SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veinte (20) de junio del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-010-2024-00095-01 Demandante: Omar Antonio Martínez Montiel Demandado: Nación – MinEducación, Fomag y Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías (parciales o definitivas) Decisión: Adiciona sentencia de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada, departamento de Córdoba, contra la sentencia de fecha 13 de noviembre de 2024 emitida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones.
En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. I. Antecedentes 1) La demanda. Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía y equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Así mismo, solicita la indexación o actualización del valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 4 de septiembre de 2019 Expedición del acto de reconocimiento: 30 de noviembre de 2020 Pago efectivo: 27 de febrero de 2021 Días de mora reclamados: 438 Fecha de reclamación de la sanción moratoria: 25 de febrero de 2021 Pago parcial de la sanción Moratoria: 17 de agosto de 2021 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Departamento de Córdoba: Se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda. 2.2 Nación -MinEducación -FOMAG: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 3) La sentencia apelada. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 13 de noviembre de 2024, mediante la cual resolvió condenar al reconocimiento y pago de 324 días de mora causada desde el 3 de abril de 2020 hasta el Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00095-01. 2 27 de febrero de 2021 correspondiéndole al Departamento de Córdoba asumir el pago de la sanción, esto con fundamento en lo siguiente: Fecha de solicitud de cesantías 20 de diciembre de 2019 Termino para expedir el acto administrativo (15 días hábiles) 15 de enero de 2020 Fecha de expedición del acto administrativo 30 de noviembre de 2020 Fecha en que se cumplieron los 70 días hábiles 2 de abril de 2020 Fecha de disposición del dinero 27 de febrero de 2021 El A-quo indicó que de conformidad con lo estipulado en el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 1075 de 2015 modificado por el Decreto 942 de 2022, el término para resolver la solicitud empezará a contar a partir del día siguiente en que el interesado subsane y aporte los documentos requeridos, conforme a esto, el juez de primera instancia tomo como fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento el día 20 de diciembre de 2019 al considerar que fue en esta fecha donde el demandante subsano la solicitud presentada. 4) El recurso de apelación. 4.1 – Demandante La parte demandante manifiesta estar inconforme con la fecha real de radicación de la petición de cesantías, con los días de la condena y la interpretación de la indexación de la condena.
Expresa que los preceptos normativos y jurisprudenciales ha sido claros en manifestar que el término para contabilizar la mora se hace desde la fecha en que el interesado radicó la petición, que para el presente caso fue el 4 de septiembre de 2019, la cual fue resuelta mediante Resolución No. 002936 del 30 de noviembre de 2020, por lo que si se tomara como fecha de radicación la antes señalada, la entidad tendría como fecha límite para pagar el día 16 de diciembre de 2019 pero el pago solo se hizo hasta el 27 de febrero de 2021, transcurriendo 439 días de sanción por mora.
En cuanto a la interpretación de la indexación de la condena indicó que el Consejo de Estado en sentencia de unificación quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA al tratarse de una condena al pago de una cantidad liquidada de dinero. 4.2 – Departamento de Córdoba La entidad presentó recurso de apelación solicitando que se modifique el fallo de primera instancia al considerar que el A-quo no realizó una debida valoración de las pruebas aportadas en la demanda, especialmente lo relacionado con la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento de las cesantías, pues en la sentencia se descartó la fecha que se indicó en el acto administrativo por el cual se reconoció el pago de las cesantías y comoquiera que no existió objeción alguna presente a dicho acto, se presume que el demandante estuvo de acuerdo con lo estipulado en el mismo, por lo que el acto administrativo goza de validez según lo estipulado en el artículo 88 del CPACA.
En ese sentido, alegó que el Departamento actuó de manera diligente y acorde con los términos establecidos en la Ley 1701 de 2006, sin que se produjera mora alguna. 5) Trámite en segunda instancia. Los recursos de apelación fueron admitidos mediante auto de fecha 5 de noviembre de 2024. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00095-01. 3 II.
Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de la parte recurrente, corresponde a este Tribunal determinar: Determinar si la fecha tomada por el juez de primera instancia es la correspondiente para la contabilización de la sanción moratoria o si por el contrario la que debió tenerse en cuenta sería la establecida en el acto administrativo de reconocimiento, en este último evento se deberá realizar el conteo de los días trascurridos para determinar si la entidad demandada incurrió en sanción moratoria.
Resuelto lo anterior, la Sala procederá a pronunciarse del siguiente problema jurídico. Si es procedente ordenar el ajuste de la condena con fundamento en el artículo 187 del CPACA y los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem. c) Marco normativo Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” En ese sentido, el Alto Tribunal estableció una serie de reglas sobre los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, los cuales se resumen a continuación conforme el recuadro extraído de la sentencia de unificación HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00095-01. 4 Por otro lado, también precisó la improcedencia de la indexación así: “191.
En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA." No obstante, con fundamento en la sentencia de unificación en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria el Consejo de Estado1 ha ordenado el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, así lo señaló en providencia del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que, si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018.
En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción moratoria se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la acusación de la sanción).” Ahora bien, a partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente2: “Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada 1Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23-33-000-2014-01207-01(0902- 17) del 12 de noviembre de 2020. 2 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662- 01 ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00095-01. 5 de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación.” e) Caso concreto.
De acuerdo con lo anterior, se procede a resolver el primer problema jurídico planteado. Determinar si la fecha tomada por el juez de primera instancia es la correspondiente para la contabilización de la sanción moratoria o si por el contrario la que debió tenerse en cuenta sería la establecida en el acto administrativo de reconocimiento, en este último evento se deberá realizar el conteo de los días trascurridos para determinar si la entidad demandada incurrió en sanción moratoria.
Conforme al argumento del recurso del Departamento de Córdoba el cual se limita a cuestionar la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, la Sala en virtud de ello, procederá a revisar las pruebas documentales aportadas a efecto de verificar cuando fue la fecha real de radicación de la misma y en caso de que ésta difiera de la tenida en cuenta por la juez de primera instancia se deberá realizar el conteo de los días trascurridos para determinar si la entidad demandada incurrió en sanción moratoria, en caso contrario se deberá confirmar la sentencia apelada.
Respecto a la fecha de radicación de las cesantías, las partes alegan que se debe tener en cuenta la consignada en la resolución de reconocimiento de dicha prestación, esto es el 4 de septiembre de 2019, misma fecha que está relacionada en la Resolución No. 002936 del 30 de noviembre de 2020; ahora, la Sala encuentra que en la parte considerativa de dicha resolución se señaló lo siguiente: En ese sentido, se tiene que fue aportado el expediente administrativo por parte del Departamento de Córdoba donde consta la Resolución No. 004870 del 6 de diciembre de 20193, por medio de la cual se le niega el pago de las cesantías parciales al demandante, en la parte considerativa se indicó lo siguiente: “Que revisada la documentación allegada con el expediente, se evidencia que, en el contrato de construcción, no específica la matricula inmobiliaria del inmueble donde se va a realizar la obra, por lo que no se puede continuar con el trámite de la prestación. Que tomando en consideración que la solicitud de cesantías no cumple con los requisitos antes señalados no hay lugar al reconocimiento y pago de la prestación”.
Así mismo, obra en el expediente un recurso de reposición4 que presentó el demandante contra la resolución antes citada, el recurso tiene sello de recibido por parte de la secretaría del Departamento de Córdoba de fecha 12 de diciembre de 2019, también se tiene fue 3 Expediente digital – 07ContestaciónDemanda – folio 31 4 Expediente digital – 07ContestaciónDemanda – folio 30 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00095-01. 6 aportada la Resolución No. 002222 del 24 de septiembre de 20205 mediante la cual concede favorablemente el recurso de reposición y revoca la Resolución No. 004870 del 6 de diciembre de 2019, en virtud de ello, ordenó remitir la solicitud de cesantías parciales a la oficina de Prestaciones Sociales del magisterio para que se le diera trámite, se advierte que en la parte considerativa de la mencionada resolución se indicó que con el recurso de reposición presentado por el demandante fue aportado dentro del término lega, el contrato de construcción de vivienda citando la matrícula de inmueble donde se va a construir.
En ese sentido, para la Sala es claro que, si bien el demandante radicó la solicitud de reconocimiento de las cesantías el 4 de septiembre de 2019, la misma fue objeto de subsanación en fecha del 20 de diciembre de 2019 que es cuando aporta nuevamente el contrato de construcción de vivienda, siendo esta la misma fecha que tuvo en cuenta el juez de primera instancia para realizar el conteo respectivo, la Sala considera que no se hace necesario realizar el conteo a efectos de determinar los días de causación de la mora.
Resuelto lo anterior, procede la Sala a pronunciarse respecto del segundo problema jurídico: Si es procedente ordenar el ajuste de la condena con fundamento en el artículo 187 del CPACA y los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem. La parte demandante solicita en el recurso presentado que se de aplicación a lo dispuesto por el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, tomado en cuenta a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria hasta la ejecutoria de la sentencia. En ese sentido, en lo atinente al ajuste a la condena, la Sala precisa que si bien la sentencia de unificación sobre sanción moratoria negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016- 00406-01(1728-2018), con lo cual, hay lugar a ordenar que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (10 de febrero de 2022), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
Así las cosas, la Sala advierte que, en la sentencia emitida por el A quo, efectivamente no se pronuncia sobre el ajuste de la condena a la cual tiene derecho la parte accionante según lo dispone la norma, dando lugar a adicionar dicho apartado en esta. Conforme todo lo antes expuesto, y ante la prosperidad parcial del recurso de apelación de la parte demandante se adicionará la sentencia apelada proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenar el ajuste de la condena en los términos del artículo 187 del CPACA. f) Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que, ambas partes presentaron recurso, dando lugar con ello a la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley 5 Expediente digital – 07ContestaciónDemanda – folio 29 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00095-01. 7 Falla Primero: Adicionar un numeral a la sentencia de fecha 13 de noviembre de 2024 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería dentro del proceso de la referencia así: “6.
Ordenar que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (27 de febrero de 2021, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem”.
Segundo: Confirmar la sentencia de fecha 13 de noviembre de 2024 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.