17001-23-33-000-2021-00330-00 · Tribunal Administrativo de Caldas

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 80 Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-23-33-000-2021-00330-00 Demandante: Unión Temporal Caldas Saludable (Fundación Cruzada Social, Cooperativa Multiactiva COASOBIEN y Cooperativa de Bienestar Social) Demandado: Departamento de Caldas Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta n° 50 del veintitrés (23) de mayo de 2025 Manizales, veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticinco (2025).

ASUNTO De conformidad con lo dispuesto por el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, esta Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas procede a dictar sentencia en primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Unión Temporal Caldas Saludable (Fundación Cruzada Social, Cooperativa Multiactiva COASOBIEN y Cooperativa de Bienestar Social) contra el Departamento de Caldas.

LA DEMANDA Pretensiones En ejercicio del medio de control interpuesto el 16 de diciembre de 20212, se solicitó lo siguiente3: 1. Que se declare la nulidad de la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 1 En adelante, CPACA. 2 Archivo nº 001 del expediente digital. 3 Página 39 del archivo nº 003 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 2 2019 y del Oficio nº UR-273 del 28 de octubre de 2021, proferidos por la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas, con los cuales, en su orden, se negó la solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto de estampillas departamentales y se negó la petición de declarar el silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019. 2.

Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho: a) Se declare la ocurrencia del silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración interpuesto el 25 de septiembre de 2019 contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019. b) Se declare que a la parte demandante le asiste derecho a la devolución del pago de lo no debido cancelado por concepto de estampillas Pro Desarrollo, Pro Universidad Nacional, Pro Universidad de Caldas, Pro Adulto Mayor y Pro Hospital, en el marco de los contratos nº 13072018-0703 y nº 25012018-0549 celebrados con el Departamento de Caldas para la ejecución de los recursos del Plan de Alimentación Escolar (PAE)4 durante el año 2018, por un valor total de $1.443’508.563. c) Se ordene la devolución de $1.443’508.563, con los intereses de que tratan los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario (ET)5. 3.

Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte accionada. Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente6: 1. Mediante documento privado del 29 de diciembre de 2017, la Fundación Cruzada Social, la Cooperativa Multiactiva COASOBIEN y la Cooperativa de Bienestar Social constituyeron la Unión Temporal Caldas Saludable, con unas participaciones del 33%, 34% y 33%, respectivamente, identificada fiscalmente con el NIT 901.104.182-8, con 4 En adelante, PAE. 5 En adelante, ET. 6 Páginas 7 a 12 del archivo nº 003 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 3 la finalidad de suscribir contratos para la ejecución de los recursos del PAE del Departamento de Caldas. 2. Luego de presentarse a la licitación, la Unión Temporal Caldas Saludable fue seleccionada, por lo que suscribió con el Departamento de Caldas el contrato nº 25012018-0549 para la ejecución de los recursos del PAE por el año 2018, es decir, para prestar el servicio de alimentación a niños de escasos recursos, según consta en el objeto contractual adjudicado mediante la Resolución nº 0805-6 del 22 de enero de 2018. 3.

Con las respectivas adiciones, el valor final del contrato fue de $11.128’717.412. 4. Dentro de las obligaciones de los contratistas se encontraba la de realizar un aporte en especie para cubrir los faltantes de los alimentos. 5. El Departamento de Caldas consideró que a los pagos y abonos en cuenta realizados a la Unión Temporal Caldas Saludable debía aplicársele la retención por concepto de las estampillas Pro Desarrollo 2%, Pro Universidad 1% (Universidad Nacional 0,5% y Universidad de Caldas 0,5%), Pro Adulto Mayor 3% y Pro Hospital 1%, contempladas en la Ordenanza 816 de 2017, con la cual se expidió el Estatuto de Rentas del Departamento de Caldas y que grava los respectivos porcentajes sobre el valor incorporado en el contrato. 6.

De conformidad con las notas contables expedidas por el Departamento de Caldas, los valores retenidos a la Unión Temporal Caldas Saludable fueron en total de $778’977.906. 7. Posteriormente, la Unión Temporal Caldas Saludable volvió a presentarse a otra licitación, suscribiendo con el Departamento de Caldas el contrato nº 13072018-0703 para la ejecución de los recursos del PAE por el segundo semestre del año 2018, es decir, para prestar el servicio de alimentación a niños de escasos recursos, según consta en el objeto contractual adjudicado mediante la Resolución nº 5108-6 del 12 de junio de 2018. 8.

Con las respectivas adiciones, el valor final del contrato fue de $9.531’151.368. Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 4 9. Dentro de las obligaciones de los contratistas se encontraba la de realizar un aporte en especie para cubrir los faltantes de los alimentos, a través del suministro de cupos complementarios. 10. De conformidad con las notas contables expedidas por el Departamento de Caldas, los valores retenidos a la Unión Temporal Caldas Saludable por concepto de estampillas Pro Desarrollo 2%, Pro Universidad 1% (Universidad Nacional 0,5% y Universidad de Caldas 0,5%), Pro Adulto Mayor 3% y Pro Hospital 1%, fueron en total de $664’530.657. 11.

Según los valores de los contratos y teniendo en cuenta la tarifa total de las estampillas (7%), el Departamento de Caldas realizó retenciones por valor total de $1.443’508.563. 12. Las raciones de alimentos para los niños que pudieron haberse obtenido con recursos con los cuales se pagaron las estampillas departamentales, fueron cubiertas con los aportes en especie de los contratistas, consistentes en el suministro de alimentación complementaria, según consta en cada uno de los contratos. 13.

El 31 de mayo de 2019, la Fundación Cruzada Social, la Cooperativa Multiactiva COASOBIEN y la Cooperativa de Bienestar Social, que constituyeron la Unión Temporal Caldas Saludable, presentaron de forma conjunta ante el Departamento de Caldas, solicitud de devolución del pago de lo no debido, por los valores cancelados por concepto de estampillas a dicha entidad territorial, por la suma de $1.443’508.563. 14.

Mediante Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, notificada por correo certificado el 12 de agosto de 2019, la Unidad de Rentas del Departamento de Caldas negó la solicitud elevada, y señaló que contra la misma procedía el recurso de reconsideración dentro de los dos meses siguientes a su notificación. Este recurso es propio del procedimiento tributario, de conformidad con lo establecido en el artículo 720 del ET. 15.

El 25 de septiembre de 2019, la parte accionante presentó recurso de reconsideración contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, solicitando que la misma fuera revocada y, en su lugar, se procediera a la devolución del pago de lo no debido, por la suma de $1.443’508.563, con los intereses corrientes y moratorios de que tratan los artículos 863 y 864 del ET.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 5 16. Con Resolución nº 1263-1 del 20 de marzo de 2020, el Gobernador de Caldas suspendió los términos de las actuaciones en sede administrativa desde el 20 de marzo hasta el 15 de abril de 2020, con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el COVID-19. 17. Posteriormente, a través de Resolución nº 1358 del 16 de abril de 2020, el Gobernador de Caldas nuevamente suspendió los términos de las actuaciones en sede administrativa desde el 16 de abril de 2020 hasta que el Gobierno Nacional decretase el levantamiento del aislamiento preventivo obligatorio ordenado en razón de la pandemia por el COVID-19. 18.

Finalmente, por medio de la Resolución nº 0305 del 19 de enero de 2021, publicada el 21 de enero de 2021, el Gobernador de Caldas derogó la Resolución nº 1358 del 16 de abril de 2020, y ordenó el levantamiento de la suspensión de los términos de las actuaciones en sede administrativa desde la fecha de su publicación, esto es, desde el 21 de enero de 2021. 19.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 732 y 734 del ET y en el artículo 235 del Estatuto de Rentas del Departamento de Caldas (Ordenanza 216 de 2016), disposiciones normativas que regulan la figura del silencio administrativo positivo, la entidad demandada contaba con el término perentorio de un año para fallar el recurso de reconsideración presentado por los contribuyentes, es decir, hasta el 2 de agosto de 2021, so pena de perder la competencia para decidirlo, ante la configuración del silencio administrativo positivo. 20.

Así, a partir del 3 de agosto de 2021, ante la ausencia de un acto administrativo expreso y legalmente notificado que decidiera el recurso en mención, se configuró el silencio administrativo positivo, por lo que el recurso interpuesto se entiende resuelto a favor del recurrente desde dicha fecha. 21. El 24 de agosto de 2021, la parte demandante presentó ante la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas, solicitud de declaración del silencio administrativo positivo desde la interposición del recurso de reconsideración en contra de la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, ya que había pasado más de un año sin contar los días que los términos estuvieron suspendidos, y el mismo no había sido resuelto.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 6 22. En efecto, la fecha máxima para resolver el recurso de reconsideración, teniendo en cuenta la suspensión de términos, era el 2 de agosto de 2021. 23. Mediante comunicación UR-432 del 4 de octubre de 2021, el Departamento de Caldas solicitó ampliación del plazo para dar respuesta a la petición de declarar el silencio administrativo positivo. 24.

Finalmente, por medio del acto administrativo identificado con el nº UR-273, radicado interno nº 108-2021-ER-001433, Caso nº 53778 del 28 de octubre de 2021, notificado el 29 de octubre de 2021, el Departamento de Caldas negó la solicitud de declaración del silencio administrativo positivo. 25. A la fecha de presentación de la demanda, pese a que la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas no aceptó declarar el silencio administrativo positivo, tampoco ha notificado acto administrativo expreso que decida el recurso de reconsideración interpuesto el 25 de septiembre de 2019 contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, pero sí abrió investigación disciplinaria por lo acontecido.

Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes disposiciones7: Constitución Política: artículos 4, 29, 44, 95 –numeral 9– y 300 –numeral 4–; ET: artículos 553, 635, 732, 734, 850, 855, 863 y 864; CPACA: artículos 137, 138 y 148; Código General del Proceso (CGP)8: artículo 6; Ley 1176 de 2007: artículo 18;

Ley 788 de 2002: artículos 59 y 118; Decreto 2277 de 2012: artículo 10 y siguientes; y Ordenanza 216 de 2017: artículo 235. Manifestó inicialmente que como las estampillas corresponden a un tributo, el proceso de fiscalización, determinación, discusión, imposición de sanciones y cobro debe sujetarse a las normas del ET, en virtud no sólo del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, sino también del artículo 235 de la Ordenanza 216 de 2017 (Estatuto de Rentas del Departamento de Caldas).

Teniendo en cuenta lo anterior, señaló que conforme a los artículos 732 y 734 del ET, si ha transcurrido más de un año contado a partir de la radicación de un recurso de reconsideración, y no se ha notificado el acto administrativo que lo resuelve, el recurso se entiende fallado favorablemente. 7 Páginas 13 a 39 del archivo nº 003 del expediente digital. 8 En adelante, CGP.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 7 Para el caso concreto, refirió que el 25 de septiembre de 2019 se presentó recurso de reconsideración contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, lo que significa que la entidad accionada contaba hasta el 25 de septiembre de 2020 para resolver el recurso interpuesto, notificando en debida forma el acto administrativo respectivo; término que se extendió hasta el 2 de agosto de 2021 con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

Sostuvo entonces que a partir del 2 de agosto de 2021 se configuró el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración presentado, y que el Departamento de Caldas perdió competencia para decidir el mismo. Precisó que, contrario a lo manifestado por la entidad accionada en el Oficio nº UR-273 del 28 de octubre de 2021 que negó la petición de declarar el silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, la parte actora no debía acudir a la acción contractual, pues al margen de que el contrato suscrito con el Departamento de Caldas hubiera establecido el pago de las estampillas, lo cierto es que las obligaciones tributarias tienen su fuente en la ley y no en un contrato.

Indicó que la única vía establecida por el legislador para reclamar la devolución de un tributo cancelado sin causa legal, es la solicitud de devolución del pago de lo no debido, según lo establecen los artículos 10 y siguientes del Decreto 2277 de 2012. En ese sentido, acotó que la accionante no podía solicitar la devolución del pago de lo no debido en la liquidación del contrato, y menos a través de una acción contractual, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido categórica en recalcar que el medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho es la única vía procesal idónea para el reclamo de dicha pretensión. Alegó que, en un intento desesperado por no reconocer la configuración del silencio administrativo positivo, la administración incurrió en una evidente transgresión al principio del respeto del acto propio, ya que, aun cuando en la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019 dispuso que contra ésta procedía el recurso de reconsideración dentro de los dos meses siguientes a su notificación, en el Oficio nº UR-273 del 28 de octubre de 2021 sostuvo que la solicitud de devolución debió haberse hecho como salvedad en la liquidación del contrato o acudir a la acción contractual.

Añadió que los nuevos argumentos que expuso el Departamento de Caldas en el Oficio nº UR-273 del 28 de octubre de 2021 no sólo constituyen una Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 8 contradicción al mandato de confianza legítima, sino que además vulneran el derecho de defensa al desconocer los principios del procedimiento administrativo, como quiera que aquellos nunca se plantearon en la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, sorprendiendo ahora al contribuyente.

Sin perjuicio de considerar que las anteriores razones bastan para acceder a las pretensiones de la demanda, la accionante expuso los argumentos de fondo para solicitar la devolución del pago de lo no debido, de la manera que se señala a continuación. Adujo que el cobro por estampillas vulneró el principio de destinación específica de los recursos del PAE.

En efecto, explicó que de conformidad con la Ley 1176 de 2007, dicho programa se financia desde distintas fuentes, como pueden ser las provenientes de regalías, del Sistema General de Participaciones o propias de la entidad territorial, y dichos recursos deben ser destinados sólo a las actividades previstas en el artículo 18 de la mencionada norma, sin que puedan ser gravados con estampillas territoriales.

Refirió que cada una de las estampillas establecidas en la Ordenanza 216 de 2017 tienen una destinación específica, que es por completo diferente a la destinación de los recursos del PAE, los cuales deben ser utilizados única y exclusivamente para los rubros dispuestos en el artículo 18 de la Ley 1176 del 2007. Afirmó entonces que al gravar los contratos del PAE, donde se encuentran los recursos aportados por la Nación a través del Sistema General de Participaciones, indirectamente se les está cambiando de destinación, desconociéndose el artículo 359 Constitucional, y el artículo 18 de la Ley 1176 de 2007.

Explicó que una norma de rango inferior al artículo 18 de la Ley 1176 de 2007, como sería el caso de la Ordenanza 216 de 2017, debe ser inaplicada mediante la excepción de ilegalidad, y abstenerse entonces de gravar los contratos que versan sobre recursos del PAE con tributos territoriales como las estampillas. Así pues, indicó que el pago efectuado carecía de causa legal.

Manifestó que no es cierto que el tributo derivado de los contratos está a cargo de los contratistas, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Ordenanza 216 de 2017, las estampillas establecidas sobre los contratos públicos gravan un porcentaje de su cuantía y se descuentan Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 9 vía retención al contratista.

En ese orden de ideas, expuso que si por ejemplo el valor de un contrato es $100, y las estampillas cuestan el 7%, al contratista sólo se le entregan $93, luego entonces los recursos de las estampillas sí los toma la misma entidad territorial de los valores que le debe cancelar al contratista, sin que éste los haya tenido en su poder.

Atendiendo lo anterior, sostuvo que los valores cobrados por las estampillas no sólo implicaron una disminución de los recursos destinados al PAE y un desconocimiento de las normas superiores que establecían una destinación específica de los mismos, sino también que el contratista debiera, de sus propios aportes, cubrir el faltante de los recursos para la compra de alimentación, lo que le generó pérdidas que no tenía por qué soportar.

Alegó que los recursos con destino al PAE no ingresaron al patrimonio de los contratistas, pues sólo se desembolsaban con las actas correspondientes. Explicó que el hecho generador de las estampillas se configura por la celebración de convenios con la entidad territorial, lo que significa que la obligación tributaria sustancial encuentra su fuente en la ley y no en el acuerdo de voluntades.

Expuso que los tributos tienen un presupuesto indispensable, cual es la manifestación de riqueza, la que no existía en este caso, en la medida en que el dinero desembolsado por parte de la entidad territorial tenía como único fin el pago de los insumos y servicios adquiridos para la prestación de la alimentación a los niños del departamento, lo que de suyo impone concluir que al no entrar los recursos al patrimonio de la unión temporal, no existía objeto o riqueza imponible que legitimara el cobro de las estampillas.

Afirmó que en este asunto la demandada gravó a un contratista sobre unos recursos que nunca le fueron entregados, es decir, no había un hecho imponible (riqueza) susceptible de ser gravado y, además, se le impuso la obligación de efectuar aportes en especie para cubrir el faltante. Con fundamento en los artículos 850, 855, 863, 864 y 635 del ET, la parte actora adujo que si luego de solicitar la devolución de un pago de lo no debido la autoridad tributaria decide negarlo, se causarán intereses corrientes a la tasa establecida por la Superintendencia Financiera desde la fecha de notificación del acto que lo negó, hasta la de reconocimiento del mismo, momento a partir del cual se causan intereses de mora a la tasa establecida en el artículo 635 del ET, esto es, el interés bancario corriente una y media veces menos dos puntos porcentuales, hasta tanto la autoridad fiscal cancele la totalidad del crédito a favor del contribuyente.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 10 Para el caso concreto, explicó que como la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, notificada por correo certificado el 12 del mismo mes y año, negó la solicitud de devolución del pago de lo no debido, debe reintegrarse a la demandante la suma de $1.446’190.815 con intereses corrientes calculados desde el 13 de agosto de 2019 y hasta que exista decisión ejecutoriada que así lo ordene, luego de lo cual se comenzarán a generarse intereses moratorios a la tasa establecida en el artículo 635 del ET.

Precisó que al 30 de noviembre de 2021, se han generado $598’528.466 por concepto de intereses corrientes, que continuarán causándose mientras más se demore la entidad en reintegrar lo debido, generando con ello un detrimento patrimonial al fisco. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representado y dentro del tiempo oportuno otorgado para tal efecto, el Departamento de Caldas contestó la demanda9, en los siguientes términos. Respecto de los hechos, la demandada tuvo como ciertos unos, y en relación con otros, sostuvo: 1.

Con la licitación pública nº LP-SED-004-2017, a la parte actora le fueron adjudicados los módulos I, II y IV, suscribiendo para ello el contrato nº 25012018-0549, que fue liquidado bilateralmente el 21 de enero de 2019, y frente al cual las partes se declararon a paz y salvo por todo concepto, sin dejar anotaciones u observaciones en la citada acta de liquidación. 2.

La Ordenanza 816 de 2017 que contiene el Estatuto de Rentas del Departamento de Caldas, establece las retenciones por concepto de las estampillas Pro Desarrollo 2%, Pro Universidad 1% (Universidad Nacional 0,5% y Universidad de Caldas 0,5%), Pro Adulto Mayor 3% y Pro Hospital 1%, sobre el valor incorporado en el contrato. 3. De conformidad con la licitación pública nº LP-SED-003-2018, a la parte actora le fueron adjudicados los módulos I y IV, suscribiendo el contrato nº 13072018-0703, liquidado bilateralmente el 30 de abril de 2019, y frente al cual las partes se declararon a paz y salvo por todo concepto, sin dejar anotaciones u observaciones en la citada acta de liquidación. 9 Páginas 11 a 26 del archivo nº 009 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 11 4. El Departamento de Caldas obró conforme a lo establecido en la Ordenanza 816 de 2017 que contiene el estatuto de rentas departamental y que dispone las retenciones por concepto de las estampillas Pro Desarrollo 2%, Pro Universidad 1% (Universidad Nacional 0,5% y Universidad de Caldas 0,5%), Pro Adulto Mayor 3% y Pro Hospital 1%, sobre el valor incorporado en el contrato. 5.

Según los pliegos de condiciones, las raciones adicionales fueron objeto de asignación de puntaje en beneficio de todos los posibles proponentes para efectos de la evaluación de la oferta económica, y no como expresión de altruismo, como pretender hacerlo ver la parte actora. 6. La oferta de raciones adicionales constituyó una liberalidad y no una condición habilitante del pliego de condiciones para efectos de participación, es decir, quienes en la fase previa pretendieron la adjudicación de los procesos de selección, ofrecieron discrecionalmente el número de raciones adicionales que en su estructura de costos estimaron razonable para la conservación de la ecuación económica del futuro contrato. 7.

El Departamento de Caldas negó la devolución solicitada por considerar que no se configuraba un pago de lo no debido, pues no se daban los supuestos señalados por la normativa y la jurisprudencia en torno a la configuración del mismo, esto es, que el pago no tenga causa legal o que exista una norma exceptiva que enerve el nacimiento de la obligación, pues las estampillas departamentales gozan de sustento legal en leyes expedidas por el Congreso de la República, están debidamente adoptadas en una norma departamental (Ordenanza 816 de 2017), y respecto de ellas no se establece ninguna excepción aplicable al caso concreto. 8.

El recurso de reconsideración no fue fruto de actos derivados de las disposiciones del ET, sino que fueron motivados con ocasión de los contratos nº 25012018-0549 y nº 13072018-0703, suscritos entre las partes. 9. La petición de la devolución por pago de lo no debido por concepto de estampillas no surgió de un procedimiento administrativo tributario, sino con ocasión de las obligaciones contenidas en los contratos nº 25012018-0549 y nº 13072018-0703 suscritos entre las partes, y los cuales, para la fecha de la petición, ya habían sido liquidados bilateralmente el 21 de enero de 2019 y el 30 de abril de la misma anualidad, respectivamente, declarándose las partes a paz y salvo por todo Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 12 concepto, sin dejar anotaciones u observaciones en la citadas actas de liquidación. 10.

La parte accionante no puede reclamar algo que no dejó expresamente consignado en las actas de liquidación y que se relaciona directamente con las obligaciones surgidas del contrato. 11. En los procesos de selección previos a la celebración de los contratos nº 25012018-0549 y nº 13072018-0703, los pliegos de condiciones advirtieron a los posibles interesados acerca de los costos en que incurrirían los futuros contratistas en caso de resultar adjudicatarios, entre los cuales se encontraba el pago de estampillas departamentales equivalente al 7% del valor de cada contrato (página 11 de la licitación nº LP-SED-004-2017, y página 7 de la licitación nº LP-SED-003-2018). 12.

La Unión Temporal Caldas Saludable declaró que el valor de los contratos suscritos con el Departamento de Caldas incluía “todos los gastos, costos, derechos, impuestos, tasas y demás contribuciones relacionados con el cumplimiento del objeto” (ordinal 6º de la cláusula 6 del contrato nº 25012018-0549 y ordinal 4º de la cláusula 6 del contrato nº 13072018- 0703). 13.

En el presente caso no se configuró un silencio administrativo positivo sino negativo, pues el mismo surgió con ocasión del derecho de petición frente a la inconformidad con las obligaciones derivadas de los contratos nº 25012018-0549 y nº 13072018-0703, y no de un procedimiento administrativo tributario. 14. El origen de la petición de declaratoria del silencio administrativo positivo está directamente relacionado con las obligaciones surgidas de los contratos nº 25012018-0549 y nº 13072018-0703 suscritos entre las partes con ocasión de las licitaciones públicas nº LP-SED-004-2017 y nº LP-SED-003-2018.

Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en las excepciones que denominó: “FALTA DE SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL”, en la medida en que los contratos nº 25012018-0549 y nº 13072018-0703, celebrados con la Unión Temporal Caldas Saludable, fueron ejecutados y liquidados de manera bilateral sin que la parte actora hiciese salvedad alguna, observaciones o desacuerdos respecto a las obligaciones derivadas del contrato;

“COBRO DE LO NO DEBIDO”, ya que de conformidad con la Ordenanza 816 de 2017, la celebración de cualquier convenio o contrato con el Departamento de Caldas queda Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 13 comprendido en el hecho generador de las correspondientes estampillas y, por lo tanto, no le asiste razón a la parte actora cuando sostiene que el pago hecho por tal concepto no tiene sustento legal;

“FALTA DE INTEGRACION (sic) DEL LITISCONSORCIO NECESARIO”, como quiera que los beneficiarios de las estampillas cuyo cobro se discute por esta vía son la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales, la Universidad de Caldas y el Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas, los cuales deben ser vinculados al presente proceso, pues los recursos provenientes de las estampillas fueron debidamente girados a dichas instituciones; y “LA GENÉRICA”, en relación con cualquier otro hecho que se encuentre debidamente demostrado y que constituya una excepción que favorezca a la entidad demandada.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante10 Reiteró que en el presente asunto se configuró el silencio administrativo positivo, de manera que la consecuencia jurídica es clara y debe tenerse como resuelto a favor de la parte actora el recurso de reconsideración interpuesto. Parte demandada11 Intervino para reiterar argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en el asunto de la referencia. TRÁMITE PROCESAL Reparto. Para conocer del asunto, el expediente fue repartido el 16 de diciembre de 202112 al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia, al cual fue allegado el 13 de enero de 202213. Admisión y contestación. Por auto del 16 de febrero de 202214 se admitió la 10 Archivo nº 018 del expediente digital. 11 Páginas 2 a 5 del archivo nº 017 del expediente digital. 12 Archivo nº 001 del expediente digital. 13 Archivo nº 005 del expediente digital. 14 Archivo nº 006 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 14 demanda y una vez notificada, fue contestada oportunamente por el Departamento de Caldas15. Traslado de excepciones. Con la contestación de la demanda, el Departamento de Caldas propuso excepciones, de las cuales se entiende que se corrió el traslado correspondiente atendiendo lo previsto por el artículo 201A del CPACA, adicionado por el artículo 51 de la Ley 2080 de 2021, ya que la entidad accionada remitió el escrito de contestación a los demás sujetos procesales.

No hay constancia en el expediente de que la parte actora se pronunciara frente a tales medios exceptivos. Decisión sobre excepciones. Por auto del 24 de noviembre de 202216, se resolvió desfavorablemente la excepción previa de falta de integración del litisconsorcio necesario, y se difirió la decisión de los demás medios exceptivos al momento de proferir sentencia. Trámite para sentencia anticipada.

Atendiendo lo previsto por el artículo 182A de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el CPACA, mediante auto del 19 de enero de 202317, el Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia fijó el objeto del litigio, incorporó las pruebas aportadas, negó por innecesaria e impertinente la prueba documental solicitada por la parte actora y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

Ambas partes alegaron de conclusión18; al tiempo que el Ministerio Público no emitió concepto. Paso a Despacho para sentencia. El 9 de febrero de 2023, el proceso ingresó a Despacho para proferir la respectiva sentencia19, la que se dicta en seguida atendiendo el orden de ingreso del respectivo proceso para tales efectos. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Pretende la demandante que por parte de esta Corporación se declare la nulidad de la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019 y del Oficio nº UR-273 del 28 de octubre de 2021, proferidos por la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas, con los cuales, en su 15 Páginas 11 a 26 del archivo nº 009 del expediente digital. 16 Archivo nº 012 del expediente digital. 17 Archivo nº 014 del expediente digital. 18 Archivos nº 017 y 018 del expediente digital. 19 Archivo nº 019 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 15 orden, se negó la solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto de estampillas departamentales y se negó la petición de declarar el silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó: i) declarar la ocurrencia del silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración interpuesto el 25 de septiembre de 2019 contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019; ii) declarar que a la parte demandante le asiste derecho a la devolución del pago de lo no debido cancelado por concepto de estampillas Pro Desarrollo, Pro Universidad Nacional, Pro Universidad de Caldas, Pro Adulto Mayor y Pro Hospital, en el marco de los contratos nº 13072018-0703 y nº 25012018-0549 celebrados con el Departamento de Caldas para la ejecución de los recursos del PAE durante el año 2018, por un valor total de $1.443’508.563; iii) ordenar la devolución de $1.443’508.563, con los intereses de que tratan los artículos 863 y 864 del ET; y iv) condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.

Problema jurídico Conforme se estableció en la fijación del litigio, el problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las siguientes cuestiones: ▪ ¿Se configuró el fenómeno del silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración interpuesto el 25 de septiembre de 2019 contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019? ▪ En caso afirmativo, ¿hay lugar a declarar no sólo la ocurrencia sino también su consecuencia, esto es, la procedencia de la devolución del pago por concepto de estampillas Pro Desarrollo, Pro Universidad, Pro Adulto Mayor y Pro Hospital, en el marco de los contratos nº 25012018-0549 y nº 13072018-0703 celebrados con el Departamento de Caldas para la ejecución de los recursos del PAE durante el año 2018, por valor de $1.443’508.563? ▪ En el evento de ser ello así, ¿la devolución de la suma de $1.443’508.563 incluye además los intereses de que tratan los artículos 863 y 864 del ET? Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; y ii) examen del caso concreto. 1.

Hechos debidamente acreditados Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 16 La siguiente es la relación de los hechos probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) A través de Resolución nº 10080-6 del 21 de diciembre de 201720, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas ordenó la apertura del proceso de licitación pública nº LP-SED-004-2017, para suministro de alimentación escolar para brindar complementación alimentaria en las modalidades de ración industrializada (52.500 raciones diarias) y complemento de almuerzo preparado en sitio (35.546 raciones diarias) del PAE para los niños y adolescentes matriculados en inscritos en el SIMAT. b) En el pliego de condiciones de la licitación pública nº LP-SED-004-201721, se consignó que en la determinación del presupuesto oficial se tenían en cuenta los costos en que incurriera el contratista al momento de legalizar el contrato, como lo es el pago de las estampillas equivalente al 7% del valor del contrato, y la constitución de la garantía única aproximadamente del 1,5% del valor del contrato, así como la exención de IVA y la retención en la fuente22. c) El 29 de diciembre de 2017, la Unión Temporal Caldas Saludable presentó propuesta dentro de la licitación pública nº LP-SED-004- 201723. d) Con Resolución nº 0805-6 del 22 de enero de 201824, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas adjudicó a la Unión Temporal Caldas Saludable los módulos I, II y IV de la licitación pública nº LP- SED-004-2017. e) El 25 de enero de 2018, la Unión Temporal Caldas Saludable y el Departamento de Caldas suscribieron contrato nº 054925, cuyo objeto fue el suministro de alimentación escolar para brindar complementación alimentaria en las modalidades de ración industrializada (49.713 raciones diarias) y complemento de almuerzo preparado en sitio (31.258 raciones diarias) del PAE para los niños y adolescentes matriculados en inscritos en el SIMAT. 20 Páginas 98 a 101 del archivo nº 009 del expediente digital. 21 Páginas 105 a 152 del archivo nº 009 del expediente digital. 22 Página 115 del archivo nº 009 del expediente digital. 23 Páginas 201 a 204 del archivo nº 009 del expediente digital. 24 Páginas 210 y 211 del archivo nº 009 del expediente digital. 25 Páginas 89 a 103 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con las páginas 215 a 229 del archivo nº 009 ibidem.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 17 El valor del contrato fue de $7.420’129.200; mientras que el plazo fue por 55 días hábiles calendario escolar 2018. Pactaron las partes que “El pago de la estampilla se efectuará mediante retención sobre anticipos, pagos, pagos parciales o abonos en cuenta, de acuerdo con el artículo 174 de la ordenanza 816 de 2017 estatuto de rentas del Departamento de Caldas”.

Así mismo, acordaron que “El valor del contrato incluye todos los gastos, costos, derechos, impuestos, tasas y demás contribuciones relacionados (sic) con el cumplimiento del objeto del presente contrato”. f) El contrato nº 0549 fue objeto de 3 modificaciones en plazo y valor26. g) El 21 de enero de 2019, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y la Unión Temporal Caldas Saludable suscribieron acta bilateral de liquidación del contrato nº 0549, correspondiente a la licitación pública nº LP-SED-004-201727. h) Por Resolución nº 5108-6 del 12 de junio de 201828, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas ordenó la apertura del proceso de licitación pública nº LP-SED-003-2018, para brindar complementación alimentaria en las modalidades de ración industrializada y complemento de almuerzo preparado en sitio del PAE para los niños y adolescentes matriculados en inscritos en el SIMAT en jornada regular y jornada única. i) En el pliego de condiciones de la licitación pública nº LP-SED-003-201829, se indicó que el contratista debía cancelar las estampillas Pro -Desarrollo equivalente al 2% del valor del contrato, Pro Universidad de Caldas - Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales Hacia el Tercer Milenio equivalente al 1%, Pro Hospital Departamental Universitario Santa Sofía equivalente al 1%, y pro adulto mayor del 3%30. j) La Unión Temporal Caldas Saludable presentó propuesta dentro de la licitación pública nº LP-SED-003-201831. 26 Páginas 115 a 117, 108 a 114 y 104 a 107 respectivamente del archivo nº 004 del expediente digital. 27 Páginas 372 a 375 del archivo nº 009 del expediente digital. 28 Páginas 102 a 104 del archivo nº 009 del expediente digital. 29 Páginas 153 a 200 del archivo nº 009 del expediente digital. 30 Página 159 del archivo nº 009 del expediente digital. 31 Páginas 205 a 209 del archivo nº 009 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 18 k) Con Resolución nº 5840-6 del 9 de julio de 201832, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas adjudicó a la Unión Temporal Caldas Saludable los módulos I y IV de la licitación pública nº LP-SED- 003-2018. l) El 13 de julio de 2018, la Unión Temporal Caldas Saludable y el Departamento de Caldas suscribieron contrato nº 070333, con el fin de brindar complementación alimentaria en las modalidades de ración industrializada y complemento de almuerzo preparado en sitio del PAE para los niños y adolescentes matriculados en inscritos en el SIMAT en aula regular y jornada única.

El valor del contrato fue de $6.397’015.836; mientras que el plazo fue por 57 días hábiles calendario escolar 2018. Pactaron las partes que “El valor del contrato incluye todos los gastos, costos, derechos, impuestos, tasas y demás contribuciones relacionados (sic) con el cumplimiento del objeto del presente contrato”. m) El 30 de abril de 2019, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y la Unión Temporal Caldas Saludable suscribieron acta bilateral de liquidación del contrato nº 0703, correspondiente a la licitación pública nº LP-SED-003-201834. n) El 31 de mayo de 2019, la Unión Temporal Caldas Saludable radicó petición a la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas35, tendiente a obtener la devolución de lo pagado por estampillas por la ejecución de los contratos nº 25012018- 0549 y nº 13072018-0703 celebrados con el Departamento de Caldas para la ejecución de los recursos del PAE durante el año 2018, por un valor total de $1.446’190.815, por considerar que constituía un pago de lo no debido.

Lo anterior, con fundamento en lo siguiente. Adujo que el cobro por estampillas vulneró el principio de destinación específica de los recursos del PAE. En efecto, explicó que de conformidad con la Ley 1176 de 2007, dicho programa se financia desde distintas fuentes, como pueden ser las provenientes de regalías, del Sistema General de Participaciones o propias de la entidad territorial, y dichos 32 Páginas 212 a 214 del archivo nº 009 del expediente digital. 33 Páginas 76 a 88 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con las páginas 230 a 242 del archivo nº 009 ibidem. 34 Páginas 376 a 378 del archivo nº 009 del expediente digital. 35 Páginas 31 a 47 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con las páginas 379 a 395 del archivo nº 009 ibidem.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 19 recursos deben ser destinados sólo a las actividades previstas en el artículo 18 de la mencionada norma, sin que puedan ser gravados con estampillas territoriales. Refirió que cada una de las estampillas establecidas en la Ordenanza 216 de 2017 tienen una destinación específica, que es por completo diferente a la destinación de los recursos del PAE, los cuales deben ser utilizados única y exclusivamente para los rubros dispuestos en el artículo 18 de la Ley 1176 del 2007.

Afirmó entonces que al gravar los contratos del PAE, donde se encuentran los recursos aportados por la Nación a través del Sistema General de Participaciones, indirectamente se les está cambiando de destinación, desconociéndose el artículo 359 Constitucional, y el artículo 18 de la Ley 1176 de 2007. Alegó que los recursos con destino al PAE no ingresaron al patrimonio de los contratistas, pues sólo se desembolsaban con las actas correspondientes.

Explicó que el hecho generador de las estampillas se configura por la celebración de convenios con la entidad territorial, lo que significa que la obligación tributaria sustancial encuentra su fuente en la ley y no en el acuerdo de voluntades. Expuso que los tributos tienen un presupuesto indispensable, cual es la manifestación de riqueza, la que no existía en este caso, en la medida en que el dinero desembolsado por parte de la entidad territorial tenía como único fin el pago de los insumos y servicios adquiridos para la prestación de la alimentación a los niños del departamento, lo que de suyo impone concluir que al no entrar los recursos al patrimonio de la unión temporal, no existía objeto o riqueza imponible que legitimara el cobro de las estampillas.

Finalmente expuso que la recaudación de tributos no puede ampararse en la vulneración del derecho a la propiedad privada, lo que sucede si se impone el gravamen a quien no tiene la capacidad económica de solventarlo, como ocurrió en este caso, en el que aquel implicó una verdadera disminución del patrimonio de la unión temporal, desconociéndose la prohibición de confiscación contenida en la Carta Política.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 20 Con la solicitud elevada, la Unión Temporal Caldas Saludable anexó copia del libro mayor y balances36, en el que constan los costos y gastos de la ejecución de los contratos suscritos, así como los comprobantes de causación37 de retenciones y pagos realizados por concepto de estampillas. o) Mediante Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 201938, la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas negó la solicitud de devolución de lo pagado por concepto de estampillas causadas en relación con los contratos nº 0549 del 25 de enero de 2018 y nº 0703 del 13 de julio de 2018, e informó que contra dicho acto procedía el recurso de reconsideración que debía interponerse dentro de los dos meses siguientes a la notificación. Lo anterior, con fundamento en lo siguiente.

Explicó inicialmente que en materia tributaria, el pago de lo no debido se predica cuando se realiza un pago de obligaciones que no tienen causa legal que obligue al responsable del pago y que correlativamente habilite a la administración para su recaudo y cobro, o cuando existiendo causa legal, la misma norma que la sustenta ha establecido situaciones exceptivas que impiden que la obligación se perfeccione.

Indicó entonces que al existir una norma que establece el respectivo tributo, como en este caso las estampillas departamentales por la suscripción de contratos, y al no haber excepciones en su aplicación por tratarse de contratos financiados con recursos del Sistema General de Participaciones del componente de educación, no es procedente alegar un pago de lo no debido.

Precisó que no existe prohibición alguna para gravar con tributos territoriales los contratos financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. Indicó que a los recursos del PAE se le dio la destinación prescrita por la ley, y también a lo recaudado por concepto de estampillas. Precisó que debe diferenciarse la destinación del origen de los recursos.

En efecto, explicó que en lo que respecta al PAE, los recursos provienen directamente de la Nación, mientras que los de las estampillas se 36 Páginas 118 a 142 del archivo nº 004 del expediente digital. 37 Páginas 143 y 144 del archivo nº 004 del expediente digital. 38 Páginas 145 a 164 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con las páginas 38 a 57 del archivo nº 009 ibidem.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 21 derivan de la celebración de contratos e ingresan a cuentas separadas del departamento. Finalmente afirmó que la entidad no puede modificar los elementos estructurales del impuesto, y que el solo hecho que el pago de estampillas genere un efecto negativo para los intereses de los contratistas, no significa que se trata de un pago de lo no debido, máxime si la responsabilidad de asumirlo se acordó en el contrato. p) El citado acto administrativo fue notificado a la parte demandante el 12 de agosto de 201939. q) El 26 de septiembre de 2019, la Unión Temporal Caldas Saludable interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 201940, alegando lo siguiente.

Insistió en la violación del principio de destinación específica de los recursos del PAE, así como en el hecho que se configura un pago de lo no debido. Explicó que una norma de rango inferior al artículo 18 de la Ley 1176 de 2007, como sería el caso de la Ordenanza 216 de 2017, debe ser inaplicada mediante la excepción de ilegalidad, y abstenerse entonces de gravar los contratos que versan sobre recursos del PAE con tributos territoriales como las estampillas.

Manifestó que no es cierto que el tributo derivado de los contratos esté a cargo de los contratistas, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Ordenanza 216 de 2017, las estampillas establecidas sobre los contratos públicos gravan un porcentaje de su cuantía y se descuentan vía retención al contratista. En ese orden de ideas, expuso que si por ejemplo el valor de un contrato es $100, y las estampillas cuestan el 7%, al contratista sólo se le entregan $93, luego entonces los recursos de las estampillas sí los toma la misma entidad territorial de los valores que le debe cancelar al contratista, sin que éste los haya tenido en su poder.

Atendiendo lo anterior, sostuvo que los valores cobrados por las estampillas no sólo implicaron una disminución de los recursos destinados al PAE y un desconocimiento de las normas superiores que 39 Página 165 del archivo nº 004 del expediente digital. 40 Páginas 166 a 188 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con las páginas 59 a 81 del archivo nº 009 ibidem.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 22 establecían una destinación específica de los mismos, sino también que el contratista debiera, de sus propios aportes, cubrir el faltante de los recursos para la compra de alimentación, lo que le generó pérdidas que no tenía por qué soportar. Alegó que los recursos con destino al PAE no ingresaron al patrimonio de los contratistas, pues sólo se desembolsaban con las actas correspondientes.

Afirmó que en este asunto la demandada gravó a un contratista sobre unos recursos que nunca le fueron entregados, es decir, no había un hecho imponible (riqueza) susceptible de ser gravado y, además, se le impuso la obligación de efectuar aportes en especie para cubrir el faltante. Reiteró que lo pagado por estampillas desconoce los principios que orientan el sistema tributario, en tanto la recaudación de tributos no puede ampararse en la vulneración del derecho a la propiedad privada, lo que sucede si se impone el gravamen a quien no tiene la capacidad económica de solventarlo, como ocurrió en este caso, en el que aquel implicó una verdadera disminución del patrimonio de la unión temporal, desconociéndose la prohibición de confiscación contenida en la Carta Política.

Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar el acto recurrido, declarar que existió un pago de lo no debido y devolver el dinero cancelado ($1.446’190.815) con los intereses corrientes y moratorios de que tratan los artículos 863 y 864 del ET. Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 23 r) El 25 de agosto de 2021, la Unión Temporal Caldas Saludable elevó solicitud ante la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas, tendiente a que declarara la configuración del silencio administrativo positivo ante la ausencia de respuesta al recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019 y, en consecuencia, devolviera lo cancelado por concepto de estampillas ($1.446’190.815), con los intereses corrientes y moratorios de que tratan los artículos 863 y 864 del ET41. s) Mediante Oficio nº U.R – 136 del 4 de octubre de 202142, la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas le manifestó a la Unión Temporal Caldas Saludable que a más tardar el 29 de octubre de 2021 se emitiría respuesta de fondo frente a la solicitud de declaratoria de silencio administrativo positivo, teniendo en cuenta que la entidad requería plazo adicional para valorar las acciones necesarias para la guarda del interés público y la defensa de los derechos patrimoniales de la administración departamental. t) Con Oficio nº UR – 273 del 28 de octubre de 202143, la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas respondió la petición elevada por la Unión Temporal Caldas Saludable de declaratoria de silencio administrativo positivo, en el siguiente sentido.

Indicó que el origen de la solicitud de devolución estriba en la válida existencia y ejecución de unos contratos estatales, mas no en actuaciones amparadas en disposiciones del ET. En ese sentido, consideró que la reclamación debió hacerse a través del medio de control de controversias contractuales, teniendo en cuenta que los pagos realizados por estampillas se efectuaron con ocasión de los contratos suscritos con el departamento, tal como se estableció desde el pliego de condiciones, sin que la parte interesada hiciera salvedades al momento de liquidar dichos negocios jurídicos.

Adujo la entidad que resultaba prudente negar la solicitud en guarda del interés público, y que además el asunto ya había sido puesto en conocimiento de la Unidad de Control Disciplinario para que estableciera la posible responsabilidad de los servidores que pudieron dar lugar a la ocurrencia del silencio administrativo alegado. 41 Páginas 189 a 199 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con las páginas 27 a 37 del archivo nº 009 ibidem. 42 Página 252 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con la página 91 del archivo nº 009 ibidem. 43 Páginas 253 a 256 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con las páginas 93 a 96 del archivo nº 009 ibidem.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 24 u) Por Oficio nº UR – 268 del 27 de octubre de 202144, la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas puso en conocimiento de la Unidad de Control Disciplinario la ausencia de respuesta oportuna por parte de uno de los servidores de la administración departamental, respecto del recurso de reconsideración interpuesto por la Unión Temporal Caldas Saludable contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019. 2.

Examen del caso concreto Atendiendo las pruebas allegadas a la actuación, esta Sala de Decisión pasa a analizar si se configuró el silencio administrativo positivo que reclama la Unión Temporal Caldas Saludable. De conformidad con lo previsto por el artículo 84 del CPACA, el silencio de la administración que equivale a decisión positiva, solamente se predica de aquellos casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales.

Una de esas disposiciones especiales que consagra el silencio administrativo positivo es el artículo 734 del ET, así:

ARTICULO 734. SILENCIO ADMINISTRATIVO. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará. El artículo 732 a que remite la norma mencionada contempla el término con el cual la administración de impuestos cuenta para resolver los recursos de reconsideración o de reposición, esto es, un año a partir de su interposición en debida forma.

El sentido y finalidad del silencio administrativo positivo consagrado en materia tributaria implica una garantía en favor del ciudadano o contribuyente en general, consistente en tener por respondida su solicitud de revisión de la decisión administrativa ante la falta de respuesta una vez transcurrido el término fijado en la ley. Teniendo en cuenta lo anterior, pasa la Sala a establecer si, tal como lo sostiene la parte demandante, en el presente asunto se configuró dicha ficción legal, que exige para tal efecto el cumplimiento de los siguientes 44 Página 257 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con la página 97 del archivo nº 009 ibidem.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 25 requisitos: i) que la ley le haya dado a la administración un plazo dentro del cual debe resolver el recurso; ii) que la ley contemple de manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio administrativo positivo; y iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal, plazo en el que debe emitirse no sólo la decisión sino notificarse en debida forma.

En relación con este último presupuesto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la decisión del recurso de reconsideración es la notificada legalmente dentro de la oportunidad legal, “(…) pues no de otra manera puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, éste no produce los efectos jurídicos correspondientes, por lo tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado”45.

Así mismo, el Consejo de Estado ha señalado que el plazo previsto por el ET para dar respuesta al recurso de reconsideración es un término preclusivo, lo que significa que ante el vencimiento del mismo la administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto que expida deviene en nulo46. Descendiendo al caso concreto, se observa que la Unión Temporal Caldas Saludable interpuso el recurso de reconsideración contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, el 26 de septiembre de 2019.

Lo anterior significa que la administración contaba con el término de un año para resolver dicho recurso, el cual vencía, en principio, el 26 de septiembre de 2020. Ahora, con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, los términos de las actuaciones en sede administrativa adelantadas ante el Departamento de Caldas fueron suspendidos mediante la Resolución nº 1263-1 del 20 de marzo de 202047, desde el 20 de marzo hasta el 15 de abril de 2020; suspensión que fue prorrogada a través de la Resolución nº 1358 del 16 de abril de 202048; y que se levantó finalmente el 21 de enero de 2021 con la Resolución nº 0305 del 19 de enero de 202149. 45 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente: Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Sentencia del 19 de mayo de 2011. Radicación número: 73001-23-31-000-2005-01185-01(17434). 46 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Dr. Milton Chaves García. Sentencia del 23 de agosto de 2018.

Radicación número: 08001-23-33- 000-2013-00254-01(21928). 47 Páginas 245 y 246 del archivo nº 004 del expediente digital. 48 Páginas 85 y 86 del archivo nº 009 del expediente digital. 49 Páginas 88 y 89 del archivo nº 009 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 26 Así pues, desde la interposición del recurso de reconsideración (26 de septiembre de 2019) hasta cuando inició la suspensión de términos (20 de marzo de 2020), transcurrieron 5 meses y 23 días, por lo que restaban 6 meses y 8 días para el vencimiento del término de un año con el que contaba el Departamento de Caldas para responder de fondo el recurso.

Dado que la suspensión de términos se levantó a partir del 21 de enero de 2021, el término de 6 meses y 8 días que faltaba venció el 29 de julio de 2021. De acuerdo con las pruebas allegadas, para cuando la Unión Temporal Caldas Saludable elevó solicitud ante la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas, tendiente a que declarara la configuración del silencio administrativo positivo (25 de agosto de 2021), el Departamento de Caldas no había resuelto el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, de manera que sí se configuró la ficción legal de que trata el artículo 734 del ET y que reclama la demandante en este proceso.

Debe precisarse que, a diferencia de lo sostenido por el Departamento de Caldas en la contestación de la demanda, este Tribunal considera que la petición que dio origen al recurso de reconsideración que no fue resuelto en término por la entidad accionada, no estaba orientada a discutir los contratos nº 25012018-0549 y nº 13072018-0703, sino un pago que se estimó no debido en materia tributaria y que no hace parte de la naturaleza de aquellos negocios jurídicos.

En efecto, recuérdese que conforme a la Ordenanza 216 de 2017, las estampillas que la Unión Temporal Caldas Saludable debió sufragar con ocasión de los contratos suscritos con el Departamento de Caldas corresponden a tributos autorizados por la ley a la entidad territorial mencionada para gravar contratos, actos o documentos de su competencia, cuya discusión podía adelantarse válidamente como se hizo, al margen de que se hubiese o no dejado alguna salvedad en las actas de liquidación del contrato, máxime si al expedir la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, la administración departamental le imprimió el trámite de un procedimiento administrativo tributario, señalando la procedencia de interponer recurso de reconsideración. Al haberse acreditado entonces el supuesto de hecho de que trata el artículo 734 del ET, es procedente reconocer los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo o aplicar la consecuencia jurídica establecida en el mencionado artículo, esto es, entender fallado a favor el Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 27 recurso y, en ese entendimiento, declarar la nulidad no sólo del acto que negó la solicitud de devolución, contenido en la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, sino también de aquel que negó la petición de declarar la ficción legal, tal como ocurrió con el Oficio nº UR-273 del 28 de octubre de 2021.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará al Departamento de Caldas devolver a la Unión Temporal Caldas Saludable el valor de $1.443’508.563, correspondiente a lo cancelado por concepto de estampillas Universidad de Caldas y Universidad Nacional hacia el tercer milenio, pro hospitales universitarios públicos, pro desarrollo y para el bienestar del adulto mayor, en el marco de los contratos nº 0549 del 25 de enero de 2018 y nº 0703 del 13 de julio de 2018 celebrados con la entidad territorial accionada para la ejecución de los recursos del PAE durante el año 2018.

La suma de $1.443’508.563, cuya devolución se ordena, será la base para la liquidación de los intereses corrientes y moratorios que habrá de reconocer la entidad accionada en los términos de los artículos 863 y 864 del ET, aplicables a este asunto por remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, tal como lo ha estimado el Consejo de Estado en su jurisprudencia50.

En efecto, al tratarse de una suma que debe devolverse por constituir, conforme al silencio administrativo positivo configurado, un pago de lo no debido, aquella genera intereses corrientes y de mora con fundamento en el artículo 863 del ET y a la tasa señalada en el artículo 864 ibidem, causándose los primeros a partir de la notificación del acto administrativo que negó la devolución (12 de agosto de 2019) y hasta la ejecutoria de esta sentencia, y los segundos, a partir del día siguiente a la ejecutoria del fallo, y hasta que se reintegre efectivamente la suma objeto de la solicitud de devolución. Conclusión De conformidad con lo expuesto en esta providencia, estima esta Corporación que efectivamente se configuró el silencio administrativo positivo ante la ausencia de resolución oportuna del recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019.

En ese entendimiento, es procedente aplicar la consecuencia prevista por el artículo 734 del ET, consistente en tener como fallado a favor de la 50 Al respecto, consultar sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 8 de febrero de 2018 (Consejero Ponente: Dr. Milton Chaves García, radicación número: 15001-23-33-000-2013- 00744-01(21803)) y del 24 de octubre de 2019 (Consejera Ponente: Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, radicación número: 68001-23-31-000-2011-00913-01(21909)).

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 28 recurrente el respectivo recurso y, en ese orden de ideas, ordenar la devolución de la suma pagada por concepto de estampillas, con los respectivos intereses corrientes y de mora de que tratan los artículos 863 y 864 del ET. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión considera que en este caso hay lugar a disponer sobre la condena en costas en esta instancia. Antes de resolver si en el caso particular se encuentran dados los supuestos de procedencia para la condena en costas, este Tribunal considera necesario, como lo ha hecho el Consejo de Estado51, indicar qué comprende dicho concepto, así: El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso52 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3º y 4º del artículo 366 del CGP53, y 51 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. Subsección ‘A’. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14). 52 Cita de cita: Artículo 171 No. 4 en conc. Art. 178 ib. 53 Cita de cita: “[…] 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]” Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 29 que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado54 los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 numeral 8.º de la ley 1123 de 200755.

En pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado56 se señaló que la condena en costas “(…) implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. (…)”, y en virtud de lo cual el Juez debe revisar si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Como sustento de dicha conclusión, el Tribunal remite a providencia de la misma Alta Corporación57, en la que abordó en forma extensa el tema y concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el 54 Cita de cita: Criterio aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2004 y C-539 de 1999 55 Cita de cita: Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto” 56 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 18 de enero de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2014-90035-01(1575-16). 57 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez.

Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14). Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 30 despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP58, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De lo hasta aquí expuesto concluye este Tribunal que con el CPACA, la imposición de condena en costas no fue establecida de manera subjetiva en los términos previstos anteriormente por el Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil, esto es, apelando a la observancia de buena conducta por parte de la parte vencida, sino atendiendo un criterio denominado por la jurisprudencia “objetivo valorativo”, producto del cual las costas proceden siempre y cuando las mismas se hayan causado y la parte interesada haya aportado prueba de su existencia, de su utilidad y de su correspondencia con actuaciones autorizadas por la ley.

Descendiendo al caso concreto y siguiendo el criterio objetivo valorativo, se observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiese incurrido la parte demandante, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por dicho concepto. Ahora, en relación con la fijación de agencias en derecho (concepto que también hace parte de las costas), en criterio de esta Sala de Decisión, su imposición sí se encuentra justificada, como quiera que en el expediente se observa que la parte accionante fue representada judicialmente por profesional del derecho que intervino activamente en la totalidad de las etapas del proceso, en virtud de lo cual no sólo presentó la demanda, sino que también alegó de conclusión. En ese orden de ideas, concluye la Sala que en el sub examine hay lugar a imponer condena en costas a la parte accionada por concepto de agencias en derecho.

Atendiendo lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 5 del Acuerdo nº PSAA16-10554 de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, se fija como agencias en derecho a cargo de la parte accionada, la suma de $43’305.257, correspondiente al 3% de la cuantía estimada en este proceso59. 58 Cita de cita: “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)” 59 La cuantía del proceso fue estimada en la suma de $1.443’508.563 (página 6 del archivo nº 003 del expediente digital).

De manera que el 3% de dicha cuantía asciende al valor de $43’305.257. Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 31 Lo anterior, toda vez que se trata de un proceso declarativo de mayor cuantía60 proferido en primera instancia. Según lo dispone el artículo 366 del Código General del Proceso (CGP)61, por la Secretaría de la Corporación se liquidarán las costas.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRANSE no probadas las excepciones de “FALTA DE SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL”, “COBRO DE LO NO DEBIDO” y “LA GENÉRICA”, propuestas por el Departamento de Caldas.

Segundo. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019, y del Oficio nº UR-273 del 28 de octubre de 2021, con los cuales la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas, en su orden, negó la solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto de estampillas departamentales y negó la petición de declarar el silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución nº 001021 del 9 de agosto de 2019.

Tercero. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al Departamento de Caldas devolver a la Unión Temporal Caldas Saludable el valor de $1.443’508.563, correspondiente a lo cancelado por concepto de estampillas Universidad de Caldas y Universidad Nacional hacia el tercer milenio, pro hospitales universitarios públicos, pro desarrollo y para el bienestar del adulto mayor, en el marco de los contratos nº 0549 del 25 de enero de 2018 y nº 0703 del 13 de julio de 2018 celebrados con la entidad territorial accionada para la ejecución de los recursos del PAE durante el año 2018. 60 En los términos del artículo 25 del Código General del Proceso (CGP), ya que la cuantía estimada en la demanda ($1.443’508.563) supera los 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes para 2021. 61 En adelante, CGP.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 32 Cuarto. ORDÉNASE al Departamento de Caldas liquidar sobre el monto a devolver ($1.443’508.563), los intereses de que tratan los artículos 863 y 864 del ET, esto es, corrientes y de mora, causándose los primeros a partir de la notificación del acto administrativo que negó la devolución (12 de agosto de 2019) y hasta la ejecutoria de esta sentencia, y los segundos, a partir del día siguiente a la ejecutoria del fallo y hasta que se reintegre efectivamente la suma objeto de la solicitud de devolución. Quinto. La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos previstos por el artículo 192 del CPACA, sin perjuicio de la carga impuesta a la parte actora en el inciso segundo de la disposición mencionada.

Sexto. CONDÉNASE en costas en esta instancia a la parte demandada, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación conforme lo determina el CGP. FÍJASE como agencias en derecho a cargo de la accionada, la suma de $43’305.257, correspondiente al 3% de la cuantía estimada en este proceso. Séptimo. RECONÓCESE personería jurídica al abogado DANIEL RENDÓN VÁSQUEZ, identificado con la cédula de ciudadanía nº 1.053’784.294 expedida en Manizales, y portador de la tarjeta profesional nº 222.572 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado del Departamento de Caldas, conforme al poder que obra en el expediente62.

Octavo.

NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Noveno. Ejecutoriada esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere, y ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN 62 Páginas 6 a 12 del archivo nº 017 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2021-00330-00 33 PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.