Sincelejo, nueve (9) de julio de dos mil veinticinco (2025)
1. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de fecha 15 de marzo de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones La señora Diana María Ordoñez de Meneses, mediante apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL - POLICÍA NACIONAL - UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS (UARIV) - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL (DPS), para que se les declare responsables de los perjuicios materiales y morales causados como consecuencia de la falla en el servicio, originada por el homicidio del señor CARLOS JOSÉ ORDOÑEZ VARGAS (q.e.p.d.) ocurrido el día 19 de julio del año 1994, cuando se desempeñaba como empleado público de la Registraduría Municipal del Estado Civil de Majagual.
En ese sentido, solicita la parte demandante que se condene a las entidades demandadas a pagar los siguientes conceptos: Perjuicios materiales: $2.000.000.oo M/cte. Perjuicios materiales: Por concepto de lucro cesante la suma de $540.000.000.oo M/cte. Perjuicios inmateriales: Por concepto de daño moral por la muerte del finado 100 SMLMV.
Perjuicios Inmateriales: Por concepto de daño a la vida relación 100 SMLMV. Perjuicios inmateriales: Por concepto de daño moral por desplazamiento forzado 100 SMLMV. 2.2. Hechos Los señores Diana María Ordoñez Meneses y Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) son hermanos y convivían bajo un mismo techo. El 19 de julio de 1994, el señor Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.), quien para la época contaba con 24 años, se desempeñaba como empleado público de la Registraduría Municipal del Estado Civil de Majagual, en el corregimiento de Tómala, cuando incursionó en la zona un grupo subversivo al margen de la Ley (FARC), quien lo mató. La familia del señor Carlos José Ordoñez de Meneses (q.e.p.d.) dependía económicamente de él y fue amenazada de muerte debido a los hechos.
En particular, la señora Diana María Ordoñez de Meneses manifiesta, que se ha visto perjudicada considerablemente debido a que se han lesionado sus intereses familiares con la falla de la administración, por tanto, debe ser indemnizada y reparada con el reconocimiento de los perjuicios reclamados en el presente medio de control. 2.3. Contestación de la demanda 2.3.1.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) contestó la demanda sin acreditar el poder otorgado al abogado, razón por la cual, no se tuvo en cuenta el escrito de contestación. 2.3.2. La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no existe responsabilidad administrativa, ni patrimonial de dicha entidad debido a que en el presente caso existe el «hecho de un tercero», como elemento estructurante de causal de exoneración. Explicó, que los daños ocasionados a la población fueron causados por el actuar de los grupos al margen de la Ley, que operaban en el Departamento de Sucre, configurándose el hecho de un tercero en materia de responsabilidad patrimonial del Estado.
Sostuvo, que para imputar responsabilidad a la Fuerza Pública una conducta omisiva, no basta con demostrar su calidad de garante y la no "acción” cuando se está obligado a actuar, sino que se debe probar que el inculpado tenía la posibilidad real y concreta de impedir el daño, porque de lo contrario su comportamiento sería atípico, resultando en este caso, que el demandante no aportó pruebas contundentes al respecto.
Arguyó, que el desplazamiento al que presuntamente se vieron obligados los demandantes no es imputable a la Policía Nacional, porque el Estado a través de la fuerza pública no estuvo en condiciones o posibilidades de evitar la situación que se presentó. 2.3.3. La Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, arguyendo que no surge del análisis de los hechos alguna intervención del Estado para poder predicar su responsabilidad por los perjuicios causados a los demandantes, bajo ningún régimen de responsabilidad, toda vez, que la prueba allegada hasta el momento permite concluir, que la muerte del señor CARLOS JOSÉ ORDOÑEZ VARGAS (q.e.p.d.) se debió a la acción de un tercero y en ningún caso por acción u omisión del ente militar.
Asimismo, alegó las siguientes excepciones: Caducidad. Explicó que la imprescriptibilidad de la acción penal derivada de crímenes de lesa humanidad y contra el derecho internacional humanitario, no es extensiva en sus efectos a las acciones de carácter indemnizatorio, por lo tanto, teniendo en cuenta que la parte demandante incoó el medio de control en el año 2015, pasados 19 años, debe declararse la caducidad de la acción. Falta de legitimación en la causa por activa.
Explicó que la acción de Reparación Directa solo podrá ser instaurada por las personas interesadas; es decir, damnificados o víctimas, quien sufrió el daño o sus causahabientes, calidad que debe acreditarse en el proceso, hecho que no acontece, por lo que, no puede probarse la legitimación, especialmente cuando no se encuentra probada la muerte.
Falta de legitimación en la causa por pasiva. El Ejército Nacional nunca tuvo conocimiento sobre los hechos amenazantes que cobraron la vida del señor CARLOS JOSÉ ORDOÑEZ VARGAS (q.e.p.d.), ya que el occiso, ni su familia, informaron a las autoridades, tal como así lo manifiestan los hechos de la demanda. Tampoco se encuentra legitimación para demandar respecto al desplazamiento de la señora DIANA ORDOÑEZ, pues, no existe un elemento vinculante de la muerte del señor CARLOS JOSE ORDOÑEZ (q.e.p.d.) con alguna falla u omisión por parte del Ejército Nacional.
Ineptitud de la demanda. Arguyó que no se encuentran reunidos los requisitos exigidos para la presentación de la demanda. 2.3.4 El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS): Explicó que la demanda incurre en yerros insalvables, pues, en el numeral primero del acápite de indemnización por daños, de manera clara indica la parte demandante que el finado Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) se desempeñaba como empleado público de la Registraduría del Estado Civil de Majagual con un sueldo de dos millones de pesos y contrariando tal manifestación, afirma en el numeral segundo del referido acápite, que se trata de un comerciante, entre otros errores a los que hizo referencia en su escrito de contestación. Además de lo anterior, alegó las siguientes excepciones: Falta de legitimación en la causa por pasiva: Sostuvo que como el medio de control fue interpuesto con posterioridad al 1° de enero de 2012, la representación judicial debe ser asumida por la UARIV, de conformidad con lo establecido en el artículo 155 del Decreto 4800/11.
Hecho de un tercero: El causante del homicidio del finado fue las FARC, no el Departamento para la Prosperidad Social. Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales: Los hechos de la demanda no son claros, son confusos, contradictorios e indeterminados, por lo que la demanda quebranta lo dispuesto por el legislador en el numeral 5 del art. 82 del CGP.
No se presentó la calidad de compañero permanente y de padre del señor Carlos José Ordoñez Vargas. No es función del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social mantener el orden público turbado, ni combatir a los grupos armados al margen de la Ley. Sabido es que a quienes concierne combatir y hacer frente a los grupos armados al margen de la Ley, es a los miembros de la Fuerza Pública.
El DPS no cuenta con semejantes facultades, ni con los equipos, ni entrenamiento para hacer frente a los grupos armados ilegales. Igualmente, no obra prueba sumaria que indique que ella era conocedora del peligro que se cernía sobre la parte actora a través de una alerta temprana. Falta absoluta de pruebas: Con la transformación institucional indicada ut supra, quedo plenamente establecida los roles funcionales de cada una de las entidades demandadas y en tales disposiciones jurídicas se preceptúa que la entidad a la cual corresponde la atención a las víctimas es la UARIV.
Inexistencia de daño que pueda ser imputado al DPS. No se refleja en memorial de demanda, ni las pruebas con él aportadas, la existencia objetiva de daño alguno que pudiese serle imputado al DPS, como consecuencia del no pago de la reparación integral, que como se ha insistido no es de su competencia; es decir, el DPS, no es la entidad del Estado encargada de ordenar dicho pago. 2.4.
Sentencia apelada El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia del 15 de marzo de 2019, decidió negar las súplicas de la demanda, en consideración a lo siguiente: El a quo acreditó la existencia del daño antijuridico consistente en el desplazamiento forzado de la demandante; sin embargo, respecto de la imputación de dicho daño a las autoridades demandadas o de la muerte del señor CARLOS JOSE ORDOÑEZ VARGAS explicó, que no resultaba probada debido a que: «1.-) Sea lo primero a señalar que el régimen de responsabilidad en asuntos como en el que ahora centra la atención del despacho, conforme lo ha considerado la jurisprudencia contencioso-administrativa que se trajo a colación en el presente asunto, lo es el de falla del servicio.
En acápite que antecede se verificó la concurrencia del daño antijurídico, por lo que debe ahora establecerse si se ha configurado alguna acción u omisión por parte de las demandadas que conllevará a la causación del daño. 2.-) Del análisis conjunto del acervo probatorio vertido al plenario, este dispensador de justicia observa que si bien es cierto que en los hechos ocurridos el 18 de junio de 1994, resultó asesinado el señor CARLOS JOSE ORDOÑEZ VARGAS, hermano de la hoy demandante, también lo es que no se advierte medio probatorio alguno que sea indicativo que la víctima hubiese puesto en conocimiento de alguna autoridad que hubiese sufrido amenazas contra su vida o integridad física, bien por parte de grupos al margen de la ley, ora por alguna otra organización delincuencia!, menos aún que denunciara sobre presencia de este tipo de actores en la zona en la se encontraba laborando -según se dice- al servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 3.-) Sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon aquel suceso fatal, y que al parecer generó el desplazamiento forzado de la demandante, solo se tiene en el expediente el oficio No. 269 de fecha 11 de diciembre de 2014, suscrito por el Fiscal Trece Seccional de Sucre (Sucre), dirigido al señor Tomas Cesáreo Meneses Ordoñez, en el que se le informa que revisado el Libro Radicador No. 1 de investigaciones previas correspondiente al año 1994, se encontró anotación acerca del homicidio de Carlos José Ordoñez Vargas, ocurrida el día 19 de junio de 1994, teniendo como imputados a personas desconocidas; es decir, esta judicatura desconoce si el homicidio de Carlos José fue a causa del conflicto armado interno o por alguna otra razón distinta a ello. 4.-) Tampoco se aportan pruebas que permitan establecer que en aquella data y región se hubiesen presentado alteraciones del orden público en virtud del conflicto armado interno u otro por las cuales las autoridades civiles y militares debían -en cumplimiento de una obligación legal- emprender acciones encaminadas a prevenir hechos delictivos, más concretamente y para el caso bajo estudio, relativos al desplazamiento forzado.
Por esta razón, considera el despacho que no se generó un despliegue activo u omisivo de las entidades aquí demandadas que se constituyera como una falla en la prestación del servicio. En el asunto, no ha sido posible deducir a quien competía la obligación de evitar la amenaza o riesgo - que se repite no se demostró en el plenario- de la demandante y su hermano fallecido. 5.-) En resumen, el daño alegado por la parte demandante no le es imputable a las autoridades demandadas en razón a que no basta con la demostración del daño antijurídico, en el caso de marras, del desplazamiento forzado, sino también se hace necesario que concurran los otros requisitos configurativos de la responsabilidad estatal, a efectos imputarles a las autoridades demandas que dicho daño obedeció a una falla del servicio y que esta fuese la causa eficiente de aquel.
Dicho de otra manera, la demostración del desplazamiento forzado como daño antijurídico por sí sólo no da lugar a que de manera objetiva deba declararse la responsabilidad del estado. Sirvan las anteriores razones para tener como prosperas las excepciones de mérito propuestas por los apoderados de las entidades demandadas» 2.5. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación, el cual sustentó bajo los siguientes argumentos: Manifestó que el Juez de primera instancia no valoró todas las pruebas o se desvió de las mismas y les restó importancia, como quiera que se encuentra demostrado que la demandante y el finado son víctimas del conflicto armado por los hechos violentos impetrados por las FARC, grupo al margen de la Ley en los que resultó fallecido el señor Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.), quien es hermano de la señora Diana María Ordoñez de Meneses, hoy parte demandante.
En ese sentido afirmó, que la omisión de las entidades demandadas se originó cuando a pesar de saber que existía presencia de los grupos ilegales al margen de la Ley en la zona, estos hacían parte de sus redes de informantes, partiendo desde las autoridades políticas locales como de la fuerza pública; en consecuencia, la Policía y el Ejército Nacional eran conocedores de la presencia de estos grupos “paramilitares” (sic) en la zona, tal y como se observa en el informe del comandante del Batallón de Fusileros de Infantería de Marina No. 2, en las declaraciones hechas por el jefe paramilitar Salvatore Mancuso Gómez y confesiones de varios jefes paramilitares, aportados al proceso.
Añadió que las entidades demandadas debían proteger y defender a la población para mantener la integridad y asegurar la convivencia pacífica y como no lo hizo, nace la responsabilidad del Estado a ser condenado de manera solidaria, es por ello, que el legislador ordena que debe solidariamente indemnizarse a la población que haya sido víctima y que hayan sufrido daños cometidos por estos grupos.
Dijo que la parte demandante no estaba obligada a avisar a las autoridades de los hechos que les ocurrían cuando estos eran notorios y no solo notorios, si no que había participación o colaboración de las alcaldías y sus funcionarios con dichos grupos ilegales. 2.6. Trámite procesal en segunda instancia En proveído de 15 de octubre de 2019 se admitió el recurso de apelación en el efecto suspensivo, interpuesto por la parte demandante.
Mediante auto de 3 de febrero de 2020 se dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público, para que presenten sus alegatos y concepto, respectivamente. Alegatos de conclusión segunda instancia 2.6.1.1. La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional reiteró los argumentos esbozados en la contestación de la demanda. 2.6.1.2.
La Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional reiteró los argumentos esbozados en la contestación de la demanda. No hubo más pronunciamientos en esta instancia. El 28 de febrero de 2024, la Secretaría del Tribunal pasó el proceso al Despacho ponente para dictar sentencia. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente, para conocer en segunda instancia, de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.2.
Problema jurídico A fin de entender el problema jurídico a tratar en este asunto, debe tenerse en cuenta que las pretensiones de la demanda corresponden a las que atrás se mencionaron; sin embargo, revisada el acta de audiencia inicial y la sentencia de primera instancia, el asunto no solo se encauzó respecto de las pretensiones indicadas, sino que también se dirigió a considerar el desplazamiento forzado a que se vio sometida la familia del fallecido, aunque, es de resaltar que conforme el acta de audiencia inicial la prelación se centró en el desplazamiento forzado.
Siendo así, para la Sala y dado el tratamiento que sobre la fijación del litigio ha recibido el presente asunto, privilegiando el derecho de acceso a la administración de justicia, considera que los problemas jurídicos son los siguientes: Se debe declarar la responsabilidad patrimonial y administrativa de las entidades demandadas, por los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados a la parte demandante, como consecuencia de la muerte violenta del señor Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) a manos de grupos al margen de la Ley? ¿Se debe declarar la responsabilidad patrimonial y administrativa de las entidades demandadas, por los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados a la parte demandante, como consecuencia del desplazamiento forzado al que fue sometida luego del homicidio de su hermano Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) a manos de grupos al margen de la Ley? 3.3.
Marco normativo y jurisprudencial. 3.3.1. Cláusula General de Responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia establece una cláusula general de responsabilidad administrativa, consistente en que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, por aquellos daños antijurídicos, causados por la acción u omisión imputable a sus agentes”.
Sobre el particular, la riqueza jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional ha reiterado: “Es claro, entonces, que la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo ordenamiento superior que, por un lado, le impone a las autoridades de la República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la obligación de promover la igualdad de los particulares ante las cargas públicas (art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).
Esta protección constitucional al patrimonio de los particulares se configura, entonces, cuando concurren tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, una acción u omisión imputable al Estado y una relación de causalidad. Respecto al daño antijurídico, si bien el mismo constituye un concepto constitucional parcialmente indeterminado, en cuanto la Carta no lo define en forma expresa, la jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretación sistemática de las normas constitucionales que lo consagran y apoyan, lo definen como el menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo…” De lo anterior se colige, que para hablar de obligación estatal de reparación deberá acreditarse por lo menos los tres supuestos fácticos y jurídicos que trata el canon constitucional, a saber; el daño antijurídico, que el daño sea imputable al Estado y la relación de causalidad, que implica que el daño debe ser efecto o resultado de la actuación u omisión del ente estatal.
Ahora, si bien el Constituyente no desarrolló expresamente el concepto de daño antijurídico, la jurisprudencia de las Altas Cortes sí ha cumplido con esa labor; así, la Honorable Corte Constitucional ha venido definiendo el daño antijurídico como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar", por lo cual "se ha desplazado la antijuricidad de la causa del daño al daño mismo”.
Noción que coincide con la jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, cuando plantea: “El daño antijurídico comprendido, desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual y del Estado, impone considerar dos componentes: a) el alcance del daño como entidad jurídica, esto es, “el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya en sus bienes vitales o naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio”; o la “lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien idóneo para satisfacer aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que lo demás permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión de una cosa”; y, b) aquello que derivado de la actividad, omisión, o de la inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”, en clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos; y, iii) porque no encuentra sustento en la prevalencia, respeto o consideración del interés general” Así las cosas, el fundamento de la responsabilidad en el daño antijurídico genera que el sistema de responsabilidad sea mixto, ya que admite su análisis con base en teorías subjetivas y objetivas o lo que es lo mismo, subsume todos los regímenes de responsabilidad tales como la falla del servicio -que constituye lo que los autores han llamado o denominado el régimen de derecho común de la responsabilidad extracontractual del Estado-, la teoría del daño especial, la del riesgo excepcional y de todas las demás que para sustentar los juicios sobre la responsabilidad extracontractual de las entidades públicas se construyan dentro de los parámetros fijados por el artículo 90 constitucional.
Por lo tanto, una vez definidos y acreditados los elementos de la responsabilidad, el juzgador procede a la tasación económica del daño, en la materialización de perjuicios, los cuales pueden ser de orden material (Daño emergente-Lucro cesante) o inmaterial (Daño moral, Daño a la Salud - Daño fisiológico), teniendo en cuenta las particularidades de cada caso. 3.3.2.
Responsabilidad patrimonial del Estado frente a casos de desplazamiento forzado La Ley 418 de 1997, “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, estableció que las víctimas de la violencia política son aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno, así como las personas desplazadas (artículo 15).
A su vez, la Ley 387 de 1998, “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”, consagró en el artículo 1° dicho fenómeno en los siguientes términos: “Toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público” De acuerdo con la Honorable Corte Constitucional, para que una persona sea considerada como desplazado interno, debe demostrar que fue obligada a abandonar el lugar donde vivía o residía, incluso cuando dicha migración se haya dado dentro de los límites territoriales del municipio que habitaba.
Sobre el tema, la Corte Constitucional en sentencia T-268 de 2003, señaló: “Para caracterizar a los desplazados internos, dos son los elementos cruciales: La coacción que hace necesario el traslado; la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazados.
El carácter de desplazados internos no surge de aspectos formales, ni de interpretaciones restrictivas, sino de una realidad objetiva: el retiro del lugar natural que los desplazados tenían, y la ubicación no previamente deseada en otro sitio. Todo esto debido a la coacción injusta de grupos armados que, como en el caso analizado en la presente sentencia, no solamente amenazaron la vida de numerosas familias, sino que les quemaron las casas, los ultrajaron, les dieron la orden perentoria de abandonar el sitio y como si fuera poco asesinaron a un integrante de ese grupo.
En ninguna parte se exige, ni puede exigirse, que para la calificación del desplazamiento interno, tenga que irse más allá de los límites territoriales de un municipio. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera que el desplazamiento entre la misma ciudad hace parte del desplazamiento interno forzado cuando se reúnen los requisitos que caracterizan a este último” Por su parte, el Honorable Consejo de Estado ha entendido que “la condición de desplazado es una circunstancia anómala, ajena a la voluntad de la persona que crea una situación fáctica de calamidad, donde el individuo se ve despojado de sus propiedades, tenencia, arraigo, etc.”.
Establecida así la condición de desplazado por el conflicto interno, la responsabilidad del Estado surge siempre que se demuestre o acredite la coacción, traducida en la imperiosa necesidad del afectado de desplazarse de su lugar habitual de residencia, la existencia de cualquier tipo de amenaza o la concreción de la violación de los derechos fundamentales y la existencia de hechos determinantes como: “conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores; violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos; infracciones al Derecho Internacional Humanitario, u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público” (Ley 387 de 1998) y que no se haya evitado, pese a conocerse las circunstancias violentas y el peligro que los ciudadanos podían sufrir, contando con los medios y oportunidad para hacerlo.
Se trata entonces, de una verdadera falla del servicio, por acción o por omisión, en la cual, los agentes estatales incumplen con sus deberes legales, relacionados especialmente con la protección de la vida, honra y bienes, para el caso de las Fuerzas Militares.
4. CASO CONCRETO En concordancia con el problema jurídico señalado y el marco normativo y jurisprudencial expuesto, especialmente en aras de responder si las entidades demandadas incumplieron con su deber de vigilancia y cuidado, absteniéndose de adoptar las medidas de prevención, requeridas para el caso, debe verificarse sí existió la falla en el servicio en el cumplimiento de las obligaciones legales asignadas a dichas entidades, para lo cual, se procede a la relación y valoración de lo aportado: - Con la demanda se observa que se aportó copia de los Registros Civiles de Nacimiento de los señores Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) y Diana María Ordoñez Vargas, en los que se constata que ambos son hijos de los señores Julio César Ordoñez Cervera (q.e.p.d.) y Teresa Helena Vargas Benavides. - Obra copia de la cédula de ciudadanía de la señora Diana María Ordoñez de Meneses. - Reposa copia del Registro Civil de Defunción, en donde se evidencia que el señor Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) falleció el 18 de junio de 1994 y que la causa del deceso fue «heridas por proyectil por arma de fuego». - Obra Oficio No. 269 del 11 de diciembre de 2014, proferido por el Fiscal Trece Seccional de Sucre dirigido al señor Romas Cesáreo Meneses Ordoñez, en el que se observa que el 19 de junio de 1994 se radicó denuncia respecto del «homicidio y perturbación electoral» del señor Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) y el Estado, en hechos ocurridos en el corregimiento de Tomala. - El Registrador Municipal del Estado Civil de Majagual hizo constar el 12 de julio de 1994, que el señor Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) fue asesinado el 19 de junio de 1994, cuando cumplía con las obligaciones inherentes a su cargo como delegado del Registrador Municipal (Operario 6006-03) en el corregimiento de Tomala, Majagual (Sucre). - Obra copia de la petición radicado el 21 de abril de 2014, por la señora Diana María Ordoñez de Meneses en el que solicita a la UARIV: «Hacerme la construcción o ruta del PAARI, se me indemnice, se me asigne el turno de pago y la fecha razonable probable de pago de la indemnización vía administrativa por el desplazamiento forzado». - La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas a través de acto administrativo emitido el 17 de mayo de 2014, respondió la petición anterior elevada por la hoy demandante manifestando lo siguiente: «En relación con la asignación y entrega de Proyecto Productivo - Generación de Ingresos nos permitimos informar: La competencia en dicha materia NO se encuentra únicamente en cabeza de la Unidad para las Víctimas.
La política de generación de empleo Rural y Urbano, establece que el Ministerio de Trabajo, es el responsable de diseñar, coordinar y realizar seguimiento a los programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano; en ese orden de ideas es competencia de ese Ministerio definir los lineamientos de política en conjunto con las demás entidades del orden nacional, tales como: • Departamento Administrativo para la Prosperidad Social • Departamento Nacional de Planeación • Ministerio de Comercio Industria y Turismo • Ministerio de Educación Nacional • Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural • Instituto Colombiano de Desarrollo Rural • Banco Agrario ♦ Bancoldex • Fondo para la Financiación del Sector Agropecuario». […] Verificado el Registro Único de Víctimas RUV, encontramos que usted junto con su núcleo familiar se encuentra Incluido por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, desde el día 11 de febrero de 2011.
Teniendo en cuenta que la fecha de inscripción en el RUV es a partir del 23 de abril de 2010, usted no se encuentra dentro del régimen de transición del Decreto 1290 de 2008 y en consecuencia, la indemnización a la que tiene derecho es la contenida en el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, esto es hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Teniendo en cuenta lo anterior, es importante para la Unidad para las Víctimas que usted conozca que el acceso a las medidas de reparación a las cuales tiene derecho, se concretará de manera gradual y progresiva teniendo en cuenta las condiciones particulares de vulnerabilidad encontradas en los núcleos familiares y el orden cronológico de las presentaciones elevadas ante la entidad ( siendo este proceso aplicable a su caso particular) teniendo en cuenta que no todas las víctimas están en las mismas circunstancias y por lo tanto, dentro del universo de víctimas de desplazamiento, es necesario priorizar los casos según cada situación. […] Es de aclarar que si el hogar desplazado pasa al momento de Reparación, significa que hay un avance en la estabilización socioeconómica, por tanto, al tener garantizado su derecho a la subsistencia mínima, esto es en palabras sencillas que el hogar tiene con qué comer, dónde dormir y está afiliado a salud, ya no podría solicitar la atención humanitaria, pues este componente, sólo es para cubrir gastos en alojamiento y alimentación, los cuales, ya no serían la necesidad de primer orden, si el hogar es priorizado al momento de la reparación. Por tanto es claro, que en la ruta de Atención, Asistencia y Reparación a la población desplazada, el hogar está en el momento de asistencia, o en el de reparación, pero no puede estar en los dos momentos al tiempo.
Por esta razón, para determinar la situación concreta de su núcleo familiar en la ruta de atención, asistencia, reparación integral y verificar la pertinencia de su inclusión dentro del marco de un proceso de retomo, reubicación o reubicación en el lugar de recepción, lo invitamos a acercarse al punto de atención más cercano a su residencia, con el fin de iniciar la construcción del PAARI.
Es menester que tenga en cuenta, que la entrega de la reparación administrativa depende del agotamiento de las etapas del proceso referido, razón por la cual es de vital importancia su colaboración para la formulación del mismo, ya que, es a partir del mencionado mecanismo por medio del cual se determinará la oferta a la que debe ser remitido su núcleo familiar y grado de avance en la superación de la situación de vulnerabilidad que incidirá en la determinación del momento en que se pagará la indemnización. Es de advertir que el acto administrativo de reconocimiento del pago, únicamente se expedirá dentro del proceso del PAARI razón por la cual le recordamos que por la naturaleza de esta atención, no se necesita adelantar la solicitud a través de intermediarios o terceros.
Agradecemos que cuando se acerque al punto de atención a fin de efectuar la construcción del PAARI, es importante que porte esta comunicación y que le haga saber al enlace que es una remisión en ejercicio de la respuesta que la unidad le dio a su Derecho de Petición, esto por cuanto en ocasiones se fijan citas previas y con esta precaución nos aseguraremos de que sea atendido en el mismo momento en que se acerque. […]». - Mediante Oficio 5980/MDN-CGFM-CE-DIV07-BR11-BIJUN-CJM del 8 de octubre de 2015, la comandante del Batallón de Infantería No. 33 “Batalla de Junín”, informó que «[…] verificados los archivos operaciones con relación a los hechos requeridos NO reposa documentación alguna de la requerida, en cuanto a que accionante DIANA ORDOÑEZ MENESES y CARLOS JOSÉ ORDOÑEZ MENESES o sus familiares informaran algún tipo de amenazas en contra de su vida o solicitaran medidas de seguridad para preservar su integridad personal, por lo tanto no se evidencia en el archivo acciones militares que se hayan efectuado en genera! para la época».
Asimismo, en Oficio 5916/MD-CGFM-COEJC-DIV7-BR11-BIJUN-S3-1.9 del 7 de octubre de 2015, el oficial de operaciones del Batallón de Infantería de No. 33 “Batallón de Junín”, informó que no reposaba documentación alguna respecto de las condiciones de seguridad del municipio de Majagual en el año 1994 y otras inquietudes al respecto. - A través de Oficio 20181127554041 del 5 de abril de 2018, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), haciendo uso de la herramienta de información “VIVANTO", administrada por la Red Nacional de Información de la Unidad, que contiene una base de datos completa y actualizada de acreditación de las personas en el Registro Único de Víctimas (RUV) y la información que ha gestionado y articulado la Red Nacional de Información en cuanto a las medidas de asistencia, atención y reparación integral, otorgadas a las víctimas del conflicto, acreditó lo siguiente: «Estado en el Registro Único de Víctimas: ESTADO EN EL RUV POR EL HECHO VICTIMIZANTE DE HOMICIDIO del cual fue víctima el señor CARLOS JOSE ORDOÑEZ VARGAS Al consultar en el aplicativo Vivanco se encontró que por este hecho victimizante los señores Diana María Ordoñez de Meneses.
Julio César Ordoñez Olaya. Juana Teresa Ordoñez Peña. Antonio De Padua Ordoñez Peña. Jorge Eliecer Del Cristo Ordoñez Olaya, presentan estado Incluido es decir están reconocidas como victimas indirectas por el homicidio del señor Carlos José Ordoñez Vargas, tal como se evidencia en la siguiente imagen: Es pertinente aclarar al Despacho que respecto a la indemnización administrativa por el hecho victimizante de homicidio se encuentra cancelada, sin embargo de la Resolución No. 07830 del 8 de octubre de 2010 mediante la cual se ordenó el pago de la reparación individual por Vía Administrativa, reconocida por el Comité de reparaciones Administrativas, conforme a los dispuesto por el Decreto No. 1290 de 2008, se hace el extracto del núcleo familiar demandante al ser una Resolución que cuenta con 204 páginas, ya que mediante esta se hace el reconocimiento a diferentes víctimas del conflicto […] Esa misma información fue corroborada en el aplicativo Indemniza así: De lo antes expuesto se puede concluir que respecto del hecho victimizante de homicidio del cual fue víctima el señor Carlos José Ordoñez Vargas, la indemnización administrativa ya se encuentra cancelada en un 100% y que es improcedente un nuevo pago por este concepto atendiendo el principio de prohibición de doble reparación contemplado en la Ley 1448 de 2011 y Decreto 12090 de 2008.
ESTADO EN EL RUV POR EL HECHO VICTIMIZANTE DE DESPLAZAMIENTO FORZADO Respecto al hecho victimizante de Desplazamiento forzado se encontró: que la demandante se encuentra incluida desde el día 11 de febrero de 2011, el grupo familiar está compuesto por dos personas la señora Diana María Ordoñez de Meneses y el señor Tomas Antonio Meneses Sampayo.
Por concepto de ayudas humanitarias a través del jefe de hogar se realizaron tres giros asi: Una vez consultado el aplicativo Indemniza se encontró que se canceló el 100 % por concepto de indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado a los miembros del núcleo familiar es decir al señor Tomas Antonio Meneses y a la señora Diana Maria Ordoñez Meneses a quien se les cancelo el valor de $ 6.270.594 a cada uno, y a la fecha se encuentra debidamente cobrado, tal como se muestra en las siguientes imágenes: Así las cosas y como ya se otorgó el reconocimiento monetario por concepto de indemnización administrativa a los beneficiarios que acrediten tal calidad según lo establecido en la Ley 1448 y Decreto Reglamentario se debe dar aplicación al principio de la prohibición de la doble reparación […]» Visto lo probado dentro del proceso, esta Sala concluye que no está demostrado fehacientemente que la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional - Ejército Nacional pueda considerarse responsable de la muerte del señor Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) y posterior desplazamiento forzado de la demandante, en hechos ocurridos a partir del 19 de junio de 1994.
En efecto, estudiadas y analizadas todas las pruebas aportadas por la parte actora y las demás aportadas al proceso, se observa que no obra prueba alguna que sustente el nexo causal del daño, con la supuesta omisión en el deber de vigilancia y control por parte de la Policía Nacional y/o de los demás órganos de seguridad a los cuales se le atribuye tal daño, en lo que hace al desplazamiento, como tampoco que el hecho generador que aducen los demandantes, esto es, que el homicidio del señor Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) guarde relación directa con la supuesta omisión de la fuerza pública y esto a su vez, como determinador del desplazamiento forzado.
Frente a lo primero, no aparece en el expediente prueba alguna que señale que las fuerzas armadas de Colombia en cualquiera de sus componentes o cualquiera otra autoridad hayan recibido información alguna respecto de amenazas contra la vida del fallecido, sea debido al ejercicio de sus funciones o por cuestiones distintas a estas. La apelación afirma que la muerte del señor Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) se debió a la muerte de personal civil sobre quienes recaía la presunta condición de informantes de grupos contrarios a las FARC; sin embargo, si bien es cierto el conflicto armado conllevó a que la población civil resultara afectada por hechos como los indicados trayendo como consecuencia hechos luctuosos, también lo es, que para el presente caso se desconoce que el hecho tratado haya estado inmerso en este tipo de eventualidades, las cuales probatoriamente debían contextualizarse en este proceso sobre la zona donde se desenvolvió la muerte de Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.).
La notoriedad que reclama el demandante, en punto de consideración probatoria en este asunto, no puede ser de recibo, en tanto, si bien para nadie era un secreto de la presencia de varios grupos al margen de la Ley en el territorio nacional, este solo hecho no puede traslaparse sin consideración al sitio donde se desenvolvió el hecho dañino, sobre el cual sí debían concretarse circunstancias de violencia y desenvolvimiento de hechos como los que pretende probar el demandante, lo cual, al localizarse en un sitio determinado, en punto de la prueba, no puede considerarse hecho notorio, obligando a quien tiene la carga de la prueba a demostrar por ejemplo, que el grupo armado FARC eliminaba a personas sobre las cuales recaía la sospecha de ser informantes y que esto no era un hecho aislado.
Valga resaltar, que la lectura pacífica de la demanda, como bien se sostuvo por una de las entidades demandas al contestar el libelo introductorio, conlleva considerar que la misma resulta contradictoria, pues, en el acápite de hechos se atribuye la muerte a las FARC, mientras que en el acápite correspondiente a las pruebas pedidas se da a entender que la muerte de Carlos José Ordoñez Vargas (q.e.p.d.) ocurrió por accionar de un grupo paramilitar y que incluso, en versiones rendidas en procesos penales por sus integrantes se reconoció esta circunstancia. Esto para decir, que resulta necesario y útil probar, por lo menos en términos generales, cómo se desenvolvía el conflicto en el sitio donde ocurrió la muerte y los posteriores hechos puestos en conocimiento.
Para verificar lo dicho obsérvese la siguiente imagen, en donde se aprecia la solicitud probatoria en comento: Y si bien podría afirmarse que no corresponde a la víctima, para el caso, la demandante, crear en la demanda condiciones de claridad absoluta, al menos si debe existir coherencia en lo que se manifiesta, pues, se itera, en los hechos del mismo escrito se afirma situación distinta, como se ve en esta imagen tomada de la misma demanda: Ahora bien, en punto del desplazamiento forzado sufrido por la señora Diana María Ordoñez ha de decirse, que se produjo debido al hecho relativo al homicidio, tal y como se desprende de su inclusión en el RUV, lo cual la obligó a migrar, abandonando su localidad de residencia en el corregimiento de Tamala (municipio de Majagual), dejando atrás sus actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales se encontraban directamente amenazadas por el conflicto armado interno. Situación que fue corroborada con las afirmaciones realizadas por la UARIV en el Oficio 20181127554041 del 5 de abril de 2018, en el que sostuvo que la señora Diana María Ordoñez presenta «[…] estado Incluido es decir están reconocidas como victimas indirectas por el homicidio del señor Carlos José Ordoñez Vargas» y el acto administrativo del 17 de mayo de 2014, en el que sostuvo: «Verificado el Registro Único de Víctimas RUV, encontramos que usted [Diana María Ordoñez] junto con su núcleo familiar se encuentra Incluido por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, desde el día 11 de febrero de 2011»; no obstante, de dichas afirmaciones no se infiere la concretización de la falla en la prestación del servicio de vigilancia y control por parte de las entidades demandadas, concretamente aquellas integrantes de las Fuerzas Armadas y de Policía. Al efecto, tal y como lo manifestó el Juez de primera instancia, no está acreditado que el desplazamiento haya sido consecuencia fáctica y jurídica de la acción u omisión de las entidades demandadas, sino más bien, del accionar de un grupo al margen de la Ley, quien profirió las aparentes amenazas.
Y que la protección que ahora se exige vía reparación de las entidades estatales cuya misión es proteger a la población civil, no les era exigible de manera puntual, en tanto, tal desplazamiento, que no correspondió a un hecho masivo o al menos así no está demostrado, no fue informado en busca de protección. En ese sentido, más allá de la sola afirmación y declaraciones que solo tienen la entidad para acreditar la condición de desplazado y el registro en el RUV, no existen pruebas de los elementos de responsabilidad extracontractual del Estado en el caso, que permitan atribuirles el daño y su reparación y que demuestren con eficiencia la falla en el servicio o la omisión del Estado.
Con relación a la relevancia de la falla en la producción el daño, el Consejo de Estado ha dicho lo siguiente: «Esta Sección del Consejo de Estado ha reiterado en varios pronunciamientos que en casos -como el que ahora ocupa la atención de la Sala- en los cuales se endilga a la Administración una omisión derivada del presunto incumplimiento de las funciones u obligaciones legalmente a su cargo, el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio.
En efecto, frente a supuestos en los cuales se analiza si procede declarar la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia hubiere sido determinante la omisión de una autoridad pública en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Sala ha señalado que es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, de un lado y, de otro, el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto.
Ahora bien, una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha atendido el respectivo contenido obligacional o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa, esto es ha omitido el cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, resulta menester precisar si dicha falencia ha tenido, o no, relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño, atendiendo las exigencias derivadas de la posición de garante.
Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que cuando a la Administración Pública se le ha impuesto el deber jurídico de evitar un resultado dañoso, aquella asume la posición de garante en relación con la víctima, razón por la cual de llegarse a concretar el daño, éste resultará imputable a la Administración por el incumplimiento de dicho deber» No obstante la anterior posición, en sentencia del 21 de febrero de 2011, el Honorable Consejo de Estado sostuvo que no puede ofrecerse como única vía la aplicación de la posición de garante en la imputación de la responsabilidad por falla en el servicio, puesto que cuando dicha violación se produce como consecuencia de la acción de “actores-no estatales”, se exige determinar que la situación fáctica existió y que respecto a ella se concretaron tres elementos: “i) los instrumentos de prevención utilizados; ii) la calidad de la respuesta y iii) la reacción del Estado ante tal conducta”, que en términos del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas se entiende como el estándar de diligencia exigible al Estado.
En ese mismo orden, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo ha explicado el alcance del deber de protección del Estado de los coasociados, en el entendido de que el cumplimiento de sus obligaciones debe obedecer a la verificación de sus condiciones materiales reales y no sobre criterios ideales. De igual forma, se ha establecido que el grado de exigencia de la prestación de los servicios que competen al Estado y en particular, el referido a la seguridad, está en relación con los medios de que éste dispone para su cumplimiento: «Es que las obligaciones que están a cargo del Estado - y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión -, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo. «Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; si el daño ocurre, pese a su diligencia, no podrá quedar comprometida su responsabilidad» Así las cosas, no está probado en el sub examine, que la parte actora en este proceso haya advertido a las autoridades competentes los hechos que originaron su desplazamiento o las circunstancias que generaron el temor por su integridad física y llevaron a su huida, hecho este último comprensible o si se formularon denuncias al respecto y con ello, activar los mecanismos de seguridad del Estado y a su vez, generar “esa posición de garante” que le demanda la Constitución Política, recordando que el Estado no es omnímodo, ni omnipresente, pues, ello configuraría un imperativo de casi imposible cumplimiento y un análisis abstracto de responsabilidad que conllevaría a convertir el juicio de responsabilidad en un mecanismo de aseguramiento universal.
Por último, con relación a la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), contrario a lo afirmado por el demandante, no se probó con certeza que lo impuesto por vía de normatividad no indemniza al desplazado y si lo hace, lo hace de manera deficiente, pues, salvo conocerse que la demandante se registró como víctima del desplazamiento forzado y que percibió algún tipo de ayuda, nada se dijo frente a que haya adelantado las peticiones respectivas y que el Estado no haya respondido de manera eficaz a sus requerimientos, entendiendo por eficacia, aquel concepto que tiende a considerar que lo pagado sirve para su propósito, resaltándose en este aspecto, que las indemnizaciones, conforme las pruebas aquí aportadas si fueron entregadas a la interesada.
Por todo lo esbozado, esta Sala de Decisión confirmará la sentencia del 15 de marzo de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo. 5. COSTAS En virtud de lo anterior y dado que no fueron probadas, no se condenará en costas. 6. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia adiada 15 de marzo de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo anotado.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia, de conformidad con lo dicho.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en la plataforma para la Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Este documento fue firmado electrónicamente. Puede validar su contenido en: <https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx>