TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 111 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-005-2019-00109-03 Demandante: Denis Rincón Grajales Demandado: Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta n° 65 del veintisiete (27) de junio de 2025 Manizales, veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Denis Rincón Grajales contra la Nación- Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 22 de mayo de 20192, se solicitó lo siguiente3: Pretensiones 1. Se inapliquen por inconstitucionales los apartes pertinentes de los decretos que señalan que, la bonificación judicial creada por el Decreto 0383 de 2013 1 En adelante, CPACA. 2 Página 2 del Archivo n° 002 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Página 8 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 2 únicamente constituirá factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud, entre ellos, el 0383 de 2013 y 1269 de 2015. En razón que de conformidad con el ordenamiento jurídico la nombrada bonificación tiene carácter salarial y es factor para liquidar todas las prestaciones sociales y los demás derechos laborales. 2.
Se declare la nulidad de la Resolución nro. DESAJMAR 17-1268 de 17 de noviembre de 2017 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, Caldas, por medio de la cual se negó la solicitud de reliquidación y pago de las prestaciones sociales y de los demás derechos laborales devengados por la Dra. Denis Rincón Grajales como funcionaria de la Rama Judicial. 3.
Se declare la ocurrencia del silencio administrativo negativo de carácter procesal o adjetivo, en razón de que el recurso de apelación interpuesto y sustentado el 12 de diciembre de 2017 contra la Resolución nro. DESAJMAR 17-1268 de 17 de noviembre de 2017 expedida por la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Manizales, Caldas, no fue decidido expresamente dentro del término legal. 4.
Se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto surgido por la configuración del silencio administrativo negativo de carácter procesal o adjetivo, al no decidirse de manera expresa dentro del término que establece la ley, el recurso de apelación interpuesto y sustentado el 12 de diciembre de 2017 contra la Resolución nro.
DESAJMAR 17-1268 de 17 de noviembre de 2017 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, Caldas. Acto administrativo ficto o presunto que confirma la decisión adoptada en la aludida resolución. Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad a título de restablecimiento del derecho de la demandante, igualmente solicito se condene a la accionada a: 5.
Se reliquide las prestaciones sociales y demás derechos laborales (cesantías e intereses a las mismas, primas de servicios, primas de navidad, primas de vacaciones, vacaciones, bonificaciones por servicios prestados, etc.), devengados por la Dra. Denis Rincón Grajales, desde el 1 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2015, fecha de retiro del cargo de juez, considerándose la bonificación judicial creada por el Decreto 0383 de 2013, como factor salarial para las aludidas reliquidaciones. 6.
Se paguen las diferencias laborales que resulten a favor de mi mandante, en Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 3 razón de las aludidas reliquidaciones de las prestaciones sociales y de los demás derechos laborales (cesantías e intereses a las mismas, primas de servicios, primas de navidad, primas de vacaciones, vacaciones, bonificaciones por servicios prestados, etc), desde el 1 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2015, fecha de retiro del cargo de juez de la república. 7.
Las sumas de dinero reconocidas en razón de las anteriores peticiones, deberán ser actualizadas o indexadas al momento del pago efectivo, de conformidad con lo consagrado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 8. Se ordene que, si la demandada no efectúa el pago en forma oportuna, deberá liquidar y pagar los intereses moratorios correspondientes, de acuerdo a lo ordenado en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 9.
Se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada (artículo 188 del CPACA). Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: Relata la parte demandante que labora al servicio de la Rama Judicial Mencionó que en cumplimiento con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional suscribió el Acta de Acuerdo No 06 de 2012 sin limitación alguna de la Bonificación Judicial como factor de salario.
Indicó que para el año 2013 con el Decreto 383, se expide la reglamentación de la Bonificación Judicial para los servidores adscritos a la entidad demandada con efectos fiscales a partir del 01 de enero de ese año, bonificación que fuera reajustada hasta el año 2014 conforme al artículo 1 del mismo Decreto. Adujo que la misma norma, estableció que dicha bonificación judicial sólo constituiría factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social, sin tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992.
Explicó que el 23 de octubre de 2017 solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, petición que fuera resuelta de manera adversa con Resolución DESAJMAR 17-1268 del 17 de noviembre de 4 Página 9 del archivo n° 002 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 4 2017, a la cual fue interpuesto recurso de apelación el 12 de diciembre de 2017, pero se configuró silencio administrativo negativo toda vez que no fue resuelto por la entidad demandada.
Normas violadas y concepto de la violación5 La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política: Preámbulo, artículos 4, 25, 53, 93 y 150 numeral 19, literal e); Ley 54 de 1962, artículos 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992 y Decreto Ley 1042 de 1978, artículo 42; Convenios No. 100 de 1951 y 095 de 1949 de la OIT.
Como concepto de la violación, la parte actora explicó que la autoridad no ha cumplido con dicha normatividad, pues, el Decreto 383 de 2013, desconoce que la revisión de la remuneración de los servidores judiciales tenía como propósito su nivelación salarial, atendiendo criterios de equidad y por el contrario lo ocasionado con la limitación impuesta a su carácter salarial desmejora los salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios.
Manifestó que se vulnera el Acuerdo contenido en el Acta suscrita el 06 de noviembre de 2012, en la medida que, para materializar la nivelación de la remuneración de los servidores beneficiarios se creo una bonificación no constitutiva de salario, que se reconoce y paga mensualmente, lo que comporta su habitualidad, no siendo un reconocimiento monetario otorgado por mera liberalidad del empleador, además es de carácter permanente y se paga como contraprestación directa de la labor encomendada, siendo entonces, ostensible su naturaleza salario de conformidad con la jurisprudencia de las altas cortes y los convenios de la Organización Internacional del Trabajo.
Consideró que el aludido decreto al considerar la bonificación judicial únicamente como factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, y despojarla de efectos salariales para liquidar las prestaciones sociales y los demás derechos laborales, desconoció los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas para los sujetos que intervienen en la relación laboral.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno otorgado para tal efecto, la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contestó la demanda para oponerse a la prosperidad 5 Páginas 10 del archivo n° 002 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 5 de las pretensiones de la misma, con fundamento en que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de establecer la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por expreso mandato legal.
Estableció que los decretos que crearon la bonificación judicial no desconocen ningún derecho adquirido ni violan las disposiciones constitucionales y legales, pues la bonificación fue creada como una suma adicional al salario, por lo que no constituye una desmejora en el salario ya que no existe una situación jurídica consolidada en atención a que es facultad del Legislador determinar si un emolumento constituye o no factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales y seguridad social.
Agregó que no le es dable a la Administración acceder a la inaplicación por inconstitucionalidad solicitada, pues al realizarlo se modificaría el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios del Decreto 0383, y dicha competencia es atribuible únicamente al Gobierno Nacional. Propuso como excepciones las que denominó: “DE LA VIOLACIÓN DE NORMAS PRESUPUESTALES DE RECONOCERSE LAS PRETENSIONESDE LA PARTE DEMANDANTE”, en la medida que los dineros que se requieran para el pago de lo pretendido no están incluidos en el presupuesto de la Rama Judicial, lo cual obedece a que el rubro de personal está planeado y calculado;
“INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORCIO NECESARIO”, atendiendo a que la Nación-Presidencia de la República, Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública podrían eventualmente verse perjudicadas o beneficiadas con la decisión de fondo; “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI”, toda vez que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial viene dando cumplimiento a las normas que rigen el interior del Régimen Salarial y Prestacional de los Servidores Públicos;
“PRESCRIPCIÓN”, en caso de que los derechos laborales pretendidos por la parte actora no hubiesen sido reclamados oportunamente; “INNOMINADA”, sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada, de conformidad con el inciso segundo del artículo 187 del CPACA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 31 de mayo de 2022, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia6, a través de la cual accedió las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente. 6 Archivo n° 43 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 6 El Juez de primera acudió a la literalidad del artículo 1° del Decreto 0383 de 2013 y al Acta de Acuerdo suscrita el 6 de noviembre de 2012 entre el Gobierno Nacional de la República de Colombia y los Representantes de los Funcionarios y Empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, para establecer que la bonificación judicial fue instituida con la finalidad de nivelar la remuneración de los empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Rama Judicial.
Hizo referencia al artículo 53 de la Constitución Política, al Convenio sobre la Protección del Salario (Co95) ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, a las reformas introducidas con los artículos 14 y 15 de la Ley 50 de 1990, así como también a jurisprudencia de la Corte Constitucional, Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia. Concluyó que constituye salario, no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que percibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, independientemente de su denominación, tales como, primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario, porcentajes sobre ventas o comisiones, y por ende, la bonificación judicial, al ser constituida como un pago mensual, habitual y periódico, constituye salario.
Agregó que, el Gobierno Nacional en uso de su facultad reglamentaria limitó la connotación de factor salarial de la bonificación judicial, no solo desnaturalizando la lógica y el sentido de la Ley 4ª de 1992, en cuanto a la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Rama Judicial, sino también vulnerando flagrantemente el artículo 53 de la Carta Suprema.
En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad indicó que los parámetros para su aplicación estaban dados, toda vez que la disposición normativa contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013, donde se establece que, la bonificación judicial: “(…) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social” contiene una contradicción, puesto que, a pesar de reconocerle la condición de factor de salarial para la base de cotización del Sistema de Seguridad Social y de Salud, la limita para los demás efectos salariales y prestacionales, desconociendo así, los lineamientos de la Ley 4ª de 1992, que ordenó equilibrar el salario entre los cargos de los distintos niveles jerárquicos de la Rama Judicial y nivelar los salarios de sus empleados.
Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 7 Frente al caso concreto expuso que la demandante se ha desempeñado al servicio de la Rama Judicial, devengando la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013, sin que la misma haya sido tenida en cuenta como parte integrante de su salario, ello, a pesar de ser percibida mensualmente y como retribución directa de sus servicios prestados, pues se advierte que, tal emolumento solo ha constituido base para el cálculo de los aportes al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, y no para el cómputo de las prestaciones sociales que las demandantes han devengado.
En consecuencia, declaró la nulidad de las Resoluciones No. DESAJMAR 17- 1268 del 17 de noviembre de 2017, y el acto ficto o presunto originado en el silencio administrativo negativo derivado del recurso de apelación presentado el 12 de diciembre de 2017, proferidos por NACIÓN –RAMA JUDICIAL -DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, mediante las cuales se negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, de conformidad con lo analizado en esta sentencia. Así mismo condenó a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a efectuar una nueva liquidación con TODOS LOS FACTORES PRESTACIONALES Y SALARIALES DEVENGADOS por la señora DENIS RINCÓN GRAJALES identificada con la cédula de ciudadanía nro. 30.324.208, desde el 01 de enero de 2013, pero con efectos fiscales a partir del 23 de octubre de 2014, por efectos de la prescripción trienal.
Indicó que la liquidación deberá incluir la prima de servicios, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos percibidos, teniendo como parte integrante del salario la bonificación judicial, atendiendo además al cargo desempeñado.
Explicó que igualmente, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos que sean percibidos por la funcionaria; Denis Rincón Grajales mientras se desempeñe como empleado de la Rama Judicial, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada.
RECURSO DE APELACIÓN Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 8 Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia7, de la manera que se indica a continuación. Reiteró que por expreso mandato legal, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por lo que la modificación de las normas que consagran dicho concepto es de exclusiva competencia del Gobierno Nacional.
Argumentó que sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, el Consejo de Estado en sentencia del 19 de junio de 20088 ratificó el carácter no salarial de la bonificación de actividad judicial creada por el 3131 del 08 de septiembre de 2005 para Jueces de la República y otros funcionarios.
Asimismo, hizo referencia a la sentencia proferida por la Corte Constitucional C-410 del 28 de agosto de 1997, para concluir que la Constitución Política faculta al Legislador para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores judiciales, es decir, que tiene la libertad para disponer qué emolumentos se liquidan sin consideración al monto total del salario y cuáles de estos no constituyen factor para liquidar algunos conceptos de salario.
Acudió a jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que avala la existencia de emolumentos laborales sin carácter salarial, arguyendo que ello no desconoce ningún derecho adquirido ni viola las disposiciones constitucionales ni legales, ya que el emolumento fue creado como una suma adicional al salario. Finalmente insistió en los argumentos de las excepciones de mérito propuestas en el escrito de contestación y agregó que, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que hacerlo comportaría la modificación del régimen salarial ya establecido en la ley por la autoridad competente.
PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON EL RECURSO DE APELACIÓN 7 Archivo nº 46 del cuaderno 1 del expediente digital. 8 Sentencia del 19 de junio de 2008, Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00043-00 (0867-06), Actor: PABLO J. CACERES CORRALES, consejero ponente: Dr. JAIME MORENO GARCÍA. Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 9 Parte demandante Guardó silencio.
Parte demandada Sin pronunciamiento. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos no emitió concepto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido al Despacho 04 de este Tribunal el 21 de marzo de 2025. El 3 de abril de 2025 los Magistrados Diana Patricia Hernández Castaño, Jorge Humberto Calle López y Carlos Manuel Zapata Jaimes manifestaron impedimento para conocer del presente asunto.
En providencia del 16 de mayo de 2025 se aceptó el impedimento manifestado por los Magistrados mencionados y el Despacho ponente asumió el conocimiento del proceso. Posteriormente en auto del 22 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación por el Magistrado ponente. Dentro del término otorgado, las partes no emitieron pronunciamiento alguno. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad.
Paso a Despacho para sentencia. El 5 de junio de 2025 el proceso ingresó a Despacho para sentencia9, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA. Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010. 9 Archivo nº 004 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 10 CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquel fue presentado.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ▪ ¿Se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Rama Judicial debe constituirse como factor salarial para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales? En caso contrario, ▪ ¿Los actos administrativos demandados se expidieron con sujeción al principio de legalidad, en el entendimiento según el cual la bonificación judicial y las prestaciones sociales devengadas por la parte accionante deben pagarse conforme a la interpretación exegética del artículo 1° del Decreto 0383 de 2013? Tesis de la Sala Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una tesis según la cual, la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales devengadas por los servidores públicos de la Rama Judicial, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) control de constitucionalidad por vía de excepción; iii) creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial; y iv) examen del caso concreto. Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 11 1. Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) Según constancia de la oficina de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, en la que se certifica que la señora DENIS RINCÓN GRAJALES ingresó a la Rama Judicial el 01 de febrero de 2012, y desde el 1 de enero de 2013 a la fecha de expedición de la certificación, ha percibió de forma mensual bonificación judicial en los diferentes cargos que ha ocupado en Rama Judicial.
(fls 111 – 117, archivo 02, Expediente Digital). b) El 23 de octubre de 2017, través de apoderado judicial el demandante presentó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales –Caldas, solicitando el reconocimiento y pago de la bonificación judicial percibida por él en virtud de la expedición del Decreto 383 de 2013, como factor salarial para liquidar su sueldo, prestaciones y demás emolumentos percibidos.
(fls 45 – 54, archivo 02, Expediente Digital). c) A través de Resolución No. DESAJMAR 17-1268 del 17 de noviembre de 2017, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales – Caldas, decidió de forma negativa la petición elevada por el demandante. (fls 41 – 42, archivo 02, Expediente Digital). d) Frente al acto administrativo en cita, la parte demandante interpuso recurso de apelación el 12 de diciembre de 2017, el cual fue concedido a través de Resolución No. DESAJMAR 17-1435 del 13 de diciembre de 2017.
(fls 57 – 74, archivo 02, Expediente Digital). e) Obra así mismo, constancia No. 2333 del 31 de octubre de 2017 expedida por el Jefe Área Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, en la que se certifica que la señora DENIS RINCÓN GRAJALES ingresó a la Rama Judicial el 01 de febrero de 2012, y desde el 1 de enero de 2013 a la fecha de expedición de la certificación, ha percibió de forma mensual bonificación judicial en los diferentes cargos que ha ocupado en Rama Judicial.
(fls 111 – 117, archivo 02, Expediente Digital). 2. De la excepción de inconstitucionalidad Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 12 El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”10.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)11; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso12; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la 10 Sentencia SU-132 de 2013. 11 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010. 12 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 13 luz del ordenamiento iusfundamental13.
En otras palabras, ‘puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales14”. De igual manera, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 del CPACA, que prevé: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” En ese orden, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó15: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). 13 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 14 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014. En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. 15 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 16 de febrero 2017.
Radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 14 Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad. La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 3. Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respeto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales.
Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)”.
Ahora, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 383 del 6 de marzo de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 15 dictan otras disposiciones”, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)” ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
ARTÍCULO 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia. La expedición del Decreto 0383 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y que culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 16 concertando como compromiso “Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.” (Negrita de esta Sala).
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4 de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la rama judicial, conforme lo previsto en el parágrafo del Art. 14.
Así las cosas, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 que contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
En palabras del Consejo de Estado, “(…) para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)”16 En el ámbito internacional, el artículo 53 de la Constitución Política ha establecido que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 196217 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salario así: “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). 17 «Por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, en las reuniones 20ª, 32ª, 34ª y 40ª.» Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 17 un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.
Normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía entro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 199918, precisando que al salario deben integrarse todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, “sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”.
De otra parte, sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, de contenido totalmente equiparable al Decreto 383 de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites 18 M.P. Carlos Gaviria Díaz Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 18 protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política”19 (Subrayado por la Sala).
Con todo lo anterior, al ser claro que la bonificación judicial creada con el Decreto 383 de 2013 reúne todos los requisitos que la legislación colombiana ha establecido para el concepto de salario, esto es, que involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial.
Aceptar lo contrario sería desatender los principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política. 4. Caso Concreto En el sub examine, la parte demandante solicitó la inaplicación por inconstitucional de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013, y en consecuencia, el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial para la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales devengadas.
Con todo lo expuesto, se tiene que la bonificación judicial creada para los servidores de la Rama Judicial fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial en virtud de las directrices trazadas en la Ley 4ª de 1992, y al haberse estatuido como un pago mensual, habitual y periódico, dicha prestación reúne las características para ser concebida como parte integral del salario, de ahí que no pueda descartarse el carácter de factor salarial que ostenta frente a la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por la accionante, y no solo frente a la obligatoriedad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Ante tal panorama, esta Sala de Decisión estima que, al encontrarse demostrado que la accionante percibió la bonificación judicial desde el 1 de enero de 2013 de manera mensual, periódica y habitual como retribución del servicio prestado, sin que hubiese sido tomado como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, se quebrantaron sus garantías constitucionales. 19 Consejo de Estado.
Sala de Conjueces. Sección Segunda. C.P. Carmen María Anaya de Castellanos. Radicado 76001-23-33-000-2018-00414-01 (0470-2020). Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 19 En consecuencia, resulta procedente la inaplicación de la expresión contenida en el artículo 1° de Decreto 383 de 2013 que determinó que la bonificación judicial constituiría factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud, al entrar en contradicción con la Constitución Política, los convenios internacionales y la ley laboral, referidos por esta Corporación en acápites anteriores. 4.1.
Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora le asiste derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión impartida por la juez en primera instancia. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada su causación. En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 20 Primero. CONFÍRMASE la sentencia del treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Denis Rincón Grajales contra la Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Con impedimento aceptado Exp.: 17001-33-39-005-2019-00109-03 21 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.