SIGCMA CO-SC5780- TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, veinticinco (25) de marzo de dos mil veinticinco (2025) IMPUGNACIÓN DE TUTELA Medio de control TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación 23001333300420250002901 Demandante CELINDA EDELMIRA COLÓN SÁNCHEZ Demandado Vinculados: SALUD TOTAL E.P.S. Y ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) METROSINÚ S.A Tipo de providencia Sentencia Decisión: Revoca La sala decide la impugnación de la sentencia de fecha 13 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, dentro de la acción de tutela incoada por Celinda Edelmira Colón Sánchez en contra de Salud Total E.P.S., Colpensiones y la vinculada Metrosinú S.A. I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos1 La señora Celinda Edelmira Colon Sánchez aduce que se encuentra afiliada al sistema general de salud y pensiones en Salud Total EPS y Colpensiones, respectivamente. Indica que en el ejercicio de sus labores ha padecido: «Dolor crónico mixto, espondilosis lumbar baja no comprensiva, lumbago no especificado, trastorno de disco lumbar y otros con radiculopatia, dolor localizado en otras partes inferiores del abdomen, gonartrosis postraumática bilateral, espondilosis no especificada, episodio depresivo grave sin síntomas psicóticos, otros trastornos especificados de los discos intervertebrales, trastorno de ansiedad generalizada, artrosis no especificada, otro dolor crónico, dolor localizado en otras partes inferiores del abdomen, otras poliartrosis, otros trastornos internos de la rodilla, palpitaciones, lumbago con ciático, disnea, dolor columna dorsal, dolor en miembro, condromalacia de la rótula, constipación».
Manifiesta que actualmente se encuentra incapacitada debido a enfermedades de origen común, y que a la fecha no ha recibido pago de las incapacidades de los interregnos 21 de febrero de 2022 hasta el 17 de mayo de 2022, y desde mayo de 2023 hasta el 5 de junio de 2024, correspondientes a 446 días que fueron radicadas ante Salud Total EPS. 1 Ver archivo 01DemandaTutela.pdf en expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 2 CO-SC5780-99 Refiere que, frente a la negativa de sus incapacidades, el día 20 de diciembre de 2024 presentó reclamación ante las entidades demandadas, sin embargo, únicamente recibió respuesta de Colpensiones el día 16 de enero de 2025.
Se indica que las incapacidades que solicita se encuentran a cargo de la EPS y que el periodo de incapacidad posterior a 540 días está a cargo de la EPS. Se duele que la entidad no se pronunció sobre las incapacidades reclamadas del periodo 2022. Indica que su único ingreso provenía de su trabajo, pero debido a su estado de salud y las incapacidades médicas que ha enfrentado, ya no puede laborar.
Además, señala que tiene gastos considerables por consultas médicas, tratamientos, medicamentos y alimentación. Reitera que, en este momento, su única fuente de ingresos para cubrir estos gastos es el pago por sus incapacidades médicas. El día 15 de enero de 2025 Salud Total EPS le dio concepto de rehabilitación no favorable. 1.2. Petición Solicita el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social, igualdad, salud, vida digna e integridad física.
En consecuencia, se ordene a Salud Total EPS y a Colpensiones para que cancele a la demandante las siguientes incapacidades: Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 3 CO-SC5780-99 1.3.
Contestaciones 1.3.1 Salud Total EPS2 Se refiere al Decreto 1427 de 2022, artículo 2.2.3.6.1 que establece el reconocimiento y pago de incapacidades superiores a 540 días, al recobro ante la ADRES por el pago de incapacidades superiores a 540 días, al abuso del derecho contenido en los artículos 2.2.3.7.1 y 2.2.3.7.2 del Decreto 1427 de 2022, y a la improcedencia de la acción de tutela por la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales contemplada en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Informa que, de acuerdo con la verificación en la base de datos no se evidencia incapacidades pendientes por transcripción de la demandante. Resalta que la señora Celinda Edelmira reportó una afiliación en calidad de cotizante dependiente bajo la razón social Metrosinú S.A. y su primer pago exigido en la EPS era a partir del mes de febrero del año 2022.
En noviembre de 2020, se recibió la aprobación del traslado por parte de Coomeva EPS, ya que se cumplieron todos los requisitos necesarios para la movilidad, procediendo así con el traslado de la demandante. Finalmente, indicó: «Se realiza verificación en nuestras bases protegido desde su vigencia con salud total cuenta con incapacidades a la fecha no ha aportado los siguientes soportes: • Certificación de incapacidades expedida por la EPS COOMEVA, fondo de pensiones y ARL donde se identifique fecha de inicio y fin de cada incapacidad, días otorgados, acumulado, valor reconocido y diagnostico (Código CIE 10) • Se nos informe si cuenta con Concepto de Rehabilitación Integral expedido por la EPS anterior, de ser positiva la respuesta adjuntar soporte. • Se nos informe si cuenta con Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral, de ser positiva la respuesta adjuntar dictamen informando si se encuentra en firme o en apelación ante la Junta Regional/Nacional de Calificación de Invalidez adjuntando soporte que acredite apelación o sentencia de calificación en firme. • Se nos informe si cuenta con Calificación de Origen por las patologías que la usuaria presenta, de ser positiva la respuesta adjuntar soportes informando si se encuentra el Origen en firme o en apelación ante la Junta Regional/Nacional de Calificación de Invalidez adjuntando soporte que acredite apelación o sentencia de calificación en firme.
Por lo anterior es importante protegido o empleador nos remita soportes con el fin de ajustar y validar acumulado real de incapacidades.» 2 Ver archivo 06ContestacionTutela.pdf del expediente digital. Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 4 CO-SC5780-99 1.3.2.
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones3 Precisa que el responsable de efectuar el reconocimiento de las incapacidades médicas varía de acuerdo con los días de incapacidad causados, así: Señala que verificados los sistemas de información asociados a la cédula de ciudadanía de la demandante, se estableció que mediante radicado 2024_27111509 de 27 de diciembre de 2024, la actora solicitó el pago de incapacidades.
Petición resuelta mediante oficio No. 2025_524527 de 16 de enero de 2025, informando que no obra documento del Concepto de Rehabilitación Desfavorable (CRE), comprendidos entre el 15 de marzo de 2023 hasta el 14 de agosto de 2023, por ello, el pago de la prestación requerida se encuentra en cabeza de la correspondiente EPS quien deberá asumir incluso las que superen los 180 días.
Reitera que Colpensiones está a cargo del pago de incapacidades de origen común hasta un máximo de 360 días calendario adicionales a los primeros 180 días reconocidos por la EPS, siempre que se encuentre el concepto favorable de rehabilitación y se cumplan los demás requisitos establecidos para ello. Informa que la Nueva EPS radicó ante Colpensiones Concepto de Rehabilitación Desfavorable (CRE) de la señora Celinda Edelmira Colon Sánchez, que fue emitido el 15 de enero de 2025, consecutivo 2025_481452, de acuerdo con lo establecido en el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, por ende, es procedente el reconocimiento de subsidios por incapacidad por periodos que superen los 180 y hasta 360 días que se hayan causado con posterioridad a la notificación del CRE por parte de la EPS.
Expresa: «Ahora bien, es pertinente traer a colación que a la fecha la accionante cuenta con calificación de pérdida de capacidad laboral en firme, esto por cuenta del Dictamen No. 04202300871-1 de 5 de mayo de 2023, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, que determinó una perdida de capacidad laboral del 33.14%, con fecha de estructuración el 2 de mayo de 2019 y origen común, mismo que cuenta con constancia de ejecutoria emitido por la misma junta, de 27 de julio de 2023, sin que a la fecha obre solicitud de nueva calificación pendiente por resolver en los sistemas consultados». 3 Ver archivo 07ContestacionTutela.pdf del expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 5 CO-SC5780-99 Solicita que se desvincule por falta de legitimación en la en la causa por pasiva, así mismo que se requiera a Salud Total EPS, con el fin de que sea esta quien de existir incapacidades sin pagar superiores al día 540, realice la liquidación y pago de las mismas.
En consecuencia, pide denegar la acción de tutela contra Colpensiones por cuanto las pretensiones son improcedentes por incumplirse los requisitos de procedibilidad e inmediatez. 1.3.3. Metrosinú S.A. La entidad vinculada no rindió informe. 1.4. Sentencia de primera instancia4 Mediante providencia de fecha de 13 de febrero del año 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería resolvió amparar los derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, mínimo vital, salud, vida digna e integridad física de la actora.
En consecuencia, ordenó a la EPS Salud Total que proceda a reconocer y pagar a la señora Celinda Edelmira Colón Sánchez las incapacidades otorgadas a su favor hasta antes del 15 de enero de 2025, y que desde esa fecha en adelante le corresponderá a la administradora del fondo de pensiones, el reconocimiento y pago de las incapacidades surgidas y las que a futuro se les siga generando con ocasión de la patología que presenta.
En sus consideraciones el a quo se refirió a la acción de tutela y su procedencia para el reclamo de acreencias laborales. Estimó que, en principio, la acción de tutela no resulta procedente en este caso, sin embargo, se ha establecido una excepción a esa regla, en aquellos eventos en el que se demuestre que el trabajador no cuenta con otra fuente de ingresos para garantizar su sostenimiento y el de su familia, que la negativa de una EPS de cancelar las incapacidades se traduce en la vulneración de derechos fundamentales, como el mínimo vital, seguridad social y vida digna, haciendo imperativa la intervención del juez constitucional.
En concreto el a quo indicó: «(…) De lo anterior expuesto, este Despacho concluye que existe una contradicción entre lo señalado por la accionante en el escrito de demanda y lo manifestado en el memorial del 10 de febrero de 2025. En el escrito de demanda, la accionante afirma que se le adeudan incapacidades médicas desde el 21 de febrero de 2022 hasta el 17 de mayo de 2022 y desde mayo de 2023 hasta el 5 de junio de 2024, lo cual es inconsistente con lo manifestado en el memorial5, en el que afirma que los pagos comenzaron el 16 de marzo de 2022.
No obstante, lo expuesto anteriormente no impide que este despacho constate la vulneración de los derechos fundamentales de seguridad social, igualdad, mínimo vital, salud, vida digna e integridad física de la señora Celinda Edelmira Colón Sánchez. Es evidente que Metrosinú S.A., Salud Total EPS-S y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones han incumplido con el reconocimiento y pago de las incapacidades médicas a favor de la accionante. 4 Ver archivo 13sentencia.pdf del expediente digital. 5 Documento Nro. 11 del expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 6 CO-SC5780-99 De manera que, acogiendo el derrotero jurisprudencial que antecede y siguiendo las reglas para el caso, esta unidad judicial ordenara a Salud Total EPS – S el reconocimiento y pago de las incapacidades generadas antes del 15 de enero de 20256, fecha en la cual hizo envió del correspondiente informe del estado de salud de la accionante a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y desde esa fecha en adelante le corresponderá a la administradora del fondo de pensiones, el reconocimiento y pago de las incapacidades surgidas.
(…) En virtud de lo anterior, queda claro que la responsabilidad de cancelar las incapacidades que la señora Colón Sánchez reclama recae sobre Salud Total EPS- S, de acuerdo con lo establecido en el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, lo que desvirtúa el argumento de falta de legitimación en la causa por pasiva de dicha entidad.» 1.5.
Impugnaciones 1.5.1 Salud Total EPS7 Dentro del término legal Salud Total EPS impugnó el fallo de primera instancia. Informa que la señora Celinda Colon presentó sendas incapacidades expedidas de forma discontinua en el interregno 02/07/2022 al 09/03/2024, por lo que procedieron a ingresar las incapacidades que estaban pendientes del año 2022 y 2024, sin embargo, explica «estamos a la espera de validar el acumulado que presentó con la anterior EPS, por lo que se requiere certificado de incapacidades expedido por su anterior EPS».
Manifiesta que por error involuntario no se aportó el Concepto de Rehabilitación Integral de fecha 25 de julio de 2022, en respuesta a juzgado de primera instancia. Que lo aporta mediante este escrito: 6 Fecha en la cual, ACP– Colpensiones menciono hacer recibido dicho informe por parte de la EPS. 7 Ver archivo 15SolicitudImpugnacion.pdf del expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 7 CO-SC5780-99 Alega que en el fallo de tutela no se especifica desde qué fecha o periodo deberían reconocer incapacidades, por lo que estima importante conocer el acumulado que presentó con la anterior EPS.
Señala que la Corte Constitucional ha reiterado que la acción de tutela es un mecanismo de carácter subsidiario y residual. Que el presente caso debería ser dirimido por los jueces labores debido que no cumple con el requisito de la inmediatez. Considera que Salud Total no ha vulnerado derecho fundamental alguno a la demandante, por ello, no se allana a lo pretendido en el trámite tutelar.
Insiste que se encuentra demostrado que el usuario cuenta con concepto de rehabilitación integral desfavorable, sin que a la fecha Colpensiones haya realizado las gestiones correspondientes para la calificación de pérdida de capacidad laboral. Solicita que se revoque la sentencia por improcedente. 1.5.2. Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones8 Manifiesta que verificado el sistema de información se estableció que mediante radicado 2924_27111509 de 27 de diciembre de 2024, la actora presentó solicitud de pago de incapacidades.
La petición fue resuelta de fondo a través de oficio No. 2025_524527 de 16 de enero de 2025. Informa que Colpensiones está a cargo del pago de las incapacidades por enfermedad general o accidente de origen común hasta por 360 días calendarios adicionales a los primeros 180 días reconocidos por la EPS de acuerdo a los establecido en el artículo 142 del Decreto ley 019 de 2012.
Indica que, en los sistemas actuales de información de la actora, no obra notificación de dicho documento, para los periodos comprendidos entre el 15 de marzo de 2023 hasta el 14 de agosto de 2023, por tanto, el pago de la prestación requerida se 8 Ver archivo 19MemorialColpensiones.pdf del expediente digital. Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 8 CO-SC5780-99 encuentra en cabeza de la EPS quien deberá asumir las que superen 180 días y hasta que obre la notificación del concepto favorable de rehabilitación. Arguye el Decreto 019 de 2012 prevé que las EPS deben remitir el concepto de rehabilitación a la administradora de fondos de pensiones antes del día 150 de incapacidad, de igual forma establece que en el caso de no ser remitido y se llegue a superar el día 180, la EPS deberá hacerse cargo de las incapacidades posteriores al día 180 hasta que se efectué dicha remisión. Señala: «Por otro lado, revisados los aplicativos de COLPENSIONES se pudo verificar que la NUEVA EPS radicó ante esta Entidad, Concepto de Rehabilitación DESFAVORABLE (CRE) de la señora CELINDA EDELMIRA COLON SANCHEZ, mismo que fue emitido el 15 de enero de 2025, y notificado a la entidad el 16 de enero de 2025, consecutivo 2025_481452, de acuerdo a lo establecido en los términos que señala el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, razón por la cual, es jurídicamente procedente el reconocimiento de subsidios por incapacidad por periodos que superen los 180, y hasta por 360 días, que se hayan causado con posterioridad a la notificación del citado CRE por parte de la EPS.
No obstante, no reposa, con posterioridad a la notificación de dicho concepto, solicitud alguna que refiera pago de incapacidades.» Finamente, alega que la acción de tutela no es el medio idóneo para la consecución de derechos económicos, por tanto, se desconoce el carácter subsidiario y residual que le asiste a la acción de tutela como requisitos de procedibilidad.
Solicita se revoque el fallo de primera instancia advertida la improcedencia de la acción adelantada. 1.6. Vista fiscal El señor agente del Ministerio Público no intervino en esta oportunidad. 1.7. Trámite impugnación Mediante auto adiado 19 de febrero de 2025, se admitió la impugnación. En calenda 25 de febrero de 20259 Colpensiones allegó memorial en el que informa que el caso de la actora fue escalado a la dirección de medicina laboral de esa administradora, la cual informa que a la fecha no se evidencia en el expediente administrativo de la señora Celinda Edelmira radicación formal para dar inicio al trámite de reconocimiento del subsidio económico por incapacidad.
Indica que requiere que la demandante allegue las documentales pertinentes a efectos de estudiar la prestación económica. La administradora de pensiones solicita: «1. Con miras a evitar el inicio de incidentes futuros y hasta tanto el ad quem resuelva de fondo la impugnación presentada por esta entidad, se declare por parte del a quo, que Colpensiones está llevando a cabo trámites pertinentes para dar cumplimiento a la orden emitida el 13 de febrero de 2025, sin perjuicio de las decisiones que eventualmente se adopten por el superior 9 Ver archivo 07Memorial.pdf del expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 9 CO-SC5780-99 funcional, ya que, la presente solicitud no modifica la inconformidad presentada oportunamente a través de la impugnación presentada oportunamente».
Colpensiones a través de memorial adiado 14 de marzo del corriente10 amplía lo pedido, adicionalmente, solicitó «2. Expuestas todas las situaciones que no permiten acatar la orden proferida por su despacho judicial, se requiere, para que ante la imposibilidad material para dar cumplimiento al fallo de tutela, se suspenda el trámite incidental de desacato y consecuentemente se inicie trámite incidental de cumplimiento, con el fin de poder remover los obstáculos administrativos, y por lo tanto, solicitamos se conmine a la señora CELINDA EDELMIRA COLON SANCHEZ, a adelantar las actuaciones que están a su cargo, con el fin de que Colpensiones pueda logar el cumplimiento del fallo de tutela.» II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia El Tribunal Administrativo de Córdoba resuelve el asunto, considerando que es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia emitida en acción de tutela de la referencia, según el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. En primer lugar, debe indicarse que en el sub examine la parte demandada Salud Total EPS y Colpensiones presentan impugnación en contra de la sentencia de primera instancia dentro del término establecido para ello.
La impugnación fue concedida por el a quo y admitida por el tribunal, por lo tanto, se procederá con su análisis. 2.2 Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si la sentencia por medio de la cual se ampararon los derechos fundamentales de seguridad social, igualdad, mínimo vital, salud, vida digna e integridad física, amerita ser confirmada, o si, por el contrario, se debe revocar o modificar.
En ese orden, se debe establecer si es procedente ordenar a través de tutela el reconocimiento y pago de incapacidades generadas a favor de la señora Celinda Edelmira Colon Sánchez, o si, por el contrario, el asunto debe ser resuelto por el juez ordinario laboral en razón a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela. En el evento de ser procedente la acción constitucional, corresponde determinar con base al número de días de incapacidad, a qué entidad la entidad le corresponde el pago de la prestación reclamada.
En procura de resolver la Litis, se realizará el estudio de los siguientes aspectos: i) Procedencia de la acción de tutela, ii) De la improcedencia de la acción de tutela en razón a la competencia del juez natural, iii) De las reglas para el reconocimiento y pago de incapacidades, y iv) Caso concreto. 10 Ver archivo 09Memorial.pdf del expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 10 CO-SC5780-99 2.2.1 Procedencia de la acción de tutela Según la Corte Constitucional hay cuatro requisitos de procedencia de la acción de tutela.
Estos son: (i) legitimación por activa, referente a que puede ser usada por todas las personas cuyos derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados, por sí misma o por quien actúe a su nombre; (ii) legitimación por pasiva, ya que procede contra las acciones u omisiones de las autoridades públicas y de los particulares cuando entre otras existe una relación de subordinación, como sucede entre el trabajador y su empleador;
(iii) inmediatez, dado que no puede transcurrir un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado entre la actuación u omisión y el uso del amparo y (iv) subsidiariedad, pues la tutela resulta procedente cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial disponibles, cuando los mecanismos disponibles no resultan eficaces para el caso concreto o cuando aun siéndolo se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable y se usa como mecanismo transitorio.
A continuación, se revisará el cumplimiento de estos. ✓ Legitimación en la causa por activa Según el artículo 86 de la Constitución Política, artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es titular de la acción de tutela cualquier persona a la que sus derechos fundamentales le resulten vulnerados o amenazados, de tal forma que pueda presentarla por sí misma o por medio de un tercero que actúe en su nombre.
En el asunto la señora Celinda Edelmira Colón Sánchez se encuentra legitimada en la causa por activa para adelantar la acción de tutela, pues las incapacidades reclamadas se encuentran ordenadas a su favor. ✓ Legitimación en la causa por pasiva Referido a quién va dirigida la acción de tutela el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 prescribe que: “(…) se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)”.
La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y Salud Total EPS se encuentran legitimadas en la causa por pasiva, en la medida que se trata de las administradoras de pensiones y salud a las que se encuentra afiliada la demandante. ✓ Examen de inmediatez La inmediatez es una condición de procedencia de la acción de tutela que nace como herramienta para cumplir con el fin de hacer de la acción de tutela un medio de amparo de derechos fundamentales que opere de manera rápida, inmediata y eficaz.
En el sub examine se evidencia el cumplimiento del principio de inmediatez, en la medida que, en ejercicio de la acción constitucional la actora reclama el pago de unas incapacidades médicas causadas entre el 21 de febrero de 2022 al 5 de junio de 2024, adicionalmente, alude la permanencia en el tiempo de la vulneración en razón a la falta de pago de la prestación deprecada, por consiguiente, se colige que el mecanismo de protección se ejercitó dentro de un término prudencial y razonable.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 11 CO-SC5780-99 ✓ Examen del cumplimiento del principio de subsidiariedad La Constitución Política de 1991 en el artículo 86 y el Decreto 2591 de 1991 establecen expresamente que la tutela solo procede cuando “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” 11.
Su procedencia está condicionada por el principio de subsidiariedad, bajo el entendido de que esta acción no puede desplazar los recursos ordinarios o extraordinarios de defensa12, tampoco a los jueces competentes en la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa13, ni a las autoridades administrativas que tengan competencias jurisdiccionales.
Sin embargo, de conformidad con los artículos 86 superior y 6° del Decreto 2591 de 1991, tal y como se analizó en la sentencia T-371 de 2018, se presentan dos excepciones que tienen que ver fundamentalmente con que la tutela también procederá cuando esos medios de defensa judicial: (i) no cuenten con la idoneidad y eficacia14 tal que permita la protección del derecho, o (ii) no gocen de la aptitud suficiente para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable15.
En el primer evento, el amparo constitucional será definitivo, mientras que, en el segundo, será transitorio y estará sujeto a que el actor acuda a la acción judicial respectiva en el término de los 4 meses siguientes, entendiendo que, en caso de no hacerlo, los efectos de la tutela caducarán. Para el asunto, el estudio de la subsidiariedad se agotará en la solución al caso concreto previo análisis de los fundamentos normativos y jurisprudenciales relacionados con la improcedencia de la acción de tutela en razón a la competencia del juez natural y las reglas para el reconocimiento y pago de incapacidades. 2.2.2 De la improcedencia de la acción de tutela en razón a la competencia del juez natural La acción impetrada se caracteriza por ser residual y excepcional, por ende, no reemplaza los medios ordinarios previstos por el legislador para la efectiva protección de derechos, so pena de desconocer los principios de legalidad y juez natural.
Respecto al juez natural, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho al juez natural es una “garantía fundamental y elemento inescindible del debido proceso”16. Así mismo, indica que «el derecho al juez natural comprende el derecho a acceder a la jurisdicción». En relación con la importancia de este señala17: 11 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 6. Numeral 1° 12 Sentencia T-480 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 13 Sentencia SU-424 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 14 De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, un mecanismo es idóneo cuando resulta apto para proteger los derechos fundamentales alegados, y es efectivo cuando tiene la facultad de brindar oportunamente la protección del derecho.
Sobre el asunto, verifíquese, por ejemplo, la Sentencia T-211 de 2009. 15 El perjuicio irremediable “se configura cuando existe el riesgo de que un bien de alta significación objetiva protegido por el orden jurídico o un derecho constitucional fundamental sufra un menoscabo. En ese sentido, el riesgo de daño debe ser inminente, grave y debe requerir medidas urgentes e impostergables.
De tal manera que la gravedad de los hechos exige la inmediatez de la medida de protección”. (Sentencia T-493 de 2013). 16 Sentencia T-321 de 2014. 17 Sentencia T-685 de 2013. Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 12 CO-SC5780-99 «El juez o tribunal competente, esto es, el juez natural, es aquel a quien la Constitución o la ley le han asignado el conocimiento de ciertos asuntos.
Así, mediante una norma, el Estado le otorga a una autoridad judicial la facultad de resolver un determinado conflicto, de allí que cualquier pronunciamiento emitido por una autoridad a quien no se le ha otorgado por el Estado dicha facultad, constituye una afrenta al derecho fundamental al debido proceso. El ordenamiento procesal se ha valido de diversas figuras para salvaguardar la jurisdicción, esto es, garantizar que la resolución de un conflicto se haga por el funcionario competente.
De este modo, la falta de jurisdicción de un funcionario judicial puede ser analizada al momento de decidirse sobre la admisión de la demanda (artículo 85 CPC), las excepciones previas (artículo 97 núm. 1 CPC).» Tocante a la subsidiariedad de la acción de tutela, se itera, la Corte Constitucional ha sostenido que esta es un mecanismo subsidiariedad o alternativo de defensa judicial, que no sustituye los medios ordinarios de protección de los derechos regulados por la ley18.
En ese orden de ideas, la acción de tutela no puede utilizarse como medio de defensa judicial paralelo al sistema jurisdiccional, pues el interesado debe previamente agotar los recursos ordinarios. Al respecto, la Corte Constitucional literalmente expuso: «Es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto.
Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador. Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.
Es incorrecto pensar que la acción de tutela puede asumirse como un medio de defensa judicial paralelo al sistema de jurisdicciones y competencias ordinarias y especiales. El juez de tutela no puede entrar a reemplazar a la autoridad competente para resolver aquello que le autoriza la ley, especialmente si los mecanismos que permiten conjurar las posibles falencias que se suscitan durante los trámites procesales no han sido utilizados ni ejercidos por las partes, conforme a las atribuciones y competencias que consagra la ley».
Es evidente que, por ser la acción de tutela un recurso judicial subsidiario, se torna improcedente ante la existencia de medios ordinarios de defensa judicial eficaces como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, y la demanda ordinaria laboral ante la justicia laboral y de seguridad social. 2.2.3 De las reglas para el reconocimiento y pago de incapacidades Las incapacidades generadas por afectaciones a la salud de los afiliados, sea por enfermedad o por accidente, pueden ser de origen común o profesional, conceptos estos que son determinantes a la hora de identificar la entidad que debe asumir la prestación económica que le corresponde al afiliado incapacitado con orden médica. 18 Ver T-123/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
“La acción de tutela, pese a la existencia de la violación de un derecho fundamental, sólo procede de manera subsidiaria o transitoria. Si el afectado dispone de un medio ordinario de defensa judicial, salvo que este sea ineficaz para el propósito de procurar la defensa inmediata del derecho quebrantado, la acción de tutela resulta improcedente”.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 13 CO-SC5780-99 En efecto, si la enfermedad o lesión que genera la incapacidad tiene un origen laboral, y el afiliado a la Administradora de Riesgos Laborales por cuenta del padecimiento, se ve impedido para desempeñar su capacidad laboral por determinado tiempo, tendrá derecho a recibir un subsidio por incapacidad equivalente al 100% de su salario base de cotización19, o si por el contrario, se concluye que el origen es común, esa incapacidad comprobada para desempeñar labores ocasionada por enfermedad no profesional20 será asumida por la Entidad Promotora de Salud (EPS) a la que se encuentre afiliado, desde el tercer día de esta, y el pago de la prestación económica se regirá de acuerdo a las siguientes reglas: Por los primeros noventa (90) días al 66% y al 50% durante los trecientos sesenta (360) días de prórroga de las incapacidades, porcentaje correspondiente al salario base de cotización. No obstante, en el evento de que el trabajador devengue un salario mínimo, el subsidio corresponderá al 100% de ese salario mínimo.
De ahí que jurisprudencialmente se considere que el pago de incapacidades laborales sustituye al salario durante el tiempo en que el trabajador permanece retirado de sus labores por enfermedad debidamente certificada, según las disposiciones legales21. De otra parte, en lo concerniente al pago de las incapacidades, se tiene que la obligación de su pago también se encuentra determinada por el término de su duración, y se distribuye de la siguiente manera de conformidad al precedente normativo correspondiente: i.) Entre el día uno (1) y dos (2) será el empleador el encargado de asumir su desembolso, según lo establecido en el artículo 1° del Decreto 2943 de 2013; ii.) Si pasado el día dos (2), el empleado continúa incapacitado con ocasión a su estado de salud, es decir, a partir del día tres (3) hasta el día número ciento ochenta (180), la obligación de cancelar el auxilio económico recae sobre la EPS a la que se encuentre afiliado, de conformidad con lo previsto en el referido artículo 1° del Decreto 2943 de 2013; y iii.) Desde el día ciento ochenta y uno (181) y hasta un plazo de quinientos cuarenta (540) días, el pago de incapacidades está a cargo del Fondo de Pensiones, de acuerdo con la facultad que le concede el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, para postergar la calificación de invalidez, cuando haya concepto favorable de rehabilitación por parte de la EPS.
La excepción a la regla antes expuesta surge, teniendo en cuenta el concepto de rehabilitación, el cual, debe ser emitido por las entidades promotoras de salud antes del día 120 de incapacidad y debe ser enviado a la AFP antes del día 150. Si después de los 180 días iniciales las EPS no han expedido el concepto de rehabilitación, serán responsables del pago de un subsidio equivalente a la incapacidad temporal, con cargo a sus propios recursos hasta tanto sea emitido dicho concepto22.
También se ha decantado jurisprudencialmente que, cuando existan controversias y/o discusiones en torno al reconocimiento y pago de las prestaciones económicas derivadas de las incapacidades, estas deben ser discutidas ante la jurisdicción ordinaria laboral, contencioso administrativo, o ante la Superintendencia Nacional de Salud, según corresponda, caso en el cual, la acción de tutela solo procede cuando se demuestre que el medio ordinario de defensa no resulta eficaz, así lo dijo la Corte Constitucional: 19 Artículo 3 Ley 776 de 2002. 20 Artículo 227 Código Sustantivo del Trabajo. 21 Corte Constitucional - Sentencia T-020 de 2018 - M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 22 Corte Constitucional - Sentencia T-401 de 2017 - MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado. Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 14 CO-SC5780-99 «Las discusiones que versan sobre el reconocimiento y pago de prestaciones económicas, como son los subsidios de incapacidad, deben ser controvertidas en principio en el natural espacio de debate de la jurisdicción laboral o contencioso administrativa, o ante la Superintendencia Nacional de Salud, según el caso, y sólo de manera excepcional a través de la acción de tutela, siempre y cuando, el medio de defensa judicial previsto en el ordenamiento jurídico, apreciado en concreto, no resulte eficaz para la protección del derecho fundamental invocado – como el mínimo vital-, y que las circunstancias específicas del caso hagan necesaria la intervención del juez de tutela»23.
“El mecanismo idóneo para solucionar las controversias sobre el reconocimiento y pago de incapacidades que puedan presentarse entre un afiliado y las entidades del Sistema de Seguridad Social Integral o su empleador, corresponde a la justicia ordinaria. Sin embargo, cuando el pago de incapacidades laborales constituye el único medio para la satisfacción de necesidades básicas, la acción de tutela también se convierte en mecanismo idóneo para la protección del derecho fundamental al mínimo vital.
En síntesis, la Corte Constitucional ha reconocido que la interposición de acciones de tutela para solicitar el pago de incapacidades laborales es procedente, aun cuando no se han agotado los medios ordinarios de defensa, cuando de la satisfacción de tal pretensión dependa la garantía del derecho fundamental al mínimo vital”24. De tal suerte que, la acción constitucional procederá aun cuando existan controversias entre las entidades llamadas a asumir la prestación económica, cuando quiera que se acredite que la tutela se invoca por cuanto el medio ordinario de defensa no resuelta eficaz y conculca el derecho fundamental al mínimo vital. 2.2.4 Caso en concreto La parte demandante manifiesta que su estado de salud se encuentra deteriorado y se encuentra incapacitada por enfermedades de origen común. Dentro del plenario se observa que Salud Total EPS mediante oficio adiado el 15 de enero de 202525, remite a Colpensiones concepto de rehabilitación integral inferior a 120 días indicando: “actualmente el(la) SR(A).
CELINDA EDELMIRA COLON SANCHEZ identificado(a) con el documento de identidad No 50908824, se encuentra afiliado a nuestra EPS como cotizante y cuenta con diagnóstico de origen común, con pronóstico “NO FAVORABLE…” –sic-. Figura oficio radicado 2025_524527 de 16 de enero de 202526 emanado de Colpensiones, y dirigido a la hoy demandante, en el que le indica que el pago de las incapacidades adiadas 15 de marzo de 2023 a 3 de septiembre de 2024, no es procedente en razón a que se trata de una prestación que está a cargo de la EPS.
Así mismo, se aporta historia clínica e incapacidades médicas expedidas a favor de la actora por cuenta de quebrantos de salud. Solicitud de reconocimiento y pago de 23 Corte Constitucional - Sentencia T-246 de 2018 – MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. 24 Corte Constitucional - Sentencia T-008 de 2918 – M.P Alberto Rojas Ríos. 25 Ver folios 90 a 92 del archivo 01DemandaTutela.pdf en expediente digital. 26 Ver folio 87 a 89 del archivo 01DemandaTutela.pdf en expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 15 CO-SC5780-99 incapacidades radicada por la actora el 20 de diciembre de 2024, ante Salud Total EPS27 y ante Colpensiones, el día 19 de diciembre de 202428.
Pues bien, para la Sala no cabe duda de que con la acción constitucional lo que se depreca es el pago de 446 días de incapacidades médicas generadas discontinuamente en el interregno 21 de febrero de 2022 a 5 de junio de 2024 en favor de la señora Celinda Edelmira Colón Sánchez. La situación puesta de presente denota controversia respecto al pago de la prestación, aspecto de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.
Aunado a lo anterior, dentro del plenario no se acredita que la actora se encuentre dentro de las excepciones que, de forma transitoria habilitarían al juez de tutela para resolver la controversia generada en torno a la prestación económica perseguida, esto es, no se demuestra que requiere el pago de las incapacidades como único sustento, máxime cuando se advierte que el trámite administrativo de reclamación de la prestación no se ha agotado en forma completa, pues en sede administrativa se está requiriendo documentales a efectos de continuar con el trámite de reconocimiento correspondiente.
Adicionalmente, el paso del tiempo entre las incapacidades generadas, que datan del año 2022 hasta mediados del año 2024, y su reclamación actual en sede de tutela no permiten advertir una situación de urgencia cuya definición deba ser resuelta excepcionalmente en sede constitucional. Así las cosas, las pretensiones invocadas resultan improcedentes, puesto que el juez natural, es el competente para aplicar el derecho ordinario y no puede ser desplazado por el juez constitucional.
Conforme los argumentos normativos y jurisprudenciales expuestos ut supra, se tiene que la actora cuenta con un medio idóneo para efectos de buscar el resarcimiento de los derechos invocados en esta acción. En ese orden de ideas, la acción de tutela no logra superar el test de subsidiariedad, por cuanto tiene a su alcance otros medios ordinarios de defensa judicial.
En conclusión, considera la sala que no es posible en este escenario usurpar competencias del juez natural para resolver esta clase de asuntos, pues ello equivaldría a contrariar el carácter excepcional de la acción de tutela como medio de defensa de derechos humanos. Colofón, la sala revocará la decisión de primera instancia por las razones expuestas en esta sentencia y, en su lugar, se declarará improcedente la acción constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la Ley 27 Ver folios 14 a 18 del archivo 01DemandaTutela.pdf en expediente digital. 28 Ver folios 31 a 36 del archivo 01DemandaTutela.pdf en expediente digital. Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300420250002901 Demandante: Celinda Edelmira Colón Sánchez Demandado: Salud Total E.P.S. y Colpensiones Vinculado: Metrosinú 16 CO-SC5780-99 RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo de primera instancia de fecha 13 de febrero del año 2025, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito, de acuerdo con la parte motiva.
SEGUNDO: Declarar improcedente la acción constitucional formulada por Celina Colón Sánchez.
TERCERO: Comunicar la presente decisión a las partes y al a quo.
CUARTO: Por Secretaría, librar la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Remitir a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
SEXTO: De no ser seleccionada la presente sentencia para revisión, enviar el expediente al juzgado de origen. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada DIVA CABRALES SOLANO MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ Magistrada Magistrada