TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 103 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicación: 17-001-33-33-004-2023-00074-01 Demandante: Martha Cecilia Buriticá González Demandado: Municipio de Manizales – Caldas Vinculado: Corporación Autónoma Regional De Caldas - Corpocaldas1 Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 062 del 20 de junio de 2025 Manizales, veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO Esta Sala Quinta de Decisión, en sede de segunda instancia, decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Manizales contra la sentencia del veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, que declaró responsable a la entidad apelante de la vulneración del derecho colectivo contenido en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
ANTECEDENTES La parte accionante, a través de escrito radicado el 7 de marzo de 2023 (archivo 01, C.1), radicó acción popular contra el Municipio de Manizales. Pretensiones El actor popular solicitó se declare que la entidad accionada vulnera el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente contenido en el literal l) de la Ley 472 de 1998, y como 1 En adelante, CORPOCALDAS. 2 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 consecuencia de ello solicitó lo siguiente: “(…) se le ordene a los Demandados, Municipio de Manizales, que se adopten todas las medidas técnicas, contractuales, financieras, jurídicas, y de las que sean necesarias, a fin que: Atendiendo a las Recomendaciones dadas en el Oficio UGR-1214-2022 del 18 de mayo de 2022, el demandado proceda a: “… la construcción de una estructura para la protección de orilla sobre el (sic) margen derecha de la quebrada; por lo que ésta se incluye en el inventario de necesidades de obras tendientes a la mitigación del riesgo para ser ejecutadas en próximas vigencias fiscales…” Lo anterior, agregado a las recomendaciones que realiza CORPOCALDAS en el oficio 2022-IE-30404 del 16 de noviembre de 2022, y con ello se le dé continuidad al muro de contención cuya construcción se inició en la margen derecha de la quebrada El Perro, para la protección de la ribera de dicha quebrada en el sector del barrio Chachafruto de ésta ciudad de Manizales, sector Bajo Guadualito o Chachafruto sector La Teresita.
Adoptar las medidas de monitoreo de los terrenos afectados con el impacto de la quebrada y la saturación de la zona socavada, a fin de controlar, mitigar o evitar su desplome. Las demás que sean necesarias para preservar nuestra seguridad ante desastres.” Hechos de la demanda Expresó el actor popular que el barrio Chachafruto de la ciudad de Manizales ha sufrido en reiteradas ocasiones por avenidas torrenciales que descienden por el cauce de la Quebrada El Perro.
Refirió que el 1 de mayo de 2022, se registró una avenida torrencial que afectó el talud adyacente a las viviendas ubicadas en el margen de la quebrada provocando el desplazamiento de una porción del terreno sobre el cual se asientan dichas construcciones. Agregó que dicho evento dejó un socavamiento lateral que sigue siendo impactado por el flujo del agua, lo que incrementa la profundidad y la inestabilidad del talud. 3 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 Precisó que los daños se concentraron en la zona que no fue intervenida durante las obras de mitigación del riesgo adelantadas por el Municipio de Manizales.
Informó que los funcionarios de Gestión del Riesgo inspeccionaron el sitio y, mediante el oficio UGR-1214-2022 del 18 de mayo de 2022, recomendaron construir una estructura de protección en la orilla del margen derecho de la quebrada. Indicó que se desconocen las razones por las cuales la administración municipal no finalizó las obras de mitigación, y advirtió que las intervenciones actuales solo canalizan el flujo de agua hacia el talud donde se encuentran las viviendas, aumentando el riesgo para los habitantes.
Expresó que mediante el Oficio 2022-IE-30404 del 16 de noviembre de 2022, Corpocaldas emitió una serie de recomendaciones, entre ellas: prolongar la canalización de la quebrada en aproximadamente 40 metros, construir una estructura de contención para estabilizar el talud y el viaducto, canalizar las aguas del barrio, y verificar la estabilidad de la cimentación del viaducto.
Derechos colectivos invocados como vulnerados El actor popular consideró vulnerado el derecho colectivo contemplado en el artículo 4, literal l) de la Ley 472 de 1998, que se refiere a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Municipio de Manizales (archivo 011, C.1) La entidad territorial municipal respondió la demanda, indicando que se opone a la prosperidad de las pretensiones porque considera que no ha vulnerado ni puesto en riesgo por acción u omisión los derechos colectivos invocados por la parte demandante.
Indicó que si bien es cierto que se realizó obras en el sector en compañía de Corpocaldas, también lo es que de acuerdo con el concepto técnico UGR No- 0660-23 del 24 de marzo de 2023 emitido por el la Unidad de Gestión del Riesgo Municipal, la zona carece de un riesgo inminente que genere una urgencia o priorización de intervención. 4 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 Sostuvo que la erosión obedece a procesos naturales de acumulación y arrastre de sedimentos propios de la dinámica del cauce y a los regímenes variables de su caudal.
Agregó que los perjuicios referidos tienen su origen en las actividades de intervención antrópica y de ocupación inadecuada por parte de los ocupantes de los asentamientos suburbanos, pese a encontrarse en una zona de protección hídrica y de alto riesgo por inundación. Formuló las excepciones que denominó “Improcedencia de la acción”, “Moralidad administrativa”, “Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción”, “Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos” y “Falta de integración del litisconsorcio necesario – carencia actual de objeto”.
CORPOCALDAS (archivo 016, C.1) Se opuso a las pretensiones de la demanda, expresando que el Municipio de Manizales es el competente para realizar las obras recomendadas por las autoridades competentes. Agregó que su función es asesorar y apoyar técnicamente a las entidades territoriales respecto de aquellas situaciones que representen un riesgo para la comunidad.
Refirió que en el mes de noviembre de 2022, la Subdirección de Infraestructura Ambiental de Corpocaldas realizó una visita de inspección al sector y, mediante el oficio 2022-IE-00030404, formuló una serie de recomendación que fueron remitidas al Municipio de Manizales. Informó que en el marco de los principios de coordinación y concurrencia, la entidad suscribió con el Municipio de Manizales el convenio n° 2011250556, con el objetivo de adelantar obras de reducción del riesgo en el área afectada del talud.
En cuanto a las excepciones formuló las que denominó: − “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA PREDICABLE A CORPOCALDAS”. − “LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES SON SUBSIDIARIAS EN MATERIA DE GESTIÓN DEL RIESGO”. 5 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 26 de abril de 2024, comparecieron las partes procesales y el Ministerio Público a la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida, habida cuenta que no se logró formula de pacto (archivo 24, C.1).
TRÁMITE DE LA ACCIÓN Reparto y admisión: Al encontrarse satisfechos los presupuestos contenidos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, y el numeral 4 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, la Juez de instancia admitió la acción popular mediante providencia del 13 de abril de 2023, ordenando comunicar sobre el trámite adelantado al sujeto pasivo de la acción, al Defensor del Pueblo, al Procurador Judicial Administrativo y a los miembros de la comunidad en general.
En auto del 11 de octubre de 2023 la Juez a quo ordenó vincular a CORPOCALDAS de la presente acción popular y se le corrió traslado de la demanda de conformidad con los artículos 22 y 23 de la Ley 472 de 1998. LA PROVIDENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales mediante sentencia del 29 de noviembre de 2024, declaró responsable al Municipio de Manizales de la vulneración del derecho colectivo contenido en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
Inicialmente se refirió a los derechos colectivos invocados por la parte actora y a las competencias en la gestión del riesgo de las entidades accionadas, para concluir que los municipios ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y atención de desastres. Así mismo, mencionó que las corporaciones autónomas regionales tienen la función de ejecutar las políticas, planes y programas en materia ambiental del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, ejercer las funciones de máxima autoridad ambiental de acuerdo con los criterios y directrices del ministerio; y realizar labores de inspección, vigilancia, seguimiento y control de los recursos renovables y no renovables. 2 En adelante, CPACA 6 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 Expresó que se pudo conocer con base en las pruebas aportadas al proceso, que la estabilidad del talud ubicado en la parte posterior de las viviendas del sector Bajo Guadualito, sobre la margen derecha de la quebrada el Perro, se encuentran en riesgo de deslizamiento.
Al respecto, encontró probado que la falta de canalización de la quebrada pone en riesgo la estructura de servicios públicos. Agregó que dadas las condiciones del terreno, era un hecho notorio que dicha ladera y sus zonas adyacentes fueran objeto de socavación debido al alto nivel de lluvias. Sostuvo que esta situación impide prever con certeza el comportamiento del terreno en futuras temporadas invernales y, en consecuencia, afirmar sin margen de error que la zona está libre de inestabilidad.
Consideró que no era necesaria la existencia de un riesgo o amenaza inminente, puesto que el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos también puede ejercerse con fines preventivos, a fin de evitar un daño contingente. Con lo expuesto, concluyó que era indispensable adoptar medidas preventivas para evitar la ocurrencia de un riesgo para la comunidad o, en su defecto, mitigar sus efectos en caso de que se materialice.
Finalmente, manifestó que resultaban improcedentes los argumentos presentados por la entidad territorial sobre las restricciones de urbanización en la zona, toda vez que dicha entidad omitió acreditar la ejecución de acciones orientadas a garantizar una adecuada planificación del territorio. En la parte resolutiva de la decisión dispuso:
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MANIZALES que, en el término de NUEVE (09) MESES, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, adelante las gestiones de carácter administrativo, técnicas y presupuestales para efectos de realizar las obras de mitigación del riesgo en el sector adyacente a la margen derecha de la quebrada El Perro, contiguo al barrio Bajo Guadualito, conforme a las recomendaciones realizada por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS.
TERCERO: ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS (CORPOCALDAS) que, en atención a sus funciones legales y constitucionales, de ser necesario, acompañe y asesore técnicamente al MUNICIPIO DE MANIZALES en la realización de tales 7 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 obras.
CUARTO: CONFORMAR EL COMITÉ DE VERIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO de la presente sentencia, así: El Personero Municipal de Manizales - Caldas, quien lo presidirá; la Procuradora 181 Judicial I para Asuntos Administrativos, un representante del Municipio de Manizales, Corpocaldas y los accionantes. El Comité se reunirá por convocatoria de su Presidente a solicitud de cualquiera de sus miembros, y rendirá informe semestral al Despacho sobre el cumplimiento de esta providencia.
COMUNÍQUESE por parte de la Secretaría la designación realizada en la sentencia, a las personas que se ordena conformen el comité.
QUINTO: SE CONDENA EN COSTAS a favor del ACTOR POPULAR y en contra del MUNICIPIO DE MANIZALES, conforme lo expuesto en la parte motiva. EL RECURSO DE APELACIÓN Municipio de Manizales (archivo 36, C.1) El Municipio de Manizales inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el fallador de primer grado, a través de escrito que obra en el expediente digital.
Expresó que según los informes técnicos presentados, la ladera objeto de la presente acción no presenta un riesgo inminente que amerita la pronta intervención por parte de la entidad territorial. Agregó que la entidad territorial adelantó acciones tendientes al mantenimiento de la zona, sin que la misma requiera obras de carácter urgente.
Advirtió el recurrente que de confirmarse la decisión de primera instancia es probable la configuración de un desacato por considerar que el plazo estipulado es corto y, por tal motivo solicita modificar la decisión para que los términos de ejecución sean proporcionales a lo que implica adelantar los trámites administrativos y contractuales exigidos.
Solicitó, primero, revocar la sentencia en primera instancia y en caso de confirmarse el fallo en su integridad, modificar los términos de ejecución de estudios y obras de mitigación del riesgo; segundo, ordenar la vinculación de los propietarios de las viviendas ubicadas en el asentamiento objeto de acción y por consiguiente, declarar la nulidad de todo lo actuado, y; tercero, 8 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 desestimar las costas procesales impuestas en primera instancia. ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El Despacho del Magistrado sustanciador mediante auto del 17 de marzo de 2025 admitió el recurso de apelación radicado por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales.
Las partes no se pronunciaron en esta instancia. El 25 de marzo de 2025 el proceso ingresó a Despacho para proferir sentencia. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El agente del Ministerio público que actúa ante esta Corporación no se pronunció en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, reglamentaria de la acción popular, esta Corporación es competente para conocer de la misma en segunda instancia. Presupuestos procesales En el presente caso los presupuestos procesales se hallan satisfechos, esto es, la demanda en forma, la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, el derecho de postulación ejercido por las partes y, además, no existen causales de nulidad que vicien lo actuado, por lo que es procedente dictar la sentencia de rigor.
Generalidades La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio de la cual las personas naturales o jurídicas, pueden demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses 9 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, con el objeto de evitar un daño contingente, hacer cesar algún peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Elementos para la procedencia de la acción popular En el mismo sentido y dado la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2 y 9 de la Ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de la acción popular son las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Problema jurídico En consideración a lo expuesto por la parte accionante en la demanda, y por la demandada en el recurso de apelación, así como atendiendo lo ordenado por la Juez de primera instancia, se deberá resolver el siguiente interrogante: • ¿En el presente asunto se encuentran vulnerados o amenazados los derechos colectivos invocados en la demanda? • ¿Es razonable el plazo otorgado al Municipio de Manizales para dar cumplimiento a la orden proferida por la juez de primera instancia? 10 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 Para resolver el fondo de la controversia, la Sala se referirá al (i) derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, (ii) a la regulación del ordenamiento territorial y la prevención y mitigación del riesgo de desastres y, (iii) al caso concreto. 1.- Sobre la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Sobre este derecho o interés colectivo el H. Consejo de Estado ha sostenido: La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas, es por tal motivo que las entidades públicas tienen la obligación de construir un modelo que provea de esas medidas, de manera que sea posible anticipar los riesgos propios a las circunstancias en que se desarrollan las actividades sociales, con miras a reducir la probabilidad de materialización de desastres.
En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz; así debe verse desde la perspectiva de promoción en la que las autoridades estatales adelanten actuaciones, expidan reglamentos o celebren contratos, entre otras manifestaciones, orientadas a adoptar las medidas pertinentes, anticipándose a las calamidades.3 La misma Corporación acerca del contenido y alcance del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente estableció lo siguiente4: Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 14 de marzo de 2019, Radicación: 68001-23-31-000-2010-00593-01(AP), Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 26 de marzo de 2015, Radicado: 15001-23-31-000-2011-00031-01, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. 11 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.
De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”.
Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad 12 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales (…)”. Por su parte la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 como “ un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”.
En este contexto, se advierte que el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está ligado al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, específicamente al de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”. 2.- Sobre el ordenamiento territorial y la prevención y mitigación del riesgo de desastres El artículo 2° de la Constitución Política señala que “(…) las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
En el marco de esas responsabilidades, la Ley 1523 de 24 de abril de 20125 adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres, estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y definió la gestión del riesgo de desastres como: Artículo 1°. De la gestión del riesgo de desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1°. La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo 5 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 13 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Parágrafo 2°.
Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos. En las definiciones que se dan en el artículo 4 de la norma, se destaca lo expuesto en relación con los conceptos amenaza, desastre, emergencia, gestión del riesgo, mitigación del riesgo, riesgo de desastre y vulnerabilidad: (…) 3.
Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales.
(…) 9. Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general.
(…) 11. Gestión del riesgo: Es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y 14 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
(…) 16. Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente.
(…) 18. Prevención de riesgo: Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesgo. Los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, que tienen como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y sostenible.
(…) 25. Riesgo de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad.
Seguidamente se definió el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres como “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país.” En materia de responsabilidad, indicó la ley que la gestión del riesgo corresponde a todas las autoridades y los habitantes del territorio colombiano, 15 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 y en cumplimiento de ese deber “(…) las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.”.
Al respecto, el H. Consejo de Estado6 precisó que «administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley 1523» El mencionado artículo 14 de la Ley 1523 se refirió a la participación de los alcaldes en el sistema nacional de gestión del riesgo: Artículo 14.
Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.
Adicionalmente, según lo dispuesto en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997, 715 de 2001 y 1523 de 2012, los municipios están llamados a liderar la toma de decisiones relacionadas con la gestión de riesgo de desastres. La Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones, estableció entre sus objetivos, el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio como función pública para el cumplimiento de ciertos fines como mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 12 de julio de 2018, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 660012331000201000385-02(AP) 16 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 Así mismo el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 estableció el instrumento para desarrollar el proceso de ordenamiento territorial municipal en los siguientes términos:
ARTÍCULO 9. - Plan de Ordenamiento Territorial. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente Ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán: a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.
PARÁGRAFO. - Cuando la presente Ley se refiera a planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el presente artículo, salvo cuando se haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente artículo. En relación con la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial, el Decreto 1807 de 2014 estableció: Artículo 1°.
Objeto y ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente decreto establecen las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera gradual la gestión del riesgo en la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial municipal y distrital o en la expedición de un nuevo plan.
(…) Artículo 2°. Estudios técnicos para la incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial. Teniendo en cuenta el principio de gradualidad de que trata la Ley 1523 de 2012, se deben realizar los estudios básicos para la 17 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial o la expedición de nuevos planes y en su ejecución se deben realizar los estudios detallados.
Artículo 3°. Estudios básicos para la revisión o expedición de Planes de Ordenamiento Territorial (POT). De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior para la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial o la expedición de nuevos planes, se deben elaborar estudios en los suelos urbanos, de expansión urbana y rural para los fenómenos de inundación, avenidas torrenciales y movimientos en masa, que contienen: a) La delimitación y zonificación de las áreas de amenaza; b) La delimitación y zonificación de las áreas con condición de amenaza en las que se requiere adelantar los estudio& detallados a que se refiere el siguiente artículo; c) La delimitación y zonificación de las áreas con condición de riesgo en las que se requiere adelantar los estudios detallados a que se refiere el siguiente artículo; d) La determinación de las medidas de intervención, orientadas a establecer restricciones y condicionamientos mediante la determinación de normas urbanísticas.
(…) Artículo 14. Estudios detallados. Los estudios detallados deben contener lo siguiente para cada uno de los eventos analizados: 1. Análisis detallado de amenaza. 2. Evaluación de vulnerabilidad. 3. Evaluación del riesgo. 4. Determinación de medidas de mitigación. (…) Artículo 18. Evaluación del riesgo. La evaluación de riesgo es el resultado de relacionar la zonificación detallada de amenaza y la evaluación de la 18 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 vulnerabilidad.
Con base en ello, se categorizará el riesgo en alto, medio y bajo, en función del nivel de afectación esperada. Para las zonas en alto riesgo se definirá la mitigabilidad o no mitigabilidad, a partir de las alternativas de intervención física para reducir y evitar el incremento de la amenaza y/o vulnerabilidad. Para estas alternativas se deberá evaluar su viabilidad de ejecución desde el punto de vista técnico, financiero y urbanístico.
Bajo estas evaluaciones se obtendrá la definición del riesgo alto mitigable o riesgo alto no mitigable. Artículo 21. Incorporación de los resultados de estudios detallados al POT. Con base en los resultados de los estudios detallados y mediante acto administrativo, el alcalde municipal o distrital o la dependencia delegada para el efecto, podrá realizar la precisión cartográfica y la definición de las normas urbanísticas a que haya lugar en el área objeto de estudio, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial y deberá registrarse en todos los planos de la cartografía oficial.
En todo caso, cuando los resultados de los estudios detallados generen la modificación de los usos del suelo o de normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial deberá emprenderse su revisión, ajuste o modificación en los términos de la Ley 388 de 1997 y las normas que la adicionen, modifiquen o complementen. De acuerdo con lo anterior, los estudios mencionados deben contener la delimitación y zonificación de las áreas en condición de amenaza y de riesgo, las medidas de intervención orientadas a establecer restricciones y condicionamientos urbanísticos con el fin de conocer las amenazas, categorizar el nivel de riesgo en alto, medio o bajo y establecer las medidas de mitigación correspondientes.
En este sentido, cuando se establezca que el riesgo alto de desastre no se puede mitigar, la reubicación del asentamiento humano será la medida que se deba adoptar, con el desarrollo de las obras de estabilización necesarias para evitar el riesgo de desastres. Desde la ley 9 de 1989, “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, el legislador previó como obligaciones de los alcaldes municipales, levantar un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para 19 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 la vivienda y reubicar a estos habitantes en zonas apropiadas.
En lo atinente a las competencias en materia de ordenamiento territorial, Ley 1454 de 2011, por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial, dispone lo siguiente en el artículo 29: Artículo 29. Distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: (…) 4.
Del Municipio a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Parágrafo 1o.
La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación.
PARÁGRAFO 2 o. Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y el señalamiento de las normas obligatoriamente genera1es que definan los objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Áreas Metropolitanas.
En providencia del 10 de marzo de 2022, la Sección Primera del H. Consejo de Estado7, se refirió a las reglas jurisprudenciales establecidas por la H. Corte 7 CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación número: 17001-23-33-000- 2019-00256-01 Demandantes: LUZ ELENA TORRES AMAYA y MARÍA LUZ DARY OSORIO CASTRILLÓN Demandados: MUNICIPIO DE MANIZALES, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS - 20 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 Constitucional en los procesos de reubicación: “Respecto de las reglas que deben seguir las autoridades territoriales en los procesos de reubicación, la Corte Constitucional identificó los siguientes parámetros: […] (i) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;
(ii) adelantar programas de reubicación de quienes se encuentran en estos sitios, o implementar las medidas necesarias para eliminar el respectivo riesgo; (iii) la entidad o el funcionario público que no cumpla con lo anterior incurrirá en causal de mala conducta; (iv) cualquier interesado puede presentar ante el alcalde o intendente, la solicitud de incluir una zona o asentamiento al señalado inventario;
(v) los inmuebles y las mejoras de quienes deben ser reubicados, pueden ser adquiridos a través de enajenación voluntaria directa o mediante expropiación; (vi) los bienes antes mencionados, adquiridos a través de las modalidades señaladas, pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados; (vii) el terreno a obtener debe pasar a ser un bien de uso público administrado por la entidad que lo adquirió;
(viii) las zonas de alto riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria, por tanto, en caso de que quienes las habitan se nieguen a ello, los alcaldes deben ordenar la desocupación en concurso con la policía, así como la demolición de las construcciones averiadas. Finalmente, según lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, las autoridades que incumplan con lo dispuesto en la norma, incurren en el delito de prevaricato por omisión […]8 57.
También esta Sección, en la sentencia de 1° de junio de 20209, precisó cuáles son las acciones que deben observar los municipios cuando reubican a las CORPORCALDAS- y AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA Derechos colectivos presuntamente conculcados: SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS, ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA, SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE, y REALIZACIÓN DE CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES Tema: Le es atribuible a la alcaldía municipal de Manizales la afectación del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que no ha ejercido de manera oportuna y diligente sus obligaciones en materia de gestión del riesgo de desastres en la zona del barrio Bajo Cervantes declarada como de riesgo alto no mitigable Sentencia de segunda instancia. 8 Al respecto, ver sentencia T-1094 de 2002 y T-149 de 2017 9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, radicación: 680012331000201200091-01, Demandantes: Leonardo Fabio Lizarazo Velandia. 21 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 familias asentadas en zona de riesgo no mitigable, así: […] En consecuencia, la Sala considera que es necesario precisar las órdenes en el siguiente sentido: […] 120.1 El Municipio (…) tiene la carga de reubicar directamente a las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable (…) teniendo en cuenta que con ocasión de este proceso se probó que existe una situación de vulnerabilidad de familias que no resultaron afectadas con el fenómeno invernal. 120.1.1 En consecuencia, la Sala ordenará al Municipio (…) dentro del término de dos (2) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante las gestiones administrativas, presupuestales y financieras para la reubicación definitiva de las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja. 120.1.2 Vencido el término anterior, el Municipio (…) deberá reubicar de forma definitiva en un lugar que permita el acceso a los servicios públicos, por medio de un plan de vivienda subsidiada, a las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja.
Lo anterior, en el término máximo de diez (10) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia. 121. La Sala le ordenará al Municipio (…) que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término máximo de quince (15) días, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realice un censo con el objeto de determinar las características de la población beneficiaria de la medida de reubicación indicada en el inciso anterior.
El censo deberá contener la siguiente información: 121.1 El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable (…) 22 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 122. Para la reubicación de las familias que habitan viviendas ubicadas en las zonas de alto riesgo no mitigable o en las zonas de inundación y que fueron construidas atendiendo la normativa vigente y con la autorización expresa de las autoridades competentes, siguiendo el procedimiento previsto para el efecto, la administración deberá aplicar el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 9.° de 1989, que dispone: “[…] Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación en los términos de la presente ley.
Cuando se trate de una enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió […]”. 123.
Ahora bien, si los habitantes de los inmuebles ubicados en las zonas de alto riesgo no mitigable, (…) se rehúsan a abandonar el sito, el Alcalde Municipal de Rionegro debe ordenar la desocupación con el apoyo de las autoridades de Policía, en marco de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 124.
Las entidades demandadas, durante este trámite, deben atender de forma especial el principio de economía para optimizar el uso del tiempo y procurar el nivel más alto de calidad en sus actuaciones, en atención a las graves condiciones en que se encuentra la comunidad. […] (Resaltado del texto). 3. Caso concreto Esta Corporación precisa que teniendo en cuenta que en el recurso de apelación la entidad territorial demandada no discute la competencia para intervenir las laderas y zonas adyacentes a la quebrada El Perro en Manizales, sino que sustenta su inconformidad en la ausencia de pruebas respecto de la amenaza o vulneración de derechos, es pertinente abordar el estudio probatorio que fundamenta la decisión recurrida.
En este sentido, para abordar el primer problema jurídico expuesto en esta providencia, la Sala considera que de acuerdo con las pruebas practicadas en el trámite de primera instancia, se encuentra probado lo siguiente en relación con los hechos que en criterio de la parte actora constituyen la causa de la presente acción: 23 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 De este modo, se encuentra que el 2 de mayo 2022 la señora Martha Cecilia Buriticá González solicitó al Municipio de Manizales10: “(…) que se adopten todas las medidas técnicas, contractuales, financieras, jurídicas, y de la que sean necesarias, a fin que se de continuidad al muro de contención para la protección de la ribera de la quebrada El Perro en el sector del barrio Chachafruto de ésta ciudad de Manizales, sector La Teresita – Expoferias, costado derecho.
Adoptar las medidas de mitigación del riesgo de los terrenos afectados con la saturación, a fin de controlar, mitigar o evitar su desplome. Las demás que sean necesarias para preservar nuestra seguridad ante desastres.” (sic) La Unidad de Gestión del Riesgo del municipio demandado de acuerdo con el Oficio UGR1214-2022 del 18 de mayo de 202211, realizó una visita técnica a las zonas adyacentes a la quebrada El Perro ubicada entre los barrios Chachafruto y Bajo Guadualito de la ciudad de Manizales, y expresó que: “(…) que en la parte posterior del predio se presentó un deslizamiento producido por la temporada invernal del presente año y la consecuente crecida de la quebrada El Perro (socavación lateral).
El deslizamiento afectó el área posterior de la vivienda donde se encontraba un área de patio. (…) Si bien al momento de la inspección ocular no se evidencian señales de dinamismo del deslizamiento, es pertinente aclarar que existe un fenómeno asociado a la erosión lateral de la corriente sobre dicha margen y que obedece a procesos naturales de acumulación y arrastre de sedimentos propios de la dinámica del cauce y a los regímenes variables de su caudal, afectados por actividades de intervención antrópica y de ocupación inadecuadas.
Así mismo, nos permitimos informar que el desprendimiento de material ocurrió a varios metros del límite de las viviendas, las cuales consisten, en su mayoría, en edificaciones de dos niveles de uso residencial con sistema estructural aporticado y muros en mampostería; y que, al momento de la visita, se evidencian sin afectaciones a nivel estructural y que generen 10 fls. 4 a 5, Archivo n° 002 del cuaderno principal del expediente digital. 11 fls. 6 a 9, Archivo n° 002 del cuaderno principal del expediente digital. 24 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 condiciones de inhabitabilidad y de deterioro de conservación de los inmuebles.
Cabe agregar que varias de las viviendas no cuentan con rianaje de aguas lluvias en sus cubiertas.” En el mismo oficio se emitieron recomendaciones, las cuales se exponen a continuación: “RECOMENDACIONES Se recomienda la construcción de una estructura para la protección de la orilla sobre el (sic) margen derecha de la quebrada; por lo que esta se incluye en el inventario de necesidades de obras tendientes a la mitigación del riesgo para ser ejecutadas en próximas vigencias fiscales y estando sujetas a la disponibilidad presupuestal y orden de prioridades.
Como medida temporal y preventiva, se recomienda mantener, como hasta la fecha, cubierta el área afectada con plásticos de protección para mitigar los efectos de las aguas de escorrentía sobre el terreno durante las precipitaciones futuras. Monitorear cualquier anomalía o comportamiento irregular sobre el cauce de la quebrada respecto al flujo de agua o caudal, crecientes súbitas, obstrucciones y/o represamientos, al igual que la inestabilidad general sobre el terreno de las terrazas aluviales en la margen derecha de la quebrada, tales como agrietamientos y/o desplomes del terreno, movimientos, colapsos de elementos expuestos cercanos (vía de acceso, postes, viviendas etc.), desplazamientos y/o desprendimientos de tierra, de manera particular durante eventos puntuales de precipitación intensa y/o periodos de lluvias persistentes en la región, y de ser necesario reportar dichas eventualidades al Cuerpo Oficial de Bomberos Manizales (línea 119).
(…)” Posteriormente, en Oficio UGR2776-2022 del 2 de noviembre de 202212, la Unidad de Gestión del Riesgo del municipio demandado emitió un nuevo pronunciamiento, en el cual indicó lo siguiente sobre el objeto de la presente acción: “En la parte posterior del predio se presentó un desprendimiento de material rocoso y suelo orgánico al igual que se evidencia la erosión por socavación lateral sobre el predio, esta última debido a la crecida de la Quebrada El Perro. 12 fls. 10 a 13, Archivo n° 002 del cuaderno principal del expediente digital. 25 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 El proceso erosivo evidenciado, se encuentra directamente relacionado a la actual temporada invernal que está atravesando la ciudad donde se han presentado varios eventos de gran intensidad y duración por lo que existe una saturación del terreno; aunado a la cobertura vegetal de alto porte que se encuentra sobre la corona del deslizamiento la que genera un sobre peso adicional en la ladera de alta pendiente.
(…) El fenómeno acaecido sucedió a una distancia prudente del caserío, las viviendas implantadas sobre la corona del fenómeno no poseen señales aparentes de daños en la estructura portante por lo cual hasta el momento de la visita no existe un riesgo inminente de inestabilidades de las viviendas.” Así mismo, la Subdirección de Infraestructura Ambiental de Corpocaldas realizó una visita técnica a la quebrada y, mediante el Informe Técnico n° 2022-IE-00030404 del 16 de noviembre de 202213, manifestó que: “En la parte posterior de las viviendas del sector Bajo Guadualito, se presentó un proceso de inestabilidad en el mes de mayo de 2022, sobre la margen derecha de la quebrada El Perro, que afectó el solar de 2 viviendas del sector.
La quebrada El Perro, se encuentra canalizada hasta unos metros antes de la zona afectada por el deslizamiento, lo cual permite que se generen procesos de socavación lateral, máxime si se tiene en cuenta que, en este punto, existe un cambio de dirección del drenaje. A través del convenio 2011250556 suscrito entre CORPOCALDAS y el Municipio de Manizales, se adelantaron obras de reducción de riesgo en el área afectada del talud… Posterior a la construcción de las obras, se presentó un pequeño desprendimiento sobre un área contigua a la zona de apuntillamiento y arrastre de material ubicado en la base del talud intervenido.
De otro lado, hacia la parte final de las viviendas del sector, se observó un deslizamiento de otro talud, justo en la zona adyacente a un caisson que sirve de apoyo a un viaducto soporte de una tubería de acueducto que administra la empresa Aguas de Manizales S.A. E.S.P. (diámetro 13 fls. 17 a 20, Archivo n° 002 del cuaderno principal del expediente digital. 26 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 aproximado de 8”).
De acuerdo a lo comentado durante la visita, anteriormente en este punto se había presentado un pequeño deslizamiento de material; y hace unos días, se presentó un nuevo proceso de inestabilidad en el mismo punto, colocando en riesgo el viaducto y la tubería de acueducto que por allí cruza. El área afectada de talud, es aproximadamente de 5 m de ancho y 3 m de altura.
En este sector, se presenta concentración de aguas de la vía de acceso al barrio, las cuales escurren por este talud hasta llegar a la quebrada El Perro. En el momento de la visita, se observó un desvió temporal de las aguas antes mencionadas, en la parte superior del talud, con el fin de evitar que llegaran hasta el punto afectado. Así mismo, se encontró que el talud se encuentra cubierto con plásticos.” En dicho informe, determinó que se requerían las siguientes actuaciones: “RECOMENDACIONES: - Realizar monitoreo permanente del sector adyacente a la quebrada El Perro, contiguo al barrio Bajo Guadualito, con el fin de detectar indicios o señales que puedan llegar a generar condiciones de riesgo en el sector y de ser el caso, informar a la Unidad Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres o al Cuerpo Oficial de Bomberos del Municipio de Manizales. - En la zona adyacente al tratamiento geotécnico recientemente construido, se hace necesario adelantar perfilado de la corona del deslizamiento, con el fin de evitar la generación de nuevos desprendimientos de material y la afectación de mayores áreas del solar de la vivienda. - En este punto, se debe analizar la posibilidad técnica y económica de prolongar la canalización de la quebrada El Perro en una longitud aproximada de 40 m, para controlar procesos de socavación de la margen derecha de la quebrada y mejorar las condiciones de estabilidad del sector. - En la zona de deslizamiento contigua al viaducto, se deberá proyectar la construcción de una estructura de contención, que mejore las condiciones de estabilidad del talud y del mencionado viaducto. 27 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 - De igual manera, se debe verificar la estabilidad de la cimentación en caisson del viaducto y adelantar las medidas correctivas a que haya lugar. - Las aguas provenientes de la vía de acceso al sector Bajo Guadualito, deben ser captadas en su totalidad, a través de la construcción de un sumidero transversal y conducidas hasta la parte inferior de la ladera, por medio de una tubería o un canal abierto, y así lograr un adecuado manejo de las aguas de escorrentía del sector.” Finalmente, la Unidad de Gestión del Riesgo del municipio demandado en Informe técnico UGR No- 0660-23 del 24 de marzo de 202314, reiteró la información expresada en los anteriores oficios y precisó que: “Como se ha manifestado en los diversos informes realizado (sic) por esta Unidad, el desprendimiento de material ocurrió a varios metros del límite de la vivienda, y que hasta el momento de la visita, esta se evidencia sin afectaciones visibles y en condiciones de habitabilidad.” De acuerdo con lo anterior, este Tribunal advierte que la entidad demandada ha intervenido en ciertos tramos la quebrada El Perro en Manizales con la finalidad de reducir el riesgo en las laderas colindantes y sus áreas adyacentes; sin embargo, lo analizado permite inferir a esta Corporación que las obras realizadas no son suficientes para garantizar los derechos colectivos de la comunidad de los barrios Chachafruto y Bajo Guadualito.
En efecto, la Sala constata con las pruebas aportadas en el presente asunto que la quebrada no ha sido destinataria de la ejecución de obras civiles para la intervención en sus orillas, ni tampoco de acciones tendientes a la prolongación de la canalización o la construcción de estructuras de contención para mejorar la estabilidad de los sectores colindantes, aspectos que derivan en la amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Al respecto, la Sala considera necesario precisar que el juez de primera instancia señaló que el Municipio de Manizales amenaza el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y no que dicha garantía colectiva se encuentre vulnerada, como lo quiere hacer ver la entidad territorial en el escrito de apelación. Dado que ambos conceptos, amenaza y vulneración son diferentes, este Juez plural considera pertinente referirse a los mismos. 14 Fls. 12 a 14, Archivo n° 011 del cuaderno principal del expediente digital. 28 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 En este sentido, la jurisprudencia constitucional15 ha establecido que la vulneración implica una afectación real y concreta que ya ha ocurrido.
Es un hecho objetivo que puede ser verificado y medido. Esto significa que hay evidencia empírica de que el derecho ha sido comprometido o dañado de alguna manera. De otra parte, la amenaza se refiere a la posibilidad o el riesgo de que estos derechos sean vulnerados. Es decir, no necesita que el daño se haya consumado, sino que existe una probabilidad de que suceda.
La amenaza incluye tanto criterios objetivos como subjetivos, ya que no solo se basa en las acciones o inacciones concretas de las autoridades o particulares, sino también en cómo estas situaciones son percibidas y pueden afectar el estado de ánimo o la sensación de seguridad de la persona potencialmente afectada. Por lo analizado, contrario a lo afirmado en el recurso de apelación de la parte demandada, este Juez plural concluye que sí existen pruebas de la amenaza al derecho colectivo invocado en la demanda, toda vez que el aumento de precipitaciones o temporada invernal hace que aumente el nivel de riesgo de los habitantes del sector ante la falta de continuidad en las obras recomendadas por Corpocaldas en el Informe Técnico n° 2022-IE-00030404 del 16 de noviembre de 2022.
Así mimo, el contenido de los oficios UGR1214-2022 del 18 de mayo de 2022 y UGR2776-2022 del 2 de noviembre de 2022 permite inferir la ocurrencia de deslizamientos, socavación lateral, desprendimiento de material rocoso y suelo orgánico, erosión a causa de crecidas de la quebrada El Perro, lo que a su vez amenaza el derecho colectivo demandado en este asunto ante la ausencia de la totalidad de obras y medidas para evitar la ocurrencia de un desastre.
En síntesis, para la Sala de decisión en el contexto actual, las laderas colindantes y áreas adyacentes a la quebrada El Perro en Manizales, em el sector mencionado, se encuentran en un estado de amenaza únicamente en relación con el derecho colectivo anteriormente enunciado, ya que si bien es cierto que no se encuentran en riesgo inminente de colapso, también lo es que ante la falta de ejecución de las recomendaciones realizadas por la oficina de gestión del riesgo del propio Municipio de Manizales y por Corpocaldas, la estabilidad del terreno puede conllevar a esa futura situación y, por lo tanto, generar una vulneración a los derechos colectivos.
Por lo anterior, encuentra la Sala pertinente modificar el fallo de primera instancia, en el sentido de aclarar que, en este asunto, el derecho colectivo a la 15 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 1993.MP: Carlos Gaviria Díaz. 29 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente se encuentra amenazado y no vulnerado. 4.- Sobre el plazo para el cumplimiento de la orden judicial En reiterada jurisprudencia, el Consejo de Estado ha indicado que la ejecución de obras públicas para la satisfacción de necesidades locales está supeditada al agotamiento de los pasos previos de formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, inclusión en los Planes de desarrollo departamentales y municipales y en el presupuesto.
Sin embargo, este punto no es razón suficiente para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular y el presupuesto jurídico correspondiente a la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones de planeación pertinentes, presupuestales, contractuales y administrativas 16.
Se debe resaltar que la falta de disponibilidad presupuestal no puede eximir a las entidades púbicas del cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez o Tribunal que hayan encontrado demostrada la vulneración de los derechos colectivos. En el presente asunto advierte la Sala que el fallo de primera instancia ordenó al Municipio de Manizales adelantar los estudios técnicos, administrativos y presupuestales que sean necesarios para realizar las obras de mitigación del riesgo en el sector adyacente a la margen derecha de la quebrada El perro, contiguo al barrio Bajo Guadualito del Municipio de Manizales, teniendo en cuenta las recomendaciones realizadas por Corpocaldas.
Para el cumplimiento de dicha orden dispuso un término de nueve (09) meses contados a partir de la ejecutoria de esa sentencia. Al respecto, advierte la Sala que el término referido comprende las etapas de estudios, análisis y ejecución de las obras, el cual considera esta Corporación, de acuerdo con las reglas de la sana crítica17, no es suficiente para que la entidad adelante lo ordenado. 16 Consejo de Estado, Salda de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 10 de abril de 2008, Radicación: 15001-23-31-000-2001-01961-01(AP), Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. 17 En ese sentido, la sana crítica está edificada con los criterios de la lógica, el uso de la ciencia y de la técnica, y las reglas de la experiencia. Respecto de la lógica, podemos destacar el principio de no contradicción y el de razón suficiente.
En cuánto a la ciencia y la técnica, ello está asociado con las opiniones, estudios y dictámenes de los expertos en determinadas materias. A su vez, las reglas de la experiencia pueden ser individuales y colectivas, cómo también pueden ser construidas por conocimientos públicos y privados. Una regla de la experiencia plena es la que tiene en cuenta tanto lo colectivo cómo lo público.
Estas pueden acreditarse por 30 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 En esta línea de argumentación, considera este Tribunal que en este punto la sentencia debe ser modificada ajustando el plazo concedido en primera instancia al término de doce (12) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. En todo caso, lo expuesto por la Sala no es obstáculo para que el Municipio de Manizales en desarrollo de sus funciones ordinarias en materia de gestión del riesgo realice el monitoreo permanente del sector adyacente a la quebrada El Perro, contiguo al barrio Bajo Guadualito, así como las demás acciones recomendadas por Corpocaldas y la Unidad de Gestión del Riesgo municipal. 5.- Conclusión De acuerdo con lo anterior, considera este Tribunal que, de una parte, se acreditó la amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y de otra, que el término concedido para la realización de las órdenes emitidas por la Juez de primera instancia no es suficiente, motivo por el cual la decisión apelada será modificada.
Por lo expuesto este Tribunal modificará la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. MODIFÍCANSE los ordinales primero y segundo de la sentencia de primera instancia proferida el veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales en el presente medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos de la referencia, los cuales quedaran así:
PRIMERO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE MANIZALES, se encuentra amenazando el derecho colectivo a la prevención de desastres técnicamente previsibles, conforme la parte motiva de esta providencia. cualquier fuente de conocimiento, sin que sea necesario una prueba o cierta formalidad. CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, MP: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. 19 de marzo de 2020.
Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00155-01(3093-16). 31 Exp. 17-001-33-33-004-2023-00074-01 SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MANIZALES que, en el término de DOCE (12) MESES, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, adelante las gestiones de carácter administrativo, técnicas, contractuales y presupuestales para efectos de realizar las obras de mitigación del riesgo en el sector adyacente a la margen derecha de la quebrada El Perro, contiguo al barrio Bajo Guadualito, conforme a las recomendaciones realizada por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS.
Segundo. CONFÍRMASE en lo demás el fallo objeto de la presente acción. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.