SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, trece (13) de febrero del año dos mil veinticinco (2025) Resuelve Apelación de Auto Medio de Control: Nulidad Radicación: 23-001-33-33-003-2024-00100-01 Demandante: Devier Acosta Pimienta Demandado: Municipio de Montería y Concejo Municipal de Montería Tema: Suspensión provisional del acuerdo por medio del cual se autoriza al alcalde del municipio de Montería para realizar cesión gratuita de bienes fiscales Decisión: Revoca la decisión de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la providencia del 25 de junio de 2022 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se decretó la suspensión provisional del acto demandado.
I. Antecedentes 1) Demanda. 1.1 Pretensiones. Se pretende la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 004 del 1 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Montería y, asimismo, se ordene la suspensión inmediata y transitoria de todos los efectos derivados de este acto, en general de las autorizaciones que otorga. 1.2 Hechos.
Relata que el 1 de febrero de 2024 el alcalde municipal de Montería sancionó el acuerdo No. 004 de la misma fecha, por medio del cual se autoriza al alcalde para realizar cesión a título gratuito de los bienes fiscales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y aquellas normas que en adelante lo modifiquen, adicionen, complementen o reglamente. 2) Solicitud de medida cautelar.
De manera conjunta en el escrito de la demanda, la parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado, indicando que basta una simple lectura del acto administrativo demandado con las disposiciones constitucionales y legales invocadas, para establecer la violación de la norma superior frente a dichos actos administrativos, toda vez que fue expedido de forma irregular y con infracción en las normas en que debería fundarse.
Es de anotar que si bien no se expone un argumento concreto que sustente la medida cautelar, de la interpretación íntegra de la demanda y atendiendo a que se trata de una acción pública se puede determinar, que a juicio del accionante, la medida se fundamenta en la violación del numeral 10 del artículo 150 y del numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Nacional, así como de los artículos 32 y 18 de la Ley 136 de 1994 y 1551 de 2012 respectivamente que señalan que las facultades pro tempore que la norma constitucional autoriza, no pueden otorgarse sin que antes hayan sido reglamentados los casos que requieran de la autorización previa del concejo, los que señala se encuentran Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-01. 2 previstos en el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en cuanto dispone los tipos de contratos que necesitan autorización previa por parte del concejo municipal.
Así considera la parte actora que el artículo primero del mencionado acuerdo vulnera el numeral 3 del Artículo 313 de la Constitución Política en su parte sustancial, por cuanto no señala de manera precisa donde se encuentran ubicado de los bienes inmuebles fiscales de propiedad del municipio que pretende ceder a título gratuito, tampoco señala los números de matrículas inmobiliarias de los bienes inmuebles fiscales, como tampoco indica las dimensiones, linderos y demás características de los bienes inmuebles a ceder a título gratuito.
El artículo segundo igualmente vulnera la mencionada norma, al no señalar de manera precisa dónde se encuentran ubicados ni cuáles son los bienes inmuebles fiscales de propiedad de entidades públicas del orden nacional de carácter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las ramas del poder público, así como de los órganos autónomos e independientes que el municipio recibirá e incorporará al inventario de propiedad del municipio, tampoco señala los números de matrículas inmobiliarias de los bienes inmuebles fiscales, como tampoco indica las dimensiones, linderos y demás características de los bienes inmuebles a recibir e incorporar.
Por su parte, señala que el artículo tercero del Acuerdo 004 de 2024, vulnera el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política en su parte sustancial, por cuanto no señala de manera precisa cuáles actos administrativos se van a expedir, cuáles escrituras públicas se van a firmar y cuáles actos tendientes la incorporación, desenglobe, subdivisión y/o loteo de predios se van a proferir.
De la misma manera, el artículo cuarto vulnera el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política en su parte temporal y el numeral 10 del artículo 150 CN, por cuanto el concejo y la administración municipal convierten una facultad temporal en permanente al llevar hasta el límite final del período del concejo y del alcalde que empieza el 1 de enero de 2024 y finaliza y 31 de diciembre de 2027. 3) Trámite de primera instancia con relación a la medida cautelar.
Mediante auto de fecha 16 de abril de 2024 se corrió traslado de la medida cautelar al municipio de Montería- Concejo Municipal de Montería. No hubo pronunciamiento de la parte demandada con relación a la solicitud de medida cautelar. 4) Providencia objeto de recurso. El Juzgado Tercero Administrativo de Montería a través de auto de fecha 25 de junio de 2024 resolvió decretar la suspensión provisional del Acuerdo No. 004 de 1 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Montería, una vez transcurrido el plazo del que trata el numeral 108 del artículo 150 de la constitución nacional, es decir, seis (6), meses posteriores a su sanción y publicación. El A quo señaló que hasta esa etapa procesal no se avizoró prosperidad de la medida cautelar frente a la nulidad relativa a la especificidad de los bienes inmuebles a los que se refiere el acuerdo, pues, si bien la norma prevé que la autorización constitucional debe ser reglamentada para cierto tipo de contratos, lo que reclama el actor sobre ese punto es una actividad propia del ejercicio contractual, ámbito constitucional asignado a la administración pública y que se encuentra expresamente regulada por la Ley 80 de 1993, sin que puedan los Concejos Municipales, so pretexto de reglamentar las autorizaciones que la ley señala, invadir competencias de la administración pública.
En punto al tema, trajo a colación la sentencia de la Corte Constitucional C-738 de 11 de julio de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, al decidir la acción pública de inconstitucionalidad del numeral 3° del artículo 32 de la Ley nro. 136 de 1994, para concluir que es claro que el acuerdo enjuiciado trazó las reglas aplicables al acto concreto, en tanto autorizó al alcalde municipal a celebrar contratos con los que se ceden e incorporan bienes inmuebles en los términos allí señalados, como también a realizar las actuaciones administrativas necesarias para llevar a cabo lo autorizado, no estando lo pretendido con la demanda dentro del ámbito de competencia del Concejo Municipal.
Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-01. 3 Por otra parte, expuso que conforme lo dispone el numeral 3° del artículo 313, la autorización que el Concejo da al alcalde municipal para celebrar contratos, como cualquier otra función de las que correspondan al Concejo Municipal, ello solo puede ser como lo estable la norma constitucional pro tempore, es decir, por un tiempo determinado.
En ese orden, no podía el Concejo Municipal, como lo hizo autorizar permanente al burgo maestre municipal, a celebrar contratos de enajenación de bienes inmuebles, pues es precisamente uno de aquellos tipos de contratos que por disposición legal necesitan autorización previa del concejo municipal, tal y como lo prevé el parágrafo 4° del artículo 26 de la Ley 1552, es decir, hace parte de aquellas funciones constitucionalmente asignadas a esa corporación, por lo que no pueden ser delegadas permanentemente, como lo realizó el mencionado acuerdo, en tanto, confirió tales facultades hasta diciembre de 2027, fecha en la que termina el periodo constitucional para él fue elegido el alcalde municipal.
Además, si bien no incluye la norma expresamente los bienes inmuebles transferidos a título gratuito del que habla el artículo 2° del acuerdo municipal como uno de aquellos que necesitan previa autorización, se infiere razonablemente que al haberse incluido este tipo de contratos como uno de aquellos que necesitan de la autorización previa por parte del Concejo Municipal, igualmente no podía ser delegada tal facultad de manera permanente, en cabeza del alcalde municipal.
Por lo anterior, consideró que, si bien hasta ese momento procesal no se encontró trasgredido el orden legal y constitucional, por no haber señalado el acuerdo enjuiciado expresamente aspectos propios del ejercicio contractual, si se advierte que al ser la esencia la temporalidad de la asunción de una función asignada al mandatario municipal, no podía esa Corporación fijar un límite temporal que en la práctica constituye un desprendimiento de las funciones constitucionalmente asignadas.
Límite temporal que se encuentra previsto en el numeral 105 del artículo 150 de la constitución nacional y, si bien la norma citada claramente se refiere a facultades asignadas al Presidente de la República, el Consejo de Estado ha entendido que los criterios generales allí previstos son igualmente válidos para el caso de las facultades extraordinarias que conceden los concejos a los alcaldes municipales. 5) El recurso de apelación. El municipio de Montería presentó recurso de apelación argumentando que para conceder la medida de suspensión provisional se hizo una interpretación analógica -de carácter restrictivo- del contenido del artículo 150-10 con el artículo 313 numeral 3 de la Constitución, en el sentido que asimila la estricta limitación temporal que impide al ejecutivo Nacional que puede extenderse más allá del término de seis (6) meses en el ejercicio de las facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, al caso de las facultades que conceden los Concejos a los alcaldes en virtud del 313 numeral 3 constitucional, tesis que si bien tiene sustento en la jurisprudencia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, debe reconsiderarse al tener en cuenta que al tenor literal del artículo 313- 3, no es dable señalar que el constituyente haya hecho más estricto el requisito de la temporalidad en la autorización en el orden territorial, como sí ocurrió expresamente en el artículo 150-10, según el cual, la delegación legislativa extraordinaria es hasta por seis (6) meses.
A su juicio la temporalidad varía en cada una de las disposiciones. El 313 numeral 3 alude a un otorgamiento pro tempore pero sin límite predeterminado, mientras que el 150 numeral 10 es más estricto en cuanto a la temporalidad restringiéndola a un término máximo de seis (6) meses. Por ello, se discrepa de la decisión del a quo, pues en últimas enmarca la autorización en un límite temporal preciso, 6 meses, límite que no está consagrado en el numeral 3 del artículo 313 de la norma de normas.
Así las cosas, atendiendo a la naturaleza de la temporalidad aludida, es dable concluir que las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes no se encuentran limitadas al término de seis meses, pues en ciertas temáticas se requiere de un plazo mayor a dicha data para cumplir los cometidos estatales para las que fueron concedidas las facultades, cometidos como, solución de déficit habitacional, saneamiento de propiedad fiscal, que son las materias de las que se ocupa el Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-01. 4 Acuerdo 004 de 2024 y que al referirse a temas estructurales requieren de un plazo mayor al aludido para ser atendidos.
Finalmente expone que el debate que se plantea en torno a la temporalidad del acto acusado versa sobre el objeto del proceso y al decretarse la medida lo que se advierte es el acogimiento adelantado de las pretensiones de la demanda, lo que claramente no es posible en este caso, sin previamente surtir el debate probatorio pertinente. Recurso interpuesto por el ciudadano Miguel Andrés Paternina Urzola, presenta recurso de apelación contra la providencia que decretó la medida cautelar teniendo en cuenta argumentos similares a los expuestos por el municipio de Montería y adicionalmente expone que, la Ley 708 de 2001, por la cual se establecen normas relacionadas con el Subsidio Familiar para Vivienda de Interés Social, en su artículo 14, les otorgó la facultad a las entidades públicas de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, norma a partir de la cual se desprende que la facultad de ceder y enajenar bienes, no es una facultad del Concejo Municipal, pues, esta no está enlistada dentro de las funciones que el Constituyente de 1991 le otorgó al mencionado cabildo en el artículo 313, y el legislador en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Por otra parte, el Decreto 1077 de 2015, Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, en su artículo 2.1.2.2.1.3., establece las atribuciones y facultades al representante legal o su delegado, de las entidades públicas del orden territorial, los cuales deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente, norma que se acompasa con el artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto 149 de 2020; y el artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto 523 de 2021.
Por tanto, es el alcalde del Municipio de Montería, quien se encuentra envestido con la función de realizar la transferencia mediante cesión de los bienes fiscales y no el Concejo Municipal, como erradamente lo entendió el juez de primera instancia. Por otra parte, señala que conforme a lo dispuesto en el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551, el Concejo Municipal únicamente autoriza al alcalde a celebrar contratos, esto es una mera habilitación, pues la facultad contratar es una función propia del alcalde y no de los concejos, la cual está establecida en la Ley 80 de 1993. 6) Concesión del recurso.
A través de providencia de fecha 5 de agosto de 2024 el Juzgado Tercero Administrativo de Montería resolvió conceder los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Montería y el ciudadano Miguel Andrés Paternina Urzola. Mediante providencia de fecha 2 de octubre de 2024, el Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba requirió al señor Miguel Andrés Paternina Urzola para que informara la calidad con la actúa dentro del presente proceso, dicho requerimiento fue atendido a través de memorial allegado el 4 de octubre de 2024, en el que manifiesta que lo hace como interviniente y coadyuvante de la parte demandada.
II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. Conforme a lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, el Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de un auto susceptible de dicho recurso, proferido en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería. b) Problema jurídico.
Atendiendo a los recursos de apelación, la Sala deberá dar respuesta a los siguientes cuestionamientos: Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-01. 5 - Si el término de seis (6) meses al que hace referencia el numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política es aplicable por analogía tratándose de concejos municipales al ejercer la facultad dispuesta en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, cuando se autoriza la cesión o enajenación gratuita de bienes fiscales por parte de alcalde.
Resuelto lo anterior, se determinará si hay lugar a revocar la medida de suspensión provisional decretada por el juez de primera instancia sobre el Acuerdo No. 004 del 1 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Montería. c) Marco normativo y jurisprudencial. Para resolver el problema jurídico fijado, la Sala procederá a abordar los siguientes aspectos: i) del límite temporal para otorgar autorizaciones a los alcaldes para contratar, enajenar bienes fiscales y ejercer pro tempore funciones que les corresponden a los concejos municipales. i) Del límite temporal para otorgar autorizaciones a los alcaldes para contratar, enajenar bienes fiscales y ejercer pro tempore funciones que les corresponden a los concejos municipales.
El artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política establece: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)” El artículo 315 de la Constitución Política en su numeral 3 señala que es atribución del alcalde, “Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo” y en su numeral 9 señala “Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto …” Por su parte, el Decreto 1333 de 1986 “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, en su artículo 92 señala: Artículo 92.
Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: 1º Ordenar por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del Distrito; 2º Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales; 3º Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; 4º Crear, a iniciativa del alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley; 5º Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio, con base en el proyecto presentado por el alcalde; 6º Elegir Personeros y Contralores Municipales cuando las normas vigentes lo autoricen, y los demás funcionarios que la ley determine; 7º Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-01. 6 8º Ejercer las demás funciones que la ley le señale.
(Artículo 197 de la Constitución Política). Por su parte, la Ley 80 de 1993 en su artículo 11 establece lo siguiente: “ARTICULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: (…) 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.
(…)” A su turno, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 señala: “Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.
(…) Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Por su parte, la Ley 708 de 2001 “por la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio Familiar para vivienda de interés social y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 14 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 dispuso: “Artículo 14.
Cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales. Las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-01. 7 En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
Parágrafo 1°. Para bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. El Gobierno nacional reglamentará la materia. Parágrafo 2°. Para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012.
Parágrafo 3°. En las resoluciones administrativas de transferencia mediante cesión a título gratuito, se constituirá patrimonio de familia inembargable. Parágrafo 4°. La cesión de la que trata el presente artículo solo procederá siempre y cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago con la entidad territorial, generadas por el inmueble a titular por concepto de impuesto predial.
Parágrafo 5°. Las administraciones municipales o distritales podrán suprimir de los registros y cuentas de los contribuyentes de su jurisdicción mediante los procedimientos de saneamiento contable, las deudas a cargo del cedente por conceptos de tributos a la propiedad raíz respecto al bien cedido en el marco de este artículo.” Sobre la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente, el Decreto 1077 de 20151 en su artículo 2.1.2.2.1.32 modificado por el Decreto 523 de 2021, estableció que los representantes legales de las entidades públicas o sus delegados deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente.
Conforme a lo anterior, la interpretación armónica de las normas referenciadas con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, se tiene que corresponde a los concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos, lo que no puede comprender todos los contratos que deba suscribir el alcalde, sino únicamente y de manera excepcional los que la corporación disponga mediante un reglamento razonable y que se ajuste a la Constitución Política y la Ley.
Asimismo, le corresponde a dicha corporación autorizar a los alcaldes para enajenar bienes inmuebles y transferir bienes fiscales, sin que dicha autorización deba entenderse como un desconocimiento de las competencias dadas por el legislador al representante del ente territorial, quien es el facultado para comprometer y disponer de los bienes del municipio.
Respecto de la delegación pro tempore de funciones propias de los concejos a los alcaldes, resulta aplicable las consideraciones dadas por la Corte Constitucional en la sentencia C- 036 de 2023 al referirse a las facultades de las Asambleas Departamentales para delegar a los Gobernadores la competencia sobre modificación del presupuesto departamental.
Sostuvo el máximo órgano constitucional que: “(…) 51. La facultad que tienen las asambleas departamentales de despojarse de sus competencias para delegarlas a los gobernadores está sujeta a dos presupuestos que se derivan directamente del tenor literal del artículo 300.9 de la 1 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. 2 Artículo 2.1.2.2.1.3.
Atribuciones y facultades. De acuerdo con lo dispuesto en el presente capítulo el representante legal o su delegado, de las entidades públicas del orden territorial deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente. Parágrafo transitorio.
Las facultades a que se refiere el presente artículo, conferidas con fundamento en el Decreto 149 de 2020 continuarán vigentes hasta la finalización del trámite. Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-01. 8 Constitución, a saber: el criterio temporal y el criterio de precisión3. El primero implica que la asamblea no puede delegar sus funciones por un tiempo indeterminado, sino que debe establecer un periodo específico para que el gobernador ejerza las competencias respectivas; el segundo se refiere a que las facultades delegadas al gobernador deben ser determinadas y concretas.
En relación con la posibilidad de delegación, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la separación de funciones es uno de los principios medulares de la organización del Estado Social de Derecho4. Esta separación funcional pretende evitar la concentración del poder político en una persona o institución, que lo ejerza de manera abusiva o arbitraria, bajo el entendido de que “[s]ólo la restricción o limitación en el ejercicio del poder político permite superar el peligro inherente a un gobierno de hombres y no de leyes”5.
Por lo tanto, la posibilidad de delegación de competencias está sometida a límites temporales y sustanciales, y no puede implicar en ningún caso el vaciamiento de las competencias asignadas directamente en la Constitución Política, pues la separación de funciones garantiza el correcto funcionamiento del aparato estatal, y el ejercicio de controles recíprocos6. 52.
En lo que respecta a la facultad de delegación temporal de competencias por parte de los concejos y los alcaldes, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de administración o gestión pública, lo cual significa que únicamente de forma excepcional, las corporaciones administrativas pueden autorizar, por un tiempo definido, al jefe del gobierno departamental o local para que ejerza precisas funciones de las que son titulares7.
En este sentido, las asambleas y concejos no tienen permitido delegar funciones de las que no son titulares, como la función administrativa o de gestión, por vía de la designación de delegados en las juntas directivas de las entidades descentralizadas8. Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la delegación de funciones de asambleas a gobernadores cuenta con tres limitantes, a saber: (i) una de orden temporal, que implica que la asamblea no puede habilitar indefinidamente al gobernador para ejercer las funciones, sino que en la ordenanza debe determinarse el plazo en el que el gobernador puede actuar;
(ii) una de carácter sustancial, que exige que el otorgamiento de la facultad se haga de forma detallada y precisa, de tal manera que no haya duda sobre su contenido y de que “por fuera de lo encomendado, no le es permitido al ejecutivo local pronunciamiento alguno”9, y (iii) que la asamblea solo puede delegar funciones que efectivamente le correspondan y solo puede hacer esa delegación una única vez, sin que haya lugar a prórrogas o ampliaciones10. 53.
A partir de todo lo anterior, se puede concluir que los órganos colegiados de representación plural y elección directa tienen la facultad de delegar funciones precisas en las autoridades administrativas por un tiempo determinado. Esta posibilidad se prevé tanto en el nivel nacional, como en el departamental y el municipal, y está sujeta a importantes restricciones que buscan garantizar el principio de separación de poderes y el respeto por las competencias definidas directamente por la Carta Política.” De lo anterior se concluye que, la delegación de las funciones que le son propias de los concejos municipales que se realice de forma pro tempore al alcalde debe tener un plazo máximo dentro del cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual expira vencido el mismo, pues no puede entenderse que la delegación se puede hacer por tiempo indeterminado, pues ello conllevaría a desconocer la distribución de competencias establecidas por el constituyente y el legislador entre las corporaciones administrativas y el administrador territorial y además, conllevaría a que se dé un vaciamiento de las funciones propias de las primeras. 3 El artículo 300.9 de la Carta Política reza: “Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 9.
Autorizar al Gobernador del Departamento para (…) ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales.” 4 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007. 5 Sentencia C-082 de 1996. 6 Sentencia C-082 de 1996. 7 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007. 8 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007. 9 Consejo de Estado, sentencia del 21 de febrero de 2011.
Radicación: 2007-00011 (34756). C.P. Enrique Gil Botero. Reiterada por la sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación: 05001-23-31-000-2004-03952-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 10 Consejo de Estado, sentencia del 12 de abril de 2012. Radicación: 23001-23-31-000-1999-01518-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso. Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-01. 9 En tal sentido, atendiendo a los principios que se pretenden proteger con la limitación temporal de funciones propias de las corporaciones administrativas al ejecutivo, por analogía resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, el cual prescribe: Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia publica lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
(…) Es decir que de la misma forma en que se estableció para el nivel nacional, por analogía la posibilidad de delegación de funciones propias de los concejos municipales en los alcaldes, debe darse hasta por seis meses para no desnaturalizar la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes y superado dicho término esas facultades se revierten automáticamente al concejo, perdiendo el alcalde competencia sobre los asuntos que le fueron delegados. d) Solución del caso.
Procede la Sala a dar respuesta a los problemas jurídicos planteados en los siguientes términos: - Si el término de seis (6) meses al que hace referencia el numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política es aplicable por analogía tratándose de concejos municipales al ejercer la facultad dispuesta en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, cuando se autoriza la cesión o enajenación gratuita de bienes fiscales por parte de alcalde.
Atendiendo a lo expuesto en el marco normativo y jurisprudencial, para la Sala a fin de garantizar la distribución de competencias entre las corporaciones administrativas y el ejecutivo dadas por la constitución y la ley, permite que por analogía resulte aplicable el término máximo de seis (6) meses previsto en el numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política para el nivel nacional, a las corporaciones administrativas del orden territorial, concretamente a los concejos municipales cuando delegan de forma pro tempore funciones propias al alcalde municipal.
Sin embargo, ello no tiene aplicación cuando se está ante la facultad de autorización para celebrar contratos o de la cesión o enajenación gratuita de bienes fiscales, pues dicha competencia a nivel territorial, está dada en los gobernadores y alcaldes. Al respecto, resulta pertinente traer a colación lo expresado por el Consejo de Estado en la sentencia de fecha 18 de abril de 202411, en la cual distinguió entre la autorización al alcalde para celebrar contratos y la autorización para ejercer pro tempore funciones precisas de las que corresponden al Concejo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política.
Así señaló, el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo indicó: “91. Como se indicó supra, el artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política, establece que corresponde a los Concejos: “[…] 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo […]”. Por su lado, el numeral 7º del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 1986, determina que es atribución de los concejos municipales “[…] 7º Autorizar al alcalde para celebrar contratos, 11 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera, sentencia de fecha 18 de abril de 2021 C.P. Hernando Sánchez Sánchez proferida dentro del radicado 15-001-23-31-001-2010-01537-01 Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-01. 10 negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos […]”. 92.
De las disposiciones antes transcritas se desprende que existen dos clases de autorizaciones bien diferenciadas que los Concejos Municipales pueden conferir a los alcaldes, por un lado, para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales y, por otro lado, para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a los Concejos.
En cuanto a las primeras, las normas en comento no señalan exigencias especiales, no establecen si dicha autorización debe ser general o específica, ni hace distinción alguna, en tanto que, respecto de las segundas, exigen que deben ser precisas y limitadas en el tiempo. 93. En lo que tiene que ver con las autorizaciones que los Concejos Municipales otorgan a los alcaldes para contratar, conforme al artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: “[…] De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución". “El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta” […]” En aplicación de lo anterior, si bien es cierto que conforme al artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y al artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto 1077 de 2015 modificado por el Decreto 523 de 2021, para la cesión o enajenación gratuita de bienes fiscales que hagan parte del patrimonio del municipio, el alcalde requiere autorización previa del concejo municipal, ello no implica que se esté ante una función propia de los concejos municipales sino que se trata de una autorización o trámite administrativa, para cuyo ejercicio no se requieren exigencias especiales.
Resulta del caso reiterar, que como se expuso en el acápite anterior, la función de celebrar contratos y enajenar bienes del municipio no le está atribuida a los concejos municipales, sino que por el contrario su competencia recae en el representante legal del ente territorial quien asumen la responsabilidad y compromiso sobre la administración de los bienes, en este caso, municipales, por lo que no puede entenderse que se está ante la transferencia de una función propia de la corporación administrativa como lo sería dictar las normas de presupuesto, establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas o determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios, entre otras, las cuales para su delegación sí estarían sometidas a los criterios de precisión y temporalidad, asimilable por analogía al numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política.
En conclusión, al ser la enajenación de bienes una competencia a nivel territorial propia de los gobernadores y alcaldes, el límite temporal de 6 meses establecido en el numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política no resulta aplicable al caso objeto de estudio, pues no se dio una transferencia de una función propia del Concejo de Montería al alcalde de dicho municipio, sino se está ejercitando una propia que requiere autorización del concejo municipal.
Así las cosas, en esta instancia y momento procesal, no se advierte que al haberse establecido en el Acuerdo 004 de febrero 1° de 2024 que las autorizaciones dadas se conferían hasta el treinta y uno (31) de diciembre del año dos mil veintisiete (2027), desconozca lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Nacional como Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-01. 11 lo consideró el juez de primera instancia, por lo que se revocará el auto de fecha 25 de junio de 2024 que decretó la medida cautelar.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, Resuelve Primero: Revocar el auto de fecha 25 de junio de 2024 que decretó la suspensión provisional del Acuerdo número 004 de febrero 1° de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Montería, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.