05001333303520170033902 · Tribunal Administrativo de Antioquia

DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Actos administrativos susceptibles de control judicial / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Acto definitivo – Síntesis del caso: M.J.C.T., notario de segunda categoría en La Ceja (Antioquia), fue retirado del cargo mediante el Decreto 2016070006081 del 23 de noviembre de 2016, por haber alcanzado la edad de retiro forzoso (65 años).

Posteriormente, con la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016, que elevó la edad de retiro a 70 años, el demandante solicitó la pérdida de ejecutoriedad del decreto que lo desvinculó, petición que fue negada por el Departamento de Antioquia mediante el Oficio 2017030007079 del 18 de enero de 2017. Extracto: [ ] Los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un procedimiento administrativo.

En ese sentido, el artículo 43 del CPACA señala que son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación, es decir, aquellos que producen efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas. [ ] En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. [ ] Así, es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la Administración frente a una situación jurídica particular, junto con aquellas decisiones que en la actuación administrativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del Juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad. [ ] En suma, la individualización con precisión del acto que contempla la norma antes citada, significa que el acto a demandar debe ser aquel que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular del actor, de manera que si no se demanda dicho acto, el Juez administrativo no tiene más opción que proferir una sentencia inhibitoria, sin que ello implique, en manera alguna, la vulneración de los derechos fundamentales del demandante, pues, al haberse acreditado que hubo una incorrecta individualización del acto acusado, no otra podría ser la decisión, pues la ineptitud de la demanda constituye un impedimento para la decisión de fondo. […] Conforme a lo expuesto, considera la Sala, de la narrativa planteada en los supuestos fácticos y las pretensiones contenidas en el libelo introductor, que en el sub examine, el acto administrativo definitivo, que declaró la voluntad de la administración, que produjo efectos jurídicos definitivos para el demandante, y por ende aquel susceptible de control jurisdiccional contencioso administrativo, es el Decreto N°2016070006081 de 2016, esto es, aquella decisión que retiró del servicio de notario al demandante. [ ] Es decir, el hecho de que el demandante hubiese solicitado la pérdida de ejecutoriedad, no conlleva a la nulidad del acto definitivo y mucho menos retrotrae los efectos causados del mismo, en ese sentido, continúa en firme.

Así, como lo ha sostenido el Consejo de Estado, la pérdida de ejecutoria no afecta la presunción de legalidad connatural al acto administrativo, calidad que solo se pierde por la declaratoria judicial de nulidad, en el marco de un juicio de juridicidad que examine las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento en que dicho acto se expide. [ ] Así las cosas, se reitera que el acto administrativo que consolidó la situación jurídica del demandante, esto es, el retiro del servicio, no fue objeto de reproche en el sub lite, en ese sentido debe recordarse que en el presente medio de control es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante, pues precisamente las pretensiones que se plantean en la demanda componen la órbita de decisión del Juez: i) frente a una pretensión anulatoria, y ii) para determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto demandado; de modo que, la falta de congruencia entre el acto cuestionado y el restablecimiento del derecho pretendido, impide adoptar una decisión de fondo NOTA DE RELATORÍA: La Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la sentencia apelada y, de oficio, declaró probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda.

Consideró que el acto RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 2 administrativo demandado (el oficio que negó la pérdida de ejecutoriedad) no era el que realmente afectó los derechos del actor, sino el decreto que dispuso su retiro del servicio.

Al no haberse demandado este último, no era posible emitir un pronunciamiento de fondo. En consecuencia, el Tribunal se inhibió de resolver sobre el mérito del asunto y no impuso condena en costas. RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAG.

PONENTE: LILIANA P. NAVARRO GIRALDO Medellín, siete (07) de julio de dos mil veinticinco (2025). Sentencia N.º 087 Medio de Control Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Mario José de Jesús Cardona Toro Demandado Departamento de Antioquia Tercero vinculado Consejo Superior de la Carrera Notarial y Ana María Peña Lopera Radicado 05001 33 33 035 2017 00339 02 Decisión Revoca sentencia apelada, en su lugar, declara probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, se inhibe para resolver sobre el mérito del asunto.

No condena en costas Asuntos Acto administrativo que da respuesta a petición de pérdida de ejecutoriedad- no afecta la presunción de legalidad connatural al acto administrativo que retiró del servicio al demandante. Ineptitud sustantiva de la demanda- Procedencia. / Acto definitivo Instancia Segunda Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 1° de noviembre de 2022, por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, desestimatoria de las pretensiones de la demanda promovida por el señor Mario José de Jesús Cardona Toro en contra del Departamento de Antioquia, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.

ANTECEDENTES 1. Objeto de la demanda 1.1. Pretensiones Se solicitó en la demanda que se declare la nulidad del acto administrativo N° 2017030007079 del 18 de enero de 2017, emitido por el Director de Apoyo Institucional y Acceso a la Justicia del Departamento de Antioquia y a través del cual se negó acceder a la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto N° 2016070006081 del 23 de noviembre de 2016, por el que se dispuso el retiro del servicio de notario al demandante, por haber alcanzado la edad de retiro forzoso.

A título de restablecimiento del derecho, pretendió que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a la entidad demandada, reintegrar al señor Mario José de Jesús Cardona Toro al cargo que venía desempeñando sin solución de continuidad, con el reconocimiento de todos los emolumentos que percibía desde RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 4 el momento de su desvinculación hasta el reintegro efectivo al mismo, todo ello como Notario de segunda categoría en el municipio de la Ceja, Antioquia.

Finalmente, solicitó que se condene en costas a la entidad demandada. 1.2. Supuestos fácticos Se narró en el libelo introductor que1, el demandante, ha ejercido las funciones de Notario Único del Círculo de la Ceja, Antioquia, en propiedad y mediante nombramiento previo el cumplimiento de todos los requisitos de la carrera notarial.

Que mediante Decreto N° 2016070006081 del 23 de noviembre de 2016 expedido por el Gobernador del Departamento de Antioquia, se dispuso retirarlo del servicio por el cumplimiento de la edad de retiro forzoso conforme a lo establecido en el artículo 182 del Decreto Ley 960 de 1970 y en el 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2016. Adicionalmente, se indicó que el señor Cardona Toro, permanecería ejerciendo el cargo, hasta que se efectuara el nombramiento pertinente.

Que el 30 de diciembre de 2016, el Congreso de la República promulgó la Ley 1821, por medio de la cual se modificó la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas que sería a partir de cumplir 70 años y, en esa medida, expresamente dicha norma derogó todas las disposiciones que le fueran contrarias.

Que para dicho momento el demandante contaba con la edad de 65 años, razón por la cual presentó petición dirigida al Departamento de Antioquia, en la cual manifestó acogerse en su integridad a la nueva regulación de edad de retiro forzoso y solicitó que de cara a la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016, se declarara que operó el fenómeno del decaimiento de los efectos jurídicos del Decreto N° 2016070006081 de 2016.

Que el director de apoyo institucional y acceso a la justicia de la Gobernación de Antioquia, despachó desfavorablemente su solicitud aduciendo que era improcedente, en virtud de la presunción de legalidad del acto administrativo, que se realizó conforme a la normatividad vigente al momento de su expedición. Finalmente, indicó que a través de Decreto N° D2017070002070 proferido el 08 de mayo de 2017 por el Gobernador de Antioquia, se nombró en propiedad y en ejercicio del derecho de preferencia a la doctora Ana María Peña Lopera, nombramiento que fue confirmado mediante la Resolución N° S2017060088505 de 2017. 2.

Posición de la entidad demandada y terceros vinculados 2.1. El Departamento de Antioquia, pese a que fue debidamente notificado como puede apreciarse en archivo 1c106-110NotificacionesAutoAdmisorio, no allegó pronunciamiento alguno frente a las pretensiones de la demanda. Además, 1 Cfr. Archivo 1c044-059Demanda en el expediente digital.

RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 5 tampoco allegó alegatos de conclusión, conforme constancia secretarial obrante en folio 1c169-169ConstanciaDespacho en el expediente digital. 2.2.

La Superintendencia de Notariado y Registro, en representación del Consejo Superior de la Carrera Notarial, vinculado a la presente litis como tercero con interés directo2, conforme a la delegación efectuada por el Ministro de Justicia y del Derecho en Resolución N°5805 del 29 de agosto de 2011, mediante escrito de contestación a la demanda3, se opuso a todas las pretensiones incoadas en la misma e indicó que la entidad no expidió el decreto con el cual se retiró del servicio al demandante, por lo cual existe una imposibilidad jurídica y material de acceder a la pretensión de la perdida de ejecutoria del mencionado acto administrativo, toda vez que carece de competencia para emitir tal declaratoria.

Además, señaló que la entidad no interviene en el proceso de nombramiento de notarios; de allí que tampoco posee la potestad para reintegrar al demandante al cargo que venía ocupando, como quiera que es una facultad atribuida al Gobierno Nacional para los notarios de primera categoría y al Gobernador del Departamento correspondiente en el caso de los de segunda y tercera categoría, conforme con lo dispuesto en el artículo 161 del Decreto Ley 960 de 1970, subrogado por el artículo 5° del Decreto 2163 de 1970.

Como medios exceptivos propuso i) inexistencia de los elementos que estructuran la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y ii) imposibilidad de dar cumplimiento a las pretensiones de la demanda por falta de legitimidad en la cusa por pasiva. 2.3. La señora Ana María Peña Lopera, quien fue vinculada en calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso mediante auto del 23 de noviembre de 2017, -por ser la Notaria que precedió al demandante- contestó la demanda4, presentando oposición a las pretensiones de la misma, manifestó que lo que pretende el demandante es la declaratoria de nulidad del Decreto mediante al cual se retira del servicio como notario, empero, este fue expedido conforme a la Ley 1821 de 2016, que se encontraba vigente para tal momento.

Además, señaló que el demandante, ya se encontraba retirado del servicio por la edad. Finalmente, solicitó en caso de que las pretensiones de la demanda sean acogidas, y, en consecuencia, la señora Peña Lopera sea desvinculada de su cargo, se disponga su reubicación en un cargo de idéntica categoría, aunado al resarcimiento por los daños materiales e inmateriales ocasionados. 3.

La sentencia apelada El Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia del día 1° de noviembre de 20225, profirió decisión desestimatoria de las pretensiones insertas en el dossier, indicando que no se configuró la causal invocada por el demandante. 2 Mediante auto que admitió la demanda Cfr. Archivo 1c-082-083AutoAdmisorio en el expediente digital. 3 Cfr. Archivo 1c135-145ContestacionDemanda en el expediente digital. 4 Cfr. Archivo 1c111-134ContestacionNotaria en el expediente digital. 5 Cfr. Archivo 1c207-225SentenciaPrimeraInstancia en el expediente digital.

RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 6 Lo anterior, apoyado en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 8 de febrero de 2017, en el cual se indicó que al no haber contemplado el legislador un régimen de transición que permita su aplicación a aquellos que eventualmente cumplieron los 65 años en un determinado lapso anterior a la publicación de la ley, la misma entró a regir a partir de su promulgación, lo cual ocurrió el 30 de diciembre de 2016, momento para el cual ya se encontraba consolidada la situación del demandante bajo normas anteriores, teniendo en cuenta que ya había adquirido la edad de 65 años, y se había notificado el acto administrativo que dispuso su retiro, lo que imposibilita la aplicación de la Ley 1821 de 2016, independiente a que por razones del servicio, hubiese permanecido en el ejercicio de sus funciones. 4.

Recurso de apelación 4.1. La parte demandante, interpuso recurso de apelación6, indicando en primera medida que la providencia del Consejo de Estado que sirvió como fundamento para la decisión es meramente un concepto. Adicionalmente, indicó que el señor Mario José de Jesús permaneció en el ejercicio de sus funciones hasta el 14 de septiembre de 2017 y el artículo 2º de la Ley 1821 de 2016 señaló que quienes a partir de la entrada en vigencia de la ley se encuentren en ejercicio de funciones públicas podrán permanecer voluntariamente en los mismos, hasta cumplir la nueva edad de retiro forzoso, con la obligación de seguir contribuyendo al régimen de seguridad social y además, la citada ley derogó de manera expresa las disposiciones que consagraban los 65 años como la edad de retiro forzoso, otorgando en ese sentido, el derecho del demandante de permanecer en el cargo, motivo por el cual solicitó revocar la decisión de primera instancia y acceder a la súplicas de la demanda. 5.

Trámite de la segunda instancia El recurso de apelación presentado por la parte demandante fue concedido por la Juez de primera instancia en providencia del día 1° de diciembre de 20227, posteriormente se remitió a esta Corporación correspondiendo por reparto a la suscrita Magistrada ponente y mediante auto del 17 de febrero de 20238, fue admitido. 5.1.

Pronunciamientos en segunda instancia 5.1.1. Dentro del término establecido en el numeral 4° del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, las partes no allegaron pronunciamiento en relación con el recurso de apelación formulado por la parte actora. 5.1.2.

El Agente del Ministerio Público delegado ante el Despacho de la Magistrada Ponente, dentro del término dispuesto por el numeral 6° ibídem, se abstuvo de rendir concepto. II. CONSIDERACIONES 6 Cfr. Archivo 1c243-244RecursoApelación en el expediente digital. 7 Cfr. Archivo 1c245-245ConcedeApelación en el expediente digital. 8 Cfr. A folio 03 del expediente digital.

RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 7 1. De la competencia y el límite natural del recurso de apelación Al tenor de lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A., este Tribunal Administrativo es competente para decidir en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia dictada por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, el 1° de noviembre de 2022. 2.

Aspecto preliminar- ineptitud sustantiva de la demanda 2.1. De los actos administrativos susceptibles de control judicial- congruencia entre los efectos de la nulidad del acto acusado y el restablecimiento pretendido Los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un procedimiento administrativo.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.

En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 8 se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo.

Así, es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la Administración frente a una situación jurídica particular, junto con aquellas decisiones que en la actuación administrativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del Juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad.

En casos como el presente, el Consejo de Estado ha considerado9: “Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio.

De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda, es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda pedir el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control”.

(Resaltos de la Sala) En suma, la individualización con precisión del acto que contempla la norma antes citada, significa que el acto a demandar debe ser aquel que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular del actor, de manera que si no se demanda dicho acto, el Juez administrativo no tiene más opción que proferir una sentencia inhibitoria, sin que ello implique, en manera alguna, la vulneración de los derechos fundamentales del demandante, pues, al haberse acreditado que hubo una incorrecta individualización del acto acusado, no otra podría ser la decisión, pues la ineptitud de la demanda constituye un impedimento para la decisión de fondo. 2.2.

Caso concreto Descendiendo al caso concreto, y como se advierte del escrito genitor de la litis, la parte demandante solicitó la nulidad del Oficio N°2017030007079 del 18 de enero de 2017, emitido por el Director de Apoyo Institucional y Acceso a la Justicia del Departamento de Antioquia, acto administrativo a través del cual se negó acceder a la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto N°2016070006081 del 23 de noviembre de 2016.

Pretendió además que, como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad, se ordene a la entidad demandada, reintegrar al señor Mario José de Jesús Cardona Toro al cargo Notario en el municipio de la Ceja, con el reconocimiento 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 25 de abril de 2019, Consejero ponente: William Hernández Gómez, Radicación número: 25000-23-42-000-2016- 03390-01(4082-17) RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 9 de todos los emolumentos que percibía desde el momento de su desvinculación hasta el reintegro efectivo al mismo.

En efecto, evidencia la Sala que el acto administrativo cuestionado resolvió la petición presentada por el demandante en el siguiente sentido: “Con relación con lo solicitado frente a la excepción de la perdida de ejecutoriedad, esta dirección ve que no es procedente acceder a tal solicitud, toda vez que el acto administrativo goza de presunción de legalidad, la cual para desvirtuarse deberá hacerse a través de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, toda vez que para el momento de la expedición del aludido, Decreto, se realizó conforme a la Ley vigente, por lo que no se encuentra manifiéstame contrario a la Constitución y a la Ley”10.

Por su parte, el Decreto N°2016070006081 del 23 de noviembre de 2016 dispuso, retirar del servicio al demandante del cargo de Notario Único del Círculo de La Ceja, Antioquia, por cumplimiento de edad de retiro forzoso11. Conforme a lo expuesto, considera la Sala, de la narrativa planteada en los supuestos fácticos y las pretensiones contenidas en el libelo introductor, que en el sub examine, el acto administrativo definitivo, que declaró la voluntad de la administración, que produjo efectos jurídicos definitivos para el demandante, y por ende aquel susceptible de control jurisdiccional contencioso administrativo, es el Decreto N°2016070006081 de 2016, esto es, aquella decisión que retiró del servicio de notario al demandante.

Bajo ese contexto, desde la perspectiva de los motivos determinantes de la acción, se colige que la finalidad perseguida por el demandante es la de obtener su reintegro al cargo de notario de segunda categoría que desempeñaba, así como el reconocimiento y pago de las acreencias laborales que eventualmente se generarían como consecuencia de dicha situación. Por lo tanto, el acto administrativo que debe ser cuestionado en su legalidad es aquel que declaró su desvinculación del cargo, pues el restablecimiento del derecho pretendido es consecuencia directa de la anulación del acto de retiro.

Lo anterior, contrario al cuestionamiento que se hace del Oficio N°2017030007079 de 2017 emanado del Departamento de Antioquia, a través del cual se negó la excepción de la pérdida de ejecutoriedad del retiro del demandante, que en ninguna circunstancia, modifica la situación del actor; pues si bien al tenor del artículo 92 de la Ley 1437 de 2011, este último puede ser debatido vía jurisdiccional, ello no puede confundirse con la presunción de legalidad que reviste al acto de carácter particular y concreto, que en todo caso debe ser demandado en el término señalado por la ley.

Es decir, el hecho de que el demandante hubiese solicitado la pérdida de ejecutoriedad, no conlleva a la nulidad del acto definitivo y mucho menos retrotrae los efectos causados del mismo, en ese sentido, continúa en firme. Así, como lo ha sostenido el Consejo de Estado, la pérdida de ejecutoria no afecta la presunción de legalidad connatural al acto administrativo, calidad que solo se pierde por la declaratoria judicial de nulidad, en el marco de un juicio de 10 Cfr. A pagina 7 archivo 1c001-043Anexos del expediente digital. 11 Cfr. A pagina 3 archivo 1c001-043Anexos del expediente digital.

RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 10 juridicidad que examine las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento en que dicho acto se expide12. Dicha distinción ya ha sido resuelta por el órgano de cierre de la jurisdicción al indicar: “La jurisprudencia constante del Consejo de Estado ha considerado que el acto administrativo existe desde que la Administración ha manifestado su voluntad a través de una decisión, y su eficacia (efectos) está condicionada a que tal acto se publique o se notifique.

En tal sentido, una vez existe el acto administrativo y se ha notificado o publicado, la Administración queda facultada para cumplirlo o hacerlo cumplir. Esto es lo que se denomina la fuerza ejecutoria del acto. También ha considerado que no puede confundirse la ocurrencia de la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo con las causales de nulidad del mismo.

Las causales de nulidad se encuentran previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo [art. 137, CPACA] y se dan desde la misma formación o expedición del acto, bien sea porque se aparta de las normas en que debía fundarse, o porque fue expedido por funcionario u organismo incompetente o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa o mediante falsa motivación o desviación de poder.

“La pérdida de fuerza ejecutoria es un fenómeno jurídico distinto (…) dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la Administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos…”.

Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, está (…) la desaparición de sus fundamentos de derecho (numeral 2, artículo 66 cit.), cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad.

Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación.”13. En virtud de lo anterior, la presentación de la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria tiene que ver con su ejecutividad, es decir la obligación de su cumplimiento por parte de la administración, y su control judicial recae en los efectos que aquella produjo durante su vigencia, sin que ello implique la anulación del acto del que se solicitó decaimiento, que como viene de verse, solo puede ser declarada por el juez contencioso administrativo.

De allí que la anulación del acto administrativo cuestionado en el presente caso no tiene la entidad de modificar la decisión de retiro del actor del cargo que venía ocupando, máxime cuando la situación del señor Mario José de Jesús ya se había consolidado, independiente de que siguiera ejerciendo el cargo hasta que se surtiera el procedimiento de designación de un nuevo notario, pues ello obedece a razones de continuidad de prestación del servicio, pero en todo caso la decisión de desvinculación por haber cumplido la edad de retiro forzoso se encontraba en firme. 12 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 08 de marzo de 2019. Rad. 22620. 13 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 12 de marzo de 2015. Rad. 19154. RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 11 Entonces, si bien la apoderada del extremo activo de la litis no está atacando la legalidad del acto de desvinculación, sino del que niega la petición de su pérdida de ejecutoriedad, lo cierto es que su pretensión no puede ser resuelta sin determinar la legalidad del acto que lo separó del cargo, que como ya se dijo, sigue vigente y se presume legal14.

Así las cosas, se reitera que el acto administrativo que consolidó la situación jurídica del demandante, esto es, el retiro del servicio, no fue objeto de reproche en el sub lite, en ese sentido debe recordarse que en el presente medio de control es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante, pues precisamente las pretensiones que se plantean en la demanda componen la órbita de decisión del Juez: i) frente a una pretensión anulatoria, y ii) para determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto demandado; de modo que, la falta de congruencia entre el acto cuestionado y el restablecimiento del derecho pretendido, impide adoptar una decisión de fondo15.

De conformidad con lo expuesto, al advertir que se omitió demandar el acto administrativo definitivo, y que la eventual nulidad del acto demandado no deriva en la súplica consecuencial, que en todo caso está dirigida a lograr el reintegro del demandante al cargo que éste ocupaba, la Sala REVOCARÁ la sentencia recurrida, mediante la cual se denegaron las pretensiones y, en su lugar, DECLARARÁ de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, y por ende inhibida para pronunciarse de fondo en el presente asunto.

Debe precisarse que si bien la decisión inhibitoria no es la manera normal y adecuada de concluir un pleito; en casos como éste, no puede simplemente superarse el asunto habilitando el análisis de legalidad o pues ante una eventual decisión anulatoria y restablecimiento del derecho, las consecuencias del acto no cuestionado se mantendrían incólumes en contravía de la normatividad aplicable. 3.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, regula: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por su parte, el artículo 365 del CGP, prevé: “Artículo 365. Condena en Costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 14 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 04 de febrero de 2016. Rad: 2874-13. 15 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de abril de 2019. Rad: 4082-17. RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 12 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201616, que ha sido reiterada por la misma Corporación en recientes providencias17, respecto de la condena en costas, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, concluyó, que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, por cuanto se consagra que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, porque se requiere que el Juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 2022, radicado N° 11001-03-15-000-2022-01131-01, dejó sin efectos una providencia de la anterior Sala Cuarta de Decisión de esta Corporación, en la que se había condenado en costas de segunda instancia y, ordenó, realizar el aludido análisis valorativo de la causación de costas.

Además, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha condicionado la condena en costas a que se encuentren probadas en el proceso18. En efecto, en reciente sentencia del 23 de febrero de 2023, radicado N° 41001-23-33-000-2021-00201- 01 (26831), se reiteró que “La Sala precisa que no condena en costas en esta instancia conforme a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen” (negrilla intencional de la Sala).

Así las cosas, acorde con el numeral 8° del artículo 365 del CGP y acogiendo el precedente jurisprudencial del órgano de cierre de esta jurisdicción del que se viene de hacer referencia, la Sala no condenará en costas en esta instancia toda vez que en el expediente no hay pruebas que demuestran la causación de costas dentro del trámite judicial. 4.

Impedimento 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicado N° 13001- 23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). C.P. William Hernández Gómez. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 19001-23-33-000-2018-00029-01(1622-20), del 2 de diciembre de 2021, radicado N° 88001-23-33-000-2017-00035-01(6604-19), del 17 de febrero de 2022, radicado N° 17001-23- 33-000-2016-00874-01 (4600-19), entre muchas otras. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencias del 11 de noviembre de 2021, radicado N° 68001-23-33-000-2015-00787-01(24432), del 18 de noviembre de 2021, radicado N° 25001-23-33-000-2018-00365-01(25510), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2013- 01403-01(24233), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2016-01988-01(24028), entre muchas otras.

RADICADO: 05001-33-33-035-2017-00339-02 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARIO JOSÉ DE JESÚS CARDONA TORO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 13 De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 141 del CGP por remisión que hace el artículo 130 del CPACA, se declara fundado el impedimento manifestado por la Magistrada Sandra Liliana Pérez Henao para el conocimiento del presente asunto y, en razón de ello, se le separa de la presente decisión. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. Se declara fundado el impedimento manifestado por la Magistrada Sandra Liliana Pérez Henao y, en consecuencia, se le separa de la presente decisión.

SEGUNDO. SE REVOCA la sentencia del 1° de noviembre de 2022 emitida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, y en su lugar, SE DECLARA probada de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda y se inhibe para emitir pronunciamiento de fondo, al omitir cuestionar el acto administrativo que debió demandarse, por lo expuesto en la parte motiva de la providencia.

TERCERO. Sin condena en costas.

CUARTO. Se reconoce personería judicial a la abogada STEFANI KATHERINE MONTES BUSTOS, con T.P. N°287.174 del C. S. de la J, y correo electrónico katemonts@hotmail.com, para representar los intereses de la Superintendencia de Notariado y Registro, y el Consejo Superior de la Carrera Notarial, en los términos y facultades dispuestas en la sustitución de poder que obra en folio 15 del plenario.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en Sala de la fecha, consta en Acta N.º 067. Las Magistradas: (Firmada electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO (Firmada electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ MRG Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co