TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 107 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-001-2022-00399-03 Demandante: José Natalio Ocampo Betancur Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 062 del 20 de junio de 2025 Manizales, veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor José Natalio Ocampo Betancur contra la Nación- Fiscalía General de la Nación. DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 7 de diciembre de 20222, se solicitó lo siguiente3: Pretensiones 1 En adelante, CPACA. 2 Archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 80 y 81 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 2 Pretende la parte demandante se inaplique por ilegal e inconstitucional la expresión “…y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1º del Decreto 0382 de 2013, y, en consecuencia, se declare la nulidad del Oficio GSA-31100-20480-0332 del 21 de agosto de 2022 y de la Resolución No. 0040 del 19 de septiembre de 2022, mediante los cuales la Fiscalía General de la Nación negó el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicita condenar a la entidad demandada a reconocer, pagar y reliquidar la “bonificación judicial” señalada en el Decreto 0382 de 2013, como factor salarial y prestacional, desde el momento de su creación y en adelante, con incidencia en las primas: de servicios, de productividad, de navidad, de vacaciones, las cesantías y los intereses a las cesantías.
Adicionalmente, solicita ordenar a la demandada a incluir en lo sucesivo y mientras dure su vinculación como servidor público la bonificación judicial como factor salarial, la indexación de las sumas de dinero reconocidas y la condena en costas y en agencias en derecho. Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: Expresa el demandante desempeñarse como servidor público de la Fiscalía General de la Nación, adicionando que, con la expedición de la Ley 4ª de 1992 - artículo 14- se ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad, lo cual desencadenó en la expedición del Decreto 0382 de 2013, mismo que reconoció a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación una bonificación judicial que se percibe periódicamente y de la cual se efectúan aportes a salud y pensión. Indicó que el mencionado decreto desconoció el mandato de la Ley 4ª de 1992, en tanto, materializó la nivelación de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación por medio de la creación de la bonificación no constitutiva de salario, excepto para la base de cotización al 4 Archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 3 Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Expresó que ha devengado mensualmente su salario básico y la mencionada bonificación judicial, empero, las prestaciones sociales se liquidan sin incluir la bonificación judicial como factor salarial, por lo que, mediante petición radicada ante la Subdirección Regional de Apoyo -Eje Cafetero- de la entidad demandada, solicitó el reconocimiento como factor salarial de dicho emolumento y la reliquidación y pago de la totalidad de las prestaciones sociales causadas y devengadas desde la expedición del Decreto en cita, teniéndolo en cuenta, la cual fue respondida negativamente mediante el Oficio GSA-31100-20480-0332 del 24 de agosto de 2022, el cual repuso el día 08 de septiembre de 2022, siendo desatado a través de la Resolución No. 0040 del 19 de septiembre de 2022, confirmando la decisión anterior.
Normas violadas y concepto de la violación5 La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política: 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53, 83, 150, 215 y 256; artículos 1, 2, 4, 10 y 14 de la Ley 4ª de 1992, numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996, articulo 24, 32 y 35 de la Ley 546 de 1971, artículo 9 del decreto 603 de 1977, artículo 8 del decreto Ley 244 de 1981, artículo 2 del decreto 1726 de 1973, articulo 17, 32, 33 del decreto Ley 1045 de 1978, artículo 109 del decreto 1660 de 1978, artículo 4 del decreto 2916 de 1978, decreto 247 de 1997, artículo 45 del decreto 1042 de 1978, articulo 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo.
Así mismo indicó que se vulneran tratados internacionales suscritos y ratificados por el Estado Colombiano, así como los convenios de la OIT identificados con los Nros 87, 95, 98, 100 y 111. Como concepto de la violación, la parte actora explicó que el carácter no salarial otorgado a la bonificación judicial creada por el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 desborda la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional frente a la Ley 4ª de 1992, toda vez que, desconoce el mandato allí contenido en el sentido de nivelar la remuneración de los empleados de la Rama Judicial.
Agregó que el Gobierno Nacional no ha dado cumplimiento a la obligación de revisar el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad, a pesar de ser lo que originó la expedición del decreto la remuneración deficiente y desequilibrada de los empleados frente a la labor de justicia encomendada, lo que conllevó a un paro judicial adelantado durante los meses 5 Páginas 6 a 21 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 4 de octubre y noviembre de 2012. Indicó que como resultado de ese paro, se suscribió el Acta de Acuerdo del 06 de noviembre de 2012 en la que se pactó la nivelación salarial que originó la expedición de los Decretos 0382, 0383 y 0384 de 2013, que indican en sus encabezados expedirse en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, teniendo la connotación de decretos reglamentarios proferidos en ejercicio de la facultad y cumplimiento de la Ley 4ª de 1992.
Señaló que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados en esta Ley al expedir los mencionados decretos desbordando su potestad reglamentaria limitando el carácter de factor salarial a la bonificación judicial, toda vez que, la precitada ley imponía la obligación de fijar el régimen salarial de los empleados sobre la base de la nivelación atendiendo criterios de equidad, en consecuencia, la limitación impuesta no tiene fundamentación legal, además de despojar a los servidores públicos destinatarios de los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la remuneración representa.
Manifestó que de acuerdo con el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades, la bonificación judicial deber ser parte del salario, en tanto, es claro que la Ley 4ª de 1992 imponía el deber de consagrar la remuneración en forma equitativa, y no facultó al Gobierno para desconocer el carácter salarial en los factores de la remuneración, además por cuanto, en el acuerdo celebrado el 06 de noviembre de 2012 no se pactó excluir la bonificación judicial de la liquidación de las prestaciones sociales, enfatizando que el concepto de remuneración comprende todos los pagos que recibe el trabajador o empleado en contraprestación del trabajo, tal y como se desprende de los Convenios No. 95 y 100 de la OIT ratificados por el Estado colombiano. Concluyó que los actos administrativos demandados están viciados de falsa motivación por error de derecho al restar a la bonificación judicial su naturaleza salarial, por cuanto, transgreden la Ley marco (4ª de 1992), desconocen el bloque de constitucionalidad y la jerarquía de las leyes, dado que, la falsa motivación se presenta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo es inexistente, o cuando existiendo es calificada erradamente desde el punto de vista jurídico generándose el error de derecho.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno otorgado para tal efecto, la Nación-Fiscalía General de la Nación contestó la Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 5 demanda6 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma, con fundamento en que es de expreso mandato por el Decreto 382 de 2013, cuenta con plena vigencia y validez jurídica, al ceñirse a la Constitución y la Ley, como se entrará a demostrar en los capítulos siguientes de esta contestación. Agregó que la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de acuerdo con la Constitución Política Art. 150, numerales 19, literales e y f, y el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, es competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, para establecer esta regulación siempre sujeto por los criterios y objetivos establecidos por el Legislador previstos en la Ley 4ª de 1992, entendiéndose así que la creación, modificación o extinción de retribuciones salariales, prestacionales y de otra índole, en el sector público siempre deberán estar contenidas en leyes, decretos o demás normativa; contrario al caso del sector privado que solo se tiene en cuenta la autonomía de la voluntad de las partes del contrato laboral.
Mencionó que si bien un pago laboral percibido por un trabajador público eventualmente puede categorizarse como “salario”, no necesariamente dicho emolumento automáticamente está inmerso en la base de liquidación de las prestaciones sociales u otras retribuciones laborales que este perciba, dado que puede existir una restricción legal y constitucional al carácter salarial de cada rubro.
Propuso como excepciones las que denominó: 1) CONSTITUCIONALIDAD DE LA RESTRICCION DEL CARÁCTER SALARIAL, 2) APLICACIÓN DEL MANDATO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL EN EL DECRETO 0382 DE 2013, 3) LEGALIDAD DEL FUNDAMENTO NORMATIVO PARTICULAR, 4) CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL, 5) COBRO DE LO NO DEBIDO,
6. PRESCRIPCION DE LOS DERECHOS LABORALES, 7) BUENA FE y 8) LA GENERICA, expresando que un pago laboral eventualmente puede categorizarse como salario no debiendo estar inmerso en la base de liquidación de las prestaciones sociales automáticamente, pues es viable cualquier restricción legal y constitucional al carácter salarial de cada rubro.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 26 de agosto de 2024, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia7, a través de la cual accedió a las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente. 6 Archivo n° 11 del cuaderno 1 del expediente digital. 7 Archivo n° 21 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 6 La Juez de primera expresó que de la literalidad del artículo 1º del Decreto 0382 de 2013, se tiene que la bonificación judicial creada se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud; así mismo, se advierte del artículo 3º, que ninguna autoridad podrá modificar el régimen salarial o prestacional allí establecido, considerándose ineficaz cualquier disposición que vaya en contravía, la cual además, no creará derechos adquiridos.
Destacó que el artículo 2º del mismo cuerpo normativo, establece para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación allí relacionados, y, respecto a quienes ejercen el mismo empleo y se encuentran regidos por otro régimen salarial, el derecho a percibir la diferencia salarial a título de bonificación judicial. Citó el Acta de Acuerdo suscrita el 6 de noviembre de 2012 entre el Gobierno Nacional de la República de Colombia y los Representantes de los funcionarios y Empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, mediante la cual se dio cese al conflicto laboral surgido en virtud del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 19924.
Determinó que la bonificación de que trata el Decreto 382 de 2013, fue instituida con la finalidad de nivelar la remuneración de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, lo que se traduce en la retribución de los servicios prestados por los funcionarios y empleados de la entidad demandada. Seguidamente se refirió al concepto de salario, a la bonificación judicial como factor salarial, para concluir que pese a ser clara, la causa y finalidad de la “bonificación Judicial”, el Gobierno Nacional, en uso de su facultad reglamentaria limitó su connotación de factor salarial, desnaturalizando la lógica y el sentido de la Ley 4ª de 1992, la cual desarrolló o reglamentó con su creación, por lo que, esta limitación no solo infringe el objetivo que ésta le había impuesto a la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, sino que vulnera flagrantemente el artículo 53 de la Carta Suprema.
Como consecuencia, decretó la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la Fiscalía General de la Nación a reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales al señor JOSE NATALIO OCAMPO BETANCURT, identificado con la cédula de ciudadanía No. 10.259.199, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 7 integrando las diferencias entre los valores cancelados y los resultantes por concepto de prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos que sean liquidados con el salario devengado, atendiendo los cargos desempeñados, desde el momento de su vinculación laboral, pero con efectos fiscales a partir del 11 de agosto de 2019, por la operación del fenómeno de la prescripción trienal.
Finalmente, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, de la manera que se indica a continuación. Reiteró su oposición a las pretensiones, recalcando que los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que le impuso el Legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 0382 de 2013, el cual cuenta con plena validez y vigencia jurídica.
Manifestó que si bien un pago puede ser habitual, ello no implica que a dicho valor se le daba otorgar un reconocimiento automático de ser base de liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe un empleado, pues tanto la norma como la jurisprudencia han dispuesto que el Legislador cuenta con facultad para determinar qué pago se incluye o no, dentro de las bases de liquidación de otros factores, sin que ello signifique una extralimitación del Gobierno Nacional o una afectación a disposiciones constitucionales o convenciones internacionales.
Indicó que existen sentencias de constitucionalidad y del Consejo de Estado, en las que se ratifica que el Legislador cuenta con discrecionalidad para determinar qué factores salariales deben ser tenidos en cuenta como base para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales. Expuso que el Decreto 0382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva entre los representantes de los trabajadores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación y el Gobierno Nacional, en virtud de la cual lo concertado fue la concesión de una retribución adicional que antes no existía, precisando que las partes negociantes acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos. 8 Archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 8 Manifestó que en el acuerdo suscrito el 6 de noviembre de 2012 y en las actas de la mesa técnica paritaria se puede observar que la bonificación judicial fue creada y diseñada sobre la base de unos recursos específicos que destinó el Gobierno Nacional para cubrir los efectos de dicha concertación, por lo que otorgar efectos salariales a la bonificación judicial provocaría la ordenación de recursos públicos adicionales que podría conllevar una crisis fiscal del Estado.
Del mismo modo expuso que ordenar la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales, afectaría directamente las normas particulares adicionales que reglamentan la forma de liquidar cada prestación social o emolumento laboral. PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON EL RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante Guardó silencio.
Parte demandada Sin pronunciamiento. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos no emitió concepto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido al Despacho 03 de este Tribunal el 8 de noviembre de 20249. El 22 de noviembre de 2024 (archivo 002, C.2), los Magistrados Jorge Humberto Calle López, Diana Patricia Hernández Castaño y Carlos Manuel Zapata Jaimes manifestaron impedimento para conocer del presente asunto.
En providencia del 24 de enero de 2025 se aceptó el impedimento manifestado por los Magistrados mencionados y posteriormente en auto del 26 de marzo 9 Archivo n° 001 del cuaderno 2 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 9 de 2025 se admitió el recurso de apelación por el Magistrado ponente. Dentro del término otorgado, las partes no emitieron pronunciamiento alguno. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad.
Paso a Despacho para sentencia. El 24 de abril de 2025 el proceso ingresó a Despacho para sentencia10, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA. Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Problema jurídico El asunto jurídico por resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ▪ ¿Se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación debe constituirse como factor salarial para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales? En caso contrario, ▪ ¿Los actos administrativos demandados se expidieron con sujeción al principio de legalidad, en el entendido de que la bonificación judicial y las prestaciones sociales devengadas por la parte accionante deben pagarse conforme a la interpretación exegética del artículo 1° del Decreto 0382 de 2013? Tesis de la Sala Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una tesis según la cual la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales 10 Archivo nº 11 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 10 devengadas por los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo. Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) control de constitucionalidad por vía de excepción; iii) creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación; y iv) examen del caso concreto. 1.
Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: • La parte actora presentó reclamación administrativa el 11 de agosto de 2022 /Archivo PDF 004 Págs. 16-23 y Archivo PDF 010 Págs. 03-08/, la cual fue resuelta a través del Oficio GSA-31100-20480-0332 del 24 de agosto de 2022/ Archivo PDF 004 Págs. 39, 47-53 y Archivo PDF 010 Págs. 09-15/ en el cual el Subdirector Regional de Apoyo – Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas sus prestaciones sociales. • A través de escrito radicado el 09 de septiembre de 2022 / Archivo PDF 003 Págs. 18-21 y Archivo PDF 033 Págs. 22-25/, presentó recurso de reposición en contra del aludido oficio, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución No. 0040 del 19 de septiembre de 2022 /Archivo PDF 004 Págs. 40-46 y Archivo PDF 010 Págs. 82,87-94/. • Constancias de servicios prestados del 24 de agosto de 2022 / Archivo PDF 004 Págs. 54-55 y Archivo PDF 010 Págs. 16-17 y Archivo PDF 010 Pág. 96/ en la cual se indica que el señor JOSE NATALIO OCAMPO BETANCURT, identificado con la cédula de ciudadanía No. 10.259.199 expedida en Pensilvania, se ha desempeñado al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde el 01 de octubre de 2015, sin solución de continuidad, en propiedad, desempeñando el cargo de SECRETARIO ADMINISTRATIVO I y devenga la bonificación judicial como parte de su remuneración mensual. • Liquidación anualizada de cesantías de los años 2018- 2020 y 2021/ Archivo PDF 004 Págs. 120-131 y Archivo PDF 010 Pág. 81/. • Certificado del 8 de marzo de 2023, donde consta que al demandante se Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 11 le ha liquidado las cesantías anuales desde el año 2015 hasta el año 2022, sin tenerse la bonificación judicial como factor de liquidación /Archivo PDF 010 Págs. 95 / • Constancias de devengados y deducidos desde el año 2015 hasta febrero de 2022. /Archivo PDF 004 Págs. 109-119 y Archivo PDF 010 Págs. 71- 80,97 y 98/. 2.
De la excepción de inconstitucionalidad El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”11.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)12; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso13; o, 11 Sentencia SU-132 de 2013. 12 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010. 13 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 12 (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental14.
En otras palabras, ‘puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales15”. De igual manera, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 del CPACA, que prevé: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” En ese orden, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó16: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 14 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 15 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014.
En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. 16 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 16 de febrero 2017. Radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 13 constitucionales. En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 3. Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respeto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales.
Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 14 segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)”.
Ahora, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 0382 del 6 de marzo de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)” ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 15 ARTÍCULO 4.
El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia. La expedición del Decreto 0382 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y que culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, concertando como compromiso “Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.” (Negrita de esta Sala).
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4ª de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo previsto en el parágrafo del artículo 14.
Así las cosas, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 que contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
En palabras del Consejo de Estado, “(…) para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)”17 En el ámbito internacional, el artículo 53 de la Constitución Política ha establecido que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 16 En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 196218 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salario así: “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.
Normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía dentro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 199919, precisando que al salario deben integrarse todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, “sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”.
Con todo lo anterior, al ser claro que la bonificación judicial creada con el Decreto 0382 de 2013 reúne todos los requisitos que la legislación colombiana ha establecido para el concepto de salario, esto es, que involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial.
Aceptar lo contrario sería desatender los principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política. Sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo 18 «Por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, en las reuniones 20ª, 32ª, 34ª y 40ª.» 19 M.P. Carlos Gaviria Díaz Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 17 constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política”20 (Subrayado por la Sala). 4.
Caso Concreto En el sub examine, la parte demandante solicitó el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial para la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales devengadas. Ello bajo el argumento de que la referida norma desconoce y desborda los parámetros fijados por la Ley 4ª de 1992, y contraría la naturaleza intrínseca de la bonificación judicial, que no es otra que el incremento en la remuneración por la labor desempeñada.
Por su parte la entidad recurrente insistió en que el Decreto 0382 de 2013 es producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional y goza de plena vigencia y se encuentra amparo en el principio de legalidad, pues no ha sido derogado o declarado inconstitucional. Al respecto, la Sala estima, de conformidad con lo discurrido en la presente providencia, que la competencia de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos se encuentra en primera medida en cabeza del Legislador, esto, a través de leyes marco a las cuales se somete el Gobierno Nacional al momento de ejercer su competencia constitucional en tal campo, 20 Consejo de Estado.
Sala de Conjueces. Sección Segunda. C.P. Carmen María Anaya de Castellanos. Radicado 76001-23-33-000-2018-00414-01 (0470-2020). Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 18 lo que significa que, mientras la competencia legislativa recae en el Legislador, la competencia reglamentaria recae en el Ejecutivo. En ese sentido, la competencia del Ejecutivo encuentra límites en la Constitución Política, los tratados internacionales y la ley.
Siendo ésta la interpretación que se ha desplegado en la presente providencia y que también se desarrolló en las sentencias citadas por la entidad demandada tanto en el escrito de contestación como en el recurso de apelación. Interpretar de otra manera dichas sentencias conllevaría a conclusiones contrarias a la Constitución y normas internacionales que emparan los derechos del trabajador.
En consecuencia, siendo el Decreto 0382 de 2013 de carácter reglamentario, y habiendo el Gobierno sobrepasado el marco general de equidad trazado en la Ley 4ª de 1992, es clara para esta Sala de Decisión, la inconstitucionalidad del referido decreto y de los actos administrativos demandados. Por otra parte, la entidad recurrente expuso que el Decreto 0382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva donde se concertó la concesión de una retribución adicional que antes no existía, precisando que las partes negociantes acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos.
Dicho argumento no es de recibo para esta Sala, pues basta con recordar lo previsto en el ya referido artículo 53 de la Constitución Política, esto es que, “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores” (Subrayas y negrita de esta Corporación).
Con todo lo expuesto, la bonificación judicial creada para los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial en virtud de las directrices trazadas en la Ley 4ª de 1992, y al haberse estatuido como un pago mensual, habitual y periódico, dicha prestación reúne las características para ser concebida como parte integral del salario, de ahí que no pueda descartarse el carácter de factor salarial que ostenta frente a la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por el accionante, y no solo frente a la obligatoriedad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Ante tal panorama, esta Sala de Decisión estima que, al encontrarse demostrado que los accionantes percibieron la bonificación judicial desde el Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 19 1° de enero de 201321 de manera mensual, periódica y habitual como retribución del servicio prestado, sin que hubiese sido tomada como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, se quebrantaron sus garantías constitucionales, y los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas.
En consecuencia, resulta procedente confirmar la sentencia objeto de apelación en el presente asunto. Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora le asiste derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0382 de 2013.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión impartida por la juez en primera instancia, sin perjuicio de la modificación que se hará en el sentido de ordenar la inaplicación, para el caso concreto, de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0382 de 2013.
Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas. En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho. 21 Momento en que surtió efectos fiscales el Decreto 0382 de 2013.
Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 20 En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado 404 Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los señores José Natalio Ocampo Betancur contra la Nación – Fiscalía General de la Nación. Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto.
Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Con impedimento aceptado Exp.: 17001-33-33-001-2022-00399-03 21 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.