Sincelejo, nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia adiada 30 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se negaron a las súplicas de la demanda. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones La ELECTRIFICADORA DEL CARIBE (ELECTRICARIBE S.A. E.S.P.), a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, para que se acceda a las siguientes pretensiones: 1) Que se declare la nulidad de la Resolución SSPD-201582000282805 y la Resolución SSPD-20168200067015. 2) Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la entidad demandada a pagar a ELECTRICARIBE, el valor de $6.443.500.oo más los intereses causados en la fecha del pago. 3) En subsidio de la pretensión anterior que a título de restablecimiento del derecho se declare que ELECTRICARIBE, no está obligada a pagar el valor de la sanción impuesta mediante la Resolución SSPD - 201582000282805 y confirmada mediante la Resolución SSPD-20168200067015. 2.2.
Hechos El día 12 de marzo de 2015, el usuario Mario Alejandro Peñuela presentó derecho de petición ante Electricaribe S.A. La empresa ELECTRICARIBE S.A. dio respuesta a la petición el día 13 de marzo de 2015 y envió la citación personal al usuario dentro de los cinco (5) días siguientes. Al no comparecer el usuario, la empresa procedió a realizar la notificación por aviso, la cual fue enviada el día 24 de marzo de 2015.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la Resolución 201582000282805, impuso sanción (multa de $ 6.443.500.oo) a ELECTRICARIBE S.A. E.S.P., al considerar: ““Es así, que verificando los descargos de la empresa, se encontró que la citación para notificación personal fue puesta al correo el 13 de Marzo de 2015- folio de descargos-.
En este orden de ideas, siguiendo los preceptos del artículo 69 del CPACA, los cinco días después de la puesta en correo de la citación se cumplieron el 20 de Marzo de 2015, siendo enviado el 24 de Marzo de 2015,- folio 9 de los descargos- es decir, dentro del término que prevé el artículo 69 del CPACA. Sin embargo, la notificación no se surtió en la medida que el aviso no fue entregado en el lugar de destino”.
Contra dicho acto, ELECTRICARIBE interpuso recurso de reposición, no obstante, la anterior decisión fue confirmada por medio de la Resolución No. 20168200067015 del 17 de junio de 2016, considerándose que Electricaribe incurrió en silencio administrativo positivo. 2.3. Concepto de violación Como normas violadas, se indican las siguientes: artículo 113 de la Ley 142 de 1994, y el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011.
En el concepto de violación, manifiesta lo siguiente: “1. Infracción de las normas en que deberían fundarse. Violación del principio de legalidad de las faltas y las sanciones contemplado en el artículo 3 del CPACA. La sanción por silencio administrativo positivo no surge por yerros durante el procedimiento de notificación. El artículo 158 de la Ley 142 de 1994 únicamente contempla el silencio administrativo positivo por incumplimiento del plazo para dar respuesta. 2.
Violación al debido proceso por falta de congruencia entre el pliego de cargo formulado y el hecho que se sanciona. 3. Infracción de las normas en que debería fundarse: infracción del artículo 69 de la Ley 1437 de 2011. Esta norma no establece la obligación legal de enviar el aviso un número ilimitado de veces. La misma Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ha reconocido que no es necesario enviar el aviso un número ilimitado de veces y que cuando es aviso es rechazado basta con su publicación. 4.
Causal de exoneración de responsabilidad hecho de un tercero. El aviso no se entregó por hecho de un tercero. El Consejo de Estado ha establecido que cuando los administrados acuden a la administración asumen la carga de facilitar los medios para enterarse de las respuestas que da la administración. 5) Infracción de las normas en que debería fundarse.
Art. 50 Ley 1437 de 2011. No ha proporcionalidad entre la sanción impuesta por valor de $6.443.500 y la petición del usuario que era de un valor de $3.919.230.oo” 2.4. Contestación de la demanda La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, contesta la demanda, oponiéndose a sus pretensiones, defendiendo la legalidad de los actos demandados.
En su defensa, la superintendencia manifiesta que formula la excepción de legalidad de los actos administrativos demandados, por cuanto, “la empresa prestadora de servicio no respondió de fondo la petición del usuario dentro del término legal configurándose un silencio administrativo positivo, vulnerando la empresa lo regulado por el Art. 158 de la ley 142/94, art. 69 del CPACA al emitir una decisión que no fue debidamente notificada al usuario, por lo que la respuesta aunque fue emitida dentro del término legal no surte efectos por no haber sido notificada en observancia de lo dispuesto en la ley para la notificación supletoria, configurándose de este modo el Silencio Administrativo Positivo, cuyos efectos la demandante no reconoció dentro del término de las 72 horas siguientes a su ocurrencia”. 2.5.- Sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia de fecha 30 de junio de 2021, niega las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: “… en el presente asunto se configuró el silencio administrativo positivo por la irregularidad en la notificación de la respuesta de la petición de 12 de marzo de 2015, por lo siguiente: La decisión de la entidad prestadora que resolvió la petición presentada por el usuario el día 12 de marzo de 2015, data del 13 de marzo de 2015, para lo cual una vez expedida la misma, la empresa contaba con cinco días contados a partir del día siguiente de su expedición para proceder al envío de la citación, lo cual así lo hizo el día 13 de marzo de 2015, como consta en la guía de envío de correo certificado.
Ante la inasistencia del notificado, la empresa prestadora procedió al envío de aviso el día 24 de marzo de 2015, dentro del término señalado en el artículo 69 del C.P.A.C.A., que a la letra reza: “si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco días del envío de la citación, ésta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente”.
Ahora bien, lo reprochado no son los términos en que se realizó la notificación, sino, la falta de la misma por parte de ELECTRICARIBE, pues al ser devuelta la notificación por aviso, se entiende luego que la respuesta emitida no fue puesta en conocimiento al peticionario, esto, teniendo en cuenta que lo legalmente plausible consistía en enviar nuevamente la respuesta y de no tener conocimiento de la nueva dirección de peticionario, proceder en los términos del inciso segundo del articulo 69 ibidem… /…/ Así pues, si bien la norma no establece que se envié el aviso varias veces, si establece el procedimiento a seguir si no puede surtirse dicha notificación supletoria, cuestión que no sucedió en el caso que nos ocupa, por lo que al no haberse surtido la notificación en debida forma y no dar a conocer al señor PEÑUELA la respuesta a su petición, da al traste con una irregularidad que al tenor del artículo 72 del C.P.A.C.A, tiene por no hecha la notificación y en consecuencia la decisión no surte efectos legales; es decir, se tiene como no contestada y en atención a ello al surgimiento del silencio administrativo positivo contemplado en el artículo 158 de la ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995.
Aunado a lo anterior, se advierte que no puede endilgársele al usuario la responsabilidad de ser notificado en debida forma y manifestar que por culpa de un tercero no puedo realizarse la notificación, ya que existe un procedimiento a seguir, como en párrafos anteriores se dijo, que no fue llevado a cabo por parte de ELECTRICARIBE y con ello demostrar la notificación en debida forma. /…/ … se advierte que la cuantía de las sanciones impuestas no resulta irrazonables y desproporcionada, teniendo en cuenta que las deficiencias en el servicio afectan el área de atención a los usuarios que es fundamental en la gestión y buena marcha de este tipo de empresas la dosimetría de la sanción se encuentra dentro del rango previsto en el artículo 81 numeral 2 '' de la Ley 142 de 1994… Como puede apreciarse, las multas impuestas fueron de $6.443.500 lo cual está dentro del rango que da a la ley en estas sanciones se incluyó como factor determinante la reincidencia en que ha incurrido la actora, razón por la cual dicho cargo también habrá de ser negado” 2.6.
Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la empresa demandante la recurre con el fin que sea revocada, argumentando lo siguiente: “1. /…/ Atendiendo a lo indicado en el pliego de cargos, con la evidencia del cumplimiento de lo consagrado en el artículo 68 y 69 del CPACA como es la constancia de la puesta en correo de la notificación personal y por aviso según los preceptos antes citados, bastaría para evidenciar el cumplimiento de lo consagrado en la norma y más aún para desvirtuar los cargos plasmados por la demandada, es de resaltar que en ningún momento el pliego manifiesta falencias en la notificación, sino que reside ÚNICA Y EXCLUSIVAMENTE en una causal de existencia como es el no aportar las constancias de envío de citación y aviso. /…/ 2.
En el presente caso, las Resoluciones expedidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contrarían el derecho al debido proceso de ELECTRICARIBE, debido a que entre el pliego de cargos y las resoluciones demandadas se sancionaron hechos y normas distintas a las enunciadas en el pliego de cargos. La violación al debido proceso se verifica en que, durante la actuación administrativa, sin previo aviso, ni reformulación de cargos, se variaron los hechos y las normas objeto de investigación. /…/ 3. … dentro del presente proceso se evidencia que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, contravino las citadas disposiciones desde la apertura del pliego de cargos, pues de realizarse un análisis del mismo, se puede observar que en ningún acápite del pliego que apertura la investigación en contra de ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. hizo mención de las sanciones o medidas que serían procedentes, ni de las normas para la graduación de estas, en caso de que se llegaré a confirmar los cargos por los que se aperturó la investigación. 4.
En el caso que nos ocupa, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impuso la sanción a ELECTRICARIBE por considerar que se debió insistir en la entrega del aviso hasta lograrla y que la publicación del aviso no era procedente argumentando que este no era un caso de desconocimiento del destinatario. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el aviso no fue entregado por inmueble cerrado en dos (2) ocasiones En el caso que nos ocupa ¿de qué otra forma lograba ELECTRICARIBE lograr la notificación de la respuesta?, no puede entenderse que insistiendo ilimitadamente en la entrega del aviso hasta lograrlo, debido a que esto impone una carga desproporcionada y extralegal en los prestadores de servicios públicos.
Tampoco puede interpretarse que “si se logra la entrega de la factura debe lograrse la entrega del aviso” debido a que la factura se inserta debajo de la puerta del inmueble cuando este se encuentra cerrado, en cambio la entrega de la notificación por una empresa de mensajería comporta la obligación de lograr que alguien abra el inmueble y firme la guía. Por lo anterior ELECTRICARIBE no incurrió en ninguna conducta infractora que la hiciera acreedora de la sanción impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 5. /…/ La sanción es nula porque el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011 no contiene una obligación de insistir ilimitadamente en la entrega del aviso. 6.
La Ley 1437 no establece que la empresa tenga la obligación de enviar el aviso “cuantas veces sea necesario” hasta que el usuario la reciba. La obligación de notificar por aviso se cumplió cuando ELECTRICARIBE envió el aviso a la dirección indicada por el usuario. Lo anterior ha sido reiterado por el Consejo de Estado y por la propia Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 7.
El artículo 69 de la Ley 1437 de 2011 no establece que el aviso tenga que enviarse un número ilimitado de veces, de hecho, así lo ha reconocido la misma Superintendencia de Servicios Públicos quien en Concepto Unificador No. 31 de 2016 cuando reconoce que en el pasado la Superintendencia si pretendía hacer esa interpretación, pero que actualmente ha cambiado de criterio, …” 2.7.
Trámite procesal en segunda instancia Mediante auto de fecha 27 de febrero de 2024, se rechazó el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Por auto datado 31 de julio de 2024, se revocó la anterior providencia, en sede de súplica. A través de auto de 24 de septiembre de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.2. Cuestión previa.
Solicitud de suspensión del proceso. Se observa que la entidad demanda, a través de apoderada judicial, solicitó la suspensión del proceso hasta el 24 de julio del presente año “teniendo en cuenta que entre la Superservicios y la empresa ELECTRICARIBE S.A. ESP.- En Liquidación, se están adelantando unas mesas de trabajo tendientes a llegar a un acuerdo que se traduzca en la solución del objeto de la Litis, con lo cual se permita dar por terminado el presente proceso”.
Sin embargo, hasta la presente fecha, no se ha dado a conocer a este Tribunal acuerdo debidamente protocolizado suscrito por las partes, entendiéndose que es viable continuar con su trámite. 3.3. Problema Jurídico. Teniendo en cuenta el debate planteado, el problema jurídico a desatar estriba en determinar: ¿Deben declararse nulos los actos administrativos demandados, mediante los cuales, ELECTRICARIBE está obligada a pagar la sanción pecuniaria impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por haber dado lugar a la configuración del silencio administrativo positivo establecido en el artículo 158 de la ley 142 de 1994? 3.4.- Análisis de la Sala. 3.4.1.
De la violación al debido proceso La Carta Política de 1991 erigió en el inciso primero del artículo 29 el ámbito de aplicación del derecho fundamental al debido proceso, estableciendo que el mismo se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. En su contenido material, el debido proceso comporta un plexo de garantías sustantivas llamadas a ser respetadas en las actuaciones para que las mismas se atemperen al marco constitucional, constituyéndose en un límite material al posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales, que debe respetar los márgenes de juridicidad en el ejercicio de sus competencias.
La Corte Constitucional lo ha definido, en los siguientes términos: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal.
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados” Se advierte que el debido proceso se caracteriza por ser desarrollo de una serie de actuaciones que se desenvuelven de forma ordenada y progresivamente, siempre acorde con los lineamientos legales y constitucionales pertinentes a cada caso particular. 3.4.2.
Silencio administrativo positivo. Su regulación en los servicios públicos (Ley 142 de 1994). El silencio administrativo, como ficción legal creada por el legislador para entender que la administración ha proferido una decisión administrativa, surge como mecanismo de sanción a la administración morosa ante peticiones de contenido individual.
En ese orden, se considera que transcurrido cierto plazo legal, la ausencia de pronunciamiento se suple con una decisión ficta o presunta. Por consiguiente, el silencio administrativo se constituye en herramienta que propende garantizar la existencia de una respuesta con celeridad y eficacia, a la vez que constituye un castigo para la administración morosa quien pierde la oportunidad de presentar sus argumentos a través de un acto administrativo expreso.
En el ordenamiento jurídico colombiano, se ha contemplado que la decisión ficta puede surgir en la fase de actuación administrativa (silencio sustancial) o en la fase de recursos (silencio procesal); entendiéndose por regla general, que cuando no existe pronunciamiento de la entidad pública respecto a determinada petición concreta del administrado, la decisión de la entidad es negativa o en fase de recursos, cuando estos no han sido resueltos, se entenderá que el pronunciamiento de la administración frente al recurso es negativo.
Sobre estas consideraciones se debe señalar, que la regla general del silencio administrativo es que la decisión ficta es negativa. De otra parte, partiendo de lo expresado en el artículo 84 de la Ley 1437 de 2011, la figura del silencio administrativo positivo aplica de manera excepcional y específica, esto es, solo en los casos expresamente determinados por el legislador, caso en donde se entenderá que el silencio de la administración genera una respuesta de carácter positiva o favorable al administrado, término que empezará a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso.
Una de esas situaciones expresas, en donde la respuesta ficta se asume como positiva, es la regulada en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, ubicada en el capítulo de defensa de los usuarios en sede de la empresa y que determina la configuración del silencio administrativo, frente a los recursos interpuestos ante decisiones proferidas por las empresas de servicios públicos, extendida a las peticiones, quejas y recursos por virtud del artículo 123 del decreto 2150 de 1995, el que a la letra señala: “El texto subrogado por el Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 es el siguiente:> ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 <sic, se refiere al 158> DE LA LEY 142 DE 1994.
De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario” Preciso es mencionar, que la actuación en sede administrativa no solo es considerada una garantía de la administración, sino como mecanismo de protección a los intereses del administrado, razón por la que, no puede mirarse solo como el privilegio de la Administración, sino como verdaderos instrumentos de un Estado social de derecho, centrados en la protección de los derechos de los administrados.
Por tanto, La justificación de la actuación administrativa no se limita hoy en día, al carácter de privilegio de la administración, sino como un medio de protección de los administrados que, a su vez, puede contribuir a la lucha contra la congestión jurisdiccional. Sobre la procedencia, presentación y requisitos dispone la Ley 142 de 1994 lo siguiente: “ARTÍCULO 158.
DEL TÉRMINO PARA RESPONDER EL RECURSO. <Según lo expresa la Corte Constitucional en Sentencia C-451-99, este artículo fue subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995. Al INHIBIRSE de fallar sobre la demanda de inconstitucionalidad de este artículo, aclara la Corte (subrayas fuera del texto original): " Como puede colegirse de la comparación efectuada de los textos de los artículos 158 de la Ley 142 de 1994 y 123 del Decreto 2150 de 1995, esta última disposición legal subrogó a la primera, en las materias allí tratadas, … lo que determina a la Corte a emitir una decisión inhibitoria sobre la constitucionalidad de dicho artículo 158, toda vez que al haber sido subrogado legalmente, desapareció del ordenamiento jurídico vigente".
El texto subrogado por el Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 es el siguiente:> ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 <sic, se refiere al 158> DE LA LEY 142 DE 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor” Y acerca de la regulación de la forma de dar publicidad a la decisión, esto es, la notificación, por tratarse de actos de contenido particular, dispone la regulación de servicios públicos: “ARTÍCULO 159.
DE LA NOTIFICACIÓN DE LA DECISIÓN SOBRE PETICIONES Y RECURSOS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo. Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
PARÁGRAFO. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia" (Negrillas y subrayas fuera del texto) Véase entonces, que para que surja el silencio administrativo positivo, se requiere conforme la redacción del artículo 158 citado, que transcurran 15 días hábiles contados desde la presentación de la petición o recurso contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
Caso en el cual, la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios contará con 72 horas para emitir el acto que reconozca el silencio positivo, pues, este opera ipso facto o de manera automática, sin que sea necesario la protocolización, ya que, no resulta en este tópico aplicable la regla del artículo 84 de la Ley 1437 de 2011, dada la existencia de norma especial.
En este punto, se podría argumentar que como quiera que se trata de la regulación de mecanismos de protección de los derechos de los ciudadanos, en contra de las decisiones empresariales en materia de servicios públicos domiciliarios, no es suficiente con que la respuesta a la petición, queja o recurso sea simplemente expedido, se requiere y queda condicionada la eficacia de misma y para efectos claros de inoponibilidad que sea debidamente comunicada al usuario - peticionario o recurrente, para que no surja la respuesta ficta positiva, comunicación que se surte, siguiendo los derroteros establecidos conforme la remisión realizada por el artículo 159 de la Ley 142 de 1992 a las reglas del C. C. A., hoy código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo.
No obstante, se hace necesario por su pertinencia para las resultas del presente análisis, exponer la tesis delimitada por el Consejo de Estado en sentencia proferida el 3 de mayo de 2018, sobre la determinación del plazo para resolver con que cuenta la administración cuando se trata del silencio administrativo positivo en reclamaciones relativas al servicio público a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
Providencia en la cual, se concluyó, que el término de 15 días para resolver peticiones en materia de servicios públicos, so pena de la configuración del silencio administrativo positivo es para que la empresa prestadora dicte la respuesta correspondiente, pues, con posterioridad debe surtirse el proceso de notificación, circunstancia (expedición), que aclara esta Sala deberá ser probada por la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios.
Argumentó su postura el Consejo de Estado en los siguientes términos: “De los aspectos hasta aquí expuestos, se observa con claridad que el legislador estableció que en materia de servicios públicos domiciliarios, las empresas prestadoras cuentan con un plazo máximo de 15 días hábiles para resolver las peticiones, quejas y recursos, so pena que se entienda que éstos fueron resueltos favorablemente, lo que sin duda alguna constituye una garantía para el administrado, la cual fue fortalecida en el sentido de imponer a la empresa prestadora la obligación de reconocer el acto ficto “(d)entro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles”, sin que la norma especial prevea para tal efecto un trámite adicional, obligación que de no cumplirse habilita al peticionario para que acuda a la superintendencia, a fin de que imponga las sanciones correspondientes, “sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto”. 4.2.
Del término 15 días para resolver las peticiones en materia de servicios públicos. Ahora bien, uno de los aspectos centrales de la controversia, es si el término de 15 días que consagra la norma en comento para resolver las peticiones en materia de servicios públicos domiciliarios, comprende o no que en dicho plazo se notifique la respuesta correspondiente, pues mientras la parte demandante sostiene que sí, la demandada y el juez de primera instancia alegan que no, argumentando que en dicho término lo único que debe constatarse es si la decisión respectiva fue emitida, y posteriormente las empresas prestadoras deben realizar la notificación respectiva siguiendo los plazos y el procedimiento del C.C.A. Frente a este punto la sociedad demandante arguyó que la jurisprudencia respalda su posición y transcribe algunos apartes que presuntamente corresponden a decisiones judiciales del Consejo de Estado que no identifica con precisión, pues simplemente relaciona un fallo del 21 de octubre de 2010, respecto del cual no indica qué Sección lo dictó, dentro de qué proceso o con ponencia de qué magistrado.
No obstante lo anterior, destaca la Sala que en efecto en tratándose del silencio administrativo positivo, existen pronunciamientos según los cuales el término para resolver las peticiones comprende tanto dictar la decisión como dar a conocer la misma, comoquiera que si el solicitante no ha tenido conocimiento del acto administrativo respectivo, no puede predicarse que el mismo produjo los efectos correspondientes.
Empero, también se advierte que tal tesis se ha expuesto con claridad, principalmente cuando el plazo legalmente establecido para resolver la petición es amplio, verbigracia 6 meses o un año, y por consiguiente, bajo situaciones en las cuales razonablemente es exigible que la administración en dicho plazo profiera la respuesta y dé a conocer la misma, so pena que se configure el silencio administrativo positivo.
En tal sentido, a manera ilustrativa pueden apreciarse las siguientes consideraciones del fallo dictado el 22 de febrero 2018 por la Sección Cuarta de esta Corporación, dentro del proceso No. 54001-23-33-000-2014-00435-01(22531): “El artículo 487 del Estatuto Tributario municipal prevé que la administración cuenta con seis (6) meses para resolver el recurso de reconsideración. Al respecto, la Sala se ha pronunciado sobre la interpretación de los artículos del Estatuto Tributario Nacional (arts. 732 y 734), similares a los del Estatuto de Rentas del Municipio de San José de Cúcuta aplicables al caso.
En efecto, en cuanto la expresión «resolver» contenida en este artículo, la jurisprudencia ha precisado que la decisión a la que se refiere la Ley, es la «notificada legalmente», esto es, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado.
En oportunidad posterior, se expresó lo siguiente: “La Sala advierte que el término del año previsto en el artículo 732 del E.T. es un término preclusivo, porque el artículo 734 del E.T. establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo.
(…) En el presente caso, el artículo 734 del E.T. utiliza la locución “resuelto” para referirse al recurso de reconsideración y, por tanto, se enmarca dentro de aquellos casos en los que no es clara la intención del legislador. En consecuencia, conforme con lo expuesto, se analizará el caso concreto bajo el presupuesto de que el Municipio de Santiago de Cali debió no sólo expedir, sino notificar el acto administrativo”.
(Negrilla fuera del texto) Conforme con lo anterior, la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la resolución 1377-13 del 5 de diciembre de 2013, mediante la cual el Municipio de San José de Cúcuta determinó el impuesto de alumbrado público del mes de noviembre de 2013, se debió notificar dentro de los seis meses siguientes, contados a partir de la interposición del recurso en debida forma.”.
Se hace énfasis en la razonabilidad de la exigencia de dictar y notificar la respuesta oportunamente, por cuanto la aplicación de la tesis desarrollada en las providencias que anteceden frente a términos de resolución muy cortos, podría implicar por ejemplo, que los plazos legalmente previstos para notificar una decisión sean superiores a los establecidos para resolver las solicitudes, lo que en la práctica conllevaría a que la administración el mismo día en que se radica la solicitud tendría que proferir la respuesta, para alcanzar a notificar la misma antes del vencimiento del plazo previsto y así evitar la configuración del silencio administrativo positivo, lo que puede resultar contrario la realidad e incluso a la resolución de fondo de las solicitudes, en especial cuando las mismas requieren de tiempo para su adecuado análisis, so pena que por dictarse de manera incompleta, se vulnere el derecho de petición e incluso se propicie la configuración de dicho silencio.
Bajo similares consideraciones, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2014, al interior del proceso Rad. 25000-23-24-000-2004-01147-01, en el que se discutía si se configuró no silencio administrativo positivo, por desconocimiento del plazo de 10 días para decidir el recurso de reposición contra el acto administrativo que determina la expropiación, previsto en el artículo 69 de la Ley 338 de 1997, argumentó: “Si bien el actor considera que la expedición y notificación del acto que resuelve el recurso de reposición debe realizarse dentro del término que señala el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, es decir, diez (10) días hábiles después de su interposición, lo cierto es que no puede acogerse esta interpretación, habida cuenta de que dicha norma sólo hace referencia al plazo para decidir el recurso y no al que debe ceñirse su notificación. Precisamente, por ello, la administración está obligada a seguir el procedimiento ordinario que fijan los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo para realizar la notificación del acto que resuelve el recurso, pues no de otra forma puede entenderse la manera en que ésta debe actuar.
De hecho, una interpretación contraria rayaría en lo absurdo, teniendo en cuenta que los plazos señalados para realizar la notificación de estos actos pueden tardar un máximo de veinte (20) días hábiles y el artículo 69 de la Ley 388 de 1997 obliga a cumplir un término perentorio de tan sólo diez (10)”. Sin desconocer que las consideraciones que anteceden se predican de una norma (artículo 69 de la Ley 338 de 1997) que emplea como verbo decidir, y en el caso de autos la aplicable (artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995) hace alusión a “resolver”, la Sala estima que una interpretación sobre un asunto tan sensible y excepcional, como el hecho de entender que el silencio de la administración equivale a que accede a lo solicitado, debe acompasarse con la realidad, esto es, al hecho que las entidades requieren de un tiempo razonable para resolver de fondo y manera congruente las peticiones y para notificar la respuesta atendiendo las normas que establecen plazos y procedimientos que deben surtirse, los cuales deben interpretarse de manera lógica, útil y armónica con los términos para la configuración del silencio administrativo positivo.
En ese orden de ideas, frente al caso concreto de un lado se tiene que el artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995 prevé un plazo de 15 días hábiles para resolver las peticiones, quejas y recursos en materia de servicios públicos domiciliarios, y por otro, que el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001, establece que las respuestas correspondientes se notificarán “en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo”.
Ahora bien, según el anterior código las decisiones que ponen fin a una actuación administrativa se notifican personalmente, para lo cual el artículo 44 prevé que se enviará una citación al interesado “dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto”, a fin de que acuda a la entidad y se notifique de la decisión. Asimismo, se tiene que el artículo 45 del mismo estatuto señala que si no pudiere llevarse a cabo la notificación personal al cabo de los 5 días del envió de la notificación, la administración fijará un edicto por el término de 15 días.
Por lo tanto, fácilmente puede advertirse que en el proceso de notificación del C.C.A., cuando ésta se efectúa por edicto pueden transcurrir 20 días, esto es, un plazo mayor al de 15 previsto en el artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995 para resolver las peticiones en materia de servicios públicos. En vista de lo anterior, no resulta razonable predicar que la administración tiene hasta 15 días para dictar la decisión y notificar la respuesta correspondiente, so pena de que se configure el silencio administrativo, pues dicho plazo es inferior al legalmente consagrado para efectuar la notificación respectiva.
Dicho de otro modo, una interpretación razonable de las normas objeto de análisis, consiste en predicar que la administración tiene hasta 15 días para dictar la decisión correspondiente, so pena de que se entienda que la respuesta es favorable. Ahora bien, con lo anterior la Sala en manera alguna desconoce la importancia de la debida notificación, máxime cuando la misma constituye un elemento esencial del derecho de petición, sin embargo, en tratándose del silencio administrativo positivo, donde el término para resolver las peticiones correspondientes es menor al previsto para efectuar la notificación, resulta necesario diferenciar entre los plazos para proferir la respuesta y los establecidos para notificar ésta.
Se destaca que dicha diferenciación es relevante en materia del silencio administrativo positivo, porque de configurarse el mismo, además de entenderse que la administración accedió a lo solicitado, la misma pierde competencia para pronunciarse sobre el asunto, lo que no ocurre cuando el silencio administrativo es negativo, de manera tal que el análisis que se efectúa sobre la configuración de aquél debe ser riguroso, lo que implica tener presente (i) las particularidades de la norma que consagra el silencio administrativo positivo, por ejemplo, en cuanto el plazo concedido y qué exige que se haga en el mismo (decidir, resolver, notificar, pronunciarse), (ii) así como las disposiciones aplicables para la notificación correspondiente, y por ende, evaluar si las exigencias hechas a la administración frente a la(s) solicitud(es) elevada(s) resultan razonables.
La importancia de tener en cuenta los aspectos antes señalados radica por ejemplo, en que si los mecanismos de notificación aplicables para el caso en concreto permiten que el peticionario tenga conocimiento de la respuesta emitida a través de correo electrónico, como acontece bajo la Ley 1437 de 2011 (art. 67) (que en esta oportunidad no es la norma a aplicar), en principio nada justificaría que la administración pudiendo dar a conocer la respuesta de manera inmediata y eficaz por dicho medio, no lo hiciere en el plazo legalmente establecido para resolver la petición. Bajo el criterio interpretativo expuesto, a juicio de la Sala se vela por la efectividad de las normas que consagran el silencio administrativo positivo y las consecuentes garantías de quienes resultan beneficiados, como por el efecto útil de las disposiciones atinentes a los mecanismos de notificación, aspectos que se itera, deben analizarse en cada caso”.
(Negrillas y subrayas fuera del texto)
4. CASO CONCRETO En el análisis de configuración o no del hecho a sancionar, esto es, la configuración del silencio administrativo positivo, esta Sala encuentra que: -. Mediante escrito presentado el 12 de marzo de 2015, el usuario Mario Alejandro Peñuela presentó una petición a ELECTRICARIBE S.A. E.S.P., petición que fue resuelta el 13 de marzo de 2015. -.
La empresa Electricaribe, efectuó la citación para notificación personal al usuario el día 13 de marzo de 2015. -. El 24 de marzo de 2015, surtió notificación por aviso debido a que el usuario no se presentó dentro del término establecido para notificarse personalmente. -. Posteriormente, el usuario solicitó a la Superintendencia de Servicios Públicos, que se investigara a Electricaribe S.A. E.S.P. por presunto incumplimiento a lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 (silencio administrativo positivo), por falta de respuesta respecto de la petición radicada ante la empresa el 12 de marzo de 2015. -.
La Dirección Territorial de la Superintendencia de Servicios Públicos, mediante Resolución No. SSPD-201582000282805 del 24 de diciembre de 2015, impuso sanción en la modalidad de multa pecuniaria a Electricaribe S.A. E.S.P., por un valor de $6.443.500.oo, en consideración a lo siguiente: -. La anterior decisión fue objeto de recurso de reposición, pero fue confirmada por la Dirección Territorial de la Superintendencia de Servicios Públicos, mediante Resolución SSPD-20168200067015 del 13 de mayo de 2016.
En dicho acto, se consideró lo siguiente: Pues bien, analizado el presente asunto, esta Sala considera que la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda debe ser REVOCADA, en atención a lo siguiente: En los actos sancionatorios referenciados se puede apreciar, que la razón, por la cual, se impone la sanción a ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. por parte de la Superintendencia, es porque se incurrió en silencio administrativo positivo por una falencia en el trámite de la notificación de la respuesta en debida forma, a la petición instaurada el 12 de marzo de 2015; es decir, la sanción se estructura sobre la indebida notificación realizada por la empresa de servicios públicos, al usuario.
En el caso objeto de análisis, se encuentra acreditado que el 13 de marzo de 2015, Electricaribe S.A. E.S.P. resolvió la solicitud presentada por el usuario Mario Alejandro Peñuela y efectuó la citación para notificación personal el día 13 de marzo de 2015, la cual, fue remitida a través de la empresa de correos. Y debido a que el usuario no se presentó dentro del término establecido para notificarse personalmente, el 24 de marzo de 2015 procedió a notificar por aviso; no obstante, la decisión no pudo ser notificada por no encontrarse a nadie en el predio.
De lo anterior, se advierte que la respuesta dada al usuario se efectuó dentro de los 15 días hábiles o lo que es lo mismo, dentro del lapso establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. Siendo así, resulta válido concluir que antes de que venciera el plazo legalmente previsto para la configuración del silencio administrativo positivo, ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. emitió la respuesta respectiva, a la petición del usuario.
En efecto, véase que el citado artículo 158 citado determina que la petición deberá resolverse dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación; plazo dentro del cual, NO se pueden entender incluidos, siguiendo las directrices del Consejo de Estado, los trámites de notificación de la decisión, pues, el plazo es solo para expedir el acto o resolver sin consideración a su comunicación, razón por la que, por interpretación extensiva, NO se puede ampliar el supuesto de hecho que da lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, que en este caso, lo fue la indebida notificación, como lo efectúa la Superintendencia en el acto administrativo sancionatorio.
En ese norte, el plazo de 15 días se reitera, es para que la empresa de servicios públicos domiciliarios emita la respuesta a la petición, lo que, dicho sea de paso, deberá probar el prestador. Por ende, no es posible extender omisiones o irregularidades posteriores a la emisión de la respuesta, como conductas constitutivas de sanción, por configuración de silencio administrativo, como quiera que la norma no lo contempla.
Aceptar así lo dicho, implica un exceso de ritual manifiesto, que se deshace bajo el mismo criterio que ha sostenido, que no cualquier irregularidad apareja la nulidad de la decisión, pues, para que ello se materialice, la misma debe ser de tal magnitud que comprometa de forma sustancial, un derecho fundamental y trascienda negativamente en el enfoque de la decisión final.
En ese orden, es evidente, se itera, atendiendo el criterio interpretativo y alcance dado por el Consejo de Estado al artículo 158 de la Ley 142 de 1994, la entidad demandada incurrió en una incorrecta aplicación de dicha norma, razón que consecuentemente conlleva a la declaración de nulidad de los actos administrativos demandados, toda vez, que se desvirtúa su presunción de legalidad, al no configurarse la acción u omisión que dio lugar a la imposición de la sanción a ELECTRICARIBE.
Debido a lo anterior, este Tribunal REVOCARÁ la sentencia de primera instancia y en su lugar, dispondrá la nulidad de los actos administrativos demandados y a título restablecimiento señalará, que la empresa de servicios públicos demandante no está obligada al pago de la sanción impuesta (multa), en los actos que por esta providencia se anulan. 5.
COSTAS No hay condena en costas, toda vez que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas. 6. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de fecha 30 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar se dispone: “a) Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución SSPD-201582000282805 del 24 de diciembre de 2015 y la Resolución SSPD-20168200067015 del 13 de mayo de 2016. b) A título de restablecimiento del derecho, se dispone conforme lo pretendido que, a ELECTRICARIBE S.A. ESP., no está obligada a pagar la sanción que le fue impuesta en la Resolución SSPD-201582000282805 del 24 de diciembre de 2015 y confirmada en la Resolución SSPD-20168200067015 del 13 de mayo de 2016. c) No condenar en costas en costas de primera instancia”.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en sede de segunda instancia, conforme lo anotado.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Este documento fue firmado electrónicamente. Puede validar su contenido en: <https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx>