REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 17001333300220250012201 Clase: Tutela segunda instancia Accionante: José Humberto Giraldo Giraldo Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones Sentencia No. 68 Revisa la Sala por vía de impugnación la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales el día 09 de abril de 2025, mediante la cual se negaron las pretensiones de la parte accionante.
I. Antecedentes 1. La solicitud de tutela. Solicita la parte actora la protección de los derechos al debido proceso, seguridad social, vida digna e igualdad. En consecuencia, se ordene a Colpensiones: “Con base en los fundamentos de hecho y de derecho expuestos y citados, me permito solicitarle al señor Juez tutelar con carácter definitivo y a favor del señor JOSE HUMBERTO GIRALDO GIRALDO identificado con la cédula de ciudadanía número 10.254.082 de Manizales, los derechos fundamentales de petición, de la seguridad social y debido proceso que le han sido vulnerados por parte de COLPENSIONES y como consecuencia de ello ordenar a la entidad accionada expedir y notificar el DICTAMEN DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL, dentro del término que el Despacho señale.” 2.
Sustento fáctico. Manifiesta la parte actora que el día 05 de febrero de 2025 remitió a través del número guía 9179992052 de la transportadora Servientrega, el formulario para que Colpensiones llevara a cabo su calificación de pérdida de capacidad laboral. Expone que, en atención a lo anterior, la Administradora Pensional fijó fecha para valoración con medicina laboral para el 12 de febrero de 2025; sin embargo, expone que a la fecha no se ha notificado el dictamen de PCL. 3.
Admisión e intervenciones. A través de auto interlocutorio 518 del 1° de abril de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó surtir la notificación de dicho proveído, de la demanda y de sus anexos. 3.1 Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones. Mediante escrito del 03 de abril de 20251, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones - manifestó que, una vez verificado el sistema de información de la entidad, pudo corroborar que bajo radicado 2025_1942908 de 07 de febrero de 2025, la parte accionante inició trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral; sin embargo, expone que no reposa en el aplicativo que se haya fijado fecha para valoración el día 12 de febrero de 2025.
Adicionalmente, señala que la entidad se encuentra dentro del término para dar trámite a la solicitud; por lo cual, solicita que la acción de tutela se declare improcedente. 4. Fallo de primera instancia. Mediante fallo del 09 de abril de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales resolvió la presente litis, en los siguientes términos: “( )
PRIMERO: NO TUTELAR los derechos fundamentales de petición, seguridad social y debido proceso del señor JOSÉ HUMBERTO GIRALDO GIRALDO.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda de tutela. (…)” 5. Impugnación. La parte actora impugnó el fallo manifestando que, la Juez Administrativa negó las pretensiones invocadas, bajo el argumento de que no había transcurrido el término de los 4 meses para resolverse la solicitud de pérdida de capacidad laboral, tal y como lo señala la Resolución No. 343 del 31 de julio de 2017 proferida por Colpensiones.
Señala la parte accionante que la mentada resolución no puede ser valorada para el presente asunto, toda vez que la misma proviene de una directriz interna de Colpensiones, la cual va en contravía de los parámetros, términos del ordenamiento jurídico nacional que desarrolla la materia frente a las valoraciones y emisiones de dictámenes de pérdida de capacidad laboral.
Finalmente, solicita sea revocado el fallo de primera instancia. 1 Ver documento 006 del cuaderno de primera instancia. II. Consideraciones de la Sala El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que reza: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
( ) Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ( )”. Pretendió entonces el Constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata.
Con todo, la acción de tutela está instituida como mecanismo especial y supletorio. Así pues, el mandato constitucional ha de ser interpretado de conformidad con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en virtud del cual la existencia de otro medio de defensa judicial ha de ser apreciado en cada caso concreto en cuanto a su eficacia, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
Para que la acción de tutela sea procedente debe cumplir con los siguientes requisitos: «i) legitimación por activa, que consiste en que la acción de tutela puede ser usada por todas las personas cuyos derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados, por sí misma o por quien actúe a su nombre; (ii) legitimación por pasiva, según el cual el amparo procede contra las acciones u omisiones de las autoridades públicas y -en ciertos eventos- de particulares;
(iii) inmediatez, que conlleva que no pueda transcurrir un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado entre la actuación u omisión y el uso del amparo; y (iv) subsidiariedad, que implica que la acción de tutela resulta procedente cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial disponibles, cuando los mecanismos disponibles no resultan idóneos o eficaces para el caso concreto o, cuando aun siéndolo, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable y se usa como mecanismo transitorio»2. 1.
Problema jurídico. El objeto de discusión se centra en determinar si la AFP Colpensiones, ha vulnerado los derechos fundamentales a la seguridad social en cabeza del accionante al no haber adelantado las gestiones que le corresponde de conformidad con sus competencias, para calificar su pérdida de capacidad laboral, teniendo en cuenta 2 Sentencia T-798/13 Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. que la tutelante aduce que desde el 12 de febrero de 2025 fue valorado por los médicos de medicina laboral para determinar su Pérdida de Capacidad Laboral, sin que a la fecha haya sido emitido y notificado el respectivo dictamen que así lo determine; o en su defecto, se debe confirmar el fallo de primera instancia, por no haber vulneración de ningún derecho fundamental por parte de la entidad accionada. 2.
Procedencia de la acción de tutea. Frente a la procedencia de la acción de tutela en este caso concreto se revisará el cumplimiento de los requisitos de legitimación por activa, legitimación por pasiva, inmediatez y la subsidiariedad. 2.1. De la Legitimación por activa. El artículo 86 de la Constitución y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, contemplan que la acción de tutela sea instaurada en todo momento y lugar, por cualquier persona directamente afectada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales.
En este preciso asunto, el señor José Humberto Giraldo Giraldo, se encuentra legitimado en la causa por activa, ejerciendo la tutela por intermedio de apoderada judicial, solicitando la protección de sus derechos al debido proceso, seguridad social, vida digna e igualdad. 2.2. De la legitimación por pasiva. La Corte Constitucional ha previsto que, para satisfacer el requisito de la legitimación en la causa por pasiva, resulta necesaria la acreditación de los siguientes elementos:3 (i) que se trate de uno los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y (ii) que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión. En el presente asunto, se encuentra acreditado dicho requisito, toda vez que la tutela fue presentada contra la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones, de quien pretende calificación de pérdida de capacidad laboral, con el argumento de que dicha entidad ha vulnerado sus derechos al debido proceso, la seguridad social, vida digna e igualdad por emitir y notificar el dictamen de pérdida de capacidad laboral. 2.3.
De la Inmediatez. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede interponerse en todo momento y lugar. Sin embargo, según la Corte Constitucional ha manifestado que “debe existir una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales4lo anterior, en razón a que dicha acción constitucional tiene como finalidad conjurar situaciones urgentes que requieren de la actuación rápida de los jueces.5“ En el caso objeto de revisión, el tiempo transcurrido entre el 05 de febrero de 2025, fecha en la cual el accionante elevó solicitud de valoración de pérdida de capacidad 3 T-118 de 2023. 4 Sentencia SU-241 de 2015. 5 Sentencia T- 038 de 2017. laboral, y la fecha en la que se presentó escrito de tutela, esto es el 1° de abril de 2025, transcurrió casi dos meses, tiempo que se estima razonable.
Con todo, y toda vez que la presunta vulneración al derecho a la seguridad social del accionante, ante la falta de respuesta por parte de la entidad accionada frente a la solicitud de valoración de pérdida de capacidad laboral a la cual considera tener derecho, este despacho encuentra que se cumple a cabalidad con este requisito. 2.4.
De la subsidiaridad. De igual manera, el artículo 86 de la Constitución Política establece que la tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” y, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de esta acción la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a ella como mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable.
En tal sentido la Corte Constitucional ha considerado6: “La jurisprudencia ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y eficaces para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados.
También ha sostenido que, en este contexto, un proceso judicial es idóneo cuando es materialmente apto para producir el efecto protector de tales derechos, y es eficaz cuando está diseñado para protegerlos de manera oportuna7. Entre las circunstancias que el juez debe analizar para determinar la idoneidad y eficacia de los recursos judiciales, se encuentran las condiciones de la persona que acude a la tutela.” En el presente asunto, el accionante busca la protección de sus derechos al debido proceso, seguridad social, vida digna e igualdad y pretende por este medio que se profiera y se notifique dictamen pérdida de capacidad laboral, por lo que se considera que, el señor José Humberto Giraldo Giraldo, se encuentra protegido por este mecanismo, pues no existe otra acción para hacer proteger sus derechos fundamentales; lo que hace que sea una persona que se encuentra en situación de vulnerabilidad. 3.
Derecho a la seguridad social. La Corte Constitucional ha definido la naturaleza constitucional del derecho a la seguridad social con fundamento en el artículo 48 de la Constitución Política, al establecer que debe garantizarse a todos los habitantes como un derecho irrenunciable8. “… una vez ha sido provista la estructura básica sobre la cual ha de descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los elementos ya anotados – prestaciones y autoridades responsables-; a su vez supone el establecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos en la cual están llamados 6 T – 569 de 15 de diciembre de 2023.
MP. Dr. Miguel Polo Rosero. Exp. T – 8.793.903. 7 Corte Constitucional, sentencia T-211 de 2009. 8 Sentencia T – 1318 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. reiterado en sentencia T – 468 de 2007 con ponencia del mismo Magistrado. Ver también sentencia T – 760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. a participar los beneficiarios del sistema y el Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su exigibilidad por vía de tutela…” En relación con el derecho a la seguridad social como fundamental y de la procedencia de la acción de tutela para garantizar su protección, la Corte Constitucional haciendo referencia a los Convenios Internacionales suscritos por Colombia que lo contemplan como un derecho inalienable, ha señalado: “El Estado colombiano, al ser un Estado Social de Derecho, cuenta con la obligación de asegurar la eficacia de los principios y derechos que se encuentran inmersos en la Carta Política.
Este deber no solo se dirige a evitar la vulneración de derechos, sino también a “tomar todas las medidas pertinentes que permitan la efectiva materialización y ejercicio” de los mismos. El derecho a la seguridad social “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos subjetivos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”.
De la lectura del artículo 48 de la Constitución Política, se logra inferir, que el derecho a la seguridad social denota una doble acepción. En primer lugar, como un “servicio público de carácter obligatorio” el cual su dirección, coordinación y control, estará a cargo del Estado, bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Y en segundo lugar, como un derecho irrenunciable, garantizado a todos los habitantes del Estado. El artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona, establece que: “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilidad física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.” La Corte Constitucional ha señalado que la seguridad social hace referencia a los medios de protección que brinda el Estado para salvaguardar a las personas y sus familias de las contingencias que afectan la capacidad que estos tienen para generar ingresos suficientes para vivir en condiciones dignas y confrontar circunstancias como la enfermedad, la invalidez o la vejez.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 19 destacó: “El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.” En Sentencia T-777 de 2009 esta Corporación determinó los objetivos de la seguridad social, en los siguientes términos: “Los objetivos de la seguridad social que deben comprender a todo el conglomerado social, guardan necesaria correspondencia con los fines esenciales del Estado social de derecho como el servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales, promover las condiciones para una igualdad real y efectiva, adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados, proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta; y reconocer sin discriminación alguna la primacía de los derechos inalienables de la persona como sujeto, razón de ser y fin último del poder político, donde el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación.” La importancia de este derecho se basa en el “principio de la dignidad humana y en la satisfacción real de los derechos humanos”, puesto que las personas podrán asumir las situaciones difíciles que obstaculizan el desarrollo de actividades laborales y la recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos.” 9 En el sistema universal de protección de derechos humanos se ha establecido en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), la garantía del derecho a la seguridad social: “… el derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo” 10 La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en el artículo XVI establece el derecho a la seguridad social como: “ la protección contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.” En el numeral 1° del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Interamericana de Derechos Humanos, se estableció que el derecho a la seguridad social tiene como finalidad proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez y la incapacidad física o mental, que obstaculiza la obtención de medios para llevar una vida digna y decorosa.
En ese orden de ideas, puede señalarse que la protección del derecho a la seguridad social se concreta específicamente con la asegurabilidad y circunstancias de protección de las desavenencias que tienen origen en la vejez, enfermedad, e incapacidad física o mental que impidan unas condiciones probas de vida. 4. El debido proceso en el procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral por parte de Colpensiones como administradora de fondo de pensiones.
La capacidad laboral se encuentra definida en el Decreto 1507 de 2014 “Por el cual se expide el manual único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”, como el “conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes y/o 9 Sentencia T-400/17 Ms. Alberto Rojas Ríos. 23/06/2017. 10 Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Comité de derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Observación General No. 19 El derecho a la seguridad social (Artículo 9), 39a período de sesiones 5 – 23 de noviembre de 2007. Ginebra. Párrafo 1. potencialidades de orden físico, mental y social” y que permiten a una persona desempeñarse en su trabajo, capacidad que puede verse mermada o alterada por la ocurrencia de una enfermedad o un accidente de cualquier origen.
En tal virtud, cuando ello acontece, el Sistema de Seguridad Social dispone de regímenes para cubrir dichas contingencias, a saber: Régimen de Salud, de Pensiones o de Riesgos Laborales; y dicha determinación depende del origen de calificación de la enfermedad o el accidente que afecta a la persona. Asimismo, el marco jurídico que regula los procedimientos de la calificación de invalidez, está contenido en los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993, y el Decreto Ley 019 de 2012 que en su artículo 142 determina: “…Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud (EPS), determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.” Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha sido igualmente diáfana al explicar la importancia de la valoración de la perdida de la capacidad laboral de las personas, como pauta determinante de las garantías fundamentales que dependen de ella. En tal virtud, las entidades encargadas de calificar la pérdida de capacidad laboral en los términos descritos, les asiste este deber con la finalidad de poder determinar si una persona tiene derecho al reconocimiento de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas; como consecuencia, dicha calificación de la pérdida de capacidad laboral, se constituye esencialmente en un mecanismo que fija el porcentaje de afectación del “conjunto de las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”.11 Sobre el procedimiento para calificar el estado de invalidez de una persona, la Corte Constitucional, explicó: “El Decreto 1295 de 1994 estableció en su artículo 12 el procedimiento para calificar el estado de invalidez de una persona, al respecto dispuso que: “Toda enfermedad o patología, accidente o muerte, que no hayan sido clasificados o calificados como de origen profesional, se consideran de origen común. La calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado.
El médico o la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos laborales determinarán el origen en segunda instancia. 11 Corte Constitucional T-341 de 2013, M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla. Cuando surjan discrepancias en el origen, éstas serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades administradoras de salud y de riesgos laborales.
De persistir el desacuerdo, se seguirá el procedimiento previsto para las juntas de calificación de invalidez definido en los artículos 41 y siguientes de la ley 100 de 1993 y sus reglamentos.” Así mismo, el artículo 6 del Decreto 2463 de 2001, señaló que “el origen del accidente o de la enfermedad, causantes o no de pérdida de la capacidad laboral o de la muerte, será calificado por la institución prestadora de servicios de salud que atendió a la persona por motivo de la contingencia en primera instancia y por la entidad administradora de riesgos laborales en segunda.
Cuando se presenten discrepancias por el origen, éstas serán resueltas por la junta integrada por representantes de las entidades administradoras de salud y riesgos laborales. Las instituciones prestadoras de servicios de salud y entidades promotoras de salud, deberán conformar una dependencia técnica o grupo interdisciplinario que adelante el procedimiento de determinación del origen y registrarla ante las secretarías de salud.
Las administradoras de riesgos laborales adelantarán el procedimiento por intermedio del grupo interdisciplinario previsto en el artículo 5º del presente decreto. Cada una de las citadas entidades, así como la junta integrada por las entidades promotoras de salud y administradoras de riesgos laborales, contarán con un plazo máximo de treinta (30) días calendario para cumplir el procedimiento descrito y comunicar su decisión sobre el origen de la contingencia al empleador, al trabajador y a los demás interesados.
PARAGRAFO 1 º. Las controversias que surjan con ocasión de los conceptos o dictámenes emitidos sobre el origen o fecha de estructuración, serán resueltas por las juntas regionales de calificación de invalidez. (…). En consecuencia, la calificación del origen de la contingencia debe realizarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, el artículo 6º del Decreto 2463 de 2001, los lineamientos descritos en la Ley 776 de 2002 y el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el Decreto 19 de 2012; con el objetivo de garantizar el debido proceso al paciente.
Por tanto, les corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Laborales - ARL, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, calificar, en primera instancia, el estado de invalidez, y, en segunda, a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
La inconformidad sobre el dictamen proferido en primera instancia deberá plantearse dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mismo. Respecto de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, la Corte Constitucional la ha considerado como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al ser el medio para la realización efectiva de otras garantías fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en tanto que permite determinar a qué tipo de prestaciones tiene derecho el afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común. Frente a ello, esta Corporación ha dicho: “Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital.
Lo anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral.
Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional”.
En consecuencia, “teniendo en cuenta la trascendencia de la valoración, esta Corporación ha señalado que la lesión de las garantías fundamentales de la persona, se genera i) por la negación del derecho a la valoración o ii) por la dilación de la misma, pues de no practicarse a tiempo, en algunas ocasiones puede ocasionar el empeoramiento de la condición física o mental del asegurado.
Así, ambas circunstancias transgreden los derechos fundamentales de los trabajadores, toda vez que someten a una situación de indefensión a quien requiere la calificación para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de la capacidad laboral, y con esto precisar cuál entidad es la encargada de asumir el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su afección.”12 Igualmente, dicho órgano de cierre de la jurisdicción constitucional ha precisado sobre la responsabilidad de las entidades encargadas de los procesos de calificación, señalando que estos deben ser expeditos: “…envuelve gran trascendencia al momento de garantizar los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital del trabajador que sufre un accidente o enfermedad que lo inhabilita para desempeñarse en condiciones normales, razón por la que no solo están en la obligación de adelantar el procedimiento, considerando todo el material probatorio que se relacione con las deficiencias diagnosticadas, sino también en no demorar la realización del mismos.
En suma, la calificación por pérdida de capacidad laboral en el marco del Sistema Integral de Seguridad Social, constituye a la vez, un derecho autónomo de todos los afiliados al mismo, y una garantía de enlace para acceder a otras prestaciones asistenciales y económicas contempladas por la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias.
Al contribuir con la realización de otros derechos fundamentales como la dignidad humana y la vida, las entidades obligadas a efectuar dicha calificación deben observar rigurosamente las pautas éticas y técnico-científicas dispuestas por el legislador a lo largo del proceso de valoración, comprendiendo la enfermedad o el accidente del afiliado desde sus consecuencias, esto es, desde los verdaderos factores que alteran su entorno y que varían desde los puramente personales y económicos hasta los ambientales u ocupacionales.
Asimismo, las solicitudes de los afiliados deben atenderse con prontitud por estas entidades. De lo contrario, la mora en la expedición del dictamen puede ocasionar la violación de otras garantías constitucionales, puesto que 12 Corte Constitucional. Sentencia T- 697 de 2014, Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. aquel se constituye en una condición indispensable para el ejercicio de otros derechos como los pensionales, más aún si se tiene en cuenta el estado de debilidad en el que se encuentra un ciudadano que sufre de cierto grado de discapacidad o posiblemente invalidez.
(…)”13 Finalmente, no debe perderse de vista que las personas que deben someterse a estas valoraciones de la capacidad laboral para determinar el grado de invalidez son sujetos de especial protección, como consecuencia, se hace necesario brindarles una protección especial, por cuanto se encuentran en una indeterminación frente a su situación laboral y pensional, teniendo en cuenta que, dependiendo del dictamen, se verán afectados como trabajador o para adquirir el estatus de pensionado por invalidez.
Por ende, en aras de garantizárseles los derechos fundamentales que devienen de la pérdida de su capacidad laboral, se debe observar el procedimiento establecido por el Decreto 1352 de 2013, “Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones"9, compilado por el Decreto 1072 de 2015, el cual regula lo siguiente: “Artículo 38.
Sustanciación y Ponencia. Recibida la solicitud por el médico ponente se procederá de la siguiente manera: a) El Director Administrativo y Financiero de la junta citará al paciente por cualquier medio idóneo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes de lo cual se dejará constancia en el expediente; b) La valoración al paciente o persona objeto de dictamen deberá realizarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes; c) En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día el Director Administrativo y Financiero de la junta citará nuevamente por correo físico que evidencie el recibido de la citación para la valoración, esta última deberá realizarse dentro de los quince (15) días calendarios siguientes al envío de la comunicación; d) En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día luego del paso anterior, el Director Administrativo y Financiero de la junta dará aviso por escrito a la Administradora de Riesgos Laborales o Administradora del Sistema General de Pensiones de acuerdo a si la calificación en primera oportunidad fue de origen común o laboral, cuya constancia debe reposar en el expediente, indicándole la nueva fecha y hora en la que se debe presentar el paciente para que esta lo contacte y realice las gestiones para su asistencia. La valoración de la persona se deberá realizar dentro de los quince (15) días calendarios siguientes al recibo de la comunicación escrita a las Entidades anteriormente mencionadas; e) Dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la valoración del paciente, el médico ponente estudiará las pruebas y documentos suministrados y radicará la ponencia; f) Cuando el médico ponente solicite la práctica de pruebas o la realización de valoraciones por especialistas, este las registrará en la solicitud de práctica de pruebas que las ordena señalando el término para practicarlas de conformidad con el presente decreto; g) Recibidos los resultados de las pruebas o valoraciones solicitadas, el médico ponente radicará el proyecto de dictamen dentro de los dos (2) días hábiles a su recibo y se incluirá el caso en la siguiente reunión privada de la junta; h) Una vez radicada la ponencia el Director Administrativo y Financiero procederá a agendar el caso en la siguiente audiencia privada de decisión, que en todo no caso no podrá ser superior a cinco (5) días hábiles.
Parágrafo 1°. De conformidad con el artículo 142 del Decreto 19 de 2012 la Junta Nacional deberá decidir la apelación que haya sido impuesta, en un término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la radicación de la ponencia. Parágrafo 2°. De comprobarse la imposibilidad de asistir a la cita de la persona a valorar, el médico ponente se trasladará para su valoración salvo que se demuestre la 13 Sentencia T- 646 de 2013, Corte Constitucional. imposibilidad de traslado por caso fortuito o fuerza mayor, evento en el cual, se podrá dictaminar de acuerdo a las pruebas allegadas a la junta.
En todo caso la suspensión del trámite de valoración no podrá ser superior a sesenta (60) días calendario. Parágrafo 3°. Si la persona objeto de valoración no asiste a la cita fijada por el Director Administrativo y Financiero de la junta, una vez se surta el procedimiento descrito en el literal a), c) y d) del presente artículo este dará aviso por escrito a las partes interesadas, cuya constancia debe reposar en el expediente y se procederá a emitir el dictamen con lo que repose en el expediente.
Parágrafo 4°. Para realizar las valoraciones de la persona objeto de dictamen está prohibida que se realice de manera simultánea para varios pacientes ya que esta debe ser de manera individual. Parágrafo 5°. Los términos de tiempo establecidos en el presente artículo serán sucesivos entre un trámite y el que le sigue. … Artículo 41. Notificación del dictamen.
Dentro de los dos (2) días calendarios siguientes a la fecha de celebración de la audiencia privada, la Junta Regional de Calificación de Invalidez citará a través de correo físico que deje constancia del recibido a todas las partes interesadas para que comparezcan dentro de los cinco (5) días hábiles al recibo de la misma para notificarlas personalmente.
Vencido el término anterior y si no es posible la notificación, se fijará en un lugar visible de la sede de la junta durante diez (10) días hábiles, indicando la fecha de fijación y retiro del aviso. De todo lo anterior, deberá reposar copia en el respectivo expediente, y en todo caso se deberán indicar los recursos a que tienen derecho las partes.
En los casos de apelación, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez dentro de los dos (2) días calendario siguientes a la fecha de celebración de la audiencia privada comunicará el dictamen por correo físico que deje constancia de su entrega a la persona objeto del dictamen y a las demás personas interesadas. El Director Administrativo y Financiero una vez tenga la constancia de entrega de la comunicación a todas las partes interesadas, por quedar ya el dictamen en firme, remitirá el expediente a la Junta Regional para su respectivo control y custodia.
Parágrafo. En los casos en los que la solicitud de dictamen sea realizada a través de la inspección de trabajo del Ministerio del Trabajo, autoridades judiciales o administrativas, actuando como peritos las Juntas de Calificación de Invalidez, la notificación o comunicación según sea el caso se surtirá en sus respectivos despachos. Para tal efecto, la junta remitirá solamente el dictamen a dichas entidades, las cuales se encargarán de la notificación o comunicación según sea el caso de conformidad con lo establecido en este artículo, posteriormente, el inspector de trabajo deberá devolver debidamente notificado el dictamen.” De las normas transcritas, se colige que, recibida la solicitud por el médico ponente, se citará al paciente por cualquier medio idóneo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes de lo cual se dejará constancia en el expediente; la valoración al paciente o persona objeto de dictamen deberá realizarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes; dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la valoración del paciente, el médico ponente estudiará las pruebas y documentos suministrados y radicará la ponencia; cuando el médico ponente solicite la práctica de pruebas o la realización de valoraciones por especialistas, este las registrará en la solicitud de práctica de pruebas que las ordena señalando el término para practicarlas de conformidad con el presente decreto; recibidos los resultados de las pruebas o valoraciones solicitadas, el médico ponente radicará el proyecto de dictamen dentro de los dos (2) días hábiles a su recibo y se incluirá el caso en la siguiente reunión privada de la junta y una vez radicada la ponencia el Director Administrativo y Financiero procederá a agendar el caso en la siguiente audiencia privada de decisión, que en todo no caso no podrá ser superior a cinco (5) días hábiles.
Y el canon 41 ibidem, relacionado con la notificación del dictamen, establece que dentro de los dos (2) días calendarios siguientes a la fecha de celebración de la audiencia privada, la Junta Regional de Calificación de Invalidez, citará a través de correo físico que deje constancia del recibido a todas las partes interesadas para que comparezcan dentro de los cinco (5) días hábiles al recibo de la misma para notificarlas personalmente y vencido el término anterior y si no es posible la notificación, se fijará en un lugar visible de la sede de la junta durante diez (10) días hábiles, indicando la fecha de fijación y retiro del aviso.
Conforme lo descrito, el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, se encuentra reglado en etapas y tiempos determinados principalmente en el artículo 38 del Decreto 1352 de 2013, normativa que si bien regula el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, en criterio de este Despacho, puede aplicarse cuando la calificación está siendo adelantada por las entidades habilitadas conforme el canon 41 de la Ley 100 de 1993, como lo es la Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, en tanto resulta necesario -a fin de garantizar los derechos fundamentales de los usuarios-, determinar un tiempo razonable de cumplimiento de deberes y de resolución de estas situaciones.
Adicionalmente, se considera pertinente precisar que, la mencionada normativa no tuvo ninguna modificación con la expedición del Decreto 514 de 2025, la cual en el artículo 2.2.4.13.8 señaló que el dictamen de pérdida de capacidad laboral u ocupacional será emitido conforme al Manual Único de Calificación de Invalidez vigente. 5. Caso concreto.
Mediante el ejercicio de esta acción constitucional el señor José Humberto Giraldo Giraldo, actuando a través de representante judicial, pretende que se le amparen los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna e igualdad, solicitando que se le ordene a la Administradora Colombia de Pensiones – Colpensiones a que emita y notifique el dictamen de pérdida de capacidad laboral, en atención que el 12 de febrero de 2025 tuvo la valoración con los médicos de medicina laboral de la entidad.
Frente a lo anterior, Colpensiones allegó escrito de contestación a la presente acción constitucional, mediante la cual manifestó que, una vez verificado el sistema de información de la entidad, pudo corroborar que bajo radicado 2025_1942908 de 07 de febrero de 2025, la parte accionante inició trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral; sin embargo, expone que no reposa en el aplicativo que se haya fijado fecha para valoración el día 12 de febrero de 2025.
Adicionalmente, señala que la entidad se encuentra dentro del término para dar trámite a la solicitud; por lo cual, solicita que la acción de tutela se declare improcedente. En tal virtud, una vez revisado el material probatorio, esta Sala evidencia que: - La AFP recibió del accionante la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral el día 07 de febrero de 2025. - Conforme con lo aludido en escrito de tutela, el señor Giraldo tuvo cita de valoración el 12 de febrero de 2025. - Frente a lo anterior, la Administradora pensional afirma que según la información que reposa en el sistema de la entidad, a la fecha no se ha programado cita de valoración. - Por lo antes señalado, el Juzgado de primera instancia negó las pretensiones de la acción, por considerar que a la fecha no habían transcurrido los 4 meses para que la entidad accionada resolviera la solicitud elevada por el actor.
Colofón a lo anterior, sea lo primero advertir que, el sustento normativo señalado en la sentencia de primera instancia, aplica para los trámites en los cuales los afiliados le solicitan a la Administradora Colombiana de Pensiones el reconocimiento de la pensión de jubilación por vejez, invalidez, entre otros, situación diferente a lo requerido por el actor, pues lo que pretende el señor José Humberto es que Colpensiones valore y dictamine su pérdida de capacidad laboral, trámite previo a la solicitud de reconocimiento de la pensión. Claro antes expuesto y atendiendo lo dispuesto en el Decreto 1072 de 2015 que compiló lo expuesto en el Decreto 1352 de 2013 que regula a las Juntas de Calificación de Invalidez, disposición que en los artículos 2.2.5.1.34, 2.2.5.1.35, y 2.2.5.1.36, prescribe que después de radicada la solicitud, el funcionario encargado de la entidad, contará con dos días hábiles para repartirla al médico correspondiente; y una vez realice dicha entrega, el funcionario contará con dos días más para comunicarle al paciente la fecha de la cita de valoración de la PCL, la cual tendrá que realizarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, y dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la valoración del paciente, el médico ponente estudiará las pruebas y documentos suministrados y radicará la ponencia; por lo que de solicitarse por éste la práctica de pruebas o la realización de valoraciones por especialistas, las registrará en la solicitud de práctica de pruebas y las practicará, y una vez recibidas el médico ponente radicará el proyecto de dictamen dentro de los dos (2) días hábiles y se procederá a agendar el caso en la siguiente audiencia de decisión, que en todo no caso no podrá ser superior a cinco (5) días hábiles.
De conformidad con la normativa antes señalada, esta Sala observa que ya se encuentra vencido el término para que la Administradora de Pensiones haya definido la situación de pérdida de capacidad del accionante, actuar que es completamente reprochable, pues pese a que en el plenario no obra prueba que acredite que el señor José Humberto tuvo valoración con los médicos de Medicina Laboral de la accionada, si obra prueba de que desde el 7 de febrero de 2025 Colpensiones recibió el formulario para calificar la PCL del mencionado señor.
En consecuencia, se revocará el fallo de primera instancia y en su lugar se amparará el derecho fundamental a la seguridad social del accionante. Finalmente, esta Sala considera necesario advertir que, aunque a la fecha se encuentra vencido el término dispuesto para valorar, emitir y notificar el dictamen de PCL del señor José Humberto Giraldo, en el evento de que Colpensiones para poder valorar al tutelante requiera valoraciones o no encuentre completa la documentación aportada, el proceder no es cerrar el trámite de calificación de la PCL, si no que en garantía de su derecho a la seguridad social, le correspondería a la AFP inicialmente requerirlo para que esta sea aportada, y de no contar con lo pedido, coordinará la accionada con la EPS a la que se encuentre afiliada el actor, para que realice las valoraciones y exámenes complementarios, y de esta manera lograr efectivamente la calificación de la PCL del señor Giraldo.
Por lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Revocar el fallo de primera instancia proferido el 09 de abril de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales y, en su lugar se dispone: Segundo: Tutelar el derecho fundamental a la seguridad social del señor José Humberto Giraldo Giraldo.
Tercero: En consecuencia, se Ordena a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES – a través de la Dirección de Medicina Laboral, o quien haga sus veces, que dentro del término de un mes (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a realizar todas las acciones administrativas necesarias para garantizar la valoración de PCL del señor José Humberto Giraldo Giraldo, si aún no lo ha hecho.
Término en el cual también deberá emitir y notificar el dictamen de pérdida de la capacidad laboral del señor José Humberto Giraldo Giraldo. Cuarto: Notifíquese este proveído en la forma ordenada por el Artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 5º del Decreto 306 de 1992. Quinto: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en Sala de Decisión Ordinaria realizada en la fecha.
Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Ausente con permiso Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.