Ibagué, veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Expediente No: 73001-33-33-005-2024-00119-01 (Int. 0775-2024) Medio de control: Cumplimiento Demandante: Ezequiel Hernández Carrillo y otros Demandado: Municipio de Ortega (Tol.) I. ASUNTO A DECIDIR Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de los demandantes Ezequiel Hernández Carrillo, Efraín Briñez Aroca, Carlos Enrique Panqueva Barón, Gerardo Raúl Alvis, Sergio Gustavo Moica García, José Ever Rada Otavo, Víctor Manuel Bernal Timote, Jesús Eudoro Montaña Mafla, Salomón Sogamoso Moreno, Álvaro Matoma Aroca, José Julio Briñez Yate, José Ariel Rodríguez Duarte, Armando Rodríguez Duarte, María Mercedes Bernal, José Edén Capera Santa y Ciro José Rozo Santa, acción que manifiestan ejercer también en representación del interés general de las veredas Mesa de Ortega, Cachipay o La Libertad, Las Delicias, El Triunfo, entre otras, contra la sentencia proferida el 25 de junio de 2024 por el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Ibagué, en la cual, se declaró improcedente la acción de cumplimiento impetrada.
II.
ANTECEDENTES 1. La solicitud1. Al sustentar la interposición del medio de control, la parte actora, a través de vocero judicial, pretende que se ordene al Municipio de Ortega (Tol.) dar cumplimiento a los compromisos y actividades relacionados con el proyecto de construcción de un puente vehicular sobre el Río Ortega, al igual que los diseños de obra de la carretera que se construiría como consecuencia de la primera, que cobija una serie de terrenos pertenecientes a los demandantes, lo que les permitiría conectarse con las Veredas de la Libertad y La Reforma, y, en sentido inverso, con las Veredas El Vergel y Calarma, hasta llegar nuevamente a La Reforma, en casa del señor Sergio Gustavo Moica, quien funge como accionante en el presente proceso, y cuyo lugar de residencia, en palabras del apoderado, se constituye como un punto estratégico.
Los referenciados compromisos, según su dicho, fueron adquiridos y tenidos en cuenta en el marco de construcción y socialización del Plan de Desarrollo Municipal “Por un Ortega diferente y eficiente 2016-2019”, sin que dicha administración y la subsiguiente, realizaran algún tipo de acción para dar inicio a la propuesta planteada, lo que se traduce en un incumplimiento de los artículos 2, 83 y 87 de la Constitución Política, y los artículos 1,5,7,8,15,21,25 y 29 de la Ley 393 de 1997.
Aunado a dicho fundamento normativo, pretende que se dé cumplimiento a los actos administrativos contenidos en los siguientes: (i) Oficio y/o comunicación No. D.A. 182 del 16 de junio de 2018; (ii) Oficio y/o comunicación No. D.A. 183 del 16 de junio de 2018, ambos expedidos por quien fungía como Alcalde Municipal para ese momento, el señor Benjamín Aponte Bonilla; y (iii) Oficio No. SPI-919 del 19 de septiembre de 2018, proferido por el señor Felipe Humberto Navarro Díaz, en calidad de Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de Ortega (Tol.). 1 Índice de descarga 6 SAMAI.
Expediente No. 73001-33-33-005-2024-00119-01 Acción de Cumplimiento Ezequiel Hernández Carrillo y otros vs. Municipio de Ortega (Tol.) Además de las pretensiones ya relacionadas, igualmente peticiona que se declare la ocurrencia y materialización del silencio administrativo positivo a cargo de la entidad renuente; y, que de no acceder a las solicitudes principales que sustentan su demanda por improcedencia de la acción, se tenga en cuenta la prevalencia del interés general sobre el particular, para darle el trámite correspondiente de una acción de tutela. 2.
Fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión de cumplimiento. - Que el 29 de mayo de 2018 se radicó derecho de petición con radicado No. 2198 ante la Alcaldía Municipal de Ortega (Tol.), quien, al día siguiente le asignó la correspondiente fecha de recibo, solicitando la aprobación del proyecto de construcción de un puente vehicular sobre el Río Ortega, así como de los diseños de obra por los que pasaría una carretera, iniciando en los terrenos pertenecientes a los demandantes, y con ello, conectarse con las Veredas de La Libertad y de La Reforma, para luego unirse con las Veredas de El Vergel y Calarma hasta llegar nuevamente a La Reforma, entre otras conexiones veredales que beneficiarían a toda la comunidad rural.
La anterior petición fue objeto de contestación por parte del señor Benjamín Aponte Bonilla, alcalde para la época de los hechos, a través de los Oficios No. 182 y 183 del 16 de junio de 2018, y el Oficio No. SPI-919 del 19 de septiembre de 2018, en los cuales, se compromete a designar un profesional en Ingeniería Civil para determinar la viabilidad de la construcción, al igual que para constatar si los predios en los que se ejecutaría la obra son públicos o privados, y el número de personas que se verían beneficiadas. - El referenciado derecho de petición fue radicado, de manera simultánea, ante el Concejo Municipal de Ortega (Tol.) en búsqueda de obtener un apoyo presupuestal y de intermediación con la autoridad municipal, los cuales, ratificaron su apoyo mediante comunicación No. CMO-047 del 31 de mayo de 2018. - Que el 19 de septiembre de 2018, el señor Felipe Humberto Navarro Díaz, en calidad de Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de Ortega (Tol.), a través de Oficio No. SPI-919, manifestó que la solicitud “será tenida en cuenta en la inclusión en futuros proyectos del sector de vías y puentes rurales que adelante la Alcaldía Municipal en cumplimiento de las líneas establecidas dentro del Plan de Desarrollo Municipal “Por un Ortega diferente y eficiente 2016-2019”; compromisos que, a la fecha, no se cumplieron, ni por la administración de ese momento, ni por aquellas que le sucedieron. - Que, ante el incumplimiento, el señor Ezequiel Hernández Carrillo radicó una serie de derechos de petición ante la Alcaldía Municipal, con miras a que justificaran la razón por la cual, no se habían llevado a cabo las gestiones necesarias para iniciar las obras; obteniendo la correspondiente respuesta mediante los siguientes oficios: (i) S.P.J. 300-002 del 5 de enero de 2020;
(ii) S.P.J. 300-133 del 12 de febrero de 2020; y (iii) D.A. 136 del 21 de mayo de 2021, en los cuales, se le informó que, no solo dichas obras no estaban incluidas en el Plan de Desarrollo, sino que también se requería de una guía para ejecutar las inversiones y de los estudios y diseños necesarios para ello. - Finalmente, que contrario al actuar de las administraciones municipales que le anteceden, el alcalde Diego Arbey Matiz Garzón a comienzos del presente año, convocó un consejo comunitario en las veredas mencionadas, y ratificó que se llevarían cabo las gestiones necesarias para agilizar el diseño, y posterior construcción del puente vehicular sobre el Río Ortega, y, en igual sentido, lo pertinente frente al proyecto de construcción de carretera. 3.
Contestación de la demanda2. Dentro del término concedido para tal fin, el Municipio de Ortega (Tol.) se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones incoadas en la demanda, pues, la 2 Índice de descarga 13 SAMAI. Expediente No. 73001-33-33-005-2024-00119-01 Acción de Cumplimiento Ezequiel Hernández Carrillo y otros vs. Municipio de Ortega (Tol.) administración municipal no ha expedido ningún acto administrativo al que no se le esté dando cumplimiento, y mucho menos, se está desconociendo alguna norma.
Ahora bien, manifestó que los hechos 1, 2, 4, 5, 6 y 7 son ciertos, mientras que, en relación con el tercero, indicó que desconocía las razones por las cuales la administración municipal durante el periodo 2016-2019 dio respuesta a la petición incoada en esos términos, además, frente a los hechos 9, 10 y 11 puso de presente que la Alcaldía no ha adquirido ningún tipo de compromiso adicional a los incluidos en la construcción del Plan de Desarrollo 2024-2027.
Partiendo de que el compromiso que alude la parte accionante responde a la ejecución del Plan de Desarrollo “Por un Ortega diferente y eficiente 2016-2019”, adujo que su cumplimiento debió ser exigido durante ese periodo, y no pretenderlo después de dos administraciones, incluso, si su argumentación fuera de recibo, señaló que los mandatarios no están obligados a cumplir con lo dejado de ejecutar en los compromisos de su antecesor; y si en gracia de discusión la respuesta a un derecho de petición llegara a configurarse como un acto administrativo, a pesar de su indebida motivación, el cumplimiento de un plan de desarrollo está revestido de un término perentorio para su exigibilidad que ya caducó. Además, el no construir la obra pretendida no vulnera sus derechos constitucionales, aun cuando se está ante un Municipio de sexta categoría, en el que es imperioso priorizar las necesidades más relevantes de la comunidad, las cuales, fueron condensadas en las diferentes mesas de trabajo para concertar el Plan de Desarrollo 2024-2027.
Con ocasión a los argumentos defensivos aquí expuestos, pretende se deniegue lo solicitado por la parte actora, al tomar en consideración que el presupuesto fue aprobado por el Concejo Municipal para la ejecución y cumplimiento del Plan de Desarrollo formulado en este periodo, y, por ello, no hay lugar a señalar que existió un desconocimiento de la Ley o de un acto administrativo. 4.
La sentencia apelada3. El 25 de junio de 2024, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Ibagué procedió a dictar sentencia de primer grado, en la cual, negó por improcedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o actos administrativos, al corroborar que lo pretendido se encauzaba en la causal de improcedencia contenida en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997.
Partiendo del marco normativo y jurisprudencial aplicable, señaló que la acción de cumplimiento tiene una finalidad clara, esta es que los deberes que provienen de un mandato imperativo, inobjetable y expreso sean ejecutados por la autoridad renuente, no el reconocimiento de garantías particulares, a partir de la integración de ciertos apartes legales; teniendo en cuenta dicha premisa, pretender el cumplimiento de los oficios No. DA-182, DA-183 del 16 de junio de 2018, y No. SPI 919 del 19 de septiembre de 2018 no resulta procedente, pues, estos no cumplen con los requisitos analizados en el acápite correspondiente.
Lo anterior cobra firmeza, si se tiene en cuenta que las órdenes contenidas en los actos administrativos que se alegan incumplidos, fue materializada el 1 de septiembre de 2018, como se desprende del oficio No. SPI 919 de 2018, en el que se informa sobre la realización de una visita para verificar lo solicitado, es decir, que dichos actos no contienen un mandato frente al cual se pueda emitir una orden de cumplimiento, pues, estos tampoco comprenden una obligación inobjetable y expresa, para ello, se requiere contar con la información recolectada el 1 de septiembre de 2018 y el Plan de Desarrollo Municipal para el periodo 2016-2019, lo que permitiría determinar una posible viabilidad en la ejecución de la obra.
Adicional a ello, afirmó que el acto cuyo cumplimiento se pretende no cumple con el requisito de vigencia o deber actual, pues, como se ha venido indicando, el compromiso fue presuntamente adquirido en el Plan de Desarrollo del periodo 2016-2019, lo que se traduce en una pérdida de vigencia, que permita exigir su cumplimiento en la actualidad; 3 Índice de descarga 3 SAMAI.
Expediente No. 73001-33-33-005-2024-00119-01 Acción de Cumplimiento Ezequiel Hernández Carrillo y otros vs. Municipio de Ortega (Tol.) y, al corroborarse que el acto administrativo conlleva, necesariamente, al establecimiento de gastos y/o asignación de recursos por parte de la administración municipal de turno, dirigidos al diseño, construcción y ejecución de la obra aludida.
Finalmente, en cuanto a la pretensión subsidiaria de declarar el silencio administrativo por parte del Municipio de Ortega (Tol.) esta no tiene la vocación de prosperar, pues, debe comprobarse previamente la existencia de la norma con fuerza de Ley o acto administrativo, máxime cuando este también debe haber sido incumplido. 5. Fundamentos de la impugnación4.
Inconforme con la anterior decisión y de manera oportuna, el apoderado judicial de la parte demandante recurrió la sentencia de primer grado, mediante la cual, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Ibagué declaró la improcedencia de la acción, pues, los actos administrativos objeto de cumplimiento no configuraban los requisitos establecidos por la jurisprudencia contencioso administrativa para su estudio; razón de la decisión que para el apelante no tiene asidero, pues, la entidad demandada si generó una serie de manifestaciones de la voluntad que reposan en los actos administrativos aludidos, y adicionalmente, lo dispuesto en el oficio No. CMO 047 del 31 de mayo de 2018, circunstancias que fueron puestas de presente desde el inicio del proceso y “desdeñadas de manera arbitraria” por el a-quo.
En ejercicio de su derecho de contradicción, expuso que el Juzgado de conocimiento se limitó a la búsqueda de un acto administrativo expreso expedido por el ente territorial accionado, sin indagar en otras fuentes normativas, jurisprudenciales o actos que pudieran resolver las dudas jurídicas incluidas en la demanda, máxime si se tiene en cuenta que el deber de la parte actora se limitaba a probar que la administración municipal sí profirió una serie de manifestaciones de la voluntad, en las que se obligó a cumplir con una orden o mandado concreto.
Tomando como fundamento el contenido del oficio No. SPI-919 del 19 de septiembre de 2018, alegó que el juez incurrió en una serie de errores interpretativos que contrarían el ordenamiento jurídico, como quiera que, primero reconoce la existencia de un acto administrativo, y con posterioridad, señala que no este no contiene mandato alguno, aun cuando del acto referenciado se desprende el incumplimiento de un compromiso que fue adquirido de manera verbal y formal, información que podrá ser constatada a través de las pruebas documentales que reposan en el plenario.
El compromiso que según el recurrente fue adquirido por la administración municipal, se refiere a la inclusión de la solicitud de planeación y construcción de la carretera para dicho periodo institucional, empero, como consecuencia de su cumplimiento, adujo que este se mantuvo durante los siguientes periodos, por lo que no es viable acogerse a la razón de la decisión del a-quo, que, valga decir, resulta inconstitucional y arbitraria, al afirmar que el compromiso adquirido perdió vigencia, argumento de inconformidad que desarrolló bajo las siguientes líneas: “(…) la entidad demandada solo se aprovecha de su posición para evadir los compromisos y mandatos sin justa causa ni argumentos legales válidos, para ejecutar obras que por cierto se requieren desde hace décadas, en aras de brindarle a los campesinos y agricultores mejores herramientas de logística y acceso al comercio y a la prosperidad económica, máxime cuando el sector agricultor de nuestro municipio lleva años luchando para poder concretar esta entre muchas otras obras, que son absolutamente necesarias e imperativas para las muchas veredas y comunidades del pueblo.” Con el fin de reiterar su oposición al argumento de pérdida de vigencia, indicó que la Alcaldía Municipal en ningún momento impuso un término de vigencia para la solicitud, por lo que, se deduce que el incumplimiento del compromiso en determinado periodo, implica que este podrá ser exigido con posterioridad, teniendo en cuenta que no se ha realizado ningún tipo de gestión para poner en marcha la planeación y ejecución de la obra; además, según su criterio, el juez de instancia omitió valorar los documentos expedidos por la administración municipal del periodo recientemente concluido, es decir, los oficios No. SPJ 300-002 del 5 de enero de 2020, SPJ 300-133 del 12 de 4 Índice de descarga 3 SAMAI.
Expediente No. 73001-33-33-005-2024-00119-01 Acción de Cumplimiento Ezequiel Hernández Carrillo y otros vs. Municipio de Ortega (Tol.) febrero de 2020 y DA-136 del 21 de mayo de 2021, en los cuales, se ratificó la intención y el deber de llevar a cabo las acciones tendientes a iniciar la obra. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Es competente esta Colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia de primer grado, según voces de los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que corresponde a los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocer de las apelaciones contra las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces administrativos. 2.
Problema jurídico. De conformidad con los argumentos esbozados en el recurso de apelación, esta Sala deberá determinar si la decisión de instancia resultó acertada, o si, por el contrario, de los fundamentos fácticos y del material probatorio allegado al sub-lite, es viable concluir que la acción de cumplimiento impetrada cumple con los requisitos necesarios para su estudio, y, en consecuencia, esta deviene procedente, según lo dispuesto en la Ley 393 de 1997. 3.
Marco normativo y jurisprudencial. 3.1. De la acción de cumplimiento. La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene como pretensión la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad pública o al particular en ejercicio de funciones públicas, que se constituya renuente, para que cumpla con lo que la norma prescribe.
Además, se constituye como el mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiaria, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 3.2.
Requisitos de la acción y deberes del juez. La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y, por ende, exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la Administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, en tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio irremediable para quien ejerció la acción5.
De lo anterior se colige que, no solo se requiere que la norma o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable, en cabeza de autoridad competente, sino que, además, se establezca que existe la desatención de la norma o acto6. 4. Caso concreto. 4.1. Agotamiento del requisito de procedibilidad. De acuerdo con los documentos que se aportaron con el presente medio de control se tiene que la solicitud radicada por el señor Ezequiel Hernández Carrillo el 20 de abril 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, consejera ponente: Susana Buitrago Valencia (12 de junio de 2014). Rad. No. 27001-23-33-000-2014-00002-01 (ACU) 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. (3 de marzo de 2016). Rad. No. 68001-23-33-000-2015-01305-01 (ACU) Expediente No. 73001-33-33-005-2024-00119-01 Acción de Cumplimiento Ezequiel Hernández Carrillo y otros vs. Municipio de Ortega (Tol.) de 20217, reclamó el cumplimiento del compromiso adquirido el 16 de junio de 2018 por parte de la administración municipal, en los siguientes términos: “(…) usted se dignaría por favor como le reitero, darle cumplimiento al compromiso adquirido por su antecesor, y junto o en unión por la época de estos hechos, de dependiente o delegado del mismo, para esta misión, el Señor Secretario de Planeación e Infraestructura, Ingeniero FELIPE HUMBERTO NAVARRO DIAZ, compromiso asumido por estos actores, mediante sus comunicaciones u oficios de fechas, 16 de junio y 19 de septiembre de 2018, sucesivamente, esto es, “ordenando inmediatamente o lo más pronto posible, la aprobación del proyecto o diseño del multicitado Puente Carreteable sobre el Río Ortega, así como la aprobación del proyecto o diseño de la construcción y continuación de la carretera que comunicaría o se conectaría con la carretera que viene de la Vereda de La Reforma con la Vereda Cachipay, o viceversa o sea, continuándose su construcción de la Vereda Cachipay, para encontrarse o unirse con la carretera que viene del sector o del lado de la Vereda de La Reforma.” Ante la radicación de la solicitud para cumplir con el compromiso adquirido, la Alcaldía Municipal de Ortega (Tol.) a través de oficio No. D.A. 136 del 21 de mayo de 2021, en el cual, enunció las razones por las cuales, a pesar de la importancia del referenciado proyecto, este no podía ser llevado a cabo durante su administración. 4.2.
La norma incumplida. Como se anticipó, el actor alega la inobservancia del compromiso adquirido por parte de la Alcaldía Municipal de Ortega (Tol.) durante el periodo 2016-2019 el 16 de junio de 2018, a través del Oficio No. D.A. 1828 y 1839, cuyo contenido, coincidente en ambos, reza: “(…) esta administración procederá a la designación del profesional en ingeniería civil, para que determine la viabilidad de la construcción de puente determinado por usted, para realizar no solo los estudios técnicos necesarios, sino también para constatar si el sitio donde se pretende o se indica el posible para la ubicación de puente, es público o por el contrario pertenece a una persona natural o jurídica, esto es, si es de propiedad privada, si se requiere estudios de suelos y realizar el censo de cuantas personas o comunidades se beneficiarían de esta obra.” Por otro lado, según su criterio, la entidad accionada incumplió el contenido del Oficio No. SPI-919 del 19 de septiembre de 2018, en el cual, el Secretario de Planeación e Infraestructura informó10: “(…) el día 1 de septiembre de 2018, se realizó la visita verificando lo expuesto por usted elaborando el respectivo informe, por lo cual le comunicamos que su solicitud será tenida en cuenta en la inclusión en futuros proyectos del sector vías y puentes rurales que adelante la Alcaldía Municipal en cumplimiento de las líneas establecidas dentro del Plan de Desarrollo Municipal “Por un Ortega diferente y eficiente 2016-2019”.” 4.3.
Respuesta al requerimiento de renuencia11. Superando el término legalmente previsto para dar contestación a lo peticionado, y una vez constituido en renuencia, el Alcalde Municipal de Ortega (Tol.) para el año 2021, el señor Pedro Nel Ospina Lozano, advirtió que en el plan de gobierno convergen las necesidades viables planteadas por la comunidad, por lo que a pesar de que la importancia del citado proyecto no está en duda, señaló que la administración municipal no contaba con el personal, ni los recursos económicos necesarios para liderar el 7 Índice de descarga 6 SAMAI.
Folio 37 al 40. 8 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 25. 9 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 28 al 29. 10 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 17. 11 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 42. Expediente No. 73001-33-33-005-2024-00119-01 Acción de Cumplimiento Ezequiel Hernández Carrillo y otros vs. Municipio de Ortega (Tol.) proyecto, máxime cuando la crisis sanitaria producida por el COVID-19 impide la gestión de nuevas propuestas ajenas a las enmarcadas dentro de plan de gobierno. Finalmente, y con el ánimo de concretar su posición, expuso que una vez se ponga en consideración la ampliación de proyectos de obra civil, su solicitud será objeto de estudio, y si esta cumple con las condiciones de viabilidad correspondientes, se le daría el trámite y aval requerido. 5.
Del objeto de la apelación. De conformidad con los argumentos expuestos por el recurrente en su recurso y el material probatorio que reposa en el plenario, a la Sala le corresponde determinar si la naturaleza de lo pretendido se encuadra al interior de la finalidad propia de la acción de cumplimiento, en el sentido que de corroborarse el incumplimiento a cargo de la entidad demandada, esta deberá llevar a cabo las gestiones de planeación y construcción del puente vehicular sobre el Río Ortega, y de una carretera que permita la movilización en condiciones de seguridad de la comunidad del sector, o si, por el contrario, al tratarse de derechos colectivos que presuntamente están siendo desconocidos, el legislador prevé una acción constitucional concreta para su análisis y posterior resolución. Como se expuso en líneas anteriores, el actor persigue el cumplimiento del compromiso adquirido por la Alcaldía Municipal de Ortega (Tol.) en el oficio No. D.A. 182 y 183 del 16 de junio de 2018, según el cual, se designaría a un profesional en ingeniería civil para que evaluara la viabilidad del proyecto y constatara si los predios que se verían afectados con la construcción eran de naturaleza pública o privada, entre otros aspectos necesarios para su estudio; asimismo, alegó el incumplimiento de lo dispuesto en el Oficio No. SPI-919 del 19 de septiembre de 2018, en el que se informó sobre la realización de la correspondiente visita, y se puso de presente la posibilidad de incluir su propuesta en futuros proyectos.
Atendiendo a lo solicitado y al material probatorio allegado en dicha instancia, el a-quo declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, tras corroborar que las ordenes contenidas en los referenciados oficios no contenían ningún mandato imperativo, inmediato y preciso que permitiera acreditar la existencia de un posible incumplimiento; además, señaló que la decisión también responde al incumplimiento del requisito de vigencia o deber actual, pues, la posibilidad de ejecución de la obra pretendida se consolidó durante el periodo 2016 a 2019 en el desarrollo de dicha administración municipal.
A la luz de lo previsto en la Ley 393 de 1997 y la jurisprudencia contencioso administrativa, el estudio sobre los oficios objeto de reproche solo será procedente siempre y cuando estos se configuren como verdaderos actos administrativos, los cuales, valga decir, son aquellas manifestaciones de la voluntad que producen efectos jurídicos, esto es, que a partir de su contenido se cree, extinga o modifique una situación jurídica general o particular, por lo que atendiendo a lo dispuesto en el artículo 4 del C. de P.A. y de lo C.A.12, los oficios se erigen como actos administrativos que surgen de una actuación administrativa iniciada por el ejercicio del derecho de petición de interés general.
Situación distinta ocurre con la calidad de la orden o el mandato que deben contener para que de ellos se repute un posible incumplimiento, pues, resulta claro que este deberá ser imperativo, inobjetable, incontrovertible e incuestionable, de tal manera que de su lectura simple, se derive un cumplimiento inmediato, sin que resulte viable pretender que a través de su ejercicio se determine el alcance o titularidad de algún derecho en disputa, ni mucho menos, que se requiera acudir a reglamentación adicional para dilucidar las aristas del mandato a cumplir; esta postura fue analizada por parte del Consejo de Estado, al señalar cuáles son los requisitos mínimos que se deben cumplir para la prosperidad de la acción13: 12 ARTÍCULO 4o.
FORMAS DE INICIAR LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. Las actuaciones administrativas podrán iniciarse: 1. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general. 2. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular. 3. Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal. 4. Por las autoridades, oficiosamente. 13 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia en el Exp.
ACU-032 del 6 de noviembre de 1997. Sección Quinta Exp. 136602 del 27 de mayo de 2004. Expediente No. 73001-33-33-005-2024-00119-01 Acción de Cumplimiento Ezequiel Hernández Carrillo y otros vs. Municipio de Ortega (Tol.) a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º).
Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenido y alcance, quedando excluida de la finalidad de esta acción la declaración de derechos que estén en discusión, pues para tal efecto existen las acciones contenciosas. b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º). c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ese estado el pretender el cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la administración y la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º).
En este orden de ideas, el objeto del medio de control de cumplimiento es el obedecimiento del ordenamiento jurídico, es decir, que el precepto contenga un mandato claro, expreso y exigible, pues este juez constitucional carece de competencia para realizar juicios de legalidad o interpretativos respecto de las normas y actos que se someten a su consideración, premisa que se echa de menos al interior del sub lite, si se tiene en cuenta que el cumplimiento pretendido se reduce a un presunto compromiso que asumió la administración municipal de Ortega (Tol.) durante el periodo institucional 2016 – 2019, el cual, advierte esta Sala, no cumple siquiera con las calidades necesarias para ser tenido en cuenta como una obligación. Lo anterior, como quiera que, en los oficios No. 182 y 183 del 16 de junio de 2018, la entidad demandada se limitó a informar sobre la designación de un ingeniero civil, para efectos de estudiar la viabilidad de la obra, deber que, con posterioridad, tal como se desprende del contenido del oficio No. SPI-919 del 19 de septiembre de 2018, fue cumplido, por lo que contrario a lo alegado por el recurrente, el análisis efectuado por el juez de instancia si resultó acertado, teniendo en cuenta que a pesar de que los oficios cuyo cumplimiento se pretende se erigen como verdaderos actos administrativos, estos carecen de una obligación imperativa e inobjetable, que lleve a este juzgador más allá de toda duda razonable, a comprender que sí existía un compromiso a cargo de la accionada, el cual, fue incumplido, y, en consecuencia, lo habilitaba para acudir por vía judicial para que se exigiera la materialización de su contenido.
Por lo tanto, tan solo se predica la procedencia de esta acción en relación con los deberes legales o contenidos en actos administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, es decir, aquellos que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 199714, eventos que no se configuran dentro del proceso de a referencia. Ahora bien, al argumentar su oposición el apelante alega una presunta omisión por parte del Juzgado de conocimiento, al no analizar el contenido de los siguientes oficios expedidos por la Alcaldía Municipal durante el periodo recientemente concluido: (i) S.P.J. 300-002 de 5 de enero de 202015;
(ii) S.P.J. 300-133 del 12 de febrero de 202016; y (iii) D.A. 136 del 21 de mayo de 202117, sea este el momento oportuno para aclararle 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación No.: 25000-23-41-000-2020-00769-01(Acu).
Actor: Drummond Ltda. Demandado: Ministerio Del Trabajo. 15 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 30. 16 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 33. 17 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 42. Expediente No. 73001-33-33-005-2024-00119-01 Acción de Cumplimiento Ezequiel Hernández Carrillo y otros vs. Municipio de Ortega (Tol.) a la parte actora que, en su escrito de demanda no se pretendió el cumplimiento de dichos oficios, por lo que no resulta viable a través de instancia, añadir argumentos que no fueron objeto de estudio en la instancia pertinente para ello, pues, a pesar de que los documentos se anexaron al libelo demandatorio, estos no fueron señalados en su contenido como actos cuyo cumplimiento se reclamaba, es decir, se trata de un argumento introducido por primera vez en el proceso con la interposición del recurso de apelación. Y si en gracia de discusión dichos actos pudiesen ser objeto de estudio, evidencia esta Corporación que, los dos primeros surgen como consecuencia de la interposición de una serie de derechos de petición de la parte demandante, en los cuales, la administración municipal se limita a señalar que para tramitar el proyecto pretendido, este deberá ser incluido en el plan de gobierno correspondiente, y, nuevamente, para que ello se produzca, deberá plantearse en las mesas de trabajo como una necesidad imperiosa en el Municipio; en cuanto al oficio D.A. 136 de 21 de mayo de 2019, como se anticipó, es la respuesta remitida por la entidad municipal ante el derecho de petición radicado para efectos de agotar el requisito de procedibilidad.
A partir de ello, se conduce a la misma conclusión previamente señalada, esto es, que ninguno de ellos contiene un mandato imperativo, inobjetable y de automático cumplimiento, lo que impide que este operador judicial emita una orden para que se materialice la obra pretendida. A pesar de que la pretensión subsidiaria de tramitar la demanda por la vía de la acción de tutela, no fue objeto de pronunciamiento por parte del juez de instancia, ni tampoco fue incluido en el escrito contentivo del recurso de apelación, considera esta Sala que resulta pertinente aclararle a los demandantes, que la naturaleza de las pretensiones se encuadra dentro de la finalidad propia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, acción disímil por completo a la aquí impetrada, y cuya distinción ha sido objeto de concreción por parte del Alto Tribunal, bajo las siguientes líneas18: “La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal… por su parte la segunda procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.” En igual sentido, el trámite de la acción de tutela solo resulta procedente cuando se busca la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden ser vulnerados o amenazados con ocasión a la conducta de determinada autoridad; por lo tanto, al efectuar una lectura integral del propósito perseguido por la acción de tutela vs. la acción popular, está claro que lo pretendido se encauza dentro de la naturaleza de esta última, pues, se alegó una posible vulneración de los derechos colectivos de quienes viven no solo en las veredas aledañas al Río Ortega (Tol.), sino también de la comunidad municipal en general, quienes se han visto presuntamente afectados con las dilaciones injustificadas de quienes fungen como autoridades municipales en cada uno de los periodos institucionales.
En cuanto a la presunta pérdida de vigencia del compromiso, es claro que la acción deviene improcedente desde el análisis primigenio que permitió concluir la ausencia de un mandato imperativo, inobjetable y automático sobre el cual se pudiera emitir una orden de cumplimiento; sin embargo, para efectos de agotar todos y cada uno de los argumentos de disenso planteados por el recurrente, es necesario señalar que la parte demandante no probó que dicha obligación hubiese sido incluida en el plan de desarrollo territorial del Municipio de Ortega (Tol.), y de ser así, entrando en el ámbito de la especulación, es un compromiso adquirido por una administración anterior (periodo 2016-2019), que consolidó las necesidades de la comunidad para ese momento, sin que resulte viable extender su exigibilidad para los gobiernos que le 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E) Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014). Radicación número: 25000-23-41-000-2013-00444-01(ACU). Actor: Jennifer Carolina Angulo Silva. Demandado: Presidente de la Republica y Ministra de la Justicia y del Derecho - Presidenta del Consejo Superior de la Carrera Notarial Expediente No. 73001-33-33-005-2024-00119-01 Acción de Cumplimiento Ezequiel Hernández Carrillo y otros vs. Municipio de Ortega (Tol.) sucedieron, pues de hacerlo, sería someterlos a un plan de desarrollo que no se ajusta con la propuesta de su candidatura, por la cual, en últimas, resultaron electos.
Finalmente, se reitera que, el juez de la acción de cumplimiento podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio. No obstante, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos, razón por la cual se procederá a confirmar la improcedencia de la acción, de acuerdo a las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR por las razones expuestas en la parte motiva, la providencia proferida por el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Ibagué el 25 de junio de 2024, que negó por improcedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
SEGUNDO: En firme esta providencia, devolver al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE19 Los Magistrados, BELISARIO BELTRAN BASTIDAS (Aclara voto) 19 Teniendo en cuenta la calidad de presidente de la Corporación que actualmente ostenta el magistrado sustanciador, la Sala Plena del Consejo de Estado en sesión del 28 de mayo de 2024 encargó, con ocasión del traslado del Dr. Ángel Ignacio Álvarez, al Magistrado José Aleth Ruíz Castro, de las funciones del despacho número 3 del Tribunal Administrativo del Tolima, decisión que fue comunicada mediante oficio N°CE-Presidencia-OFI-INT-2024-2366 del 29 de mayo de la misma anualidad.
Por lo que, con ocasión de las reglas para proferir decisiones establecida por la ley y la jurisprudencia la presente providencia será firmada en sala dual al haberse aprobado por la mayoría del quorum deliberatorio. Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx Firmado Por: Jose Aleth Ruiz Castro Magistrado Oral 006 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: ca0182faa3d8954bf55569db63067c8cbbfe9f9a4b34ea6cee1a590acd096647 Documento generado en 27/08/2024 02:51:47 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA M.P. JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO Ibagué, veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 73001-33-33-005-2024-00119-01 (0775/2024) Medio de Control: CUMPLIMIENTO Accionante: EZEQUIEL HERNÁNDEZ CARRILLO Y OTROS Accionado: MUNICIPIO DE ORTEGA (TOL) ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto procedo a presentar las razones que me llevan a aclarar el voto en la providencia emitida dentro del proceso de la referencia, en los siguientes términos: Inicialmente, debo indicar que, aun cuando comparto la decisión adoptada por la sala, considero que, en este caso se debe proceder a integrar la sala con el magistrado que sigue en turno. Lo anterior, teniendo en cuenta que, conforme a lo ordenado por el Consejo de Estado en oficio CE-Presidencia-OFI-INT-2024-2366, se comunicó que la Sala Plena de esa Corporación, en sesión celebrada el 28 de mayo de 2024, aprobó el traslado en propiedad del Doctor Ángel Ignacio Álvarez Silva, del Tribunal Administrativo del Tolima, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander y designó como Magistrado encargado del Despacho 003 de la Corporación al Dr. José Aleth Ruiz Castro.
En tal sentido, se aprecia que, el traslado del Dr. Ángel Ignacio Álvarez Silva es de carácter definitivo y si bien, en otros casos con el simple reemplazo es suficiente para integrar la Sala de Decisión, en este evento coincide que, el Magistrado Ponente es el mismo que se encuentra encargado del Despacho 03 del Tribunal Administrativo del Tolima, por ende, la necesidad de integrar la sala con el tercer magistrado que continúa en orden.
Estas son las razones que me llevan aclarar el voto. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Magistrado