TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia Segunda instancia Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante: JORGE IVÁN VEGA MUÑOZ Radicado: 63001-3333-003-2019-00036-01 Accionada: NACIÓN – MIN. DEFENSA- EJÉRCITO NACIONAL https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=6 30013333003201900036016300123 Armenia, diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Tema: Cesantía Retroactiva Ejército Nacional – Posición jurisprudencial del Consejo de Estado-Se confirma el acceder parcialmente a las pretensiones.
Sentencia 158 - 2025 Procede el Tribunal decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandada, en la contra la Sentencia del 1 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda1. 1.
ANTECEDENTES JORGE IVÁN VEGA MUÑOZ, mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA- EJÉRCITO NACIONAL2 a efectos de que se declare la nulidad parcial de la Resolución 253345 del 17 de agosto de 2018, por medio de la cual se le reconocieron las cesantías definitivas.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) Liquidar y cancelar las cesantías del demandante desde la fecha de ingreso hasta la fecha de retiro del servicio, bajo el sistema del régimen retroactivo, tomando como base el último salario por años de servicios prestados y proporcionalmente por las fracciones de meses a que hubiere lugar. ii) Reliquidar las cesantías del demandante tomando como base de liquidación un salario mínimo legal vigente incrementado en un 60%, de acuerdo a la Ley 131 de 1985 (salario mínimo mensual legal vigente año 2018), más la prima de antigüedad, subsidio de familia, duodécima parte de la prima de navidad, prima de orden público, factores salariales para la liquidación. iii) Ordenar cancelar las diferencias que arroje entre lo pagado y lo que debió cancelarse por medio de su apoderado judicial. 1 Índice 18 / 7_SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 18 2 / 12EscritoSubsanación.pdf iv) Condenar al pago de la sanción moratoria desde la fecha que se debió pagar las cesantías hasta que se haga efectivo el respectivo pago; v) La liquidación deberá efectuarse mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia, debiendo ajustarse con base en el IPC certificado por el DANE; vi) Condenar en costas a la entidad demandada, incluidas las agencias en derecho de acuerdo a lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y en la sentencia C-539 de 28 de julio de 1999; vii) La entidad demandada de cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y 195 del CPACA y demás normas concordantes para su cumplimiento y en los términos legales se comunique la sentencia. Como fundamento fáctico, señaló que el demandante ingresó al Ejército Nacional a prestar servicios personales como soldado antes del año 2000 y fue dado de baja por tener derecho a la asignación de retiro por cumplir más de 20 años de servicios.
La entidad le liquidó las cesantías en forma retroactiva hasta el 31 de octubre de 2003 y de esa fecha en adelante las liquida año por año. Las cesantías fueron liquidadas y canceladas con base en un salario mínimo legal vigente incrementado en un 40%, cuando debió liquidarse con base de un salario mínimo legal vigente incrementado en un 60%.
El Ejército Nacional para la liquidación de las cesantías definitivas del demandante solamente tuvo en cuenta el salario devengado cada año más la prima de antigüedad, desconociendo el subsidio familiar como factor salarial, la duodécima parte de la prima de navidad y la prima de orden público, factores que la ley estableció como salario.
El Juzgado en la sentencia indicada accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Frente al fallo, se presentó recurso de apelación por parte de la accionada.
2. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado de primera instancia, partiendo de los hechos probados, se refirió al régimen de cesantías retroactivas para los soldados profesionales y procedió al análisis del caso concreto3. Dijo que no era procedente aplicar la retroactividad de las cesantías para los soldados ingresados al servicio con anterioridad a la vigencia del Decreto 1793 de 2003, teniendo en cuenta que la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia de fecha 17 de julio de 2020, en un asunto de reconocimiento de cesantías retroactivas para soldados voluntarios que fueron incorporados como soldados profesionales, consideró que no se reunían los requisitos para que se consolidara un derecho adquirido, constituyéndose en una mera expectativa de gozar del beneficio consagrado en la Ley 131 de 1985.
Por lo tanto, concluyó que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de las cesantías bajo el sistema retroactivo, por 3 Índice 18 / 7_SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 18 cuanto dicha prestación debe haber ingresado al patrimonio de quien es titular por retiro del servicio, caso que no sucedió en el presente asunto. Igualmente, dispuso negar lo concerniente a la inclusión dentro de la base de liquidación de las cesantías el subsidio familiar, la duodécima parte de la prima de navidad y la prima de orden público, toda vez que, dichos emolumentos no son contemplados para el cómputo de las cesantías.
Lo anterior, por cuanto en la liquidación de las cesantías de los soldados profesionales, únicamente se computa el sueldo básico y la prima de antigüedad, teniendo en cuenta el incremento del 60% del salario mínimo, para los soldados que pasaron de ser voluntario a profesionales, de conformidad a lo señalado en el inciso 2 del artículo 1 del Decreto 1794 de 2000.
Así mismo, negó el reconocimiento de sanción mora, toda vez que, lo que se controvierte es la forma de liquidación de las cesantías, que a su turno tampoco fue reconocida. Sin embargo, observó el despacho que el demandante tiene derecho a que la base de liquidación se le reajuste, teniendo en cuenta el sueldo básico incrementado en un 60%.
Así las cosas, determinó que el acto administrativo demandado no se ajusta al ordenamiento jurídico, en consecuencia, declaró su nulidad al vislumbrarse que no fue liquidada con el reconocimiento y pago del mayor valor que resulta de liquidar el sueldo básico en suma equivalente a 1.6 salarios mínimos legales mensuales vigente y el consecuente reajuste de la prima de antigüedad.
Conforme al artículo 174 del Decreto 1211 de 1990 - “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares” -, aplicó la prescripción cuatrienal a los valores causados con anterioridad al 1 de junio de 2014 y hasta el 31 de diciembre de 2016, como quiera que a partir del 2017 la cesantía se liquida con base de sueldo y de prima de antigüedad con el incremento referido.
3. LA IMPUGNACIÓN La parte demandada inconforme con la decisión de primer grado apeló dicha providencia4. Sostuvo que las Fuerzas Militares, contaban con un grupo de soldados voluntarios, a quienes les era aplicable la Ley 1 31 de 1985 y el Decreto 3770 de 1991, éstos no tenían la calidad de empleados o servidores y en esa medida sólo recibían una suma mensual a título de bonificación, más nunca se les reconoció un salario y por ello no tenían derecho prestaciones sociales, por ello el decreto al que hace alusión la parte accionante hace referencia a quienes se vinculen al servicio del Estado a partir de su vigencia (30 de junio de 2000), por lo tanto, considera que no se le puede aplicar esta norma al demandante.
El Decreto 1794 de 2000, a través del cual se establece el régimen salarial y prestacional para el personal de soldados profesionales de las fuerzas militares, en su artículo 17 dispuso que este empezaría a regir a partir del 1 de enero de 2001, por lo tanto es a partir de dicho momento que se empiezan a liquidar las cesantías como soldado 4 Índice 20/ 13_MemorialWeb_Recurso(.pdf) NroActua 20 profesional, sin que dicho decreto haga referencia a la vinculación de los soldados voluntarios, ya que ellos estaban sometidos al imperio de la Ley 131 de 1985.
En el caso específico no es conducente hacer la comparación respecto del régimen de los soldados voluntarios y el de los soldados profesionales, puesto que el cambio normativo que consagró un régimen distinto exigía requisitos de incorporación también disimiles a la anterior categoría y al haberse efectuado la nueva incorporación con la aceptación del interesado se acogió integralmente al régimen fijado para el personal de soldados profesionales de las Fuerzas Militares establecido en los Decretos 1793 y 1794 de 2000.
El aplicar las normas que reglamentaban el servicio voluntario implicaría una violación al principio de inescindibilidad de la norma en virtud de la cual la norma que se adopte debe ser aplicada en su integridad, sin que en efecto puedan tomarse normas de uno u otro régimen y recoger las prebendas contenidas en estos para darles aplicación. Con la demanda lo que se pretende es obtener la reliquidación de las cesantías definitivas, con fundamento en el Decreto 1252 de 2000, más todas las prebendas derivadas de los Decretos 1793 y 1794 de los soldados profesionales, como son las primas y bonificaciones, entre otros.
Hizo referencia al derecho de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, el cual se traduce en la identidad de trato que debe darse a aquellas personas que se encuentren en una misma situación, sin embargo, no puede hablarse de trato discriminatorio cuando el legislador otorga un tratamiento diferente a situaciones que en principio podrían ser catalogadas como iguales.
Finalmente solicitó se revoque la sentencia de primera instancia.
4. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA No se presentaron pronunciamientos de las partes ni del Ministerio Público.
5. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 5.1 Competencia Al tenor del Art. 153 del CPACA5 es el Tribunal el competente para resolver el recurso de alzada propuesto. 5 Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
Sin embargo, se recuerda que el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente a lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del CGP6, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA7. Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del juez en segunda instancia. 5.2 Problema jurídico Conforme al recurso de apelación impetrado por la parte demandante, corresponde al Tribunal determinar: ¿Se ajustó a derecho el fallo de primer grado que accedió parcialmente a las pretensiones del demandante JORGE IVÁN VEGA MUÑOZ, ordenando reliquidar las cesantías sin efecto retroactivo? La tesis que sostendrá el Tribunal es que la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho y por lo tanto amerita ser confirmada. 6 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…) 7 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los argumentos que permiten arribar a esta conclusión se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) Régimen de personal, salarial y prestacional de los soldados voluntarios y los soldados profesionales; y ii) El caso concreto. 5.3 Régimen de personal, salarial y prestacional de los soldados voluntarios y los soldados profesionales El Consejo de Estado en providencia de la Sección Segunda revocó una providencia de este Tribunal, en la que se había tratado un tema similar al reconocimiento de cesantías retroactivas a un soldado profesional 8, expresando: 41.
Visto lo anterior, observa la Sala que contrario a lo expuesto por el aquo, el actor no gozaba de derechos adquiridos respecto de las prerrogativas consagradas en la Ley 131 de 1985 en lo atinente a las cesantías definitivas, toda vez que al no cumplir la totalidad de los requisitos exigidos para el reconocimiento de dicha prestación social por retiro del servicio en vigencia de la citada ley, el derecho no se causó y por lo tanto, no ingresó a su patrimonio, pues solo hasta el año 2018 completó los 20 años necesarios que dieron lugar al retiro de actividad por tener derecho a la asignación pensional y al reconocimiento de sus cesantías definitivas, por lo tanto, solo tuvo una mera expectativa de gozar de tal beneficio, la cual carece de amparo en la resolución de casos concretos, toda vez que solo los derechos 8 Sentencia del 17 de julio de 2020, C.P. Sandra Lisseth Ibarra – Radicado 63001-2333- 000-2018-00232-01 adquiridos gozan de una salvaguarda por haber ingresado al patrimonio del titular.9 (Negrillas de la Sala). 5.4 El caso concreto Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales expuestos el Tribunal encuentra: 1.
La parte demandante, junto con su escrito introductorio, aportó los siguientes documentos: 1.1. Resolución 253345 del 17 de agosto de 2018, que reconoció al señor JORGE IVÁN VEGA MUÑOZ el pago de las cesantías definitivas de la siguiente forma10: PRESTACIÓN VALOR RECONOCIDO ANTICIPOS CAUSACIONES TOTAL ANTICIPOS Y CAUSACIONES VALOR DISPONIBLE BONIFICACIÓN 2.733,024.00.00 2.733,024.00 2.733.024.00.00 CESANTIAS 18.446,069.00.00 17.746.742.00 17.746.742.00 699.327.00 TOTALES 21.179.093.00.00 20.479.766.00 20.479.766.00 699.327.00 1.2.
Hoja de servicios donde consta que el demandante prestó servicio militar obligatorio en la entidad accionada del 18 de 9 CE. Sección Segunda, Sentencia del 17 de julio de 2020, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Radicado: 63001-2333-000-2018-00232-01. Interno: 5467-2019. JESÚS SOFONIAS PUPIALES CALVACHE Vrs. NACION MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL. 10 Procesos digitalizados/…/ SLP.
VEGA MUÑOZ JORGE IVAN marzo de 1998 hasta el 25 de septiembre de 1999. Luego se vinculó como soldado voluntario desde 26 de septiembre de 1999 hasta el 31 de octubre de 2003 y como soldado profesional del 1 de noviembre de 2003 hasta el 1 de junio de 2018, finalizando los tres meses de alta el 1 de septiembre de 2018, por tener derecho a la pensión. 2.
La demandada, en el momento de contestar la demanda, aportó solicitud de conciliación extrajudicial el 11 de enero de 20019, e igualmente Resolución 253345 del 17 de agosto de 201811. 3. El juzgado de instancia, como ya se indicó, acogió parcialmente las pretensiones de la demanda. Inconforme con dicha decisión, la entidad accionada interpuso el recurso de apelación que ahora ocupa la atención de la Sala considerando, básicamente: el acto administrativo enjuiciado fue expedido conforme a las normas legales y vigentes. 4.
Del acto administrativo demandado se destaca que fraccionó la liquidación del derecho a las cesantías del accionante en dos períodos: el primero como Soldado Voluntario aplicando la Ley 131 de 1985, para el periodo comprendido entre el 26 de septiembre de 1999 y hasta el 31 de octubre de 2003 liquidando la suma de $2.733.024; y el segundo como Soldado Profesional, aplicando el Decreto 1794 de 2000, para el periodo entre el 1 de 11 04AnexoContestaciónDemanda.pdf noviembre de 2003 y hasta el 1 junio de 2018, liquidando año a año para un valor total $18.446.069. 5.
De conformidad con el precedente vertical antes mencionado, el acto demandado aplicó en debida forma las normas analizadas, reconociendo las cesantías sin carácter retroactivo. 6. Siguiendo ese criterio vertical, si bien el artículo 212 del Decreto 1252 de 200013, invocado por el demandante, en efecto señala que los servidores públicos que gozan del régimen de cesantía retroactiva a 25 de mayo de 2000, tienen derecho a las mismas hasta la terminación de su vinculación laboral, se tiene que para el caso del demandante, éste se vinculó al Ejército desde el momento de iniciar su prestación del servicio militar en el año 1997, hasta el momento de su retiro en 2018.
Luego, si su retiro se produjo en 2018, no se consolidó el derecho a disfrutar de unas cesantías definitivas, sino hasta ese momento, cuando ya regía para los soldados profesionales el régimen de cesantías anualizadas. 7. De otro lado, pasa por alto la recurrente que la decisión apelada, en ningún momento ordenó la reliquidación de la cesantía del 12 ARTÍCULO 2°.
Los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000, disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional. 13 “Por el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública.” demandante bajo el sistema de retroactividad.
Lo que se ordenó fue la reliquidación de la cesantía, modificando el sueldo básico para el respectivo período, pues al revisar la liquidación efectuada, se logra evidenciar que, en efecto, se tomó como salario base de liquidación un salario mínimo legal mensual vigente, aumentado en un cuarenta por ciento (40%), cuando lo correcto era haber tomado un salario mínimo, más un sesenta por ciento (60%). 8.
La Sala encuentra que la entidad demandada, al momento de sustentar su alzada, tan sólo limitó su argumentación a manifestar que no se deben liquidar las cesantías de manera retroactiva a los soldados voluntarios incorporados como soldados profesionales; mas no en reprochar la decisión instancia que, como ya se anotó, no ordenó la reliquidación de la prestación en los términos esbozados en la apelación, sino que, lo hizo ordenando la reliquidación con alteración y/o modificación del salario base de liquidación. 9.
Lo anterior conlleva a este Tribunal a pregonar que la Sentencia apelada se encuentra ajustada a derecho y, por ende, debe ser confirmada. 10. De conformidad con los artículos 188 del CPACA14 y 365 del CGP15, no se condenará en costas en esta instancia (expensas y agencias en derecho) en virtud a que no se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal y no existe prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 1 de septiembre de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se acogieron parcialmente las pretensiones de la demanda, de conformidad a las razones expuestas en esta providencia. 14 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. /<Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 15 ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:/ (…) / 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. /(…).
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión Virtual 22 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado (Ausente con permiso) JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co