirvieron de fundamento al juez de primera instancia para proferir la decisión que ahora se pretende revocar por vía de ese medio de impugnación y, claro está, las pruebas que tuvo a su disposición en primera instancia para efectos de adoptar su decisión; el margen del recurso de alzada se circunscribe al examen de los motivos en los cuales el operador judicial a-quo fundó su providencia, con base en la comunidad probatoria que pertenecía al expediente al momento en el cual se adoptó la providencia materia de impugnación, porque una concepción en sentido distinto supone, sin dubitación alguna0, la creación de etapas no previstas por el legislador para estos juicios y, de forma consecuencial, la alteración de las condiciones fácticas y jurídicas que el operador judicial a quo debió examinar y valorar al momento de proferir su decisión. De allí, pues, que, aunque el legislador previó la posibilidad de decretar pruebas en segunda instancia dentro del trámite de la apelación de sentencias, lo cierto es que también determinó, de manera muy precisa y restringida, los eventos en los cuales ello puede accederse por parte del ad quem (art. 214 C.C.A. y art. 361 C. P.C.) y dentro de un término muy reducido, cuya inobservancia acarrea la preclusión de la oportunidad para tal solicitud probatoria.
Y es que si el juez de segunda instancia llegase, al momento de entrar a decidir el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia, a valorar las pruebas aportadas por la parte recurrente con el recurso de apelación, el escenario probatorio sería distinto a aquel que encontró en su momento el Tribunal de primera instancia, porque sencillamente en el expediente obrarían otros medios probatorios mediante los cuales se trata, en sede del recurso de apelación, de controvertir la decisión impugnada, tal como lo pretende hacer en este caso la parte recurrente”.
(Resaltado de la Sala). Bajo la anterior directriz jurisprudencial, es claro para la Sala que el juez de segunda instancia al decidir la apelación está sujeto, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación, asimismo, no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni de la sentencia recurrida.
En ese orden de ideas, advertido por esta Colegiatura que, en el presente asunto, la Sala se abstiene de abordar los reparos planteados en el recurso de apelación por el Departamento del Tolima, comoquiera que hacen alusión a aspectos que no fueron tenidos en cuenta durante el curso del proceso que se adelantó en primera instancia, sustentados, además, en una prueba documental violatoria de los principios de oportunidad y contradicción probatoria, al ser allegada en el presente tramite de impugnación, lo anterior, en virtud del principio de congruencia de las sentencias judiciales el cual se erige como garantía del derecho fundamental al debido proceso, atendiendo a que al juez le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera o por más de lo pedido. 3 Sentencia de 17 de abril de 2013, exp. 26.114;
M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez, reiterada en sentencia del 12 de febrero de 2015, exp. 31.318. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia dictada el 07 de marzo de 2022, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, de conformidad con lo esbozado en la parte considerativa de la presente providencia. 5.
COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. De acuerdo con la composición de las costas, según el artículo 361 del CGP, están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
En lo que respecta a las agencias en derecho, el Consejo de Estado ha sostenido que estas deben ser fijadas atendiendo la posición de las partes, y en aplicación a las tarifas contempladas en los acuerdos 1887 de 2003 y 10554 de 2016 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, según sea el caso, resaltando que el mismo ordenamiento jurídico advierte que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Visto lo anterior, aun y cuando el numeral 1 del artículo 365 del CGP dispone que se condenará en costas de segunda instancia a la parte que se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, no obstante, el numeral 8 ibidem estipula que solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, y como quiera que en esta instancia las partes no intervinieron, esta Colegiatura se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, el 07 de marzo de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones, de conformidad con lo esbozado en la parte considerativa de esta providencia, SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “SAMAI”. En cumplimiento de las medidas establecidas en la Ley 2213 de 2022 y el Acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 Demandante: OMAR ALBERTO RAMÍREZ CRUZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Radicación: 73001-33-33-004-2022-00027-01 Interno: 0573/2023 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO Magistrado (E) "Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx"