REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduciaria la Previsora y Municipio de Armenia Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01 ASUNTO A RESOLVER Le corresponde a la Sala decidir la impugnación formulada por la parte accionante frente a la sentencia del 25 de junio de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, que negó por improcedente la acción de amparo.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN RAZÓN, CAUSA O FUNDAMENTO DE LA PRETENSIÓN El accionante señaló que el día 5 de febrero de 2025 radicó por medio de la plataforma humano en línea, solicitud de cumplimiento de la sentencia proferida el 9 de agosto de 2024 y ejecutoriada el 20 de ese mismo mes y año, que ordenó reconocer una pensión de jubilación por aportes.
Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01 Adujo que de acuerdo con lo preceptuado en el Decreto 1272 de 2018, el término legal para el reconocimiento de la pensión es de 2 meses, el cual se encuentra más que vencido desde la radicación de la solicitud.
Por consiguiente, solicitó que se tutelara su derecho de petición y se ordenara a los entes accionados resuelvan de fondo la solicitud elevada el día 5 de febrero de 2025. 2. CONTESTACIÓN Las entidades accionadas y el Ministerio Público guardaron silencio en la primera instancia.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia en sentencia del 25 de junio de 2025 resolvió declarar improcedente la acción de tutela. La a quo como fundamento de la decisión y luego de abordar la procedencia del derecho de petición en materia pensional, concluyó que era improcedente la acción por falta de prueba.
Al respecto, señaló que la carga de probar en esta sede Constitucional corresponde a la parte accionante, y que, aunque se le requirió para que aportara el derecho de petición elevado, se hizo caso omiso, razón por la cual, no se tiene certeza de la radicación y fecha de su solicitud. 4. IMPUGNACIÓN El ejecutante allegó memorial con el que impugnó la decisión de primera instancia. Como argumento de su inconformidad, señaló que en el hecho primero del escrito de Tutela aportó una captura de pantalla en la que consta que el 5 de febrero radicó la solicitud, lo cual corrobora junto con la constancia generada por el aplicativo humano en línea, así como el oficio de solicitud de cumplimiento del fallo y los anexos respectivos – documentos allegados en segunda instancia -.
Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01
5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Trece (13) Judicial (II) Administrativo de Armenia allegó concepto en el que pidió revocar la decisión por vulneración del derecho de petición, solicitando se adelante lo más rápido posible ante la situación de indefensión en que se encuentra el accionante por su estatus pensional. Para efectos de sustentar el mencionado concepto planteó que no se adoptó el trámite preferencial de que trata el artículo 20 de la Ley 1437 de 2011, siendo inconstitucional que no se haya aplicado la presunción de veracidad contemplada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, pues las entidades demandadas guardaron silencio y no se pronunciaron en el trámite.
A tono con lo expuesto, hizo un análisis jurisprudencial frente al derecho de petición y su núcleo esencial. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. COMPETENCIA El Tribunal es competente para conocer y proferir sentencia en el asunto visto que es el superior jerárquico del juzgado de instancia y la impugnación fue presentada en término. (D 2591 de 1991 arts 31, 32). 2.
PROBLEMA JURIDICO. Corresponde a la Corporación resolver si se debe revocar o confirmar la decisión de instancia que declaró improcedente la acción de amparo. Para resolver lo anterior, se determinará de forma inicial si se cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela, en especial de la subsidiariedad. Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01
3. TESIS DE LA CORPORACIÓN Para la Sala la decisión de instancia se debe confirmar, pero por razones diferentes a las dadas por la primera instancia – incumplimiento de la carga probatoria -. Lo anterior, toda vez que no se cumple con el presupuesto de la subsidiariedad de que trata el Decreto 2591 de 1991 art 61, al constatar que con la tutela se pretende el cumplimiento de una sentencia judicial en firme – año 2024 - que ordenó el reconocimiento de la pensión de jubilación ordinaria por aportes de que trata la Ley 71 de 1988, sin que se pruebe que de no hacerlo se configure para el tutelante un perjuicio irremediable.
4. FUNDAMENTO JURIDICO - FACTICO Las razones que sustentan lo expuesto corresponden con lo siguiente: La Constitución Política en el artículo 86 estableció la acción de tutela como el mecanismo para que toda persona pueda “reclamar ante los jueces en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerado o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular”, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio de carácter irremediable.
La Sala al verificar los presupuestos de procedibilidad constató lo siguiente: 1 “ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)” Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01 Legitimación por activa. Según el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela “podrá ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante”.
A la luz de las referidas disposiciones, la Corte ha reconocido que la legitimación en la causa es uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. La acción fue interpuesta por el señor Diego Cardona Contreras en nombre propio, buscando la protección de su derecho fundamental de petición, de manera que se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa.
Legitimación por pasiva. Conforme a los artículos 86 de la Constitución Política, así como 5 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede en contra de las autoridades o particulares que amenacen o vulneren derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha señalado que este requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada”2 La acción se dirige contra el FOMAG, Fiduprevisora y municipio de Armenia, entidades de quienes se aduce son las causantes de la vulneración de su derecho fundamental invocado.
Inmediatez. Frente a este presupuesto, la Corte Constitucional ha señalado que “El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo de “protección inmediata” de derechos fundamentales, que puede interponerse “en todo momento y lugar”. La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 no prevén el plazo para interponer la solicitud de tutela.
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que esta acción debe ejercerse dentro de un término razonable y proporcionado3. Según la Corte, “una facultad absoluta para presentar la acción de tutela en cualquier tiempo sería contrario al principio de 2 Sentencia SU 077 de 2018 3 Sentencia SU-108 de 2018. Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01 seguridad jurídica”4 y “desvirtuaría el propósito mismo de [la acción], el cual es permitir una protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales”5.
La exigencia de este requisito está justificada, entre otras, por tres razones: (i) evitar la afectación de los derechos de terceros; (ii) garantizar el principio de seguridad jurídica6 y (iii) impedir “el uso de este mecanismo excepcional como medio para simular la propia negligencia”7.”8 La demanda cumple con este requisito dado que, lo pretendido por el actor es el cumplimiento de una sentencia judicial proferida en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la cual, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 192 de la Ley 1437 le permite al ente público hacerlo en 10 meses contados a partir de su ejecutoria.
En tal sentido, al haber quedado ejecutoriada la providencia el día 20 de agosto de 2024, la entidad accionada tenía hasta el 20 de junio de 2025 para proceder a su cumplimiento, y el accionante radicó la solicitud con los anexos respectivos el 5 de febrero de 2025. En tal sentido, corrió un término prudencial desde la fecha en que se radicó la solicitud de cumplimiento y el vencimiento del término que tenía la administración para dar cumplimiento al fallo judicial, hasta el momento de radicación del escrito de tutela – junio de 2025 -.
Subsidiariedad. Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela procede cuando el accionante no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Además de reiterar dicha regla, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé que “la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, atendiendo las circunstancias en las que se encuentre el solicitante”.
De existir otros mecanismos judiciales, la Corte ha resaltado que existen “dos excepciones [que] justifican la procedibilidad de la tutela”, a saber: “(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo ni eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado y (ii) cuando, pese a 4 Sentencia SU-391 de 2016. 5 Sentencia T-307 de 2017. 6 Sentencia T-277 de 2015. 7 Sentencia T-219 de 2012. 8 Sentencia T 155 de 2025 Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01 existir un medio de defensa judicial idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio”9 Ahora bien, respecto a la procedencia de la acción de tutela para el cumplimiento de fallos judiciales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional10 ha señalado que es excepcional, así: “[…] no obstante su carácter residual y subsidiario, la acción de tutela es procedente para hacer cumplir un fallo judicial cuando la inobservancia del mismo ha conllevado a la clara afectación de derechos fundamentales y los mecanismos judiciales alternativos no son lo suficientemente eficaces, de acuerdo con las circunstancias de cada caso.
Ello implica que el juez de tutela está en la obligación de determinar si en el asunto que se somete a su consideración se hace necesario la protección por esta vía”. Y respecto al cumplimiento de sentencias judiciales que conlleven obligaciones de “dar”, la Corte Constitucional ha dispuesto que la improcedencia de la acción de tutela no es absoluta al señalar11: “Al respecto, esta Corporación ha establecido que la acción de tutela por ser un mecanismo subsidiario, solo es procedente cuando se han agotado los medios ordinarios que la persona tenga a su alcance.
En el caso de las sentencias judiciales que ordenan el pago y reconocimiento de una mesada pensional, la norma prevé el proceso ejecutivo. Conforme a la jurisprudencia, la procedencia o no de la acción de tutela para efectos del cumplimiento de una providencia judicial, resulta en todo caso excepcional. Así pues, cuando se trata de una obligación de hacer, ha señalado que es factible acudir al mecanismo de amparo para lograr tal propósito, dado que los medios ordinarios previstos por el ordenamiento jurídico no siempre resultan idóneos para lograr tal propósito.
Contrario a lo anterior, ha expresado que la acción de tutela resulta improcedente cuando se trata del cumplimiento de obligaciones de dar, teniendo en cuenta que para ello la ley estipula el proceso ejecutivo, aduciendo además que la finalidad del recurso de amparo se enmarca en su carácter subsidiario y no puede entrar a sustituir los medios ordinarios para lograr la efectiva protección de un derecho fundamental.
No obstante, esta regla no es absoluta. En algunos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha indicado que cuando está de por medio la afectación de otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana y la integridad física y moral es procedente que mediante este mecanismo residual 9 Sentencias SU-075 de 2018, T-462 de 2022 y T-233 de 2023, entre otras. 10 Sentencia T- 131 de 2005 11 Sentencia T 441 de 2013.
Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01 y subsidiario se ordene que el derecho debidamente reconocido se ejecute, lo que se traduce en la inclusión nómina a quien se le reconoció el estatus de pensionado12.
Acorde con lo expuesto, se advierte que el análisis sobre el cumplimiento del requisito de subsidiaridad debe efectuarse teniendo en cuenta las circunstancias particulares de cada caso y la inminencia de la ocurrencia de un perjuicio irremediable, determinándose, entre otros, la eficacia de los mecanismos ordinarios judiciales de protección de los derechos frente a la situación particular.
A partir de los elementos de prueba allegados, encuentra la sala probados los siguientes hechos relevantes: ➢ El señor Diego Cardona Contreras como docente adscrito al municipio de Armenia, al habérsele negado el reconocimiento de la pensión por aportes de que trata la ley 71 de 1988, inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual a través de fallo de primera y segunda instancia proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia y Tribunal Administrativo del Quindío, que quedó ejecutoriado el 20 de agosto de 2024, dispuso la nulidad del acto administrativo acusado y se ordenó al FOMAG reconocer y pagar en favor del demandante una pensión equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales cotizados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 5 de enero de 2022.
Reconocimiento pensional que se ordenó en compatibilidad con la asignación salarial que percibe el accionante como docente activo. ➢ El demandante radicó en la entidad accionada el 5 de febrero de 2025, petición con el propósito de que se materialice lo ordenado Judicialmente, esto es, el reconocimiento pensional y su consecuente inclusión en nómina. 12Sentencia T-720 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01 Conforme las disposiciones normativas y jurisprudenciales que han quedado transcritas, si bien por regla general la acción de tutela no suplanta la vía judicial ordinaria cuando se pretende el cumplimiento de una sentencia judicial, si se prueba que existen circunstancias excepcionales que hacen que la protección constitucional resulte impostergable para efectos de salvaguardar garantías fundamentales se torna procedente, debiendo la parte interesada acreditar la amenaza de causación de un perjuicio irremediable.
Así las cosas, la Corte Constitucional ha expuesto algunos supuestos indicativos de la procedencia excepcional del mecanismo de amparo como: “i) el estado de salud del solicitante; ii) el tiempo que la autoridad pensional demoró en desatar el procedimiento administrativo; iii) la edad del peticionario; iv) la composición del núcleo familiar del mismo, por ejemplo el número de personas a cargo, o si ostenta la calidad de cabeza de familia; v) el potencial conocimiento de la titularidad de los derechos, al igual que las acciones para hacerlos valer; y vi) las circunstancias económicas del interesado, análisis que incluye el promedio de ingresos frente a los gastos, el estrato socioeconómico y la calidad de desempleado”.13 Ahora bien, al valorar la situación particular del accionante la Sala previene que la acción de amparo no resulta procedente por cuanto no se configura ninguno de los eventos referidos en precedencia que permita cumplir con el requisito de subsidiaridad y así proceder al análisis de los argumentos de fondo planteados por el accionante; pues por una parte, el peticionario no advierte una alteración o enfermedad grave en su estado de salud, como tampoco evidencia afectación al mínimo vital, máxime cuando el accionante percibe su salario como docente activo ya que su reconocimiento pensional se hizo garantizando la compatibilidad con el salario, garantizándosele de esta manera sus derechos y necesidades básicas.
Aunado a lo anterior, no hay prueba de la amenaza de un perjuicio irremediable que afecte otros derechos fundamentales, ni de la falta de eficacia del proceso ejecutivo para el cumplimiento de las sentencias judiciales antes mencionadas, máxime que en dicho proceso puede hacer uso, desde su inicio, de las medidas cautelares como 13 Sentencia T-482 de 2015.
Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01 el embargo previsto en los artículos 599 y siguientes del CGP. EN CONCLUSIÓN, el Tribunal confirmará la decisión de instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, pero por otras razones.
III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia de fecha 25 de junio de 2025, pero por las razones aducidas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Samai”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Segunda de Decisión, conforme consta en el Acta No. 25 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Diego Cardona Contreras Accionado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 63001-33-33-002-2025-00092-01 ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”