SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Antioquia

REPETICIÓN - Elementos para la procedencia del medio de control / REQUISITO DEL PAGO DE LA CONDENA - Validez de las certificaciones del pago de la condena / CALIFICACIÓN DE LA CONDUCTA DEL AGENTE - Presunción del dolo – Síntesis del caso: El Municipio de Arboletes demandó a su exalcaldesa D.S.G.H. por el pago de una condena judicial derivada del despido de la funcionaria S.A.M.V., mediante el Decreto 008 del 3 de enero de 2012.

La sentencia que anuló dicho acto administrativo ordenó el reintegro de la funcionaria y el pago de salarios y prestaciones. Extracto: ( ) Respecto del alcance de la acción de repetición, en el artículo2º de la Ley 678 de 2001, se indica que en el evento de que el Estado sea condenado en una acción resarcitoria, podrá repetir contra el agente que causó el daño, siempre que la conducta de éste haya sido dolosao gravemente culposa.

Es requisito entonces, para predicar la responsabilidad del funcionario o agente del Estado, que judicialmente su conducta, origen de la condena, sea calificada de dolosa o gravemente culposa. [ ] 4. A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, al jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados. [ ] En ese orden, como los hechos que dieron lugar al medio de control de la referencia ocurrieron con anterioridad al 18 de enero de 2022, las disposiciones que se deben aplicar son las de la Ley 678 de 2001, sin las modificaciones introducidas por la Ley 2195 de 2022.

De conformidad con lo precisado, se tiene que la Ley 678 de 2001 determina en su artículo 5° que la conducta será dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. De tal manera, establece que se presume el dolo, entre otras causas, por haber “expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento”.

La norma enunciada contiene una presunción legal que puede ser desvirtuada por el demandado. En este sentido, el Consejo de Estado explica que las presunciones parten de la observancia de los hechos y constituyen medios indirectos de prueba, por lo cual,el demandante debe demostrar que a partir de una causal resulta probado el hecho al cual se refiere la presunción y que en estos casos se invierte la carga de la prueba pues corresponde al demandado demostrar la inexistencia del hecho del cual se infiere la culpa para liberar su responsabilidad patrimonial. […] Lo anterior tiene especial relevancia en este asunto ya que es deber de la entidad actora expresar la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave, según el caso, para permitir que el demandado tenga oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo específico.

Siendo que la misma entidad debe probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos. [ ] En consecuencia, se encuentra que la entidad demandante confunde las causales de presunción de dolo ya que no es lo mismo el supuesto de falsa motivación que el de expedición irregular por falta de motivación. Esto implica que endilgó incorrectamente la causal que procedía en este asunto. [ ] De acuerdo con lo anterior, es posible considerar que la señora G.H. logró desvirtuar la presunción de dolo endilgada por el municipio de Arboletes.

NOTA DE RELATORÍA: La Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de repetición. Consideró que, aunque se acreditó el pago de la condena, no se probó que la conducta de la exalcaldesa fuera dolosa. Se valoró que actuó bajo asesoría jurídica y en el marco de una crisis financiera institucional, lo que excluye la intención maliciosa de causar daño. No hubo condena en costas.

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Medellín, veintiuno (21) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Repetición Demandante: Municipio de Arboletes Demandado: Diana Stella Garrido Henao Radicado: 05837-33-33-002-2017-00606-01 Tema: Elementos para la procedencia del medio de control de repetición. Requisito del pago de la condena.

Validez de las certificaciones del pago de la condena. Calificación de la conducta del agente. Presunción del dolo. Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia Sentencia No.: 148 Enlace al expediente 05837333300220170060601 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia No. 361 del 4 de octubre de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo1, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El municipio de Arboletes obrando por medio de apoderado, instauró demanda en contra de la señora Diana Stella Garrido Henao, en ejercicio del medio de control de repetición consagrado en el artículo 142 del CPACA y con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Pretende la parte actora2 que se declare administrativamente responsable a la demandada por haber incurrido en una conducta dolosa y gravemente culposa en la expedición del Decreto 008 del 3 de enero de 2012, mientras fue alcaldesa de Arboletes y con el cual despidió a la señora Soley Andrea Murillo Valencia. 1 Páginas 303 a 322 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 2 Página 4 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 2 de 38 Como consecuencia de lo anterior, solicita que se le condene a pagar la suma de $108.654.071, valor que fue reconocido a la señora Soley Andrea Murillo Valencia.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos3 que se resumen de la siguiente manera: Señaló que la señora Soley Andrea Murillo Valencia prestó sus servicios al municipio de Arboletes entre el 3 de enero de 2008 y el 5 de enero de 2012, como asistente de cultura según el Decreto 007 del 3 de enero de 2008. Pero mediante Decreto 008 del 3 de enero de 2012, se le declaró la terminación del nombramiento en provisionalidad.

Expuso que la señora Soley Murillo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado No. 2012-00171 y que el Juzgado Administrativo de Descongestión de Turbo – Antioquia, profirió la sentencia No. 143 del 25 de agosto de 2014, en la que accedió a las pretensiones, condenó al municipio de Arboletes a reintegrar a la mencionada persona y a pagar los salarios y demás emolumentos salariales y prestaciones dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta cuando fuera reintegrada efectivamente.

Explicó que en esa providencia se indicó que la entidad territorial al dar por terminado el nombramiento de la señora Soley Murillo, incurrió en falsa motivación. Agregó que el fallo quedó ejecutoriado el 16 de septiembre de 2014, por no haberse apelado y que el reintegro de la señora se dio en enero de 2015, mientras que el pago total de la liquidación de la sentencia se terminó de realizar en abril de 2017, fecha en que la Secretaría de Hacienda Municipal remitió las órdenes de pago y comprobantes de egreso generados, liquidación que ascendió a $108.654.071.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La señora Diana Stella Garrido Henao4, se opuso a las pretensiones de la demanda ya que el acta de Comité de Conciliación presenta un vicio 3 Páginas 1 a 4 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 4 Páginas 169 a 179 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 3 de 38 insubsanable pues estaban impedidos dos de los suscriptores, en este caso, los señores Amílcar Gabriel Guerra Calle y Manuel Romaña Echavarría, el primero por mantener una enemistad personal y familiar y el segundo por haber prestado sus servicios como apoderado de la demandante en el proceso que originó el fallo en contra del Municipio; situación que encuadraba en lo previsto en los numerales 6, 8 y 11 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011.

Sostuvo que en el literal f del Decreto 008 de 2012, se indicó que la funcionaria objeto de desvinculación carecía de estabilidad laboral por encontrarse en provisionalidad y para esa fecha no existía alguna norma que clara, expresa e inequívocamente estableciera alguna estabilidad laboral a los funcionarios en provisionalidad. Agregó que no existía línea jurisprudencial en las Altas Cortes porque la Corte Constitucional consideraba que las personas en provisionalidad gozaban de cierta estabilidad relativa y su desvinculación debía ser motivada, pero el Consejo de Estado juzgaba que no había necesidad de motivar los actos de desvinculación de personas en provisionalidad por asimilarse a empleados de libre nombramiento y remoción. Resaltó, por lo tanto, que el hecho de no haberse inclinado por la línea que terminó siendo general o la que finalmente fue acogida, no deriva en la sanción patrimonial como hace el municipio de Arboletes.

Advirtió que el acto administrativo nació producto de unas recomendaciones de un comité de expertos de varias disciplinas, el cual le informó y puso de presente a la hoy demandada la difícil situación presupuestal, financiera y administrativa que presentaba el Municipio, por lo que le propusieron tomar decisiones de fondo en aras de rescatar a la entidad territorial de esa situación prescindiendo de personal administrativo que no estuviera comprometido con el nuevo programa de gobierno. SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo en la sentencia del 4 de octubre de 20195, con la cual negó las pretensiones de la demanda, 5 Páginas 303 a 322 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 4 de 38 señaló que se demostró la calidad de Alcaldesa de la demandada y la conducta que desplegó con la expedición del Decreto 008 del 3 de enero de 2012, así como la existencia de la sentencia condenatoria del 25 de agosto de 2014, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la señora Soley Andrea Murillo Valencia. Sin embargo, señaló que la entidad demandante no había logrado demostrar a cabalidad el pago del dinero por el cual repite en contra de la señora Diana Stella Garrido, dada la disparidad de los valores pues se cancelaron $147.973.830 mientras que se pretendía recuperar $108.654.071.

Destacó que la acreditación del pago es un presupuesto indispensable para que el medio de control de repetición resulte avante, por lo que no basta con la emisión de certificaciones, sino que se requiere probar el recibo a satisfacción ya que esto brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación. Y respecto de la calificación de la conducta de la agente, como dolosa o gravemente culposa, argumentó que la entidad no trajo evidencia de que la demandada hubiera tenido la intención de causar un daño o que hubiera actuado de mala fe, pues estaba asesorada de un abogado que daba el visto bueno respecto de las decisiones que se debían tomar, tal como expusieron los testigos, y que era creíble que ese profesional no conociera las nuevas posiciones adoptadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre la obligación de motivar los actos administrativos de terminación del vínculo laboral de empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera.

Agregó que de las pruebas no se podía deducir la participación de la demandada a título de culpa grave o dolo en la expedición del Decreto No. 008 del 3 de enero de 2012, pues los testimonios recibidos dieron cuenta de las condiciones administrativas y financieras que atravesaba el Municipio, que no se pudo hacer empalme con el alcalde saliente por estar privado de la libertad y que la señora Diana Stella Garrido acogió las recomendaciones del asesor jurídico que contrató para ello, dentro de las cuales fue la de sanear la parte financiera de la entidad prescindiendo de los servicios de los empleados designados en provisionalidad, con base en decisiones del Consejo de Estado en los cuales no era necesario la motivación del acto de desvinculación. RAZONES DE LA APELACIÓN Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 5 de 38 La parte actora6 señaló en su recurso que se debe revocar la sentencia porque, en primer lugar, se acreditó el pago de la sentencia por valor de $108.654.071 con los comprobantes de egreso No. 324 y 1204, por las sumas de $47.610.051 y $30.000.000, respectivamente, quedando un saldo pendiente de $31.044.020 el cual se le pagó al apoderado de la demandante mediante abonos. Además, obra certificación de la Secretaría de Hacienda Municipal en la que consta que el Municipio efectuó el pago de la sentencia. Advirtió que el Juzgado para obtener la cifra de $147.973.830, tomó las sumas canceladas por $77.610.051 pero incluyó dos valores con sus respectivos comprobantes de egresos en los cuales se deja establecido que son abonos por honorarios de tres sentencias distintas, dentro de las que está la de la señora Soley Andrea Murillo Valencia. Por tanto, sostuvo que lo argumentado por el Juez a quo no guarda congruencia con lo certificado en el plenario por lo cual su análisis y argumentos no se compaginan con lo que obra en el expediente.

En segundo lugar, frente al otro argumento para negar las pretensiones, consideró que en este medio de control la entidad no tiene la carga de probar si se quiso causar daño o no ya que ello es responsabilidad del funcionario demandado, en este caso, Diana Stella Garrido Henao, tal como ha sido señalado por el Consejo de Estado. Expuso que no se puede justificar la exoneración de la demandada culpando a la mala asesoría de un profesional del derecho fallecido, pues la Alcaldesa municipal de Arboletes para el período 2012-2015, es la única responsable de la firma del Decreto 008 del 3 de enero de 2012.

Tampoco son de recibo los argumentos de que no era abogada o que la entidad territorial atravesaba una situación financiera que derivó en el despido de empleados en provisionalidad. Agregó que los testimonios no contaron con otro respaldo en el plenario y aun así fueron valorados con gran relevancia para desechar las pretensiones. Manifestó que la demandada no probó que el Municipio hubiese sido sometido a un acuerdo de reestructuración de pasivos, ya que a pesar de que Concejo Municipal la facultó para eso, nunca hizo uso de ello.

Tampoco se demostró 6 Páginas 325 a 340 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 6 de 38 que los cargos hubieran permanecido vacantes pues fueron suplidos por personas afines a la campaña política de la señora Diana Garrido.

Destacó que se está ante una actuación dolosa como lo contempla el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, y no se está invocando la causal del numeral 1 del canon 6 ibidem como erróneamente lo señaló el Despacho, pues se está ante un acto administrativo que fue anulado por falsa motivación. Por tanto, concluyó señalando que en el actuar de la demandada existió ánimo de causar daño y no se logró desvirtuar por la demandada la presunción de dolo expresamente consagrada en el citado numeral 2 del artículo 5 de la Ley 678.

PRONUNCIAMIENTO EN SEGUNDA INSTANCIA Ninguna de las partes se pronunció en esta instancia. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO. La señora Agente del Ministerio Público, Procuradora 112 Judicial Administrativo no emitió concepto en el caso objeto de estudio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Al tenor de lo previsto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para decidir en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia. 2.

Problema jurídico En esta oportunidad corresponde a la Sala definir si la sentencia impugnada debe ser confirmada o revocada, para lo cual habrá de analizarse si la señora Diana Stella Garrido Henao, es responsable a título de dolo por la expedición irregular del Decreto 008 del 3 de enero de 2012 y, por consiguiente, si se encuentra obligada a reintegrar las sumas de dinero canceladas por el municipio de Arboletes con ocasión de la sentencia No. 143 del 25 de agosto Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 7 de 38 de 2014, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Turbo – Antioquia, que declaró la nulidad de ese acto administrativo.

Particularmente se habrá de determinar conforme el recurso de apelación, si se cumplen los elementos para la procedencia del medio de control de repetición consistente en el pago efectivo por el Estado y la calificación de la conducta del agente como presuntamente dolosa. 3. Tesis de la Sala Desde ya se anuncia que la tesis que sostendrá la Sala se concreta en confirmar la sentencia apelada, porque si bien se probó la calidad del agente del Estado, la condena judicial a cargo de la entidad y el pago de ésta por el municipio de Arboletes, la señora Diana Stella Garrido Henao logró desvirtuar la presunción de dolo de la conducta reprochada que invocó la parte actora. 4.

Del medio de control de repetición Conforme el artículo 90 de la Constitución Política el Estado debe repetir contra los servidores públicos que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, ocasionen que sea condenado patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables. Dice la norma: “Artículo 90: El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. (Subrayado fuera del texto). Respecto del alcance de la acción de repetición, en el artículo 2º de la Ley 678 de 2001, se indica que en el evento de que el Estado sea condenado en una acción resarcitoria, podrá repetir contra el agente que causó el daño, siempre que la conducta de éste haya sido dolosa o gravemente culposa.

Es requisito entonces, para predicar la responsabilidad del funcionario o agente del Estado, que judicialmente su conducta, origen de la condena, sea calificada de dolosa o gravemente culposa. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 8 de 38 Los elementos para la procedencia del medio de control de repetición según la doctrina y la jurisprudencia7 son los siguientes: 1.

La calidad de agente del Estado. 2. La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero. 3. El pago realizado de la condena impuesta. 4. La calificación de la conducta del agente como dolosa o gravemente culposa. Adicionalmente, la Corte Constitucional en sentencia SU-354 de 2020, fijó unos presupuestos constitucionales que deben ser tenidos en cuenta por los funcionarios judiciales al resolver las demandadas de repetición. Además de los anteriormente señalados, también advirtió que se debía verificar: 1.

La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave, lo cual implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado, (i) el daño antijurídico tuvo origen en una acción u omisión del demandado, y (ii) que tal actuación, según la normativa vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado (dolo), o (b) es calificable como una infracción directa a la Constitución o a la ley; o a una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones (culpa grave). 2.

Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, (i) no relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo (a) que el daño antijurídico tuvo origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y (b) que tal actuación se enmarca en algunos de los supuestos legales8; y (ii) ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado, 7 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 18 de noviembre de 2021. Consejero ponente: Fredy Ibarra Martínez. Radicación No. 11001-03-26-000- 2014-00197-00(52971). 8 Desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 9 de 38 o es calificable como una infracción directa a la Constitución o a la ley, o a una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. 3.

Para garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia del dolo o culpa grave debe efectuarse de forma integral y, para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, El juez contencioso administrativo “debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa”. 4.

A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, al jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados. 5.

Constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de repetición no se convierta en una decisión que, debido a su desproporción, vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la distribución de las cargas públicas.

Por tanto, precisa la Corte Constitucional que, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario, el operador jurídico debe: (i) Valorar el grado de participación del demandado en los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que: (a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública;

(b) el perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas estructurales en los diseños de los procesos misionales de la administración; (ii) Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 10 de 38 del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron de mala fe;

(iii) Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e (iv) Identificar el verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.

Por consiguiente, debe evitarse que el servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b) el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales.

Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave, atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado (…)”9. 6. En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que debe realizar la imputación de responsabilidad patrimonial al agente del Estado o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin de determinar si promueve la pretensión de regreso, el juez contencioso administrativo, al momento de resolver el caso, debe tener como criterios orientadores de su actuación que la acción e repetición tiene “(i) una naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii) una triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva (…)”. 6.

Acervo Probatorio 6.1. Documental Obran en el expediente las siguientes pruebas documentales relevantes: - Decreto No. 008 del 3 de enero de 2012, a través del cual el municipio de Arboletes declaró insubsistente a la señora Soley Andrea Murillo Valencia del cargo de asistente de cultura10. 9 Corte Constitucional. Sentencia SU-354 del 26 de agosto de 2020.

Magistrado ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 10 Páginas 16 a 17 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 11 de 38 - Sentencia No. 143 del 25 de agosto de 2014, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Turbo en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05837-33-31-001- 2012-00171-00, por medio de la cual se declaró la nulidad del Decreto 008 del 3 de enero de 2012, ordenó el reintegro de la señora Soley Andrea Murillo Valencia en el cargo de asistente de cultura, sin solución de continuidad, y condenó al municipio de Arboletes a que le reconociera y pagara los salarios y demás emolumentos salariales y prestacionales que dejó de percibir11. - Constancia secretarial del 23 de octubre de 2014, en la cual el Secretario del Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Turbo informa que la sentencia No. 143 del 25 de agosto de 2014, proferida en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05837-33-31-001- 2012-00171-00, quedó ejecutoriada el 16 de septiembre de 201412. - Poder concedido por la señora Soley Andrea Murillo Valencia al abogado Manuel Antonio Romaña Echavarría para que iniciara y llevara a su terminación proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Arboletes13. - Oficio de la Secretaria de Hacienda del municipio de Arboletes del 7 de abril de 2017, mediante el cual informa las sentencias terminadas de cancelar en abril de 2017, dentro de las cuales se encuentra la proferida a favor de la señora Soley Andrea Murillo Valencia el 25 de agosto de 2014, a quien se le pagó en total $108.654.07114. - Comprobantes de egresos del municipio de Arboletes Nos. 01204 del 21 de octubre de 2016 y 00324 del 4 de abril de 2017, por valores de $30.000.000 y $47.610.051, respectivamente, a favor de la señora Soley Andrea Murillo Valencia15. - Soportes de abono de Bancolombia a favor de la señora Soley Andrea Murillo Valencia, del 21 de octubre de 2016 y 6 de abril de 2017, por valores de $30.000.000 y $47.610.051, respectivamente16. 11 Páginas 21 a 43 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 12 Página 18 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 13 Páginas 19 y 20 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 14 Página 48 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 15 Páginas 49 y 52 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 16 Páginas 50 y 53 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 12 de 38 - Órdenes de pago del municipio de Arboletes por concepto de primera cuota de acuerdo de pago de sentencia a favor de Soley Andrea Murillo Valencia y liquidación de sentencia No. 143 del 25 de agosto de 2014, con Nos. 01330 del 20 de octubre de 2016 y 00350 del 3 de abril de 2017, por valores de $30.000.000 y $47.610.051, respectivamente17. - Comprobantes de egreso del municipio de Arboletes Nos. 01674 del 29 de diciembre de 2016 y del 4 de abril de 2017, por valores de $36.000.000 y $34.363.779, respectivamente, a favor del señor Manuel Antonio Romaña Echavarría18. - Soportes de abono de Bancolombia a favor del señor Manuel Antonio Romaña Echavarría del 29 de diciembre de 2016 y 4 de abril de 2017, por valores de $36.000.000 y $34.363.779, respectivamente19. - Orden de pago del municipio de Arboletes No. 001845 del 29 de diciembre de 2016, por concepto de abono a sentencias judiciales Nos. 143 del 25 de agosto de 2014, 060 del 11 de abril de 2015 y 062 del 11 de abril de 2015, por valor de $36.000.00020. - Orden de pago del municipio de Arboletes No. 00354 del 3 de abril de 2017, por concepto de liquidación de honorarios de las sentencias judiciales No. 143 del 24 de agosto de 2014, 062 del 11 de abril de 2015 y 026 del 7 de mayo de 201421. - Acta No. 006 del 8 de mayo de 2017, mediante el cual el comité de conciliación del municipio de Arboletes recomiendo formular demanda de repetición en contra de la señora Diana Stella Garrido Henao por el pago de la sentencia No. 143 del 25 de agosto de 2014, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Turbo – Antioquia en el expediente con radicado No. 2012-0017122. 17 Páginas 51 y 54 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 18 Páginas 55 y 58 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 19 Páginas 56 y 59 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 20 Página 57 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 21 Página 60 del ar chivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 22 Páginas 61 a 65 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 13 de 38 - Certificado de la Secretaría de Hacienda del municipio de Arboletes del 8 de mayo de 2017, en la que hace constar que la entidad territorial canceló la suma de $108.654.071, por concepto de liquidación de la sentencia No. 143 del 25 de agosto de 2014, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Turbo – Antioquia23. - Acta de posesión de la señora Diana Stella Garrido Henao ante la Notaría Única del Círculo de Arboletes el 1° de enero de 2012, como Alcaldesa del municipio de Arboletes para el período del 1° de enero de 2012 al 31 de diciembre de 201524 - Formulario E-27 - certificado de la comisión escrutadora municipal de Arboletes del 2 de noviembre de 2011, en la cual se declara que la señora Diana Stella Garrido Henao fue elegida alcaldesa municipal de Arboletes para el período constitucional 2012 a 2015 por el Partido de Unidad Nacional - Partido de La U-25. - Actas de reuniones del equipo de Gobierno Municipal de Arboletes del 2 y del 3 de enero de 201226. - Acuerdo No. 010 del 27 de septiembre de 2012, mediante el cual el Concejo Municipal del municipio de Arboletes concedió unas facultades al alcalde municipal para promover, negociar y celebrar un acuerdo de reestructuración de pasivos de la entidad territorial en los términos de la Ley 550 de 199927. - Oficio No. 2018100008817 del 19 de julio de 2018, a través del cual la Contraloría General de Antioquia informa a la señora Diana Stella Garrido Henao sobre la situación financiera y resultados integrales producto de auditorías, entre otros asuntos, de los años 2011 a 201328. - Formatos únicos de noticia criminal de distintas denuncias elevadas por la señora Diana Stella Garrido Henao sobre distintos hechos constitutivos de posibles delitos29. 23 Página 66 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 24 Páginas 67 a 70 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 25 Página 71 del archivo 001 del expediente electrónico. 26 Páginas 180 a 185 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 27 Páginas 186 a 190 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 28 Páginas 191 a 193 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 29 Páginas 194 a 206 del archivo 001 de la carpeta 12 del expediente electrónico.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 14 de 38 - Acta de sesión ordinaria de la Asamblea Departamental de Antioquia celebrada el 16 de febrero de 2012, en la cual se escuchó a distintos alcaldes del Departamento, dentro de ellos a la Alcaldesa del municipio de Arboletes la cual expuso la situación financiera que presentaba la entidad territorial30. 6.2.

Testimonial En audiencia inicial del 8 de marzo de 201931, se decretó la práctica de los 9 testimonios solicitados por la parte actora, respecto de los cuales, en audiencia de pruebas del 8 de abril de 201932, se ordenó el traslado de seis de esas declaraciones que habían sido practicadas en los expedientes 05837- 33-33-002-2018-00014-00 y 05837-33-33-002-2018-00015-00 en audiencias de pruebas 8 de abril de 201933, los cuales se recibieron así: - Oscar Lora Villadiego34, abogado que ejerce su profesión desde 1994 aproximadamente, principalmente en la zona de Urabá, Turbo, Arboletes, entre otros municipios.

Indicó que conoce a la demandada y que ésta lo nombró en diferentes cargos del municipio de Arboletes, fue asesor amigo de ella en su momento e hizo parte del comité de empalme con el saliente alcalde de su época. Advirtió que el municipio de Arboletes no cumplía con la Ley 617, financieramente era uno de los últimos municipios del País y Antioquia, tenía varias demandas en contra, tenía problemas en contra, tenía una alta carga prestacional, había cargos sin oficio; entonces económica, financiera y jurídicamente estaba en dificultades por lo cual la idea era sacar a la entidad territorial de esa situación. Explicó que la alcaldesa que apenas iniciaba su período realizó una reunión en la que se determinó conformar un comité de expertos de distintas áreas, para tomar decisiones respecto a la forma de cómo se iba a salir de la situación precaria que tenía el Municipio y se contrató un abogado especialista en derecho administrativo, el señor Oliver Chaverra hoy fallecido, quien tomó la dirección del asunto y en distintas reuniones se acordó recomendarle a la 30 Páginas 207 a 215 del archivo 001 de la carpeta 12 de expediente electrónico. 31 Páginas 236 a 241 del archivo 001 y subcarpeta 003 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 32 Páginas 252 a 255 del archivo 001 y archivo “2017-00604 MPIO ARBOLETES vs DIANA STELLA GARRIDO HENAO Aud.” de la subcarpeta 003 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 33 Páginas 256 a 277 del archivo 001 y subcarpeta 003 de la carpeta del expediente electrónico. 34 Minuto 10:00 a 34:30 del archivo “2018-00014 MPIO ARBOLETES vs DIANA STELLA GARRIDO HENAO Aud.” de la subcarpeta 004 de la carpeta 12 del expediente electrónico.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 15 de 38 Alcaldesa que hiciera un recorte de personal, por lo que el jurídico de ese entonces con base en unas tesis del Consejo de Estado que permitían dar por terminada la vinculación de trabajadores en provisionalidad, se recomendó que se tenía que recortar gastos y personal.

Señaló que el abogado Chaverra llevó al comité dos sentencias del Consejo de Estado. Expuso que la señora Diana Garrido decidió prescindir de algunos funcionarios con base en las recomendaciones del comité y particularmente del abogado Oliver Chaverra. Afirmó que las personas que fueron declaradas insubsistentes eran empleados en provisionalidad y de acuerdo con lo afirmado por el abogado Chaverra, la tesis del Consejo de Estado era que ese tipo de empleados se asemejaban a empleados de libre nombramiento y remoción. - Nelson Antonio Gómez Martínez 35, administrador de empresas con estudios de posgrados el cual tiene una corporación en el municipio de Arboletes con el cual presta servicio social en ese lugar.

Dijo conocer a la demandada desde hace más de 30 años y como alcaldesa de la entidad territorial en el período 2012-2015. Señaló que tuvo conocimiento de los primeros actos de gobierno de la señora Diana Garrido, ya que nombró un equipo de trabajo para hacer un empalme con la administración saliente, lo que no se pudo dar a cabalidad porque la administración municipal no tuvo voluntad.

Allí se detectó el estado crítico en que se encontraba el Municipio, por lo que esa comisión con el equipo de gobierno tomó decisiones con el objetivo de sacar a la entidad de ese estado crítico en que se encontraba. Sostuvo que algunos actos administrativos fueron los de prescindir del servicio de unos funcionarios, lo que se tomó por la alcaldesa basada en una información trasmitida por el abogado Oliver Chaverra, asesor jurídico de Arboletes, el cual manifestó que había sentencias del Consejo de Estado que equiparaba a los funcionarios en provisionalidad con los de libre nombramiento y remoción. Los fallos fueron socializados al consejo de gobierno y con base a ello dicho consejo recomendó a la alcaldesa de tomar la decisión de prescindir de los funcionarios provisionales. 35 Minuto 35:00 a 53:20 del archivo “2018-00014 MPIO ARBOLETES vs DIANA STELLA GARRIDO HENAO Aud.” de la subcarpeta 004 de la carpeta 12 del expediente electrónico.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 16 de 38 Expuso que la demandada era contadora pública con estudios de posgrado y que el abogado Oliver Chaverra era especialista en derecho administrativo. Además, dijo que las sentencias del Consejo de Estado eran recientes, por lo que el citado abogado informó que se estaba actuando en el marco de la ley.

Explicó que los cargos de las personas despedidas fueron suprimidos y reemplazados, mientras que en el estudio que se hizo de la planta de cargos, lo que se determinó es que esas personas no calificaban dentro de las exigencias del manual, por lo cual, los cargos siguieron vigentes y se contrató a otros sujetos. Precisó que los proyectos de actos administrativos de desvinculación fueron elaborados por el abogado Oliver Chaverra. - Julio César Benítez Díaz36, pensionado y que fue Alcalde y Contralor de Arboletes, Auditor de la Contraloría General de Antioquia y Tesorero Municipal.

Sostuvo que hizo parte del comité de empalme con el alcalde saliente el cual realizó una evaluación de la entidad territorial y concluyó que estaba en quiebra pues iba para Ley 550. Destacó que en el comité de empalme se le recomendó a la señora Diana Garrido, con base en el concepto emitido por el abogado Oliver, que para obtener una mayor funcionalidad que retirara a los funcionarios para poder tener un mejor desempeño en la administración, todo conforme las sentencias del Consejo de Estado.

Explicó que cuando un alcalde no es profesional ni experto en la materia, lo recomendable es seguir las directrices del que está haciendo la asesoría, que en ese momento fue el señor Oliver. También dijo que en el comité que se hizo con el asesor, se tomó en cuenta los perfiles de los que estaban, la confiabilidad que producían, se debía tener unos funcionarios para el mejor desarrollo de la administración. 36 Minuto 53:27 a 01:09:00 del archivo “2018-00014 MPIO ARBOLETES vs DIANA STELLA GARRIDO HENAO Aud.” se la subcarpeta 004 de la carpeta 12 del expediente electrónico.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 17 de 38 Señaló que las personas que salieron o declararon insubsistente, los cargos continuaron vigentes y fueron ocupados por otras personas idóneas y de mejor perfil. - Matilde Isabel Moreno Velilla 37, abogada litigante en el municipio Arboletes desde 1997.

Señaló que tuvo conocimiento de los primeros actos administrativos de la alcaldesa Diana Garrido Henao, que todos los secretarios de Despacho asistían a los consejos de gobierno, que se prescindieron de algunos empleados que venían ejerciendo cargos y que esta insubsistencia se basó en recomendación del asesor de la Alcaldesa, el abogado Oliver Chaverra especialista en derecho administrativo, el cual dijo que había una sentencia del Consejo de Estado que asemejaba los cargos de provisionalidad y los de libre nombramiento y remoción, por lo que se podían declarar insubsistencia tales personas.

Explicó que uno de los cargos que había sin funciones era el de conductor del cual prescindieron, sin embargo, fue contratado otro conductor y que para ello se contrató también un vehículo. También expuso que los cargos que se declararon insubsistentes fueron reemplazados por otras personas - Hernando de Jesús Gallo López38, contador público independiente desde hace 10 años y manifestó que hizo parte del comité de empalme cuando la señora Diana Stella Garrido Henao quedó electa como alcaldesa.

Agregó que en ese comité se recomendó, por la difícil situación financiera en que se recibió la entidad territorial, que se debía entrar en un plan de austeridad y se debía prescindir de algunos funcionarios como el que estaba en el cargo de conductor sin que existiera vehículo, de tal suerte que se requería reducir costos y cumplir con un plan de austeridad.

Afirmó que el Municipio no cumplía con la Ley 617 de austeridad fiscal, por lo que se hicieron unas recomendaciones y un plan financiero para recuperar la administración. 37 Minuto 01:10:15 a 01:23:30 del archivo “2018-00014 MPIO ARBOLETES vs DIANA STELLA GARRIDO HENAO Aud.” se la subcarpeta 004 de la carpeta 12 del expediente electrónico. 38 Minuto 01:23:48 a 01:36:34 del archivo “2018-00014 MPIO ARBOLETES vs DIANA STELLA GARRIDO HENAO Aud.” se la subcarpeta 004 de la carpeta 12 del expediente electrónico.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 18 de 38 Explicó que las personas declaradas insubsistentes estaban con nombramiento en provisionalidad, pero la asesoría jurídica que tenía la administración dio a conocer unas sentencias recientes a esa época según las cuales los nombramientos en provisionalidad se asemejaban a nombramientos de libre nombramiento y remoción. - Eleudith Meza Herrera39, quien tiene un contrato con la Gobernación de Antioquia como tesorera en colegios de los municipios de Arboletes y San Juan desde marzo de 2018.

Expuso que laboró como Secretaria de Hacienda en la administración de la señora Diana Stella Garrido Henao desde 2012 a 2015 y se elaboraron reuniones de empalme en las que se dieron cuenta de la situación financiera y fiscal que atravesaba el Municipio. También dijo que se elaboraron reuniones de consejo de gobierno en la que estuvieron todos los secretarios de Despacho y su asesor jurídico, en donde se trató la situación administrativa y financiera, particularmente la planta de personal, que no se cumplía la Ley 617.

Señaló que el asesor jurídico manifestó que la alcaldesa podía reducir su planta de personal, haciendo alusión a una sentencia de “la Corte de Estado” reciente en la que se decía que los provisionales se asemejaban a las personas en libre nombramiento y remoción, por lo que la alcaldesa la preguntó si podía prescindir de algunos funcionarios y el asesor respondió afirmativamente haciendo mención a esa providencia, de allí que el consejo de gobierno le recomendó a la alcaldesa de proceder con los actos administrativos.

Afirmó que en ese entonces se prescindió de varios funcionarios y que había un conductor que no se presentaba a trabajar porque el Municipio no tenía vehículo, por lo que luego se nombraron a algunos y a otros no, de forma escalonada y de acuerdo con la necesidad que hubiese lo que ayudó en el cumplimiento de la Ley 617. Indicó que el Municipio con la ESAP realizaron un estudio de la planta de cargos y que recomendaron la nueva planta de cargos para la entidad territorial. 39 Minuto 01:36:45 a 01:52:30 del archivo “2018-00014 MPIO ARBOLETES vs DIANA STELLA GARRIDO HENAO Aud.” se la subcarpeta 004 de la carpeta 12 del expediente electrónico.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 19 de 38 Sostuvo que los actos administrativos fueron proyectados por el jurídico, el abogado Oliver Chaverra, sin saber si estuvieron debidamente motivados. 7. Caso concreto En el presente asunto el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo, negó las pretensiones de la demanda porque no se probaron dos elementos para la declaratoria de responsabilidad de la demandada, los cuales correspondieron al pago de la obligación y la calificación de la conducta dolosa.

La parte actora apeló el fallo afirmando que en el expediente se acreditó la suma cancelada que ascendió a $108.654.071, máxime que existía certificación de la Secretaría de Hacienda Municipal. Agregó que era la demandada la que debía probar que no se causó el daño pues se está ante un acto que fue anulado por falsa motivación, por lo cual la causal invocada fue la del numeral 2 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, según la cual se presume el dolo.

Además, considera que, como los testimonios no contaron con otro respaldo probatorio, no se podía exonerar a la señora Diana Garrido bajo la justificación de que estuvo mal asesorada, que no era abogada, ni que la entidad territorial estaba mal financieramente. Tampoco se probó que el Municipio hubiese sido sometido a un acuerdo de reestructuración ni que los cargos permanecieron vacantes ya que se suplieron por personas agines a la campaña política de la señora Garrido.

De acuerdo con lo anterior, procede la Sala a realizar el análisis de los requisitos del medio de control: - La calidad de agente del Estado y la conducta determinante del daño causado a un tercero De acuerdo con el formulario E-27 expedido por la comisión escrutadora municipal de Arboletes del 2 de noviembre de 2011 y el acta de posesión ante la Notaría Única del Círculo de Arboletes el 1° de enero de 2012, la señora Diana Stella Garrido Henao se desempeñó como Alcaldesa del municipio de Arboletes entre el 1° de enero de 2012 al 31 de diciembre de 201540. 40 Páginas 67 a 71 del archivo 001 de la carpeta 12.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 20 de 38 En consecuencia, se cumple este requisito. - La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública El Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Turbo, profirió sentencia del 25 de agosto de 2014, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05837-33-31-001-2012-00171-00, promovida por la señora Soley Andrea Murillo Valencia en contra del municipio de Arboletes.

En ese fallo, el Juzgado declaró la nulidad del Decreto 008 del 3 de enero de 2012 y del acto administrativo ficto o presunto derivado del recurso de reposición presentado contra el Decreto, condenando a título de restablecimiento del derecho que el municipio de Arboletes reintegrara a la señora Soley Andrea Murillo Valencia en el cargo de asistente cultural siempre y cuando este no se hubiere provisto mediante concurso o suprimido y entendiéndose que no existió solución de continuidad.

También dispuso que se le debía pagar a la demandante los salarios y demás emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir desde la desvinculación hasta que se hiciera el reintegro efectivo, o hasta la posesión del nombrado en propiedad o fecha de supresión del empleo. Por tanto, se entiende configurado este elemento. - El pago realizado por parte de la administración Según el artículo 1626 del Código Civil, el pago efectivo es la prestación de lo que se debe, es decir, el cumplimiento de una obligación a cargo de un deudor y que consiste en la ejecución de una prestación de dar, hacer o no hacer.

El Consejo de Estado sostenía que en las acciones de repetición iniciadas en vigencia del Decreto 01 de 1984, la entidad demandante debía probar efectivamente el pago de la suma dineraria que le fue impuesta por la condena judicial, sin que fueran válidas las constancias o certificaciones emitidas por la propia entidad, ya que se requería el acto en el cual se reconocía y ordenaba el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago, de Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 21 de 38 transacción o de consignación y/o paz y salvo debidamente suscrito por el beneficiario41.

Sin embargo, la postura que se mantenía por la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo varió con la expedición de la Ley 1437 de 2011. En efecto, el numeral 5 del artículo 161 del CPACA, señala que en los casos en los cuales el Estado pretenda recuperar lo pagado por una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, se requiere que previamente haya realizado ese pago.

Mientras que el canon 142 ibidem, dispone que el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será la prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño. Precisamente con base en esa última disposición, el Consejo de Estado empezó a considerar que dicha certificación se refiere a una prueba sumaria cuyo carácter desaparece desde el momento en que el demandado tiene posibilidad de ejercer su derecho de defensa al contestar la demanda e incluso cuestionarla, lo que la convierte en plena prueba.

Así se refirió en sentencia del 6 de diciembre de 2017: “(…) la certificación a la que se refiere el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 es, prima facie, una prueba sumaria en relación con el pago de la condena por la que una entidad pública repite (…) la certificación acerca del pago ostenta la naturaleza de prueba sumaria desde la presentación de la demanda hasta antes de la contestación de esta, en el entendido de que es un medio de convicción respecto del cual la parte contra la cual se aduce no ha tenido la oportunidad de controvertir.

De tal manera que el carácter de prueba sumaria desaparece a partir del momento en el cual el demandado tiene la posibilidad de ejercer su derecho de defensa contestando la demanda, para adquirir el de plena prueba. Reitera la Sala que esa categoría probatoria es consustancial a la inexistencia de la oportunidad procesal para hacer efectivo dicho derecho fundamental.

Bien podría suceder que el demandado en un proceso de repetición haga uso de su derecho de defensa contestando la demanda, aportando pruebas y solicitando el decreto de otras, pero en ningún 41 Al respecto ver las sentencias del 24 de julio de 2013, con ponencia del Consejero Jaime Orlando Santofimio Gamboa en el expediente No. 19001-23-31-000-2008-00125-01; del 26 de mayo de 2016 con ponencia de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico en el proceso No. 25000-23-26-000-2004-02031-01 (39795), y del 14 de septiembre de 2017, con ponencia de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico en el expediente No. 50001-23-31-000-2004-10852-01(48643).

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 22 de 38 momento cuestione la certificación acerca del pago de la condena con la cual se admitió el medio de control. En caso de presentarse la anterior hipótesis igual desaparecería la naturaleza sumaria de dicha certificación, pues recuérdese que lo relevante no es que se controvierta o no, sino que la parte contra la cual se aduce tenga esa oportunidad.

Debe añadirse que aunque la aludida certificación pierda su carácter de sumaria, aun cuando no sea controvertida por el demandado, no significa que el juez de conocimiento deba admitir de manera automática, sin reparo alguno, que es demostrativa del pago. Como cualquier otra prueba debe someterse a los principios que gobiernan la apreciación probatoria, de acuerdo con el Código General del Proceso.

(…) A modo de resumen, una vez la mencionada certificación pierde su carácter de sumaria, se somete a dos filtros, que de superarlos haría que esta se constituyera, en sí misma, en la prueba del pago de la condena. Ellos son 1) los cuestionamientos que pueda presentar la parte demandada –no es obligatorio, depende de la estrategia de defensa- y 2) el examen que el juez lleve a cabo a la luz de los principios que gobiernan el análisis de las pruebas.

(…) Debe añadir la Sala que las consideraciones expuestas en torno a cuándo dicha certificación constituye prueba del pago se encuentra en armonía con lo que esta Sala ha exigido como prueba del pago en los procesos de repetición iniciados en vigencia del Código Contencioso Administrativo: mediante alguna evidencia de que el beneficiario lo recibió, tal como un paz y salvo o la constancia de consignación en la cuenta destino, entre otras (…)”42.

Y recientemente sostuvo el Consejo de Estado43 que según el contenido del artículo 244 del CGP44, los documentos y certificaciones expedidas por los funcionarios ostentan la misma naturaleza pública y tienen capacidad probatoria, sin perjuicio de la tacha de falsedad o prueba que en su contra pueda elevar la parte contra la que se aduce; por lo cual, si bien el certificado a que se refiere el canon 142 del CPACA, constituye prueba sumaria al momento de la presentación de la demandada, una vez se contesta, ese 42 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 6 de diciembre de 2017. Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 52001-23- 33-000-2013-00080-01(50192). 43 Al respecto también ver la sentencia del 22 de noviembre de 2021, proferida por al Sección Tercera del Consejo de Estado en el expediente No. 68001-23-31-000-2007-00173-01(54518), con ponencia del Consejero José Roberto Sáchica Méndez. 44 “Artículo 244.

Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.

También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo.

La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones”. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 23 de 38 documento deja ser sumario y pasa a convertirse en plena prueba del pago de la condena.

Así se refirió: “(…) según lo dispuesto en el artículo 244 del C.G.P., los documentos y certificaciones expedidas por los funcionarios públicos, ostentan la misma naturaleza (públicos) y tienen capacidad probatoria, sin perjuicio de la tacha de falsedad o prueba que en su contra pueda elevar la parte contra quien se aduce. Esta es la tesis que, con plena reserva de los derechos del demandado a discutirlo, prohíja la Sala en la medida en que supone una interpretación sistemática de la capacidad probatoria de los documentos públicos que prevén los estatutos procesales y de la libertad probatoria que les asiste a las partes para acreditar tanto las obligaciones como su extinción. Además, debe dejarse claro que los documentos que allegue el interesado para acreditar el pago se hallan a disposición de la parte contra quien se aducen y, por ende, a ella le es permitido probar o, por lo menos, controvertir su contenido público, por los medios probatorios pertinentes; así, si existen documentos que emanan de un funcionario competente no hay razón que demande con apremio al juez para que dude de su contenido y, entonces, pretenda un medio de prueba adicional para corroborar el pago.

(…) aunque el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, señala que el certificado de pagador, tesorero o servidor público es prueba suficiente “para iniciar” el proceso de repetición, lo cierto es que dicha prueba per se no acredita definitivamente el pago de la condena impuesta contra el Estado, tal como lo sostuvo la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación: "[P]reciso es advertir que lo dispuesto no implica que los documentos expedidos por el servidor público a cargo, sea una prueba definitiva e incontrovertible desde la presentación de la demanda, pues es importante recalcar que aquellos adquieren esa condición cuando su contenido acredite con suficiencia el hecho que se certifica y en la medida que estando a la disposición de la parte contraria, no han sido controvertidos, objetados o tachados de falsos.

Así, antes de superar tales eventos, tan solo son prueba sumaria que sirve como presupuesto para la admisión de la demanda de repetición, pero no así para la definición del fondo del asunto hasta que sea controvertida"45. (…) Una vez la mencionada certificación pierde su carácter de sumaria, se somete a dos exigencias que, de ser superadas, hacen que esta se constituya en la prueba del pago de la condena.

Ellos son: i) los cuestionamientos que pueda presentar la parte demandada -lo que no es obligatorio y depende de su estrategia de defensa y ii) el examen que el juez lleve a cabo a la luz de los principios que gobiernan el análisis de las pruebas (…)”46. (Negrillas de origen). Con base en lo anterior, en este caso se cuenta con las siguientes pruebas documentales relacionadas con el pago de la condena: 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, Rad. 54518. 46 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 19 de mayo de 2025. Consejero ponente: Nicolás Yepes Corrales. Radicación No. 68001-23-33-000- 2015-01022-02(71329). Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 24 de 38 - Comprobantes de egresos del municipio de Arboletes Nos. 01204 del 21 de octubre de 2016 y 00324 del 4 de abril de 2017, por valores de $30.000.000 y $47.610.051, respectivamente, a favor de la señora Soley Andrea Murillo Valencia - Soportes de abono de Bancolombia a favor de la señora Soley Andrea Murillo Valencia, del 21 de octubre de 2016 y 6 de abril de 2017, por valores de $30.000.000 y $47.610.051, respectivamente. -Órdenes de pago del municipio de Arboletes por concepto de primera cuota de acuerdo de pago de sentencia a favor de Soley Andrea Murillo Valencia y liquidación de sentencia No. 143 del 25 de agosto de 2014, con Nos. 01330 del 20 de octubre de 2016 y 00350 del 3 de abril de 2017, por valores de $30.000.000 y $47.610.051, respectivamente - Comprobantes de egreso del municipio de Arboletes Nos. 01674 del 29 de diciembre de 2016 y del 4 de abril de 2017, por valores de $36.000.000 y $34.363.779, respectivamente, a favor del señor Manuel Antonio Romaña Echavarría. - Soportes de abono de Bancolombia a favor del señor Manuel Antonio Romaña Echavarría del 29 de diciembre de 2016 y 4 de abril de 2017, por valores de $36.000.000 y 34.363.779, respectivamente. - Orden de pago del municipio de Arboletes No. 001845 del 29 de diciembre de 2016, por concepto de abono a sentencias judiciales Nos. 143 del 25 de agosto de 2014, 060 del 11 de abril de 2015 y 062 del 11 de abril de 2015, por valor de $36.000.000. - Orden de pago del municipio de Arboletes No. 00354 del 3 de abril de 2017, por concepto de liquidación de honorarios de las sentencias judiciales No. 143 del 24 de agosto de 2014, 062 del 11 de abril de 2015 y 026 del 7 de mayo de 2014. - Oficio de la Secretaría de Hacienda del municipio de Arboletes del 7 de abril de 2017, mediante la cual informa las sentencias terminadas de cancelar en abril de 2017, dentro de las cuales se encuentra la proferida a favor de la Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 25 de 38 señora Soley Andrea Murillo Valencia el 25 de agosto de 2014, a quien se le pagó en total $108.654.071. - Certificado de la Secretaría de Hacienda del municipio de Arboletes del 8 de mayo de 2017, en la que hace constar que la entidad territorial canceló la suma de $108.654.071, por concepto de liquidación de la sentencia No. 143 del 25 de agosto de 2014, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Turbo – Antioquia Pues bien, con los comprobantes de egresos, órdenes de pago y soportes de abono de Bancolombia no se comprueba exactamente el valor cancelado por el municipio de Arboletes como lo refiere esta entidad en su recurso.

Sin embargo, se tiene un oficio y certificación de la Secretaría de Hacienda de Arboletes en los que da cuenta que la suma efectivamente pagada a la señora Soley Andrea Murillo Valencia fue de $108.654.071. A diferencia de lo que se consideró por el Juez a quo en la sentencia apelada, al revisarse y valorarse las pruebas en conjunto esta Corporación concluye que la entidad territorial efectuó el pago a favor de la citada señora por concepto de la condena impuesta en la sentencia del 25 de agosto de 2014.

Por lo tanto, el requisito bajo análisis se probó en debida forma, máxime si se tiene en cuenta que la parte demandada no cuestionó los certificados sobre el pago efectuado por el municipio de Arboletes. - La calificación de la conducta del agente como dolosa o gravemente culposa Tanto en la demanda como en la apelación, la parte actora enmarca la conducta de la señora Diana Stella Garrido Henao como dolosa porque al haber expedido el Decreto 008 del 3 de enero de 2012 con falsa motivación, la situación se encuadra en la causal del numeral 2° del artículo 5° de la Ley 678 de 2001, pues el acto administrativo se profirió con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento47. 47 Páginas 8 y 337 a 339 del archivo 001 de la carpeta 12.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 26 de 38 En primer lugar, se debe considerar que la Ley 2195 del 18 de enero de 2022 modificó en varias partes la Ley 678 de 2001, lo que empezó a regir a partir de la promulgación de aquella en los términos del canon 69 ibidem.

En relación con lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado que “en armonía con el derecho constitucional al debido proceso la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar conforme a las normas vigentes a la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra el Estado o produjeron la conciliación que determinó el pago indemnizatorio a la víctima del daño” pero tratándose de los aspectos procesales, “por tratarse de normas de orden público rigen hacía el futuro y con efecto general e inmediato, en aplicación de lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887”48.

En ese orden, como los hechos que dieron lugar al medio de control de la referencia ocurrieron con anterioridad al 18 de enero de 2022, las disposiciones que se deben aplicar son las de la Ley 678 de 2001, sin las modificaciones introducidas por la Ley 2195 de 2022. De conformidad con lo precisado, se tiene que la Ley 678 de 2001 determina en su artículo 5° que la conducta será dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.

De tal manera, establece que se presume el dolo, entre otras causas, por haber “expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento”49. La norma enunciada contiene una presunción legal que puede ser desvirtuada por el demandado.

En este sentido, el Consejo de Estado explica que las presunciones parten de la observancia de los hechos y constituyen medios indirectos de prueba, por lo cual, el demandante debe demostrar que a partir de una causal resulta probado el hecho al cual se refiere la presunción y que en estos casos se invierte la carga de la prueba pues corresponde al demandado demostrar la inexistencia del hecho del cual se infiere la culpa 48 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 28 de noviembre de 2012. Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón. Radicación No. 25000-23-26- 000-2000-00147-01(35530). 49 Numeral 2. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 27 de 38 para liberar su responsabilidad patrimonial50.

De tal manera, la presunción de dolo prevista en el numeral 2 del artículo 5° de la Ley 678 de 2001, guarda relación con la causal o vicio del acto administrativo de expedición irregular por falsa o falta de motivación. La motivación se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho que tiene en cuenta la administración para proferir el acto administrativo, de tal suerte que su contenido permite conocer las causas que impulsaron la exteriorización de la voluntad de esta en determinada dirección. Por tanto, “la motivación de los actos administrativos constituye un elemento necesario para la validez de un acto administrativo.

Es condición esencial que existan unos motivos que originen su expedición y que sean el fundamento de la decisión que contienen”51. Por tanto, “cuando la Constitución o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación conste, al menos en forma sumaria, en el texto del acto administrativo, se está condicionando la forma del acto administrativo, el modo de expedirse.

Si la Administración desatiende esos mandatos normativos, incurre en el vicio de expedición irregular y, por ende, se configura la nulidad del acto administrativo”52. Lo anterior tiene especial relevancia en este asunto ya que es deber de la entidad actora expresar la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave, según el caso, para permitir que el demandado tenga oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo específico.

Siendo que la misma entidad debe probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos53. En este caso se observa que la parte actora, a pesar de invocar la causal prevista en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, fundamenta toda su argumentación en que, en el proceso de nulidad y restablecimiento 50 Sentencia del Consejo de Estado del 26 de febrero de 2014, con ponencia del Doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicado No. 25000-23-26-000-2011-00478-01(48384). 51 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Segunda – Subsección A. Sentencia del 10 de diciembre de 2020. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 11001-03- 25-000-2014-00307-00 (0914-14) 52 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 14 de marzo de 2019. Consejera ponente: Rocío Araújo Oñate.

Radicación No. 11001-03-28-000-2018-00049-00. 53 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera – Subsección A. Sentencia del 16 de julio de 2021. Consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez. Radicación No. 1001-03-26- 000-2013-000153-01 (49.051). Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 28 de 38 del derecho con radicado No. 05837-33-31-001-2012-00171-00, se declaró la nulidad del Decreto No. 008 del 3 de enero de 2012, por haberse expedido con falsa motivación. Esto no sólo lo expresó en la demanda sino también en su recurso de apelación54.

Y verificada la sentencia proferida en ese expediente por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Turbo el 25 de agosto de 2014, se observa que la anulación del acto administrativo obedeció a que se incurrió en una falsa motivación en su expedición. Expresamente refirió dicho Despacho: “(…) Lo anterior, permite colegir sin dubitación alguna, que el Municipio de Arboletes – Antioquia, al dar por terminado el nombramiento de la señora SOLEY ANDREA MURILLO VALENCIA, con la expedición del acto demandado, incurrió en falsa motivación (…)”55.

Como se dijo, la motivación se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho que tiene en cuenta la administración para proferir el acto administrativo, por lo cual, cuando los hechos o los supuestos de derecho no existen o se consignan de manera equivocada en el acto administrativo se puede afirmar que la decisión está viciada de nulidad por falsa motivación; vicio que también se presenta cuando los hechos son apreciados de manera equivocada56.

La causal que el artículo 5 de la Ley 678 de 2001, presume como dolosa por falsa motivación es la prevista en el numeral 3, la cual prevé que será dolosa la actuación del agente público por “Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración”.

En consecuencia, se encuentra que la entidad demandante confunde las causales de presunción de dolo ya que no es lo mismo el supuesto de falsa motivación que el de expedición irregular por falta de motivación. Esto implica que endilgó incorrectamente la causal que procedía en este asunto. 54 Páginas 3, 4, 7, 8, 337, 338 y 340 del archivo 001 de la carpeta 12. 55 Página 41 del archivo 001 de la carpeta 12. 56 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo de 2012. Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicación No. 47001-23-31-00-2010- 00031-01(18757). Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 29 de 38 Aunque no deja de ser reprochable la falta de precisión de la causal invocada pese a ser carga de la parte actora su concreción, considera esta Corporación que al clamarse por la configuración de una presunción de dolo por la conducta endilgada a la demandada que derivó en la sentencia condenatoria, el análisis debe ser orientado hacia esa dirección. En esa medida, el Consejo de Estado explicó sobre las presunciones de dolo y culpa grave en el medio de control de repetición que contempla la Ley 678 de 2001, lo siguiente: “(…) las presunciones estipuladas en los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001 tienen naturaleza de legales 57 y, por tanto, la administración demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden dichas normas, puesto que “la parte que niegue el hecho presumido, está sujeta a la carga de probar el hecho contrario” 58(…).

Así, por tratarse de una presunción legal, esto es, que admite prueba en contrario, la parte demandada tiene abierta la posibilidad para oponerse y acreditar, en esta sede judicial, o bien la inexistencia del hecho que le da base a la presunción o de las circunstancias en las que se configuró aquel, ya que la presunción “no impide que la parte adversaria lleve al proceso otras pruebas con la finalidad de desvirtuar aquella y demostrar que en realidad esos hechos no han ocurrido.

Si se consigue este objetivo o, por lo menos, que el juez estime inciertos aquellos hechos, no podrá aplicar la presunción”59. Ahora, su previsión legal no constituye una imputación automática de culpabilidad en cabeza del agente contra el cual se dirige la acción de repetición, ya que, si este puede aducir medios de convicción en contrario, ello supone que para efectos de la acción de repetición el juez -en estos casos- está en el deber de realizar una nueva evaluación de la conducta del agente.

Por esta razón, el simple hecho de que el legislador suponga en estos eventos la responsabilidad civil del agente o ex funcionario estatal, no impide que esta presunción pueda ser destruida con la presentación de pruebas de descargo. En este punto, para la Sala es preciso señalar que la previsión de los citados artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 no entraña que las causales ahí enunciadas sean las únicas respecto de las cuales puede calificarse una conducta como dolosa y/o gravemente culposa, puesto que el juez de la acción de repetición podrá deducir otros 57 El profesor Betancur Jaramillo cuestiona el nomen iuris adoptado por el legislador de 2001, y afirma que “vistas las definiciones y los eventos que los ponen de presente, habrá de concluir que lo que quiso el legislador fue señalar o calificar unos hechos como dolosos en su artículo 5 y otros, como equivalente a culpa grave, en el siguiente.

En otras palabra, cuando la primera norma enuncia cinco hechos (…) no lo hace a título de antecedentes para que de él se infiera o presuma el dolo, sino que está dando a entender que cuando ocurra cualquiera de los hechos enunciados y probados no es que se presuma el dolo, sino que existe éste (…) Corrobora la idea de que el artículo 5º no establece presunciones sino que enuncia casos de dolo, la definición misma que sobre éste hace en su inciso 1º, al señalar que el agente actúa con dolo cuando el agente quiere la realización de un hecho ajeno a la finalidad del servicio del Estado” BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Medellín, Seña Editora, 2013, p. 124 y 125. 58 Hernando Devis Echandía, Teoría general de la prueba judicial, Tomo II (Bogotá: Temis, 2017), 681. 59 Hernando Devis Echandía, Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, 689.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 30 de 38 supuestos de hecho que puedan calificarse como tales al apreciar el caso puesto a su consideración60, pero en relación con estos últimos no podrá aludirse a la aplicación de una presunción y, por tanto, la entidad estatal estará obligada a probar no solamente el supuesto de hecho de aquella sino, también, la conducta o aspecto volitivo de la actuación del funcionario público.

(…) Para la Sala resulta necesario dejar claro que el hecho que le da sustento a la presunción debe estar completamente probado y no debe dar lugar a duda alguna, para ello podrá acudirse a una valoración integral de las pruebas que obran en el expediente sin que, tal como lo ha precisado la jurisprudencia 61, pueda establecerse únicamente de la sentencia del proceso antecedente todos los elementos que le dan sustento al supuesto fáctico62 (…)”63.

(Negrillas por fuera del texto). Según lo anterior, la parte demandante tiene la carga de probar los supuestos de hecho que aluden los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001. Al demandado le corresponde acreditar la inexistencia del hecho que le da base a la presunción o de las circunstancias en las que se configuró aquel. No se trata de una imputación automática de culpabilidad en cabeza del agente contra el cual se dirige el medio de control de repetición. Si la persona frente al cual se dirige la repetición aduce medios de convicción en contrario, el juez debe realizar una nueva evaluación de la conducta del accionado.

Igualmente, el hecho que da sustento a la presunción debe estar completamente probado y no debe dar lugar a alguna duda. Para esto, se habrá de acudir a una valoración integral de las pruebas. De otro lado, se destaca que el dolo es la intención de causar un daño, por lo cual se entiende que un agente del estado actúo dolosamente porque sabía que la conducta era prohibida y, no obstante, realizó dicha conducta.

El Consejo de Estado sobre el dolo en las acciones de repetición ha precisado: “(…) Ahora bien en cuanto a la segunda modalidad subjetiva con la que se califica la conducta del agente, esto es, el dolo, debe entenderse por tal, aquella conducta realizada por el autor con la intención de generar un daño a una persona o a su patrimonio, o en otra concepción, un comportamiento antijurídico, habiéndoselo representado y adecuado a sus 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de mayo de 2014, exp. 40.755, M.P.: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. 61 Al respecto, se puede consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, exp. 28448.

M.P Ruth Stella Correa Palacio. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de junio de 2019, exp. 45.647, M.P. María Adriana Marín. 63 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 20 de febrero de 2020. Consejera ponente: María Adriana Marín. Radicación No. 25000-23-26-000- 2011-01424-01(54407).

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 31 de 38 posibilidades, con el fin unívoco de obtener un resultado dañino deseado. Así pues, dentro de los aspectos integrantes del dolo, nuestra doctrina ha mencionado que “deben estar presentes dos aspectos fundamentales, uno de carácter intelectivo o cognoscitivo y otro de naturaleza volitiva; o en palabras más elementales, para que una persona se le pueda imputar un hecho a título de dolo es necesario que sepa algo y quiera algo; que es lo que debe saber y que debe querer”64, de donde los dos aspectos resultan fundamentales, pues el volitivo es el querer la conducta dañina y el cognoscitivo le entrega al autor aquellos elementos necesarios para desarrollar la conducta de manera tal que logre u obtenga el fin dañino deseado.

(…) Resulta claro, entonces, que el elemento fundamental del dolo radica en el aspecto volitivo, de manera que obra dolosamente quien conociendo el daño que con su acción u omisión ha de producir voluntariamente lo provoca 65, es decir, cuando actúa con intención maliciosa de generar un determinado resultado injusto, que se enmarca dentro de una conducta jurídicamente reprochable.

En suma, mientras la culpa es la falta de diligencia o de cuidado en la conducta por imprevisión, negligencia o imprudencia, el dolo como dice ENECCERUS “Es el querer un resultado contrario a derecho con la conciencia de infringirse un derecho o un deber”66. (Negrillas y subrayado de origen). Para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, se aplicará lo previsto en la Ley 678 de 2001 en cuanto a ello, sin perjuicio de que excepcionalmente se acuda al Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial del daño, en lo que resulte compatible con aquella y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6°, 121, 122, 124 de la Constitución Política)67.

Se tiene entonces que el análisis efectuado por el municipio de Arboletes se finca en la conclusión plasmada en la sentencia del Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Turbo el 24 de agosto de 2014, según la cual, el Decreto 008 del 3 de enero de 2012, se encontraba viciado por haberse expedido con falsa motivación. 64 Original de la cita “Alfonso Reyes Echandía, Culpabilidad, Tercera Edición, Editorial Temis, 1998, pág 43”. 65 Original de la cita: “Alessandri R., Arturo;

Somarriva U, Manuel; y Vodamic H., Antonio, Tratado de la Obligaciones Volumen II, Segunda Edición, Ed. Jurídica de Chile, 2004, pág 265”. 66 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 20 de noviembre de 2019. Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 11001-03- 26-000-2018-00028-00(61003). 67 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 20 de febrero de 2020. Consejera ponente: María Adriana Marín. Radicación No. 25000-23-26-000- 2011-01424-01(54407). Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 32 de 38 Es decir, la actuación que se reprocha a la demandada consiste en la expedición de un acto administrativo que declaró la insubsistencia de la señora Soley Andrea Murillo Valencia del cargo de asistente de cultura, lo que generó una condena en contra de la entidad territorial.

En punto a lo anterior, es pertinente recordar que la condena en contra del Estado no demuestra, automáticamente, el dolo o la culpa grave del funcionario involucrado en el hecho o la actuación que dio lugar al fallo condenatorio, pues el criterio de la autoridad judicial de esa causa no ata al juez de la repetición. El medio de control de repetición abre paso a un verdadero juicio de responsabilidad subjetiva y personal del servidor, al que no pueden ser extrapoladas las consideraciones, ni las conclusiones, que motivaron la condena en contra de la entidad, en tanto aquellas estuvieron fundadas en medios de prueba que no ha podido controvertir el servidor, y cuyo mérito y resultados pueden diferir del que tuvieron en el proceso judicial que sustentó la pretensión de reembolso68.

Por tanto, como garantía del derecho al debido proceso de los demandados en el medio de control de repetición, es necesario hacer un análisis integral de todas las pruebas que obran en el proceso69 para determinar si en efecto la demandada actuó con dolo o éste quedó desvirtuado.. De acuerdo con las pruebas que hay en el expediente, se observa que la señora Diana Stella Garrido Henao, como alcaldesa del municipio de Arboletes, expidió el Decreto 008 del 3 de enero de 2012 y declaró la insubsistencia de un funcionario de la administración municipal.

En las consideraciones del acto se mencionó que era su función nombrar y remover los funcionarios de libre nombramiento y remoción y que el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, permitía nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia conforme las disposiciones pertinentes. También se dice que la señora Soley Andrea Murillo Valencia venía desempeñando el cargo de asistente de cultura con vinculación en 68 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 28 de octubre de 2024. Consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación No. 11001-03- 26-000-2017-00001-00 (58510). 69 Artículo 176 del CGP. Apreciación de la prueba. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos o contratos.

El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 33 de 38 provisionalidad. Se destaca que el Acto Legislativo 04 del 7 de julio de 2011, incorporó un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia y que el Acuerdo 162 del 5 de octubre de 2011, la Comisión Nacional del Estado Civil adoptó el procedimiento para aplicar ese Acto Legislativo en las convocatorias en curso, determinando así que son beneficiarios los servidores nombrados en provisionalidad o en encargo en empleos de carrera en vacancia definitiva, ofertados en convocatorias en curso al 7 de julio de 2011, que cumplan con los requisitos exigidos por el Acto Legislativo 04 de ese último año. Se advirtió que la citada servidora pública no cumplía con los requisitos exigidos en el Acto Legislativo 041 de 2011 y el Acuerdo 162 del 5 de octubre de 2011, por lo que carecía de la estabilidad laboral de carrera administrativa prevista en la Ley 909 de 2004.

Encuentra esta Corporación que en el expediente reposan actas de reuniones del equipo de Gobierno Municipal de Arboletes realizadas el 2 y 3 de enero de 2012. En estos se deja precisada la grave dificultad financiera y administrativa que atravesaba la entidad territorial pues los ingresos del Municipio estaban comprometidos y había contratos sin disponibilidad presupuestal.

También se destaca la necesidad de prescindir del personal en provisionalidad teniendo en cuenta la existencia de una posición jurisprudencial del Consejo de Estado en la que se asimilaba a los empleados en provisionalidad con los de libre nombramiento y remoción. Asimismo, dado que algunos empleados no estaban cumpliendo funciones se requería acatar la Ley 617; razón por la cual se daban unas recomendaciones a la Alcaldesa, entre ellas, proyectar los actos administrativos que prescindieran del personal.

Se observa que a esas reuniones asistieron la señora Diana Stella Garrido Henao, Marcelino Moreno Rentería, Eduardo Estrada Luján, Eleudith Meza Herrera, Jafel Londoño Monzón, Nelson Antonio Gómez Martínez, Dámaso José Colón Montalvo, Lisandro Mosquera Mosquera, Oscar Lora Villadiego y Oliver Chaverra Arévalo, algunas de las cuales rindieron su testimonio en este proceso.

Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 34 de 38 También obra en este proceso Oficio No. 201600008817 del 19 de julio de 2018, a través del cual la Contraloría General de Antioquia informa sobre la situación financiera y resultados integrales producto de auditorías del municipio de Arboletes en los años 2011 a 2013.

En ese documento se dice que en 2011 la entidad territorial obtuvo el no fenecimiento de la cuenta producto del concepto en gestión favorable con observaciones y de la opinión negativa a sus estados contables. Y se dice que conforme la Ley 617 de 2000, el límite del gasto fiscal permitido para un municipio de sexta categoría como era Arboletes era del 80%, pero en los años 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013, entre otros, fue del 93.50%, 83.72%, 120.02%, 74.97% y 74.97%, respectivamente.

Además, se cuenta con acta de sesión ordinaria de la Asamblea Departamental de Antioquia celebrada el 16 de febrero de 2012, en la cual la demandada expuso la difícil situación financiera que presentaba el Municipio en ese momento. Indicó que la entidad territorial llevaba tres años consecutivos sin cumplir con la Ley 617 de 2000. Que tenía una deuda pública con el IDEA de $3.500.000.000 y los recursos estaban comprometidos con otros pasivos, lo que imposibilitaba la cancelación de la deuda pública.

Una de las propuestas planteadas por la Alcaldesa para solucionar el problema consistía en disminuir el gasto de funcionamiento y disminuir el riesgo por demandas judiciales por contratistas de prestación de servicios. Por otra parte, se encuentra que posterior al Decreto 008, el Concejo Municipal de Arboletes expidió el Acuerdo No. 010 del 27 de septiembre de 2012, a través del cual concedió unas facultades a la Alcaldesa Municipal para promover, negociar y celebrar un acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de Arboletes conforme la Ley 550 de 1999, dado que la crisis fiscal e institucional le impedía cumplir con algunas funciones constitucionales y legales, según dicho acto.

La demás prueba documental que reposa en el expediente está direccionada a constatar el pago efectuado por la condena impuesta al municipio de Arboletes, el desempeño fiscal de la entidad territorial entre 2011 y 2013, las reuniones de consejos de gobierno donde se exploró la dificultad que Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 35 de 38 atravesaba la entidad territorial y las recomendaciones que se le dieron a la alcaldesa, así como algunas denuncias penales que ésta formuló ante la Fiscalía General de la Nación. Los testimonios practicados en este proceso a solicitud de la parte demandada coinciden en que la expedición del Decreto estuvo antecedida de la recomendación del Consejo de Gobierno Municipal y de un abogado asesor de la Alcaldesa de Arboletes.

Que éste advirtió la posibilidad de declarar insubsistente algún personal en provisionalidad conforme una tesis del Consejo de Estado, según la cual esos empleados se asemejaban a trabajadores nombrados en cargos de libre nombramiento y remoción. También son unísonos en indicar que dado el conocimiento en derecho administrativo del abogado Oliver Chaverra, la señora Garrido acogió su recomendación. De acuerdo con lo anterior, es posible considerar que la señora Garrido Henao logró desvirtuar la presunción de dolo endilgada por el municipio de Arboletes.

De los testimonios y las actas de reuniones del Gobierno Municipal de Arboletes realizadas el 2 y 3 de enero de 2012, surge que la expedición del Decreto 008 del 3 de enero de 2012, estuvo antecedida de la recomendación del Consejo de Gobierno Municipal y del abogado Oliver Chaverra, quien fungía como asesor jurídico de la Alcaldía, éste último siendo la persona que informó acerca de la posición del Consejo de Estado que asemejaba a los empleados nombrados en provisionalidad con los de libre nombramiento y remoción. Obsérvese que los testigos Oscar Lora Villadiego, Nelson Antonio Gómez Martínez, Eleudith Meza Herrera, Julio César Benítez Díaz, Matilde Isabel Moreno Velilla y Hernando de Jesús Gallo López coinciden en destacar que la decisión de declarar la insubsistencia fue por la recomendación del abogado asesor quien, fundamentado en una posición del Consejo de Estado, orientó la posibilidad de desvincular personal en provisionalidad, lo que a su vez también fue sugerido por el mismo Consejo de Gobierno Municipal.

De la demás prueba documental surge que declaratoria de insubsistencia fue precisamente respecto de una persona que tenía un nombramiento en Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 36 de 38 provisionalidad en el municipio de Arboletes.

Que concomitante con ello, el municipio de Arboletes atravesaba una problemática financiera que obligaba a la Alcaldesa adoptar decisiones administrativas que le permitieran sobrellevar esa situación. Aunque se cuenta con la sentencia del Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Turbo del 25 de agosto de 2014, que declaró la nulidad del Decreto 008 del 3 de enero de 2012 y condenó al municipio de Arboletes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05837-33-31-001-2012-00171-00, esto sólo permitió direccionar la causal de presunción de dolo.

Sin embargo, con los medios probatorios que se analizaron la señora Diana Stella Garrido Henao desvirtuó: 1) Que haya actuado con la intención de causar un daño tanto a la señora Soley Andrea Murillo Valencia como a la misma entidad territorial. 2) Que sabía sobre la prohibición de su conducta pero aun así decidió declarar insubsistente a la citada persona. 3) Que hubiera querido un resultado contrario a derecho.

Es decir, logró probar que ese aspecto cognitivo y volitivo que se exige para considerar que una actuación o conducta se llevó a cabo con la intención de generar un daño, no existió. Se reitera, la expedición del Decreto que a la postre resultó anulado fue con ocasión de la mala asesoría que tuvo la señora Diana Stella Garrido y que con base a ello encaminó su actuar De conformidad con lo expuesto, encuentra esta Corporación que el último de los elementos para la procedencia del medio de control de la referencia, no se probó por la parte actora.

En conclusión, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia apelada. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 37 de 38 8. Condena en costas y agencias en derecho El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, estableció que “Salvo en los procesos que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Con la expedición de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, se adicionó el artículo 188 de la ley 1437 de 2011, en el sentido de precisar que: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Tratándose del medio de control de repetición, se ha entendido por el Consejo de Estado que es uno de aquellos asuntos en los que se ventila un interés público, por lo que resulta improcedente condenar en costas a la parte vencida.

Así se ha pronunciado: “(…) Claramente, el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del patrimonio público. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha señalado (C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil): (…) es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política (…)” (se destaca).

Pues bien, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y en razón a que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, en este caso no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, es decir, a la parte actora (…)”70. (Negrillas y subrayado de origen). De tal manera, en el presente asunto no procede la condena en costas ni agencias en derecho, según lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 70 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 12 de agosto de 2019. Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico.

Radicación No. 05001-23-33- 000-2013-01020-01(63519) Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Repetición Municipio de Arboletes Diana Stella Garrido Henao 05837-33-33-002-2017-00606-01 38 de 38 F A L L A:

PRIMERO: SE CONFIRMA la sentencia 361 del 4 de octubre de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo, por las razones expuestas.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y

NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en ACTA Nro. 062. LAS MAGISTRADAS, (firmado electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO (firmado electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ (firmado electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO CAGG Firmado Por: Sandra Liliana Perez Henao Magistrada 003 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Juliana Nanclares Marquez Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Liliana Patricia Navarro Giraldo Magistrada Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: f904400ccb6c3cec569a7848ac6b3371bc389a9388ea3c1e221ff3d58472b17b Documento generado en 21/07/2025 02:06:22 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica