Sincelejo, julio nueve (09) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Radicación 700012333000-2019-00296-00 Demandante: María Teresa Mosquera de Badel Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tipo de proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Tema: Reconocimiento de pensión gracia - Niega.
M. Ponente: Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Asunto a resolver: Dictar sentencia de primera instancia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones: La parte demandante pretende que se decrete la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la UGPP: - Resolución No. RDP 028407 del 2 de agosto de 2016, por medio de la cual se niega una pensión de jubilación gracia. - Resolución No. RDP 019430 del 11 de mayo de 2017, mediante la cual se resuelve el recurso de queja interpuesto contra el auto ADP 1808 del 6 de marzo de 2017, confirmando la decisión inicial.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho pretende: Los reajustes contemplados en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, sobre la pensión del demandante. Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia El reconocimiento de la pensión gracia a partir del 14 de septiembre de 2015 en cuantía de $ 2.227.609,43.
El ajuste del valor de lo adeudado conforme al IPC, en concordancia con el artículo 187 del CPACA. La actualización de los valores de conformidad con el artículo 192 del CPACA. La condena en costas a la demandada, en los términos del artículo 188 del CPACA. 1.2. Hechos relevantes: Manifiesta la actora que estuvo vinculada en calidad de docente en periodos comprendidos entre el 13 de abril de 1973 hasta el 14 de octubre de 1996.
Del 13 de abril de 1973 hasta el 14 de mayo de 1974, prestó sus servicios como docente con carácter departamental nacionalizado, quedando cobijada por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975. Fue nombrada mediante Resolución No. 04930 del 12 de julio de 1974 como docente de educación básica con vínculo nacional, tomando posesión del cargo el 14 de mayo de 1974, laborando en el municipio de Corozal hasta el 14 de octubre de 1996.
El vínculo nacional mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, y, por ende, es computable para el reconocimiento de la pensión gracia. Nació el 3 de enero de 1952 y cumplió 50 años el 2 de enero de 2022. Cumplió 20 años de servicio y alcanzó el estatus para gozar de la pensión gracia, el 14 de septiembre de 2015. Se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta.
Es persona pobre de conformidad con su posición social y costumbres. El 17 de marzo de 2016 solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, indicando que el tiempo certificado como nacional, solo se podía tomar desde el 25 de octubre de 1996 (sic debió ser el 15 de octubre de 1996) fecha de entrega de la educación a las entidades territoriales, lo Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia cual consta en acta suscrita entre la Nación - Ministerio de Educación y el Departamento de Sucre.
El 17 de junio de 2016, con radicado 201650051914002, allegó ante la UGPP, el Decreto 02754 del 6 de abril de 1973 con acta de posesión, mediante los cuales fue nombrada y tomó posesión en el cargo de educadora en el municipio de Los palmitos. La solicitud de reconocimiento le fue negada mediante Resolución No. RDP 028407 del 2 de agosto de 2016, por considerar que los tiempos de servicio fueron prestados con nombramiento de orden nacional, considerando que su vinculación a la docencia fue de carácter nacional.
El acto administrativo le fue notificado mediante aviso el 30 de agosto de 2016. Interpuso recurso de apelación contra la resolución antes mencionada el 20 de diciembre de 2016, señalando que sí había cumplido los 20 años de servicio; antes del periodo de vínculo nacional tenía un año, un mes y un día como docente nacionalizado y del 25 de octubre de 1996 (sic, debió ser 15 de octubre de 1996) hasta el 25 de noviembre de 2015 que son departamentales.
Mediante auto ADP 001808 del 6 de marzo de 2017 NOT_PD 330414, le fue rechazado el recurso de apelación. El auto fue comunicado el 9 de mayo de 2017. El 16 de marzo de 2017 presentó recurso de queja, aduciendo defectos en la notificación de la Resolución RDP 028407. Mediante Resolución No. RDP 019430 del 11 de mayo de 2017, la UGPP declaró fundado el recurso de queja y confirmó la mencionada resolución en cada una de sus partes.
Esta última resolución le fue notificada el 22 de mayo de 2017. 1.3 Normas violadas y concepto de violación: Las normas que se aducen violadas son los artículos 1, 2, 3, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 28, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política. Los artículos 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículo 1 de la Ley 24 de 1947; artículo 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966: artículo 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia 1975; 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto Ley 2277 de 1979; 1, 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993 y 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011.
En su concepto de violación, la parte actora señala que los actos administrativos cuya nulidad se pretende, quebrantan las disposiciones normativas citadas, en la medida en que la pensión de jubilación gracia, debe ser reconocida a los docentes que cumplan los requisitos de tiempo de servicio y edad discontinuos al magisterio, como docentes territoriales, por tener derecho a un régimen especial de jubilación, que les permite recibir la pensión ordinaria y la pensión gracia, ambas compatibles entre sí. Lo anterior, comoquiera que la pensión gracia es una pensión especial que paga la nación a docentes sin que estos hayan prestado servicios a ella, advirtiendo que no debe estar afiliado el docente a la Caja Nacional de Previsión Social, ni realizar aportes a esta.
Cita jurisprudencia del H. Consejo de Estado, referente al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia y al fenómeno jurídico de la prescripción, las cuales considera son aplicables a su caso en particular, debido a la similitud existente entre los casos. Señala que el vínculo laboral que tuvo es de carácter departamental nacionalizado por la Ley 43 de 1975, el cual es un tiempo válido para el reconocimiento de la pensión referida.
Lo anterior, comoquiera que este vínculo inició antes del 31 de diciembre de 1980. Adicionalmente, señala que laboró más de 20 años, primero como educadora departamental nacionalizada, luego como educadora departamental, y, por ende, tiene derecho a la pensión gracia. 1.4 Pronunciamiento de la parte demandada: La UGPP, oponiéndose a los hechos y pretensiones de la demanda, señaló que la actora no tiene derecho a lo reclamado, pues no acredita de manera fehaciente e idónea, que cumple con la totalidad de los requisitos necesarios exigidos por la norma para hacerse acreedora a una pensión de jubilación gracia, concretamente con el tipo de vinculación territorial o nacionalizado y consecuencialmente con el tiempo de servicio.
Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Agrega que las certificaciones aportadas son claras en establecer que la demandante laboró como docente del orden nacional durante su vida laboral, situación que de hecho es acorde a lo establecido por la ley 91 de 1989, respecto a que, a partir de 1990 de manera general todos los docentes que se vincularan al servicio oficial serían maestros del sector nacional, siendo la vinculación nacionalizada o territorial excepcional.
La actora debía demostrar que se encontraba en una de las circunstancias excepcionales, y para ello es necesario acreditar que la plaza a la cual se vinculó se financiaba con recursos propios de la entidad territorial que fungió como nominadora o que dicha plaza se encontrara nacionalizada, carga que no se cumplió en este caso. Presenta como excepciones la “Inexistencia de la obligación por indebida acreditación del tipo de vinculación al servicio docente- falta de certeza respecto a la vinculación como docente territorial o nacionalizado”, “Inexistencia de la obligación por el incumplimiento de los requisitos de ley para hacerse acreedor a una pensión gracia”, “Buena fe” y “Prescripción trienal”. 1.5 Pronunciamiento frente a las excepciones: La parte actora se opuso a las excepciones reiterando lo señalado en la demanda. 1.6 Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público: Se ratifica la parte actora en los hechos, pretensiones y argumentos de defensa plasmados en la demanda.
La UGPP reitera los argumentos esbozados en la contestación de la demanda. El Ministerio Público no emitió concepto. 1.7 Actuación procesal: Admisión: 24 de febrero de 2021 Notificación: 16 de marzo de 2021 Audiencia inicial: 25 de agosto de 2022 Traslado prueba documental: 11 de febrero de 2025 Traslado para alegar: 21 de mayo de 2025 Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia: La Sala tiene competencia para conocer del presente asunto, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico: Determinar si los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, por considerar que la demandante cumple con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia. La Sala negará las pretensiones de la demanda, por no cumplir con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues pese a que la demandante acreditó una vinculación de más de veinte (20) años al servicio docente.
No obstante, la vinculación de la demandante fue de carácter nacional, al haber prestado sus servicios casi su totalidad, en la Escuela Normal Superior de Corozal. Para desarrollar la tesis planteada, se analizarán los siguientes temas: i) Pensión gracia. Requisitos para su reconocimiento ii) Descentralización de la educación iii) Caso concreto. 2.3 Pensión gracia. Requisitos para su reconocimiento: La pensión gracia es una prestación de tipo económico otorgada a los docentes oficiales territoriales, que inicialmente “(…) tuvo como finalidad compensar a los educadores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento en virtud del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».” La Ley 114 de 1913 por medio de la cual “Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela”, en su artículo 1° dispuso: “Artículo 1º.- Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.” Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia En cuanto a los requisitos, el artículo 4° indicó: “Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento Nota: Esta vigente el régimen de excepción para el personal docente en materia de edad.
En el sector docente la edad y el tiempo de servicios es la misma para el hombre y la mujer o sea 50 años y 20 años de servicios. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.” La Ley 116 de 1928 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927” en su artículo 6 amplía el beneficio a “Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” Seguidamente es expedida la Ley 37 de 1933 “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados”, extendiendo el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros de secundaria.
Con la expedición de la Ley 43 de 1975 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”, la educación primaria y secundaria pasó a ser un servicio a cargo de la Nación. Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia La Ley 91 de 1989 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, en el numeral 21 de su artículo 15, señaló que la pensión gracia se reconocería a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980.
De conformidad con las normas en cita, los requisitos para el reconocimiento de la pensión son, i) tener 20 años de servicio, buena conducta, ii) haberse vinculado al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, haber cumplido la edad de 60 años y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. Mediante sentencia del 21 de junio de 2018 el H. Consejo de Estado unificó jurisprudencia en lo relacionado con la pensión gracia, en los siguientes términos: “3.5.
Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del 1 2.
Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados.49 resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal50; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. /…/ FALLA: Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia 1 Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”.
El H. Consejo de Estado en sentencia SUJ-030-CE-S2-20212, del 11 de agosto de 2022, unificó jurisprudencia sobre el sentido que debe darse al artículo 15 numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989, señalando: “Primero. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá́, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022.
Radicación: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Segundo. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.
En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables. Tercero. Por tratarse de una sentencia de unificación que reconoce un derecho, esta sentencia debe ser extendida por las autoridades administrativas en virtud de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, a quienes acrediten encontrarse en los mismos supuestos fácticos y jurídico, de conformidad con las reglas señaladas en la parte motiva de esta providencia. ( )” Hasta aquí, es posible hablar de simultaneidad de pensiones (gracia y de jubilación ordinaria), pero solo tratándose de docentes departamentales y municipales vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, y que cumplan los demás requisitos legales, saber: i) Haber cumplido cincuenta (50) años ii) Vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 iii) Tiempo de servicio de mínimo veinte (20) años en calidad de docente territorial o nacionalizado en planteles departamentales, distritales o municipales iv) Haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta Así mismo, en sentencia del 29 de mayo de 2024, el Consejo de Estado se pronunció sobre la improcedencia del reconocimiento de la pensión gracia cuando el docente afiliado acredite el tiempo total de servicio exigido por la Ley 114 de 1913, por invalidez o muerte, concluyendo que “( ) para el reconocimiento de la pensión gracia es requisito ineludible que el docente nacionalizado Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia cumpla la exigencia prevista en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, esto es, que complete los 20 años de servicios como docente del orden territorial.
El reconocimiento pensional no procede sin que ello se acredite, incluso si el docente no cumplió por haber sido declarado en estado de invalidez o por haber fallecido, aun cuando hubiese alcanzado las tres cuartas partes del tiempo requerido.” 2.4 De la descentralización de la educación. Atendiendo a la autonomía otorgada a las entidades territoriales por la Constitución Política en su artículo 2873 para la gestión de sus intereses, inicialmente, a través de la Ley 60 de 19934, se descentralizó el servicio educativo, asignando las competencias de este sector a los departamentos y los distritos siempre y cuando cumplieran con una serie de requisitos para la administración de los recursos del situado fiscal, los cuales fueron contemplados en su artículo 14.
Así las cosas, la Nación hizo entrega a las entidades territoriales habilitadas o certificadas, de los bienes, personal y establecimientos que le permitieran cumplir con las funciones y obligaciones recibidas, conformidad con lo dispuesto en su artículo 155. 3 Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales. 4"Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 5 “(…) Artículo 15.
Asunción de Competencias por los Departamentos y Distritos. Los departamentos y distritos que acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 14, en el transcurso de cuatro años, contados a partir de la vigencia de esta ley, recibirán mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirán cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas.
En dicha acta deberán definirse los términos y los actos administrativos requeridos para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones a cargo de la nación y las entidades territoriales respectivas. (…)” Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Seguidamente, fue extendida la descentralización en materia educativa a los municipios, a través de la Ley 715 de 20016, y para ello, los departamentos certificarían a los municipios que cumplían requisitos establecidos para asumir la administración autónoma de los recursos mencionados.
Lo artículos 34 y 37 disponen: “Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1o. de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.
(…)” “Artículo 37. Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley (…)” Lo anterior es analizado por el H. Consejo de Estado en Concepto de fecha 14 de diciembre de 2016, radicado No. 11001-03-06-000- 2016-00109- 00(2301), Consejero Ponente Álvaro Namén Vargas, en el que la Corporación se refirió a la descentralización de la educación, de la siguiente manera: “(…) 2.
La descentralización de la educación. 2.1. La Ley 60 de 1993 La Ley 43 de 1975 nacionalizó el servicio público de la educación primaria y secundaria, que hasta ese momento 6 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia era de competencia de los departamentos, municipios, intendencias, comisarías y el Distrito Especial de Bogotá (art 1°). La referida ley, en distintos artículos, identifica al “personal adscrito” a los establecimientos educativos como los destinatarios de la nacionalización de la educación, sin distinguir cargo, función o calidad.
De tal manera que tanto el cuerpo docente como el personal administrativo que conformaba la planta general de los planteles educativos de primaria y secundaria quedó a cargo de la Nación. (…) Una situación similar ocurrió al expedirse la Ley 715 de 2001, con la cual, en orden a reorganizar la prestación de los servicios de educación y salud, se dictaron normas orgánicas en materia de recursos y competencias.
Con esta ley se produce una nueva descentralización del servicio educativo, ahora denominada “municipalización”, en atención a que se estableció que los municipios certificados pasarían a administrar de manera autónoma el servicio educativo y los recursos asignados a través del Sistema General de Participaciones para su prestación. Al respecto, el artículo 7°de la ley dispuso: (…) La competencia asignada a los distritos y municipios de que trata el artículo anterior, de manera similar a como ocurrió con la Ley 60 de 1993 -artículo 14-, implicó la recepción, por parte de los municipios, del personal perteneciente a las plantas dispuestas para la prestación del servicio educativo, con lo cual desapareció definitivamente la concepción de una educación nacionalizada.
En virtud de esta segunda descentralización, la Ley 715 de 2001 estableció que los empleados del servicio educativo debían ser incorporados a las plantas de personal de los departamentos, municipios o distritos (según el caso), con la claridad de que dicha incorporación también aplicaba para directivos y personal administrativo de los planteles educativos y no solamente para los docentes, como había ocurrido con la Ley 60 de 1993.
En efecto, el artículo 34 de la Ley 715 de 2001 señaló: (…) Así las cosas, el concepto de educación nacionalizada termina definitivamente con la Ley 715 de 2001, toda vez que como se señaló en su exposición de motivos, la Ley 60 de 1993 no fue suficiente para alcanzar dicho objetivo, entre otras razones, porque en esa oportunidad no se tuvo en cuenta al personal administrativo con el que se presta el servicio educativo.
(…) Como se indicó anteriormente, de acuerdo con lo establecido los artículos 15 de la Ley 60 de 1993 y 34 de la Ley 715 de 2001, el personal adscrito a las plantas de personal del Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia servicio educativo del orden nacional debía ser recibido o incorporado en las plantas existentes o que se crearan para el efecto en las entidades territoriales (departamentos, municipios o distritos), en virtud de la descentralización de la educación. Se produce así: un traslado de los servidores de la educación, los cuales dejaban de pertenecer a la planta de personal de la Nación y pasaban a incorporarse a las plantas de personal de las entidades territoriales.
Este proceso se debía hacer de forma conjunta entre la Nación y los Departamentos, Distritos o Municipios, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la ley, tal como dispuso la Ley 715 de 2001 (…)” 2.5 Caso concreto: La parte actora considera que le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prestación pensión de jubilación gracia. La UGPP se opone a ello, considerando que las pruebas aportadas demuestran que la demandante era docente nacional.
La actora solicitó el reconocimiento de la prestación el 17 de junio de 2016, la que fue negada con resolución RDP028407 del 2 de agosto de 2016, confirmada en Resolución RDP 019430 de 2017. Corresponde entonces a la Sala determinar el cumplimiento de los requisitos de la pensión gracia en el caso bajo estudio, específicamente el que atañe al tipo de vinculación. - Cumplimiento de requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia: (i) Haber cumplido la edad de cincuenta (50) años: Se encuentra acreditado que la demandante cumple con el requisito, comoquiera que nació el 3 de enero de 1952 y, por ende, cumplió los 50 años, el 3 de enero de 2002.
(Folio 37 archivo 01). (ii) Vinculación antes del 31 de diciembre de 1980: La demandante sí se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, esto fue el 13 de abril de 1973, en la Escuela Rural El Bongo 1 – Los Palmitos, nombrado por Decreto 274 del 6 de abril de 1973. (Folio 1 Archivo 030) (iii) Desempeño con honradez, consagración y buena conducta: De las certificaciones laborales allegadas al expediente y de su hoja de vida, no se observan anotaciones sobre llamados de atención por mala conducta ni dejan constancia de que la docente Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia tenga antecedentes disciplinarios o de que haya sido sancionada.
El desempeño con honradez, consagración e integridad del ejercicio de la docencia asumiendo una buena conducta, no fue controvertido por la entidad accionada, pues si bien manifestó en su contestación que no estaba probada, no allegó pruebas para acreditar lo contrario. El acta de declaración juramentada de fecha 25 de febrero de 2009, rendida ante la Notaría Única de Corozal, no fue controvertida por la entidad demandada, en ella la demandante hace constar que desempeñó el cargo con rectitud (Folio 74 archivo 030) Aunado a lo anterior, la entidad demandada no manifestó que la actora hubiera incurrido en causal de mala conducta e ineficiencia profesional en la actividad docente.
Por lo anterior, es posible deducir que cumple con este requisito. (iv) Tiempo de servicio mínimo de veinte (20) años con vinculación territorial o nacionalizado en planteles departamentales, distritales o municipales: En el expediente reposan múltiples certificados emanados del Departamento de Sucre - Secretaría de Educación, en los que se precisan algunos periodos de prestación del servicio docente como nacionalizado y en otros con vinculación nacional.
La demandante, aportó los siguientes: -Certificado del 22 de marzo de 2002 en el que la entidad territorial certifica que prestó el servicio en la Escuela Rural El Bongo 1 – Los Palmitos y en la Escuela Normal Superior de Corozal, como docente en propiedad Nacional en forma continua: Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Folio 39 del archivo 001Demanda -Certificado del 23 de febrero de 2009 en el que la entidad territorial certifica que prestó el servicio en la Escuela Rural El Bongo 1 – Los Palmitos, como docente en propiedad Nacionalizado en forma continua, así: Folio 71 del archivo 001Demanda - Certificado del 23 de febrero de 2009 en el que la entidad territorial certifica que prestó el servicio en la Escuela Normal Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Superior - Corozal, como docente en propiedad Nacional en forma continua, así: Folio 72 del archivo 001Demanda Con la contestación de la demanda no fueron allegados certificados de tiempo de servicio.
En el memorial de respuesta se observan capturas de pantalla de algunos certificados pero no son legibles. En audiencia inicial de fecha 25 de agosto de 2022, se decretaron pruebas de oficios dirigidos, entre otras entidades, al Departamento de Sucre - Secretaría de Educación, con la finalidad de que remitiera al proceso, los certificados laborales de la actora e informara si la plaza ocupada por la demandante durante los años 1974 a 2012 fue objeto de nacionalización en virtud de la Ley 43 e 1973, si se encontraba a cargo de su propio presupuesto o era financiada con recursos de la Nación. El ente territorial emitió respuesta al requerimiento realizado, y mediante Oficio del 6 de diciembre de 2022, indicó que la plaza ocupada por la demandante durante los años 1974 a 2012 sí fue objeto de nacionalización: Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Folio 01 del archivo 032Respuestarequerimiento.
Con el oficio antes citado, la entidad allegó un total de 13 certificados de los tiempos de servicio prestados por la demandante al servicio docente los cuales se muestran a continuación: Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Se evidencia que en el certificado de fecha 21 de noviembre de Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia 2008, expedido por la entidad Departamento de Sucre - Secretaría de Educación, se señala que el tiempo de servicio prestado por la demandante como docente en propiedad, desde 1974 a 2012, fue bajo la vinculación como nacionalizada.
Se precisa en el certificado que la demandante prestó sus servicios del 13 de abril de 1973 al 13 de mayo de 1974 en la Escuela Rural El Bongo 1 - Los Palmitos; del 24 de julio de 1974 a la fecha de expedición del certificado (21 de noviembre de 2008) en la Escuela Normal Superior de Corozal, sumando un total de 35 años 7 meses y 9 días.
Reposa certificado de tiempo de servicios del Departamento de Sucre de fecha 23 de febrero de 2009, al que hace alusión el ente territorial en su oficio, y según el cual la docente estuvo vinculada como nacionalizada en forma continua por 1 año, 1 mes y 1 día en la Escuela Rural El Bongo – Los Palmitos, del 13 de abril de 1973 al 13 de mayo de 1974, nombrada por Decreto 275 del 6 de abril de 1973 y con Decreto de retiro 460 del 14 de mayo de 1974.
(Folio 4 archivo 030Respuestarequerimientoanexo) Se observa, por ejemplo, otro certificado de tiempo de servicios del Departamento de Sucre de fecha 23 de febrero de 2009, en que se hace constar que la docente estuvo vinculada como Nacional en forma continua, del 13 de abril de 1973 al 13 de mayo de 1974, a la fecha de expedición del certificado, por un total de 34 años, 9 meses y 10 días.
Reposa otro certificado más reciente, de fecha 5 de octubre de 2017, en el que se acreditan periodos de vinculación hasta el 24 de abril de 2017 desde el 24 de julio de 1974, por 42 años, 11 meses y 10 días como docente Nacional. (Folio 8 archivo 030Respuestarequerimientoanexo) Señala la demandante que la certificación en materia educativa recibida por el Departamento de Sucre mediante Resolución No. 2680 del 26 de junio de 1996, emanada del Ministerio de Educación Nacional, y la entrega de los establecimientos educativos por parte de la Nación a la entidad territorial, generó que la vinculación de la actora, cambiara de nacional a territorial, en desarrollo de la territorialización de las plazas que ocupaban los docentes en las instituciones de enseñanza, toda vez que dicho traslado de infraestructura y Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia asunción de competencias por los entes departamentales y municipales ocurrió en el servicio educativo.
No obstante, esta Sala no comparte lo expuesto por la parte demandante, pues la certificación de cumplimiento de los requisitos legales de la Ley 60 de 1993, otorgada por parte del Ministerio de Educación Nacional al Departamento de Sucre mediante la Resolución No. 2680 del 26 de junio de 1996, no conduce a considerar, por lo menos en lo que respecta al reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza del vínculo de los docentes, que permita equipararlos a quienes en su momento, en 1913, fueron caracterizados como grupo especial que requirió la gracia de la pensión. En ese sentido, debe aclararse que, el vínculo docente de carácter nacional no cambia, como lo expone el actor.
Así las cosas, debido a la territorialización de la educación, no es posible tener como docentes del nivel departamental o municipal en lo relativo al reconocimiento de la pensión gracia, a quienes ocuparon plazas nacionales objeto de traspaso a los entes territoriales, ello en los términos establecidos en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en la que el H. Consejo de Estado explicó7 la manera en que se acredita el tipo de vinculación, señalando que los mencionados traspasos no conllevan a la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la prestación señalada.
En ese orden, esta Sala tendrá que la docente tuvo vinculación Nacional, pese a que la Secretaría de Educación Departamental de Sucre certificara que la vinculación de la demandante en la plaza ocupada desde 1974 a 2012 fue como Nacionalizada. De otro lado, debe recordarse que a través de la Ley 91 de 1989, se determinó que docentes nacionales o nacionalizados, tendrían derecho al reconocimiento de la prestación, que no puede ser desconocida por el proceso de descentralización. 7 “(…) los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Así las cosas, concluye la Sala que la demandante no cumple el último de los requisitos normativos para ser beneficiaria de la pensión gracia, haber prestado los servicios como docente territorial o nacionalizado en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte años.
Conclusión: La Sala negará las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante no cumple con los requisitos exigidos para ello, al no acreditar que prestó sus servicios como docente territorial o nacionalizada en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte años. 7. Costas: De acuerdo a lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado (Sección Segunda, 7 de abril de 2016), no obstante resultar vencida la parte demandada, no se condenará en costas, comoquiera que no se ha comprobado su causación, en virtud del criterio objetivo - valorativo, para la imposición de la condena en costas.
DECISIÓN: Por lo expuesto, la Sala SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Avocar conocimiento en el presente asunto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado en sesión de la fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Rad.000_2019_00296_00 María Teresa Mosquera de Badel Vs UGPP Sentencia de 1ª Instancia Firmado electrónicamente CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada