TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 6 de agosto de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 002 2023 00038 01 Demandante: María Senayda Ortega Melo Demandados: Departamento del Putumayo y otros Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parcial Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo contra la sentencia del 30 de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR la nulidad del acto ficto negativo originado en el silencio administrativo, configurado el día 20 de octubre de 2022, frente a la petición presentada el día 19 de julio de 2022, que negó el derecho a pagar la SANCION por MORA, establecida en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, a la señora MARIA SENAYDA ORTEGA MELO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 122336249 de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO. – A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO, a que reconozca, liquide y pague a la señora MARIA SENAYDA ORTEGA MELO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 122336249, la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el desde el 15 de octubre de 2020, hasta el día 6 de noviembre de 2020.
La condena implica el reconocimiento y pago de un día de salario -vigente para la época de causación, es decir para el año 2020 – por cada día de retardo dentro del transcurso de la mora. TERCERO – La accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y deberá reconocer intereses sobre los valores adeudados, si a ello hubiere lugar, en la forma prevista en el artículo 192 ibidem, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas.
CUARTO – NO CONDENAR en costas y agencias en derecho al FONDO NACIONAL DE PREST MAGISTERIO – (DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO), parte vencida dentro del presente litigio. (…) Radicación: 86 001 33 33 002 2023 00038 01 Demandante: María Senayda Ortega Melo II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Senayda Ortega Melo pidió la nulidad del acto ficto negativo configurado por la falta de respuesta a la petición presentada el 19 de julio de 2022, relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante Resolución No. 1951 del 10 de agosto de 2020. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y, además, que se liquiden intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a las demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. (Samai, índice 00003, documento “demanda” primera instancia). 2. Hechos jurídicamente relevantes La señora María Senayda Ortega Melo se desempeña como docente oficial. El 2 de julio de 2020, solicitó a las demandadas el reconocimiento y pago de las cesantías parciales.
La Secretaría de Educación del departamento del Putumayo, mediante resolución No. 1951 del 10 de agosto de 2020, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 6 de noviembre de 2020. El 19 de julio de 2022, la demandante pidió a FOMAG y al departamento del Putumayo el reconocimiento y pago de 28 días de mora en el pago de las cesantías definitivas.
Las entidades no atendieron la solicitud y, por lo tanto, se configuró el acto ficto negativo. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. (Samai, índice 00003, documento 3ED primera instancia). 3. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995 y 1071de 2006, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte actora consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisado lo anterior, sostuvo que, de acuerdo a lo establecido en la Ley 1071 de 2006, el término que las entidades tienen para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es de 70 días hábiles, discriminados así: 15 días para la expedición del acto administrativo, 10 días de ejecutoria a partir de la notificación de la decisión y 45 días para efectuar el respectivo pago.
Radicación: 86 001 33 33 002 2023 00038 01 Demandante: María Senayda Ortega Melo Por último, se refirió a la suspensión de términos de prescripción y caducidad prevista en el artículo 1° del Decreto 564 de 2000. (Samai, índice 00003, documento 3ED primera instancia). 4. Contestación de la demanda 4.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La apoderada judicial de FOMAG, comenzó por precisar que, en virtud del contrato de fiducia mercantil suscrito por el gobierno con la Fiduciaria La Previsora S.A., esa fiduciaria actúa como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Sostuvo que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 busca evitar que FOMAG continue pagando con sus recursos indemnizaciones de carácter económico por vía judicial o administrativa, lo cual comprende la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías parciales o definitivas.
Y que solo se encuentra autorizado a pagar con sus propios recursos, cuando el docente demuestre que no le fueron canceladas las cesantías. Advirtió que en el presente caso la docente se busca el pago de la sanción moratoria, no obstante, las cesantías fueron pagadas efectivamente por el FOMAG, momento hasta el cual llega su responsabilidad.
Que, además, la entidad territorial incumplió los términos para expedir el acto administrativo y, por lo tanto, es la responsable del pago de la sanción moratoria. Propuso las excepciones de mérito que denominó: «ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de FOMAG para el pago de la sanción moratoria», «de la ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad fiduciaria», «condena con cargo a títulos de Tesorería del Ministerio de Haciendo y Crédito Público», «prescripción», «improcedencia de la indexación», «improcedencia de la condena en costas», «excepción genérica» (Samai, índice 00003, documento 22ED primera instancia). 4.2.
Departamento del Putumayo No contestó la demanda. 5. La decisión apelada El Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024, anuló el acto administrativo ficto negativo, porque el demandante sí tiene derecho a la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006. A juicio del a quo, se comprobó que la secretaría de educación incurrió en mora injustificada en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
Por lo tanto, condenó al departamento del Putumayo a reconocer y pagar a la demandante un día de salario por cada día de retraso, por el periodo de mora comprendido desde el 15 de octubre de 2020 hasta el 6 de noviembre de 2020, con base en la asignación básica devengada en 2020. No reconoció indexación ni impuso costas (Samai, índice 00004, primera instancia). 6.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se determinara que no es la entidad responsable de pagar los días de mora. Consideró que el a quo no realizó una revisión de manera Radicación: 86 001 33 33 002 2023 00038 01 Demandante: María Senayda Ortega Melo detallada de los antecedentes que dieron lugar al reconocimiento de las cesantías.
Además, que el presente caso se adecua a la hipótesis segunda de la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 “Acto escrito extemporáneo”. Que no tiene conocimiento de la fecha de pago efectivo, toda vez que no fue efectuado por la Secretaría de Educación Departamental - Departamento del Putumayo. También sostuvo que, de acuerdo con el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y no por el ente territorial.
(Samai, índice 00004, primera instancia). 7. Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 5 de febrero de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai índice 00005). Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai índice 00011).
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si, a pesar de que el acto administrativo que reconoció las cesantías parciales a la docente fue expedido de manera extemporánea, la entidad territorial no es responsable del pago de la sanción moratoria, por resultar aplicable al caso el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023.
La Sala anticipa que en el presente caso el Departamento del Putumayo es responsable del pago de la sanción moratoria porque el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 no es aplicable, por cuanto la solicitud de reconocimiento de las cesantías parciales fue presentada antes de su entrada en vigor. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.
Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3. Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20182.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20063 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG.
Sin embargo, con la Radicación: 86 001 33 33 002 2023 00038 01 Demandante: María Senayda Ortega Melo expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto En la apelación, el departamento del Putumayo aceptó que expidió el acto administrativo que reconoció las cesantías parciales a la docente de manera extemporánea, pero considera que se debe dar aplicación al artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que, a su juicio, establece que las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial.
Para resolver el asunto, lo primero que la Sala debe establecer es la norma aplicable al trámite de reconocimiento de las cesantías solicitadas por la demandante, pues de ello depende determinar qué entidad es jurídicamente responsable de asumir la sanción por la mora en el desembolso. Lo anterior, por cuanto el derecho a la sanción moratoria no surge de forma autónoma, sino como consecuencia del incumplimiento del deber de pago en los términos de ley.
Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido de forma reiterada que la fecha en que se presenta la solicitud de reconocimiento de cesantías determina el régimen jurídico aplicable. En particular, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 4 de julio de 20241, sostuvo: «la petición de la demandante ( se refiere a la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías) debía resolverse con las normas vigentes al momento de su petición, esto es, a la luz de lo establecido en la Ley 1955 de 2019 y demás normas concordante y complementarias, para determinar a quien corresponde la responsabilidad por la mora que se depreca, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 57, deba analizarse si la conducta desarrollada por la entidad territorial, cumplió con los presupuestos fijados por el legislador, lo que en caso positivo, la traslada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-».
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de junio de 20242, explicó: «Así las cosas, cuando se radicó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas- 27 de mayo del 2019- estaba vigente la Ley 1955 del 2019 la cual empezó a regir el 25 de mayo del 2019. Por ende, cobija las que se causen con posterioridad a esa data».
En el caso concreto, la parte demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías el 2 de julio de 2020, esto es, antes de que entrara en vigor el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. Por lo tanto, dicha ley no resulta aplicable al caso. En virtud del principio de irretroactividad de la ley3, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso.
En consecuencia, el marco normativo pertinente es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que asigna a las entidades territoriales la responsabilidad por el pago de las cesantías cuando la mora en el desembolso es atribuible a su actuación. En efecto, la norma es del siguiente tenor: Parágrafo. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo 1 Radicado: 25-000-23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024). 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-01056-01 (5395-2023). 3 Ver sentencia del 4 de julio de 2024.
Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024). Radicación: 86 001 33 33 002 2023 00038 01 Demandante: María Senayda Ortega Melo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
Por último, en cuanto al cuestionamiento frente a la falta de revisión de los antecedentes administrativos que dieron origen a la resolución que reconoció las cesantías, la Sala advierte que esta afirmación carece de fundamento, si se tiene en cuenta que fue el departamento del Putumayo el que incumplió el deber legal (parágrafo del artículo 175 del CPACA) de aportar el expediente administrativo, entre otras cosas, porque no contestó la demanda.
Por las anteriores razones, no prospera ninguno de los cargos de apelación y, por lo tanto, se confirmará la sentencia apelada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas al departamento del Putumayo, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 30 de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado (Ausente con permiso) MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.