República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Ibagué, Treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno: 00578/2023 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP Demandado: MARIA LUZ NEIRA VDA DE CARDOZO CUESTIÓN PREVIA La Sala deja constancia, que la presente providencia se profiere por el Magistrado ponente José Aleth Ruiz Castro, presidente de la corporación, de conformidad con lo ordenado por el H. Consejo de Estado en oficio CE-Presidencia-OFI-INT-2024-2366, a través del cual se comunicó que la Sala Plena de esa Corporación, en sesión celebrada el 28 de mayo de 2024, aprobó el traslado en propiedad del doctor Ángel Ignacio Álvarez Silva, del Tribunal Administrativo del Tolima, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander y lo designó como Magistrado encargado del Despacho 003 del Tribunal Administrativo del Tolima.
Por lo anterior, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué el 31 de marzo de 2023, mediante el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP contra MARIA LUZ NEIRA VIUDA DE CARDOZO.
ANTECEDENTES 1 La entidad UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP, a través de apoderado judicial interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la MARIA LUZ NEIRA VIUDA DE CARDOZO con el fin de obtener un pronunciamiento favorable sobre las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la Nulidad de la Resolución N° RDP 034841 del 19 de noviembre de 2019, expedido por la UGPP por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que 1 Folio 129-130 SAMAI Expediente Digital 3_al despachoparaestudio_002_cuaderno principal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 2 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 ordenó la reincorporación en nómina de pensionados de la demandada María Luz Neira Viuda de Cardozo.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicita condenar a la señora María Luz Neira Viuda De Cardozo a pagar la suma correspondiente a los valores pagados en exceso a los que no tenía derecho y le fueron reconocidos mediante Resolución No. RPD 034841 del 19 de noviembre de 2019, desde su efectividad y hasta cuando se verifique la devolución del dinero a la demandante.
Que se ordene a la accionada a indexar las anteriores sumas desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, prorrogables hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad. Que se ordene al reconocimiento de intereses comerciales y moratorios, como se ordena en el artículo 195 de la ley 1437 de 2011.
Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada de conformidad con el artículo 188 de CPACA. El anterior petitum fue cimentado por la parte actora en los siguientes: HECHOS2 El señor Alberto Ramón Cardozo Schumm nació el 28 de octubre de 1921, prestó sus servicios en la Rama Judicial entre el 10 de noviembre de 1946 y el 23 de enero de 1949 y entre el 11 de junio de 1971 y el 27 de septiembre de 1971, fecha en la cual falleció. Que con ocasión al fallecimiento del señor Alberto Ramón Cardozo Schumm, mediante Resolución 597 del 8 de marzo de 1972, se le reconoció a la señora María Luz Neira Viuda de Cardozo en calidad de cónyuge/beneficiaria, el derecho a disfrutar por el término de 3 años contados a partir del 28 de septiembre de 1971, un subsidio mensual por tres años en cuantía de $6.045. m/cte. y un auxilio definitivo de cesantías de $2.395, 59 centavos, en los términos del Decreto 546 de 1978, sin embargo, la entidad siguió pagando, pese que se venciera el término de tres años.
Que en julio de 2019 la entidad demandante suspendió el pago que venía efectuando, aduciendo que el mismo carecía de sustento legal, atendiendo a que lo reconocido a la señora María Luz Neira fue un subsidio mensual con duración ya establecida. Que la accionada, ante la suspensión del pago que venía disfrutando sin ningún acto administrativo que la previniera, instauró acción de tutela orientada a proteger sus derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso entre otros, la cual el 13 de noviembre de 2019, tuvo un resultado favorable.
Que por medio de la Resolución RDP 034841 del 19 de noviembre de 2019, la UGPP dio cumplimiento al fallo de tutela proferida por el Juzgado 42 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá ordenó a la entidad demandante proferir acto administrativo motivado en el que se resuelva sobre la reanudación del pago de mesadas pensionales a la señora María Luz Neira Viuda de Cardozo, por lo que se ordenó a la Subdirección de Nómina reincorporar en la nómina a la accionante a partir del 13 de noviembre de 2019.
Que mediante Auto ADP 8272 del 19 de diciembre de 2019, la Unidad resolvió que es procedente realizar la reconstrucción del expediente del señor Alberto Ramón Cardozo 2 Folio 126-129 SAMAI Expediente Digital 3_al despachoparaestudio_002_cuaderno principal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 3 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 Schumm con el fin de proceder al estudio de la prestación solicitada por la señora María Luz Neira Viuda de Cardozo.
Que a través de Auto ADP 000641 del 17 de febrero de 2022, se indica que el Ministerio de Salud remite documentos para reconstrucción del expediente. Que a la fecha no hay lugar a continuar pagando dinero alguno a favor de la demandada, en consideración a que si bien es cierto se incurrió en un error administrativo por parte de la liquidada CAJANAL al no haberla excluido de la nómina una vez vencidos los tres años de conformidad con el artículo 20 del Decreto 546 de 1971, también es cierto que no es viable que continúe activa en nómina de pensionados devengando una mesada pensional a la que no tiene derecho.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN3 La parte actora citó como normas violadas las siguientes: Los artículos 1,2,6,48 y 209 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 6 y 20 del Decreto 546 de 1971; manifestado que, el acto administrativo acusado fue conferido en contravía a la constitución y la Ley, al continuar pagando a la accionante un subsidio el cual solo era procedente por un periodo de tres años, atentando contra los principios y deberes que debe cumplir el Estado respecto a sus ciudadanos al comprometer recursos públicos con una causa ilegitima; agregó que, al reconocerse un derecho pensional de forma irregular, se estaría comprometiendo recursos públicos y desconociendo principios la actuación administrativa y judicial.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 Mediante apoderado judicial contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, considerando que el acto administrativo en el que se pide la nulidad, se profirió cumpliendo fallo de tutela y la prestación económica que está devengando la accionada está amparada por la ley y el artículo 48 de la Constitución Política.
Sustenta en su contestación, que la UGPP en el mes de julio de 2019, le suspendió a la accionada la mesada pensional, sin acto administrativo, sin aviso y sin notificación de la decisión, por lo anterior, decidió interponer acción de tutela por violar derecho fundamental al debido proceso y generar un grave perjuicio por su edad avanzada; el Juzgado 42 de Bogotá profirió decisión y ordenó a la UGPP reanudar el pago de las mesadas y proferir acto administrativo motivado.
Expresó que, a la señora María Luz Neira viuda de Cardozo, por el fallecimiento de su cónyuge el señor Alberto Ramón Cardozo Schumm, recibió la prestación económica prevista en el artículo 20 del Decreto 546 de 1971 en el que se le paga a la cónyuge un subsidio igual al 75% del último sueldo devengado del fallecido del causante, por un término de 3 años, no obstante, dicho término se extendió por 5 años de acuerdo a los artículos 20 y 21 del Decreto 434 de 1971 modificando el artículo 39 del Decreto 3135 de 1968, posteriormente, la pensión adquirió el estatus de vitalicia de conformidad del inciso primero, párrafo segundo de la Ley 33 de 1973, refirió que dichas normas proferidas entre los años 1971 y 1973 cubren la situación del reconocimiento pensional, como lo ratificó la Corte Constitucional en sentencia C-397 de 2007.
Por último, manifestó que, el acto administrativo demandado no ordenó el pago de las mesadas pensionales del 1 de junio de 2019 al 12 de noviembre de 2019, que a la fecha no han sido abonadas. 3 Folio 131-132 SAMAI Expediente Digital 3_al despachoparaestudio_002_cuaderno principal 4 Folio 494-502 SAMAI Expediente Digital 5_al despachoparaestudio_004_cuaderno principal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 4 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 SENTENCIA RECURRIDA5 El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia del día 31 de marzo de 2023 despachó de manera favorable las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto administrativo, y ordenó la reincorporación en nómina de pensionados de la señora María Luz Neira Viuda de Cardozo, negando las demás pretensiones.
Para llegar a tales conclusiones, la juez de primera instancia planteó como problema jurídico determinar, si la Resolución No. RDP 034841 del 19 de noviembre de 2019, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, adolece de nulidad y en consecuencia, debe la señora María Luz Neira viuda de Cardozo, restituirle a la Entidad demandante la suma correspondiente a los valores pagados en virtud de dicho acto administrativo o si por el contrario, se mantiene incólume la presunción de legalidad que ampara al mismo.
Descendiendo al caso concreto, el A quo precisa que, a la señora Neira Cardozo se le reconoció subsidio económico mensual contemplado en el artículo 20 del Decreto 546 de 1971, el cual está limitado por un término de 3 años, que según la accionada fue extendido por 5 años por el artículo 20 y 21 del Decreto 434 de 1971, y luego se convirtió en vitalicia por la Ley 33 de 1973.
La juez de instancia, analizando los textos de dichas normas, indicó que las mismas hacen referencia a la sustitución de pensión contemplada en el artículo 39 del Decreto 3135 de 1968, y por lo tanto las normas anteriormente acotadas no son aplicables al caso en concreto, que como se evidencia en la Resolución No 00597 del 8 de marzo de 1972 el subsidio reconocido es el contemplado en el artículo 20 del Decreto 546 de 1971.
Refirió que, en cuanto a la sentencia C-397 de 2007, la misma no corresponde a la realidad, pues en dicha providencia la Sala Plena si se inhibió de hacer pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “por dos años, contados desde el fallecimiento” contenida en el inciso primero del artículo 3° de la Ley 53 de 1945, igualmente señala que, dicha sentencia es impertinente ya que trataba el tema de sustitución pensional y no el del subsidio económico mensual que se aborda en el presente litigio.
Resaltó, que existió un vacío normativo a la pensión de sobrevivientes dentro del régimen del sector público, y que no es posible intentar llenar el vacío con las disposiciones de la Ley 100 de 1993, pretendiendo una aplicación retrospectiva en aplicación al principio de favorabilidad, teniendo en cuenta que el hecho jurídico de la muerte del causante sucedió, cuando la norma no había sido expedida, refiriendo de sustento la sentencia SU 082 de 2022 del Corte Constitucional.
Por último, reiteró que no existe norma ni jurisprudencia en la que se deba seguir reconociendo y pagando un subsidio que tenía límite de pago hasta el día 27 de septiembre de 1974, por tal motivo el a quo no encontró sustento para continuar manteniendo el pago de la prestación, pese a la edad de la accionante. Así mismo, negó la pretensión de la devolución de los valores al concluir que fue beneficiaria de buena fe.
IMPUGNACIÓN6 5 Folio 1195-1208 SAMAI Expediente Digital 3_al despachoparaestudio_002_cuaderno principal 6 Folio 1209-1212 SAMAI Expediente Digital 3_al despachoparaestudio_002_cuaderno principal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 5 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 Parte Demandada: El apoderado de la parte demandada, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 31 de marzo de 2023, solicitando se revoque dicha sentencia y se niegue las pretensiones de la demanda.
Aseguró que, la decisión de primera instancia está desconociendo el principio de favorabilidad y la protección especial a la mujer consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, los cuales considera fundamentales para el reconocimiento y disfrute pensional de la señora María Luz Neira; destaca que, por más de 50 años se ha entendido que la prestación económica corresponde a una pensión y así mismo lo reconoció CAJANAL.
Adujo que, se incurrió en un error al señalar que la prestación económica de la demandada es un subsidio y no una pensión, y por esta razón no son aplicables las normas que extendieron la pensión de manera vitalicia, por cual, precisa que se trata de una pensión, ya que es idéntica a la distribución que prevé el artículo 16 del Decreto 546 de 1971, cuando fallece un funcionario que ostenta la calidad de pensionado, refiriéndose como subsidio lo que claramente se evidencia, es una pensión. Reiteró que, de acuerdo a lo anterior, la sentencia recurrida estimó que se trata de un subsidio, lo cual es una pensión de carácter temporal, en atención a este señalamiento, se está generando una duda en la aplicación de la norma, y en consecuencia la decisión de primera instancia debió aplicar el principio de favorabilidad.
Manifestó que, en reiterada jurisprudencia de los Órganos de Cierre, dan prevalencia al principio de favorabilidad ante la duda en la aplicación o interpretación de las fuentes formales del Derecho, igualmente el principio de interpretación Pro Homine fundado en el respeto de la dignidad humana y consecuentemente la protección, garantía y promoción de los Derechos humanos. Reiteró que, se deben atender a los Derechos fundamentales que le asisten a la accionada en calidad de mujer de la tercera edad especialmente protegida por la Constitución Política.
Parte Demandante7 El apoderado de la parte demandante, interpuso recurso de apelación por adhesión en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 31 de marzo de 2023, solicitando la revocatoria del numeral Segundo y del numeral Tercero de la sentencia de primera instancia, para que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, ordenándosele a la demandada la devolución de las mesadas pensionales debidamente indexadas.
Refirió que, el juez de instancia incurre en error al negar el restablecimiento del derecho y la devolución de los dineros adjudicados a la parte demandada, al perpetuar el grave detrimento patrimonial y el perjuicio ocasionado al sistema pensional, resultando contrario a derecho y a la legislación aplicable, infiere que, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, lleva implícito el efecto de retornar las cosas al estado anterior en que se encontraban.
Reiteró, que no son de recibidos los argumentos por los cuales se negó el restablecimiento de derecho, afirmando que la beneficiaria recibió de buena fe la prestación económica, en vista que, en el presente asunto no existe título justo que impida corregir la equivocación en la incurre la administración y con ellos sea posible recuperar los dineros pagados en exceso cuando el ciudadano no tiene derecho a ellos, 7 Folio 1217-1221 SAMAI Expediente Digital 3_al despachoparaestudio_002_cuaderno principal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 6 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 indica que la accionada actuó de mala fe al instaurar tutela sin contar con el derecho, lo cual resulta contrario al ordenamiento jurídico.
Aclaró, que la competencia del juez administrativo es definir el restablecimiento del derecho cuando se profieren actos administrativos contrarios a derecho, sin que implique la determinación de buena o mala fe del beneficiado del acto, solo basta la actuación irregular, lo cual se encuentra demostrado en el caso en concreto. Por último, solicita se condene en costas procesales a cargo de la parte demandada, bajo el entendido de la procedencia de la pretensión de devolución de dineros pagados en exceso, en lo que se configuraría una sentencia totalmente favorable a la parte actora, desestimándose el argumento de la Juez de instancia que, al darse la prosperidad parcial en las pretensiones de la demanda, se limitó a abstenerse en condenar en costas, con fundamento en los dispuesto en el numeral 5 del artículo 365 del CGP.
TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 31 de julio de 2023 se admitió los recursos interpuestos por la parte demandante y la parte demandada señora María Luz Neira viuda de Cardozo, contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué el 31 de marzo de 2023 que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Así mismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo, se advierte que la providencia que admitió el recurso de apelación fue notificada al agente del Ministerio Publico, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos la parte demandante y la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Oral Administrativo del Circuito de Ibagué el 31 de marzo de 2023 que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el sub judice, consiste en establecer si efectivamente, la señora MARÍA LUZ NEIRA VIUDA DE CARDOZO no tiene derecho a seguir devengando el subsidio económico mensual que se le otorgó de conformidad con el artículo 20 del Decreto 546 de 1971 por la muerte de su conyugue Alberto Ramón Shumm Cardozo (q.e.p.d.), y en consecuencia, los pagos que se ha venido recibiendo no tiene sustento legal debiendo ser suspendidos como lo determinó el A quo o si, por el contrario, bajo el principio de favorabilidad y demás principios constitucionales, la accionada debe seguir devengando el anotado subsidio, tal como lo aduce la parte demandada en su recurso de apelación. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 7 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 Como problema jurídico subsidiario, en el caso de confirmarse sentencia de primera instancia, se determinará si hay lugar a la devolución de las sumas canceladas las cuales no ostentarían justo título debiendo ordenarse el reintegro de las mismas, como lo pretende la parte demandante en su recurso de apelación. TESIS DE LA SALA La tesis que sostendrá la Sala, se circunscribe en afirmar, que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, pues la normatividad da certeza que la demandada tenía expirado el beneficio económico concedido por tres años, y no existe norma o jurisprudencia en la que tal subsidio se transformara al carácter vitalicio, en conclusión, es ajustado a derecho declarar la nulidad del acto administrativo acusado.
De igual manera, frente al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala considera que no es procedente ordenar el reintegro de las sumas de dinero que devengó la demandada.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA Atendiendo a que la parte demandada solicita que se revoque la sentencia apelada en aplicación del principio de favorabilidad, la sala estima pertinente realizar el siguiente análisis jurisprudencial frente a tal principio reconocido por nuestra carta en materia laboral. DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD En el artículo 53 de la Constitución Política, se consagró el principio de favorabilidad en materia laboral, el cual garantiza la condición más beneficiosa al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de la norma, en los siguientes términos: Artículo 53: El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
La jurisprudencia constitucional ha dispuesto que para que opere el principio constitucional de favorabilidad se deberá cumplir con los siguientes elementos: “(..) ha expuesto esta Corte que para la aplicación de la favorabilidad deben presentarse, además, dos elementos, a saber: (i) la duda seria y objetiva ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, ello, en función de la razonabilidad argumentativa y solidez jurídica de una u otra interpretación; y, (ii) la Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 8 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 efectiva concurrencia de las interpretaciones en juego para el caso concreto, es decir, que sean aplicables a los supuestos fácticos concretos de las disposiciones normativas en conflicto”8 En la misma línea, la Corte Constitucional en Sentencia T-088 de 2018 sostuvo lo siguiente: “El principio de favorabilidad se aplica en los casos en que existe duda sobre la disposición jurídica aplicable, en tanto se encuentran dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho.
En tales eventos, “los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social”, respetando el principio de inescindibilidad de la norma, esto es, la aplicación de manera íntegra en relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece”.
(Negrilla propia). En virtud a las anteriores precisiones, el principio de favorabilidad, es un mandato constitucional, el cual se aplica en caso de duda en la aplicación de las fuentes formales del derecho, con el fin de determinar cuál es más beneficiosa para el caso, advirtiendo que dichas normas deben estar vigentes al momento del hecho jurídico, y en la cual deba existir duda certera al momento de la aplicación. DEL SUBSIDIO MENSUAL ECONOMICO ESTABLECIDO EN EL DECRETO 546 DE 1971 Teniendo en cuenta que el extinto cónyuge de la demandada señora María Luz Neira viuda de Cardozo laboraba al momento de su muerte en el Ministerio Público, en el año 1971, sea lo primero acotar que en materia pensional los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, junto con sus familiares, con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993, gozaban de un régimen especial, y tratándose del empleado que fallecía sin requisitos para pensión, la norma establecía una serie de prestaciones que cubrían riesgos profesionales, entre las que se estipulaba un subsidio temporal para la viuda, los hijos, los padres, hermanos inválidos o hermanas solteras en los siguientes términos: “Artículo 20.
En caso de muerte, se pagará al cónyuge, mientras permanezca en estado de viudez, a los hijos legítimos y naturales, a los padres, hermanos inválidos o hermanas solteras, un subsidio igual al 75% del último sueldo devengado, en la proporción que sigue y en un término máximo de 3 años: 1º. La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos legítimos y naturales del fallecido, en concurrencia estos últimos en las proporciones establecidas por la ley civil; 2º.
Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos naturales, la prestación corresponderá íntegramente a los hijos legítimos por partes iguales; 3º. Si no hubiere hijos legítimos ni naturales, todo el subsidio se pagará al cónyuge sobreviviente, mientras permanezca en estado de enviudes; 4º. Si no hubiere hijos legítimos, la porción de estos corresponderá por mitad a los hijos naturales en concurrencia con el cónyuge sobreviviente. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-599 de 2011.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla; 14 de julio de dos mil once 2011 - Corte Constitucional, Sentencia T-831 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; 11 de noviembre de dos mil catorce 2014. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 9 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 5º.
Si no hubiere conyuge sobreviviente, ni hijos legítimos, el monto de la prestación se dividirá así: la mitad para los padres legítimos o naturales, y la otra mitad, en partes iguales para los hijos naturales; 6º. A falta de padres legítimos o naturales, llevaran toda la prestación los hijos naturales en partes iguales. 7º. Si no concurriere ninguna de las personas indicadas en este artículo, llamadas en el orden preferencial establecido, el pago se hará, a los hermanos inválidos y a las hermanas solteras, siempre que unos u otras demuestren carecer de bienes subsistentes para la congrua subsistencia. Parágrafo 1º.
Para los efectos de este Decreto, se entiende por congrua subsistencia un modo de vida económica y social que guarde proporción con la dignidad y jerarquía del cargo del funcionario fallecido. Parágrafo 2º. El subsidio a que se refiere este artículo excluye la indemnización y reemplaza el seguro por muerte, pero los interesados podrán optar por recibir el subsidio o la indemnización y el seguro por muerte, liquidados en la forma legal.
Parágrafo 3º. Si el fallecido fuere pensionado retirado o no del servicio, sus beneficiarios podrán escoger entre el seguro establecido en este Artículo o el subsidio previsto en el Artículo 16 del presente Decreto”. Conforme la norma transcrita, se concluye que la disposición normativa establecía un subsidio económico mensual el cual equivalía al 75% del último sueldo devengado por el trabajador que fallecía sin cumplir con requisitos para pensión y se otorgaba durante un máximo de 3 años, advirtiéndose que esta prestación difería de una pensión cuya regulación se encontraba en otros artículos.
CASO CONCRETO: Dentro del expediente se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes para la decisión a adoptar: - Se encuentra probado que la señora María Luz Neira viuda Cardozo y el señor Alberto Ramón Cardozo Schumm, contrajeron matrimonio el 17 de septiembre de 1940, de conformidad en el registro de matrimonio allegado al expediente. - Que el señor Alberto Ramón Cardozo Schumm prestó sus servicios a la Procuraduría General como Procurador Visitador desde el 11 de junio al 27 de septiembre de 1971, fecha de su fallecimiento. - Que la Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución No. 0537 del 08 de marzo de 1972, reconoció y ordenó el pago de un subsidio por muerte en calidad de conyugue del señor Alberto Ramón Cardozo Schumm a la señora María Luz Neira Cardozo en su propio nombre y representación de sus hijos menores, por un término de 3 años contados a partir del 28 de septiembre de 1971; en cuantía de $6.045. - Vencido el anterior término, la entidad hoy liquidada CAJANAL, continuó pagando dicha prestación económica, hasta el año 2019 donde la actual UGPP, suspendió la prerrogativa económica. - La accionada instauró acción de tutela contra la UGPP por violación al debido proceso, la cual fue resuelva de manera favorable por el Juzgado 42 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 10 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 administrativo de Bogotá en sentencia del 13 de septiembre de 2019, ordenando a la entidad UGPP proferir un acto administrativo motivado, exponiendo las razones por las cuales ordenó la suspensión y la reanudación del pago de las mesadas a la accionada. - La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, mediante Resolución No. RDP 034841 del 19 de noviembre 2019, dio cumplimiento al fallo de tutela, incorporando en nómina a la señora María Luz Neira a partir del 13 de noviembre de 2019.
Visto lo anterior, sea del caso indicar, que la entidad demandante solicita la nulidad del acto administrativo Resolución No. RDP 034841 del 19 de noviembre 2019 en el que se resolvió lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a una providencia judicial proferida por el JUZGADO CUARENTA Y DOS ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTA el 13 de noviembre de 2019, respecto de la pensión de sobrevivientes reconocida a la señora MARIA LUZ NEIRA DE CARDOZO ya identificada, con ocasión del fallecimiento del señor del señor ALBERTO RAMÓN CARDOZO SCHUMM ya identificado, en virtud de lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTICULO SEGUNDO: En consecuencia, se ordena a la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP reincorporar a partir del 13 de noviembre de 2019 en nómina el pago de la pensión de sobrevivientes reconocida mediante Resolución No. 597 de 1972 a la señora MARIA LUZ NEIRA DE CARDOZO ya identificada. (…)” Aduciendo, que el acto administrativo demandado es abiertamente ilegal y que va en contravía de la normatividad que rige la pensión, al fundarse bajo falta de motivación, reincorporando en nómina de pensionados a la accionada devengando una mesada pensional la cual no tiene derecho y por error la entidad le siguió reconociendo, reiterando que dicho acto administrativo compromete dineros públicos que deben estar destinados para otras pensiones, desconociendo los principios que rigen la actuación administrativa, la moralidad administrativa y la igualdad.
En el sub lite, la juez de primera instancia realizó un análisis de la normatividad por la que la demandante aduce le fue extendida la prestación económica por un término de 5 años bajo los articulo 20 y 21 del Decreto 434 de 1971 y posteriormente de forma vitalicia según lo establecido en el inciso primero parágrafo segundo de la Ley 33 de 1973; concluyendo, que dichas normas hacen referencia a la sustitución de pensión consagrada en el artículo 39 del Decreto 3135 de 1968 y no son aplicables al subsidio reconocido a la demandada en el artículo 20 del Decreto 434 de 1971, tampoco le fue posible suplir el vacío normativo por aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, al precisar que el hecho jurídico de la muerte del causante se produjo cuando la norma no había sido expedida.
Por consiguiente, declaró nulidad del acto administrativo al precisar que no hay ordenamiento o jurisprudencia que permita establecer que el subsidio que venía devengado la accionada se haya convertido en vitalicio. La parte demandada en su recurso de apelación solicita sea revocado el fallo de primera instancia atendiendo a que, en la referida sentencia, se desconoció el principio de favorabilidad y los derechos fundamentales que le asisten por tener la calidad de mujer de la tercera edad especialmente protegida por la Constitución, sostuvo que la decisión recurrida no aplicó las normas que extendieron el disfrute de la prestación de forma vitalicia, al señalar que el beneficio se trata de un subsidio y no de una pensión, por lo tanto no aplica la normatividad, ignorando el hecho de que se le reconoció a la accionada una pensión temporal por viudez.
Refiere que este señalamiento genera duda en la aplicación e interpretación de la ley, por lo cual debió aplicar el principio de favorabilidad Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 11 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 en concordancia con el principio pro homine y en consecuencia negar las pretensiones de la demanda.
Partiendo de la premisa que la parte accionada sostiene que se le reconoció prestación económica con ocasión al fallecimiento de su cónyuge por medio de Resolución 0537 del 8 de marzo de 1972, proferida por CAJANAL con base al origen legal del artículo 20 del Decreto 546 de 1971, en el que se le otorgó subsidio económico mensual igual al 75% del último sueldo devengado del causante por un término máximo de 3 años, lo cual se extendió por virtud de la ley a 5 años y, finalmente, se convirtió en vitalicia por disposición legal, la Sala, al analizar la normativa origen del beneficio, considera, que no son de recibido los argumentos de la demandada, dado que, al verificar la norma, no se evidenció que el subsidio consagrado en el artículo 20 del Decreto 546 de 1971 sufriera modificaciones o cambios normativos con la aplicación a lo largo del tiempo, tampoco existe jurisprudencia que pudiera configurar un cambio en ese sentido para los beneficiarios del subsidio.
De acuerdo a lo anterior, no es factible que a la demandada se le continúe pagando la prestación económica que ha venido percibiendo, al observarse que el beneficio que le fue reconocido expiró, y no es admisible flexibilizar el ordenamiento jurídico empleado por la autoridad administrativa, considerando la aplicación retrospectiva de la norma, como excepción al principio de irretroactividad de la ley, precisando que la normatividad que regula la situación prestacional de los beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante, situación en la que se causa el derecho.
En este caso, la accionada optó por solicitar el pago del subsidio establecido en el artículo 20 del Decreto 546 de 1971 vigente en su momento y norma que regulaba dicho escenario; por tal razón, la señora MARÍA LUZ NEIRA se benefició de un subsidió económico por causa de muerte, por un término determinado por tres años, el cual fue otorgado el 28 de septiembre de 1971 y debió finalizar el 28 de septiembre de 1974.
En consecuencia, la situación jurídica ya fue consumada con arreglo a la reiterada norma, como resultado no estaría permitido la aplicación del principio retrospectivo, ya que solo aplicaría a situaciones jurídicas en curso. Por lo tanto, en la actualidad, no existe fundamento legal ni respaldo jurisprudencial que justifique la continuación del reconocimiento de dicha prestación económica.
En cuanto a la aplicación del principio de favorabilidad, se precisa que dicho principio tiene la finalidad de dirimir los conflictos que surjan en la aplicación de las fuentes formales del derecho en su interpretación, lo cual no se atribuye al caso, pues el decreto citado no admite duda ni interpretación en contrario en cuanto a la prestación aludida, es claro que la misma señala un subsidio al no cumplirse los requisitos para pensión, el cual tiene un plazo definido.
Así mismo, tampoco existen dos normas vigentes que estén en contraposición, en aplicación a la presente situación. En este contexto, es relevante destacar que los errores no tienen la capacidad de generar derechos; además, el mero hecho de continuar beneficiándose de esta prestación, una vez ha expirado su plazo, no otorga a la parte demandada el derecho de una pensión vitalicia, en igual sentido, al referirse la accionada como una mujer de tercera edad y sujeta a condiciones especiales, no se deriva automáticamente a la procedencia de las súplicas y el desconocimiento de todo el ordenamiento jurídico que regula su situación. Resuelto lo anterior, pasa a resolverse el segundo problema jurídico relación con la inconformidad de la entidad demandante en su recurso de alzada por no haberse ordenado el reintegro de las sumas que devengó la accionada.
DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA BUENA FE Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 12 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 La Constitución Política, en su artículo 83 consagra: “Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.” Se tiene entonces que la buena fe, es uno de los principios generales del derecho, sobre el cual se gobiernan las relaciones entre la administración pública y las personas.
Al respecto, la Corte Constitucional precisó así el alcance de este principio9: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico” (Negrilla de la Sala) En sentencia C-1049 de 2004, la Corte Constitucional, al realizar el estudio de exequibilidad del numeral 2° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe), frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, consideró: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
(…)”. (Subrayado de la sala) De lo determinado normativa y jurisprudencialmente tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado, se concluye que cuando se pretende la nulidad de actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho, lo que lleva entonces a analizar cada caso en concreto para definir si se encuentra o no probada la mala fe del demandado.
Bajo esta consideración, establece la Sala que la señora María Luz Neira Viuda de Cardozo, al instaurar acción de tutela por la suspensión del pago de la presión económica, es una circunstancia que no se erige en una actuación contraria al principio de la buena fe, pues es válido reclamar ante la violación de los derechos fundamentales 9 Sentencia C-131 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 13 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 del debido proceso y de la seguridad social, al evidenciar un desconocimiento frente a los sucedido, sin que de allí pueda presumirse un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, pues en el ordenamiento jurídico se contemplan diversas acciones para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe, razón por la cual no se admiten los argumentos presentados en el recurso de alzada, al no obrar en el sub examine prueba que demuestre comportamiento en ese sentido por parte de la demandada.
En cuanto a la imposición de la condena en costas procesales a cargo de la demandada, se tiene que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso, específicamente su artículo 365.
“Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. (…)” En efecto, atendiendo a la disposición normativa, resulta evidente que el Juez está facultado para abstenerse de condenar en costas, en caso que prosperen parcialmente las pretensiones de la demanda, de modo que, en ese sentido, habiéndose acreditado la procedencia de la abstención frente a la imposición de costas al demandado en el presente asunto y teniendo en cuenta, además, que el A quo expresó los fundamentos de su decisión, considera la Sala que están dados los presupuestos para confirmar el numeral segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada.
En conclusión, es ajustado a derecho declarar la nulidad el acto administrativo RPD 034841 del 19 de noviembre de 2019, fundamentado en la ausencia de sustento jurídico o normativa que respalde la continuación del pago sucesivo del subsidio económico, reconocido por el termino determinado y a la inaplicabilidad del principio de favorabilidad al caso no por existir duda razonable en la norma.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN En virtud de lo anterior, esta Sala confirmará la decisión de primera instancia, al considerar acertado el pronunciamiento realizado por el a quo al declarar la nulidad de la Resolución demandadas RPD 034841 del 19 de noviembre de 2019, proferida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP en la que se dio cumplimiento a la sentencia de tutela profería por el juzgado 42 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá que ordenó la reincorporación en nómina de pensionados de la señora María Luz Neira Viuda de Cardozo, desde el 13 de noviembre de 2019.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho 14 Demandante: UGPP Demandado: María Luz Neira viuda de Cardozo Radicación: 73001-33-33-004-2022-00180-02 Interno. 00578-2023 En igual sentido, se niega la devolución de dineros a favor de la entidad por parte de la demandada, tal y como lo confirmó el A quo al presumir que la señora María Luz Neira viuda de Cardozo actuó de buena fe, frente a los valores que no tenía derecho y le fueron reconocidos erróneamente por parte de la entidad CAJANAL.
COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Dicho Código en su artículo 365 dispone que se condenará en costas a la parte que le sea resuelta de manera desfavorable el recurso de apelación, no obstante, a lo anterior, la misma norma estipula que sólo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, y como quiera que en esta instancia la parte demandante no actuó, y el recurso de apelación fue desfavorable a ambos recurrentes, esta colegiatura se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el día 31 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “SAMAI”. En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Magistrado (E) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado Ausente con permiso