TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 Cartagena de Indias D. T., y C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Demandante Marlene Julio Julio Demandada E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Tema RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS – Improcedencia del reconocimiento de beneficios extralegales otorgados en el proceso de descentralización del sector salud.
Magistrado ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1. La Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar emite sentencia de primera instancia en el medio de control de la referencia. III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1. Posición de la parte demandante; 3.2. Posición de la parte demandada; 3.3. Trámite procesal y, 3.4.
Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público 3.1. Posición de la parte demandante 2. Marlene Julio Julio, por medio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, con la pretensión de que esta jurisdicción anule el oficio expedido por la entidad el 11 de abril de 2016, en respuesta a la petición radicada con el número 0429-16, mediante el cual se negó el reconocimiento de los derechos laborales reclamados.
En consecuencia, la demandante solicitó que se condene a la Demandada al reconocimiento y pago de las prestaciones reclamadas. 3. En la demanda se formularon las siguientes pretensiones1: 4. «PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo denominado oficio calendado 11 de abril del 2016, en repuesta a la petición fundamental radicada con el número No 0429-16, proferido por la Coordinadora Jurídica de la ESE LOCAL DE CARTAGENA DE INDIAS, donde niega el pago y reconocimiento de los derechos consagrados en la Sentencia C-241 del 2014, a cada uno de los peticionarios relacionados en dicha petición. SEGUNDA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordene a la E.S.E. Hospital Local de Cartagena de Indias el reconocimiento y pago de los siguientes derechos económicos con ocasión del respeto del tipo de vínculo laboral en el sector salud del Departamento de Bolívar, así: Prima de vacaciones de 20 días.
Vacaciones disfrute de días adicionales según el tiempo de servicio. Subsidio de transporte para un devengo máximo de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes. 1 Folios 1 a 2. Archivo «01ActuacionesD001». TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 Auxilio de alimentación para un devengo máximo de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Prima de navidad de 35 días. Prima de servicios de 20 días. Bonificación por antigüedad en porcentaje del salario devengado de acuerdo al tiempo de servicio. Dotación de uniformes y calzado. Derechos laborales pecuniarios, en los términos del orden jurídico constitucional, protegidos a todos los trabajadores escindidos, transferidos, incorporados, cedidos o reincorporados en el proceso de organización del sector salud territorial, conforme al precedente judicial de la Sentencia C-241 del 2014, que se pronunció sobre la exequibilidad del Decreto Ley 1399 de 1990.
TERCERA: Que el pago de las condenas se profiera con base en el artículo 192 y subsiguientes de la Ley 1437 del 2011.». 5. La parte demandante narró, en resumen, os siguientes hechos relevantes2: 6. (1) En 1990, las autoridades del Departamento de Bolívar trasladaron a la demandante y a otros servidores del Servicio Seccional de Salud al Distrito de Cartagena de Indias.
Este traslado reorganizó los servicios de salud y garantizó su continuidad a nivel distrital. 7. 8. (2) El 16 de febrero de 1991, el Distrito de Cartagena y el Departamento de Bolívar firmaron un convenio interadministrativo que garantizó los derechos laborales de los servidores transferidos. Como parte de este acuerdo, crearon varias Empresas Sociales del Estado (ESE), entre ellas la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, donde asignaron a la demandante. 9. 10.
(3) La ESE Hospital Local Cartagena de Indias ha ignorado el precedente establecido en la Sentencia C-241 de 2014, que exige reconocer los derechos económicos de los servidores públicos transferidos. La demandante solicita que se reconozcan sus derechos laborales en las mismas condiciones que tenía durante su vinculación en el Departamento de Bolívar 11. 12.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante alegó que el acto demandado viola las siguientes normas3: (1) el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, que consagra los principios mínimos fundamentales del derecho laboral; (2) los artículos 16 y 22 de la Ley 10 de 1990, que regulan la vinculación laboral en el sector salud;
(3) el Decreto 1399 de 1990, que garantiza los derechos laborales adquiridos en procesos de reorganización del sector salud; y (4) la Sentencia C-241 de 2 Folios 2 a 3. Ibid. 3 Folios 3 a 6. Ibid. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 2014 de la Corte Constitucional, que protege los derechos de los empleados transferidos en dichos procesos. 13. 14.
Lo anterior se fundamenta en las siguientes razones4: (i) se desconocen los derechos laborales adquiridos por la demandante, garantizados por la legislación vigente; (ii) se violan el principio de igualdad y el debido proceso, al no reconocerle los derechos que le correspondían conforme a la normativa aplicable; (iii) se desconocen los precedentes judiciales relevantes; y (iv) se incurre en desviación de poder, al contravenir los derechos laborales previamente reconocidos. 15. 3.2.
Posición de la parte demandada 16. En su contestación, la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias solicitó denegar las pretensiones de la demanda, argumentando5: (1) las pretensiones carecen de claridad y de fundamento jurídico válido; (2) la entidad cumplió con todas sus obligaciones laborales, incluidas las prestaciones debidas a la demandante;
(3) el acto administrativo se ajustó a la ley y no incurrió en desviación de poder; y (4) las prestaciones reclamadas se encuentran prescritas. 3.3. Trámite procesal 17. La demanda se presentó el 27 de julio de 20166 y fue asignada por reparto al Despacho 01 de esta Corporación, que la admitió mediante auto del 14 de junio de 20177.
La audiencia inicial se celebró el 18 de abril de 20188. Debido a las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, este Despacho asumió el conocimiento del proceso el 26 de noviembre de 20219. Finalmente, el 26 de noviembre de 2021 se corrió traslado a las partes para la presentación de alegatos de conclusión y al Ministerio Público para la emisión de su concepto de fondo10. 3.4.
Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público 18. Dentro del término concedido, solo la parte demandada demandada11, presentó alegatos de conclusión. La parte demandante y el Agente del Ministerio Público guardaron silencio12. En resumen, las partes reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en su contestación, respectivamente. 4 Folios 6 a 11.
Ibid. 5 Folios 137 a 151. Ibid. 6 Folio 117. Ibid. 7 Folios 126 a 127. Ibid. 8 Folios 166 a 170. Ibid. 9 Archivo «05AutoFijaFechaContinuacionAudienciaInicial». 10 Archivo «35AutoDeclaraDesistimientoPrueba». 11 Archivo «36AlegatosConclusionEseHospitaCtgna». 12 Archivo «37InformeSecretarial». TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 3.4.2.
Concepto del Ministerio Público 19. El Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho no rindió concepto dentro del presente trámite13. IV.– CONTROL DE LEGALIDAD 20. Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios que acarreen nulidad del proceso o impidan proferir decisión en esta instancia. V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1.
Presupuestos procesales; 5.2. Problema jurídico; 5.3. Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables; 5.6. Caso concreto: análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo; y 5.7. De la condena en costas. 5.1. Presupuestos procesales 21. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está facultada para conocer la controversia planteada por la parte demandante, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA, por tratarse de un asunto relativo a las prestaciones sociales de una servidora pública. 22.
Esta Corporación es competente en primera instancia para conocer el presente medio de control por dos razones: (i) se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no deriva de un contrato de trabajo y en la cual se controvierte un acto administrativo cuya cuantía excedía de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de presentación de la demanda, conforme al artículo 152.2 del CPACA; y (ii) por el último lugar donde la demandante prestó sus servicios, de acuerdo con el artículo 156.3 3 de la misma norma. 23. 24.
El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es procedente en el caso concreto. Según el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, las pretensiones se orientan a anular actos administrativos de carácter particular y obtener el restablecimiento del derecho vulnerado por dichos actos. 25. 26. En el expediente se demostró el agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad.
Asimismo, se acreditó que contra el acto demandado no procedía recurso alguno, por lo que no era exigible el requisito adicional señalado en el artículo 161.2 del CPACA. 27. 13 Ibid. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 28.
La parte actora ejerció el medio de control de manera oportuna, ya que el acto administrativo demandado se notificó el 11 de abril de 2016 y la demanda se presentó el 27 de julio de 2016, es decir, dentro del plazo de cuatro meses posteriores a la notificación. 29. 30. Verificados los presupuestos procesales, esta Corporación concluye que es competente para conocer el caso, que el medio de control es procedente y que la demanda se presentó oportunamente.
En consecuencia, se procede a emitir sentencia teniendo en cuenta el siguiente: 31. 5.2. Problema jurídico 32. En la audiencia inicial celebrada el 17 de febrero de 2022, se consideró que la controversia planteada por las partes se centra en resolver el siguiente problema jurídico: 33. ¿Tiene la demandante derecho a que, en aplicación de lo dispuesto en la Sentencia C-241 de 2014, le reconozcan y paguen las acreencias laborales y prestacionales reclamadas en los mismos términos en que las recibía antes de su traslado del Servicio Seccional de Salud de Bolívar al Distrito de Cartagena, específicamente a la E.S.E. Hospital Local de Cartagena? 34. 5.3.
Tesis de la Sala 35. La Sala denegará las pretensiones de la demanda y sostendrá que la demandante no puede beneficiarse de las prestaciones establecidas en las convenciones colectivas ni en las resoluciones territoriales, dado que ostenta la calidad de empleada pública. El régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los territoriales, es competencia exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, conforme a lo dispuesto en la Constitución Política y en la Ley 4 de 1992.
Por lo tanto, las prestaciones extralegales concedidas mediante convenciones colectivas y resoluciones territoriales carecen de validez constitucional en su caso. 5.4. Metodología y estructura de la decisión 36. Para resolver el problema jurídico planteado y fundamentar la tesis antes citada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5.) y, posteriormente, a partir de las pruebas aportadas al proceso, examinará el caso concreto (5.6.). 5.5.
Marco normativo y jurisprudencial aplicables TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 5.5.1.
Naturaleza de la vinculación y régimen laboral de los servidores públicos en el sector salud 37. La Constitución Política de 199114 define a los servidores públicos como “los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado, y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. Esta clasificación se divide en empleos de carrera, elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales, entre otros determinados por la ley15. 38.
En el sector salud, la Ley 10 de 1990 establece los criterios para determinar si un cargo es de carrera o de libre nombramiento y remoción, dependiendo de las funciones específicas. Asimismo, define el régimen prestacional de los empleados públicos del sector salud en entidades territoriales y descentralizadas, alineándolo con el de los empleados públicos del orden nacional. 39. 5.5.2.
Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las Empresas Sociales del Estado (ESE) 40. La Ley 100 de 1993, en su artículo 194, dispone que la prestación de servicios de salud en el ámbito nacional y territorial debe llevarse a cabo a través de las ESE, entidades descentralizadas con autonomía administrativa, patrimonio propio y personería jurídica.
Según el artículo 195, los servidores públicos de estas entidades pueden ser empleados públicos o trabajadores oficiales, conforme a la Ley 10 de 1990. 41. El artículo 30 de la Ley 10 de 1990 establece que a los trabajadores oficiales de las entidades prestadoras de servicios de salud se les aplicarán, en cuanto sean compatibles, los principios del régimen de carrera administrativa, y disfrutarán de las prestaciones previstas en el Decreto 3135 de 1968.
Para los empleados públicos, el régimen prestacional será equivalente al de los empleados del orden nacional. 42. 43. El Decreto 1919 de 2002 extendió el régimen prestacional de la Rama Ejecutiva del orden nacional a los empleados públicos del orden territorial, incluidos los de las ESE. El Consejo de Estado avaló la legalidad de este decreto, señalando que deben 14 Artículo 123. los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. 15 Articulo 125 Constitución Política: Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Todos los servidores públicos serán designados por concurso público de méritos, salvo aquellos respecto de quienes la Constitución o la ley establezcan un mecanismo de designación especial. De esta disposición quedan exceptuados los ministros, los viceministros, los jefes de departamento administrativo, los secretarios de despachos departamentales y municipales y los gerentes o directores de las entidades descentralizadas de todo orden (…).
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 respetarse los derechos adquiridos conforme a la ley, pero no aquellos basados en normas expedidas sin competencia legal16. 44. 5.5.3.
Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos 45. La Constitución de 1991, en el artículo 150.19 literal e), confiere al Congreso de la República la facultad para dictar normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la fuerza pública.
La Ley 4ª de 1992 otorgó al Gobierno Nacional la potestad de fijar dicho régimen para los servidores públicos de las entidades territoriales, prohibiendo a las Corporaciones Públicas (Concejos y Asambleas) asumir esta competencia17. 46. En la Sentencia C-315 de 1995, la Corte Constitucional analizó la atribución de fijar escalas de remuneración por parte de las autoridades locales y regionales, armonizando estos aspectos con los principios de economía, eficacia y eficiencia en el gasto público.
La Corte sostuvo que esta atribución no contravenía la competencia otorgada por la Constitución a los entes territoriales para establecer las escalas salariales dentro de su jurisdicción, conforme a los artículos 300 y 313 de la Constitución. También consideró que esta facultad respeta los artículos 305 y 315, que regulan la fijación de emolumentos para los empleos de estas entidades. 47.
La Corte señaló que esta regulación no afecta el principio de autonomía consagrado en el artículo 287 de la Constitución, pues el establecimiento de escalas salariales debe garantizar tanto la administración eficiente de los recursos públicos como la autonomía de los entes territoriales dentro del marco constitucional. 48. 49. El Consejo de Estado18 ha reafirmado que la competencia para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales es exclusiva del Gobierno Nacional, conforme a los lineamientos establecidos por el Congreso.
En la Sentencia C-510 de 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda-Subsección A. Radicación: 11001-03-25- 000-2006-00024-00(0530-06). Bogotá D.C. 16 de agosto de 2007. 17 En la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, se precisó, entre otras cuestiones, lo siguiente: “ III Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales 1.
En el orden regional y local las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales en la fijación de escalas salariales de los empleos de su jurisdicción deberán guiarse por las que rijan a nivel nacional. 2. Con el fin de ordenar el sistema de remuneración del sector público, el Gobierno Nacional tendrá exclusividad absoluta para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales, con lo cual se reitera el principio constitucional”.
Con relación al numeral 19, literales e) y f) del artículo 150 constitucional en la ponencia para segundo debate ante el Senado, Gabriel Melo Guevara, expuso: “Carácter de ley marco ( ) Estas disposiciones cambian el sistema constitucional anterior, señalado en el numeral 9° del artículo 76 de la Constitución precedente ( ) Según el artículo 79 de esa Constitución, tales leyes sólo podían ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno, pero el Congreso estaba facultado para introducir en los proyectos las modificaciones que considerara convenientes.
La naturaleza misma del tema impuso la costumbre de utilizar las facultades extraordinarias, contempladas en el artículo 76, ordinal 12 de la anterior Constitución. Mediante ellas, el Gobierno solicitaba y el Congreso otorgaba, anualmente, unas facultades extraordinarias para decretar los ajustes de salarios. El caso se ajustaba en las exigencias del ordinal 12 del artículo 76.
Se trataba de facultades precisas, de las cuales era investido el Presidente por un tiempo determinado, por lo general muy corto ( ) Así operó el sistema por años, estableciendo una rutina legislativa cambiada por exigencias de la nueva Constitución”. 18 Sentencia de 22 de marzo de 2012. Sección Segunda, Subsección “B”, Radicación: 2500023250002004036520, Expediente: 0541-2009.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 199919, la Corte Constitucional ratificó que esta competencia es exclusiva del Gobierno Nacional 50. 5.5.4.
Régimen de negociación colectiva para empleados públicos 51. La Constitución de 1991 garantiza el derecho a la negociación colectiva20 como un medio de resolución pacífica de conflictos laborales. Sin embargo, el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo (CST) establece que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, aunque los sindicatos de trabajadores oficiales sí pueden hacerlo, con excepción de declarar o participar en huelgas. 52.
La jurisprudencia del Consejo de Estado21 y de la Corte Constitucional22 justifica esta restricción debido a la naturaleza legal de la relación laboral de los empleados públicos y la importancia de su función en la preservación de los intereses públicos. No obstante, en la Sentencia C-1235 de 2005, la Corte Constitucional amplió el concepto de negociación colectiva en el sector público, destacando la relevancia de figuras alternativas a los pliegos de peticiones, en línea con los Convenios 151 y 154 de la OIT, ratificados por Colombia. 53. 5.5.5.
Sentencia C-241 de 201423 y su impacto en la reorganización del sector salud 54. La Sentencia C-241 de 2014 evaluó la constitucionalidad de los artículos 3 y 4 del Decreto Ley 1399 de 1990, que regula la vinculación laboral de empleados oficiales y trabajadores del sector salud en el marco de la Ley 10 de 1990. La Corte Constitucional concluyó que estos artículos no vulneraban el derecho a la igualdad, justificando el trato diferencial entre empleados transferidos y trabajadores de las entidades receptoras. 19 En esa sentencia se señaló: “[ ] 4.3.
En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”. 20 Artículo 55.
“Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo”. 21 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 29 de septiembre de dos mil once (2011). Radicación número: 08001-23-31-000-2005-02866-03(2434-10). 22 Consultar entre otras, (i) Sentencia C-110 de 1994, y (ii) Sentencia C-1235 de 2005. 23 CORTE CONSTITUCIONAL, Sala Plena, Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 416, parcial, del Código Sustantivo del Trabajo.
Referencia: expediente D-5828. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 55.
La Corte determinó que las entidades receptoras deben garantizar los derechos salariales y prestacionales de los empleados transferidos, sin que su situación laboral se vea desmejorada por la reorganización administrativa. 56. 5.5.6. De la excepción de inconstitucionalidad 57. La excepción de inconstitucionalidad, también conocida como control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en el artículo 4 de la Constitución, que establece que “[l]a Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)”. Este mecanismo permite a cualquier autoridad inaplicar una ley o norma jurídica contraria a la Constitución. 58. El principio subyacente es que las normas constitucionales prevalecen sobre cualquier otra disposición que las contradiga.
Así, cualquier autoridad tiene el deber de inaplicar normas inferiores, incluidas las contenidas en actos administrativos, cuando estas sean incompatibles con la Constitución. 59. 60. En la Sentencia T-808 de 2007, la Corte Constitucional destacó que el sistema de control de constitucionalidad en Colombia es mixto, combinando un control concentrado, ejercido exclusivamente por la Corte Constitucional, y un control difuso, donde cualquier autoridad puede abstenerse de aplicar una norma que considere inconstitucional.
Este control difuso no es solo una facultad, sino una obligación para las autoridades competentes en casos de clara contradicción con la Constitución. 61. 62. La jurisprudencia constitucional, en la Sentencia SU-132 de 2013, ha definido la excepción de inconstitucionalidad como una herramienta a disposición de los operadores jurídicos, cuya aplicación es automática cuando se identifica una contradicción entre una norma infraconstitucional y la Constitución. Este mecanismo debe utilizarse para proteger los derechos fundamentales en casos concretos, con efectos inter partes, cuando una norma inferior contravenga la Constitución. 63. 5.6.
Caso concreto: análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo 5.6.1. Hechos probados: 64. En el proceso se acreditaron los siguientes hechos relevantes para la resolución del problema jurídico planteado: 65. (1) Acuerdo laboral de 198924: El 28 de diciembre de 1989, el gobierno departamental y los sindicatos del sector salud celebraron un acuerdo laboral, que 24 Folios 70 a 74.
Archivo «01ActuacionesD001». TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 estableció condiciones laborales y beneficios para los trabajadores del sector.
Este acuerdo fue adoptado por el Servicio Seccional de Salud de Bolívar mediante la Resolución 0276 de 199025. 66. 67. (2) Convenio interadministrativo26: El 16 de febrero de 1991, el Departamento de Bolívar y el Distrito de Cartagena de Indias firmaron un convenio interadministrativo para coordinar la prestación continua de servicios de salud en los niveles segundo y tercero, conforme a la Ley 10 de 1990. 68. 69.
(3) Transferencia de empleados27: Mediante el Decreto 626 del 14 de agosto de 1991, el Distrito de Cartagena incorporó al personal del Servicio Seccional de Salud de Bolívar, incluida la demandante Marlene Julio Julio, al Fondo Distrital de Salud, con efectos a partir del 1° de agosto de 1991. Esta medida se adoptó como parte del proceso de descentralización administrativa del servicio de salud, en el marco de la Ley 10 de 1990. 70. 71.
(4) Beneficios salariales adicionales28: El 2 de diciembre de 1991, el Servicio Seccional de Salud de Bolívar expidió la Resolución 02217, otorgando a los empleados transferidos al Fondo Distrital de Salud de Cartagena beneficios como días adicionales de vacaciones, primas y subsidios. 72. 73. (5) Bonificación por antigüedad y financiamiento29: La Resolución 447 de 1992 reconoció una bonificación por antigüedad para los empleados transferidos del Servicio Seccional de Salud de Bolívar al Distrito de Cartagena, financiada con el presupuesto del Fondo Distrital de Salud para las vigencias fiscales de 1991 y 1992.
Esta bonificación fue exclusiva para los empleados transferidos mediante el Decreto 626 de 1991 y no se extendió a futuros empleados de la Alcaldía de Cartagena. 74. 75. (6) Convención colectiva: El 1 de diciembre de 1994 se aprobó una Convención Colectiva de Trabajo, que en su Anexo 230 estableció beneficios específicos para los empleados transferidos del Departamento de Bolívar al Distrito de Cartagena, en coordinación con los convenios laborales vigentes. 76. 25 Folio 75.
Ibid. 26 Folios 109 a 111. Ibid. 27 Folio 101. Ibid. 28 Folios 107 a 108. Ibid. 29 Folios 98 a 100. Ibid. 30 Folios 93 a 97. Ibid. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 77.
(7) Trayectoria laboral de la demandante: Marlene Julio Julio ingresó al servicio público el 21 de julio de 1981 como Auxiliar de Salud Pública en el Distrito Integrado de Salud, en calidad de empleada pública. El 1 de agosto de 1991 fue transferida al Departamento Administrativo de Salud (DADIS), donde continuó en el mismo cargo hasta el 31 de agosto de 2000.
Posteriormente, el 1 de septiembre de 2000, fue trasladada a la E.S.E. Hospital Local La Esperanza, donde laboró hasta el 30 de agosto de 2001. Finalmente, el 1 de octubre de 2001 fue incorporada a la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, donde permaneció hasta su retiro definitivo el 30 de enero de 201531. 78. 79. El Área de Talento Humano de la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias certificó los factores salariales devengados por Marlene Julio Julio en sus últimas vigencias laborales, incluyendo salarios, bonificaciones y primas32: 80. 81.
(8) Transferencias de personal33: El 29 de agosto de 2000, la E.S.E. Hospital Local La Esperanza transfirió su personal adscrito, previamente transferido del Servicio Seccional de Salud de Bolívar, a las E.S.E. del Distrito de Cartagena, permitiendo la continuidad de sus labores sin interrupciones en su vinculación laboral. 82. 83.
(9) Petición laboral: El 17 de febrero de 2016, Marlene Julio Julio y otros servidores públicos del sector salud presentaron una petición ante la E.S.E. Hospital Local de Cartagena, registrada bajo el número 0429-1634, solicitando el reconocimiento de derechos laborales, incluyendo bonificaciones, primas y otras prestaciones. Esta solicitud se basó en la Sentencia C-241 de 2014, que declaró exequible el Decreto Ley 1399 de 1990. 84. 85.
(10) Respuesta a la petición35: El 11 de abril de 2016, la E.S.E. Hospital Local de Cartagena negó la petición presentada, argumentando que no se especificaron claramente las sumas reclamadas ni se aportó una liquidación detallada de los derechos solicitados. La entidad también indicó que la solicitud debía ser conciliada ante la Procuraduría y sometida a aprobación judicial. 86. 31 Folio 21.
Ibid. 32 Folio 22. Ibid. 33 Folios 113 a 115. Ibid. 34 Folios 30 a 54. Ibid. 35 Folios 55 a 56. Ibid. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 5.6.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico aplicable 87. En el presente caso, la demandante solicita la nulidad del acto administrativo emitido el 11 de abril de 2016, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de ciertos derechos laborales consagrados en la Sentencia C-241 de 2014. Estos derechos fueron solicitados por la demandante en la petición radicada bajo el número 0429-16. 88.
(1) Prestaciones reclamadas: Las prestaciones solicitadas por la demandante incluyen: 89. Prestación Pretendida Norma Aplicable Prima de vacaciones (20 días) Decreto 3135 de 1968, Art. 8: Empleados públicos tienen derecho a 15 días hábiles de vacaciones. Vacaciones adicionales Decreto 1045 de 1978, Art. 8: Días adicionales de vacaciones según antigüedad del empleado.
Subsidio de transporte Decreto 15 de 1959, Art. 2: Pago de transporte para empleados con salarios ≤ $1,500 mensuales. Auxilio de alimentación Decreto 1042 de 1978, Art. 51: Subsidio diario de cinco pesos para empleados en jornada continua. Prima de Navidad (35 días) Decreto 3135 de 1968, Art. 11 y Decreto 1042 de 1978, Arts. 32 y 33: Prima de un mes de salario.
Prima de servicios (20 días) Decreto 1042 de 1978, Art. 58: Prima anual equivalente a 15 días de salario. Incremento salarial por antigüedad Decreto 1042 de 1978, Art. 49: Incremento salarial según antigüedad previa al 7 de junio de 1978. Dotación de uniformes y calzado Ley 70 de 1988, Art. 1: Entrega gratuita de uniformes y calzado a empleados con bajos salarios. 90.
La señora Marlene Julio Julio laboró de forma continua en distintas entidades de salud desde el 21 de julio de 1981 hasta el 30 de enero de 2015, ocupando siempre el cargo de Auxiliar de Salud Pública como empleada pública: Institución Cargo Tipo de Vínculo Fecha de Ingreso Fecha de Culminación Distrito Integrado de Salud Auxiliar Área Salud – Auxiliar de Higiene Oral Empleada Pública 21 de julio de 1981 31 de julio de 1991 Departamento Administrativo de Salud (DADIS) Auxiliar Área Salud – Auxiliar de Higiene Oral Empleada Pública 1 de agosto de 1991 31 de agosto de 2000 E.S.E. Hospital Local La Esperanza Auxiliar Área Salud – Auxiliar de Higiene Oral Empleada Pública 1 de septiembre de 2000 30 de agosto de 2001 E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Auxiliar Área Salud – Auxiliar de Higiene Oral Empleada Pública 1 de octubre de 2001 30 de enero de 2015 91.
Las pruebas documentales en el expediente demuestran que la demandante recibió las prestaciones sociales a las que tenía derecho como empleada pública, incluyendo vacaciones, primas, bonificaciones y auxilios, conforme a la normativa aplicable. 92. En cuanto a la dotación de uniformes y calzado, prevista en la Ley 70 de 1988, este beneficio consiste en la entrega material de un par de zapatos y un uniforme, y no constituye un derecho salarial ni computable como factor salarial, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 1978 de 1989.
Por tanto, no es viable su reconocimiento en dinero. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 93. 94.
Respecto al incremento salarial por antigüedad establecido en el artículo 49 del Decreto 1042 de 1978, este beneficio solo aplica a empleados que, a 7 de junio de 1978, percibían asignaciones en las categorías específicas del Decreto 540 de 1977. Como la demandante ingresó al servicio público en 1981, no puede acogerse a este beneficio. 95. 96.
(2) Prestaciones solicitadas en virtud de convenciones colectivas: Aunque el expediente evidencia la existencia de beneficios prestacionales otorgados mediante convenciones colectivas a empleados transferidos del Servicio Seccional de Salud de Bolívar al Distrito de Cartagena, la demandante ha ostentado la calidad de empleada pública desde su vinculación, como lo certificó el Área de Talento Humano de la E.S.E. Hospital Local de Cartagena de Indias. 97. 98.
En virtud de lo anterior, y conforme al marco normativo y jurisprudencial aplicable36, el régimen salarial y prestacional que rige a la demandante, en su calidad de empleada pública, es el fijado exclusivamente por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. Por lo tanto, los beneficios salariales y prestacionales reconocidos en convenciones colectivas no son aplicables, ya que la naturaleza de su cargo los excluye. 99. 100.
El Consejo de Estado37 ha reiterado que el régimen salarial de los empleados públicos, incluidos los empleados territoriales, es competencia exclusiva del Congreso y del Gobierno Nacional, y no puede fijarse mediante convenciones colectivas o normas territoriales. 101. 102. Las Resoluciones No. 2217 de 1991 y 447 de 1992, citadas por la demandante, establecieron beneficios extralegales para trabajadores transferidos del Servicio Seccional de Salud de Bolívar al Distrito de Cartagena.
Sin embargo, este Tribunal observa que, desde la antigua Constitución de 1886, la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es competencia exclusiva del legislador y del ejecutivo. 103. 104. En consecuencia, resulta improcedente que el Alcalde de Cartagena concediera beneficios salariales a empleados públicos mediante resoluciones, pues 36 Consultar entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “B”.
Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Bogotá́, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013). 37 Ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 18 de julio de 2002, radicado 1393 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 tales competencias son exclusivas del legislador en el contexto de la reorganización del sector salud. 105. 106.
En el caso de trabajadores oficiales, estos pueden beneficiarse de lo pactado en convenciones colectivas y conservar tales derechos en caso de transformación de su vínculo a empleado público, siempre que la convención mantenga su vigencia. No obstante, este supuesto no aplica a la demandante, cuyo vínculo siempre ha sido de empleada pública. 107. 108.
La expedición de las Resoluciones No. 2217 de 1991 y 447 de 1992 implicó que el ente territorial asumiera competencias que, constitucionalmente, pertenecen al Congreso y al Presidente de la República, según lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución y en el artículo 12 de la Ley 4 de 1992. 109. 110. La fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos debe cumplir con criterios legales, orientados hacia la modernización administrativa, eficiencia en el uso de recursos públicos, y coherencia con la política fiscal del Estado. 111. 112.
En consecuencia, la Sala concluye que la E.S.E. Hospital Local de Cartagena de Indias actuó correctamente al negar las prestaciones extralegales solicitadas por la demandante basándose en las Resoluciones No. 2217 de 1991 y 447 de 1992. Estas resoluciones, al ser incompatibles con la Constitución, configuran un caso de aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. 113. 114.
Según el artículo 4 de la Constitución, las normas de inferior jerarquía que resulten contrarias a la Constitución no pueden aplicarse. Así, la negativa contenida en el acto administrativo del 11 de abril de 2016, en respuesta a la petición radicada bajo el número 0429-16, es conforme a la Constitución y la ley. 115. 116. El análisis de las pruebas en relación con el marco normativo aplicable demuestra que la demandante recibió todas las prestaciones a las que tenía derecho como empleada pública.
No puede beneficiarse de prestaciones establecidas en convenciones colectivas ni en normas territoriales, al carecer estas de validez constitucional en su situación particular. 117. 5.7. De la condena en costas 118. Aplica la Sala el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2024 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2016-00684-00 Accionante Marlene Julio Julio Accionado E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias Decisión Niega pretensiones de la demanda Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil38.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. 119. El asunto de la referencia se decidirá en forma desfavorable a la parte demandante, de modo que, en principio, procedería condenarla en costas. No obstante, estima la Sala que los argumentos de la demanda, si bien se desestimaron, no obedecieron a una manifiesta carencia de fundamento legal, sino a una interpretación de las normas aplicables que no guarda relación con la adoptada por este Tribunal, la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la materia y al análisis probatorio aquí realizado. 120.
VI.– DECISIÓN 121. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones en el sistema de registro.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala No. 006 de la fecha. DESCONGESTIÓN 38 Entiéndase Código General del Proceso