REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Dual de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, nueve (09) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17-001-33-39-008-2021-00163-03 Demandante: Ana Fabiola Yepes Correa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Sentencia No. 64 Procede la Sala Dual de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2024 por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales.
I. Antecedentes 1. Declaraciones y condenas. La demandante solicita que se hagan las siguientes declaraciones: 1.Declarar la nulidad de las Resoluciones GSA – 31100 – 20480 – 0114 del 13 de abril de 2021 y 0021 del 26 de abril de 2021, mediante las cuales la entidad negó la petición, y en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho se declare que tiene derecho a que se le reconozca y reliquide la prima especial mensual correspondiente al 30% adicional a su salario básico desde el momento en que es Fiscal y por los periodos que se desempeñe el cargo, incluyendo todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales sobre el 100% de su sueldo básico mensual más la prima especial con carácter salarial equivalente al 30% del salario básico mensual integrado por los gastos de representación y la asignación básica; así como, las diferencias existentes entre lo cancelado y lo que debe cancelarse una vez se reliquiden sus prestaciones. 2.
Que se condene en costas y agencias, se ordene la indexación y el reconocimiento de intereses. 2. Hechos. Pueden resumirse en los siguientes: 2 Como fundamento fáctico expone que se desempeñó como Fiscal Seccional hasta el 10 de enero de 2020. Expone que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, establece una prima entre el 30% y el 60% del salario básico, sin carácter salarial; no obstante, el Consejo de Estado decretó la nulidad de los Decretos que creó la prima especial sin carácter salarial, empero la demandada comenzó a liquidar las prestaciones de los fiscales sobre el 100% de su remuneración mensual (salario básico + gastos de representación), pero no le paga la prima especial correspondiente al 30% adicional a su salario.
Afirma a los Fiscales se les debe reconocer la prima especial, ya que se encuentran acogidos al régimen salarial y prestacional consagrado en el Decreto 53 de 1993, así como a quienes se hayan vinculado de manera posterior; por tal razón, señala que a la demandante se le debe reconocer la prima especial de servicios según las prestaciones establecidas. 3.
Contestación de la demanda. La Fiscalía General de la Nación1 a través de representante judicial contesta la demanda, mediante la cual acepta algunos hechos y se opone a todas las pretensiones. Manifestó que la demandante se posesionó en el cargo de Fiscal Municipal el 11 de enero de 2005 y de Fiscal ante Circuito el 16 de marzo de 2010 hasta la fecha de retiro que fue el 10 de enero de 2020.
Afirma que, es cierto que no se le ha pagado la prima especial del 30% como adicional al salario, en razón a que, desde el año 2003 los decretos salariales expedidos para la entidad no incluyeron la prima especial del 30%, por lo que, no se descontó una parte del salario para pagarlo como prima especial como lo afirma el apoderado de la demandante.
Señaló que la Sentencia de Unificación – SUJ –023 – CE – S2 – 2020 de 15 de diciembre de 2020, en la que el Consejo de Estado abordó el reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron el régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o a quienes se hayan vinculado con posterioridad.
Indicó que la mencionada sentencia dispuso como reglas: (i) que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios, los cuales tienen derecho al reconocimiento y pago de las diferencias que por este concepto resulten a su favor, (ii) que la prima solo constituye factor salarial para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, (iii) que los empleados públicos de la Fiscalía pertenecientes al régimen Acogido tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, (iv) que los empleados de la Fiscalía que pertenecen al régimen Acogido 1 Archivo 005 del expediente de primera instancia. 3 tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de sus prestaciones sobre el 100% de su salario, sin excluir el 30% denominado prima especial y (v) que para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios se tendrá en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de ella se reconocerá hasta tres años atrás. Finalmente, solicitó que se despachen de manera desfavorable las pretensiones de la demanda. 4.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales mediante sentencia del 31 de julio de 20242 decidió: “PRIMERO: DECLARESE LA NULIDAD del Oficio No. GSA-31100-20480- 0114 del 13 de abril de 2021 y de la Resolución No. 0021 del 26 de abril de 2021, proferidas por el Subdirector Regional de Apoyo Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación, mediante las cuales negó a la demandante la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial de servicios sin carácter salarial como un concepto adicional al 100% de su asignación básica, de conformidad con lo argumentado en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones denominadas (I) CARENCIA DE OBJETO RESPECTO A LA SOLICITUD DE LAS PRESTACIONES SOCIALES, (II) CADUCIDAD, (III) INAPLICABILIDAD COMO FACTOR SALARIAL DIFERENTE AL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN Y (IV) IMPROCEDENCIA DE EXTRALIMITAR EL LÍMITE PREVISTO EN EL ARTÍCULO 4º DE LA LEY 4ª DE 1992, formuladas por la entidad vinculada por pasiva, con base en los expuesto en los considerandos de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción denominada “PRESCRIPCIÓN” propuesta por la entidad demandada, con base en los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho SE ORDENA a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, proceda a: a) A reconocer y pagar a la señora ANA FABIOLA YEPES CORREA identificada con cédula de ciudadanía No. 30.275.817 expedida en Manizales, la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el treinta por ciento (30%) adicional al cien por ciento (100%) del salario básico que devengó como Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito desde el 12 de abril de 2018 y hasta el 10 de enero de 2020 (fecha de su desvinculación laboral), en razón a la ocurrencia de la prescripción trienal. b) Teniendo en cuenta, que la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es factor salarial únicamente para los aportes a pensión hasta el 2020, se debe reliquidar, con inclusión del valor de la prima 2 Archivo en PDF con consecutivo 23 del expediente digital de primera instancia. 4 especial de servicios (30%) y el cien por ciento (100%) del salario básico, los aportes a pensión de la señora ANA FABIOLA YEPES CORREA identificada con cédula de ciudadanía No. 30.275.817 expedida en Manizales, efectuando la correspondiente devolución de la diferencia de los aportes al Fondo de Pensiones al cual este afiliada, sin perjuicio de lo consagrado en el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021.
(…)” Argumenta que la prima especial de servicios debe cancelarse a los empleados beneficiarios como una adición a su salario básico o remuneración mensual, sin que ello le otorgue el carácter de salarial, por lo que, las prestaciones sociales deben cancelarse con fundamento en el 100% del salario básico devengado, sin descuento alguno por concepto de prima.
Refiere que es menester ordenar la reliquidación de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como valor adicional al salario devengado por la demandante, y, de las prestaciones sociales que pudieran haber sido afectadas con la reducción de su salario, pues la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020, proferida por la sala de conjueces del Consejo de Estado, hizo absoluta claridad en la facultad otorgada al Gobierno Nacional por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, consistente en determinar el porcentaje de la prima especial, el cual debe oscilar entre el 30 y el 60% del salario básico; para el efecto, el reconocimiento del derecho a una prima especial comenzó a tener efectos desde el 1º de enero de 1993, momento a partir del cual el Gobierno Nacional comienza a regular mediante decreto reglamentario el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la entidad demandada.
Agrega que si bien no es ajeno que la entidad demandada se limitó a aplicar en su literalidad los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional en uso de la facultad regulatoria que le dio la Ley marco 4ª de 1992, no debe olvidarse que con ello se vulneró los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad, al disminuir la remuneración de la demandante teniendo el 30% del salario como prima especial, lo que afectó no solo el salario devengado, sino, el ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales, siendo menester, la reliquidación de la prima especial como emolumento adicional y consecuentemente de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración básica mensual.
En lo referente a la prescripción trienal de derechos laborales reclamados, precisó que prospera en razón al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, desarrollado mediante sentencia de unificación de 2020. 5. Recurso de apelación. La parte demandada3 argumentó que la prima especial, la cual se encuentra establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es factor salarial únicamente para los aportes a pensión hasta el 2020, por lo que se debe reliquidar con inclusión del 3 Documento 053 del expediente digital de primera instancia. 5 valor de la prima especial de servicios (30%) y el cien por ciento (100%) del salario básico. expone que la sentencia debía condenar desde 1998 a 2002 a pagar la prima especial como adicional, además al pago de las prestaciones no de la prima, sino del 30% del salario que le fue descontado para pagarlo como prima del 30%, pero de 2003 en adelante, solamente es viable condenar a pagar la prima del 30% como adicional y el ingreso base de cotización [ibc] sobre los aportes a la seguridad social en pensión del periodo que se reconozca la prima como adición Manifiesta que teniéndose en cuenta lo anterior, los aportes a pensión de la señora Ana Fabiola Yepes Correa, se efectuó la devolución de la diferencia al Fondo de Pensiones, sin perjuicio de lo consagrado en el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021.
Advirtió que, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020, dispuso que la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico legalmente establecido prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y Ley 476 de 1998, constituye factor salarial solo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. Finalmente, solicitó que se revoque parcialmente el fallo proferido en primera instancia en relación con inclusión del valor de la prima especial de servicios en el 30% y el 100% del salario básico, los aportes a pensión de la señora Ana Fabiola Yepes Correa, efectuando la correspondiente devolución de la diferencia de los aportes al Fondo de Pensiones, toda vez que la Fiscalía General de la Nación ha pagado al demandante las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico.
II. Consideraciones de la Sala. Cuestión previa. Antes de abordar el fondo del asunto procede esta Sala Dual integrada por los Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán y Augusto Ramón Chávez Marín a decidir sobre las manifestaciones de impedimento de los Magistrados Carlos Manuel Zapara Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López quienes integran la Sala Segunda de decisión. Consideran los referidos funcionarios se encuentran incursos en la causal de impedimento prevista por el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso.
Para tal efecto, los Magistrados Carlos Manuel Zapara Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López cuentan con proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en curso (170013339007202000228; 63001333300520190031401, 63001333300220190039901 y 05001333303520240014800, respectivamente) en los que se pretende que se reconozca la bonificación judicial regulada en el Decreto 383 de 2013. 6 En relación con lo anterior observa la Sala que el CPACA señala en su artículo 130 que serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, magistrados y jueces administrativos, entre otras, las previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, es decir, el artículo 141 del actual Código General del Proceso, por ser esta la norma vigente, el que prevé: Artículo 141.
Causales de Recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. (…) En orden a lo anterior, considera esta Sala que los impedimentos tienen como fundamento la integridad moral del funcionario que los declara.
Respecto del alcance de la expresión “interés directo” contenida en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, la H. Corte Constitucional en auto No. 334 del 2 de diciembre de 20094 explicó que aquélla no sólo tiene una connotación patrimonial sino moral, y que además para que se configure, el interés debe ser actual y directo, en los siguientes términos: “(…) Cuando el juzgador obtiene, para si (sic) o para los suyos, una ventaja o provecho de tipo patrimonial o moral, y es actual, cuando el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que, ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez.
En este orden de ideas, para que exista un interés directo en los magistrados de esta Corporación, es indispensable que frente a ellos sea predicable la existencia de alguna ventaja de tipo patrimonial a partir de las resultas del proceso. De igual manera, si lo que se pretende probar es la existencia de un interés moral, debe acreditarse con absoluta claridad la afectación de su fuero interno, o en otras palabras, de su capacidad subjetiva para deliberar y fallar”5.
(Líneas son del texto). Por su parte, la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en auto del 13 de diciembre de 20076, sostuvo en relación con lo que debe entenderse por “interés en el proceso”, lo siguiente: “(…) 6. Sobre la causal que está sometida a debate en el presente asunto la Sala ha expresado, en forma reiterada y pacífica7, lo siguiente: 7 “El "interés en el proceso", debe entenderse como aquella expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial, sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del conocimiento del proceso.
“Por lo anterior, el interés que causa el impedimento tiene que ser real, existir verdaderamente. No basta la afirmación que haga un Magistrado a su arbitrio, pues de aceptarse ese proceder, la posibilidad de apartarse del conocimiento de un caso quedaría sometida solamente a la voluntad del juez o magistrado. “Por lo tanto, se trata de establecer "si la intervención del juez recusado o impedido en el caso concreto implicaría la obtención de un provecho, utilidad o ganancia, para sí, para su cónyuge o compañero permanente, o para sus parientes; o si el Juez, su cónyuge o compañero permanente, o alguno de sus parientes en el rango que establece la ley, profesa un sentimiento respecto de alguno de los sujetos procesales, con suficiente intensidad para hacerle inclinar su ánimo; o si existe un interés creado por otro tipo de circunstancias que permita vislumbrar la ausencia de ecuanimidad".
Se ha agregado que “El interés a que alude la disposición es aquel que surge del trámite y decisión del asunto. En modo alguno de un comportamiento extraprocesal de uno de los intervinientes”8. (Resalta la Sala). En sentencia C-390 de 1993 la H. Corte Constitucional explicó que la causal que aquí se debate es de naturaleza subjetiva, y “(…) ante la presencia de causales subjetivas -1 y 9 del artículo 150 del C.P.C.-, la ausencia de prueba no debe conducir a presumir de derecho la temeridad o mala fe del recusante, como en el caso anterior, sino que, justamente por lo etéreo y gaseoso de las apreciaciones del espíritu humano, ella debe ser demostrada y probada en el proceso.
En efecto, la apreciación tanto del “interés directo o indirecto” en el proceso como de la “enemistad grave o amistad íntima” es un fenómeno que depende del criterio subjetivo del fallador. Obsérvese que incluso las causales vienen acompañadas de adjetivos calificativos, lo cual pone de manifiesto la discrecionalidad en su apreciación. Pues bien, en estos casos es posible que un recusante invoque de buena fe una presunta causal que luego resulte de difícil prueba.
Deducir en tales casos una responsabilidad automática iría contra los principios de la presunción de inocencia y de la buena fé (sic). Es por ello que en tales casos, a juicio de esta Corporación, sólo se invierte la carga de la prueba respecto del recusante fallido para efectos de una eventual sanción pecuniaria o disciplinaria, pero la sola 8 materialidad del hecho no es suficiente para deducir de manera automática una responsabilidad.”.
Sobre el trámite respectivo, señala el numeral 3 del artículo 131 del CPACA: “ARTÍCULO 131. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: ( ) 3. <Numeral modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente. (Negrilla de la Sala). Así las cosas, las manifestaciones planteadas por los Magistrados Carlos Manuel Zapara Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López, quienes declaran su impedimento, se ajusta al contenido del numeral 1 trascrito, ya que patrimonialmente se obtendrían beneficios en el caso de que eventualmente se fallare a favor del accionante, y por tanto habría lugar a que se afecte el fuero interno y la imparcialidad de los falladores encargados de este caso.
En otras palabras, se considera por esta Sala que, en efecto, cualquier decisión que se vaya a adoptar en el asunto de la referencia puede afectar la objetividad e imparcialidad que deben gobernar a los Magistrados en el trámite de este proceso, pues se trata de la definición de aspectos salariales de funcionarios de la Rama Judicial.
Razón suficiente para aceptar el óbice manifestado por los referidos Magistrados y proceder a resolver sobre el fondo del asunto. 2.2. Problema jurídico a resolver. Conforme a los argumentos de apelación, se debe determinar si la entidad demandada dio cumplimiento a lo ordenado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 respecto de la prima especial reclamada por la parte demandante; asimismo, si durante el periodo reclamado se generó una disminución en la asignación básica mensual del funcionario, al consagrar que el 30% de la remuneración mensual se considera como prima especial o si se canceló la asignación en un 100%; igualmente, si es procedente ordenar la reliquidación de las prestaciones con base en la situación particular de la parte demandante y, finalmente, se debe estudiar si sobre los aportes a la seguridad social en pensión es procedente declarar la prescripción del derecho. 9 2.3.
Relación probatoria. Obran en el expediente las siguientes pruebas que se consideran relevantes para la decisión del asunto debatido: ✓ Reclamación administrativa del 12 de abril de 2021 (Fl. 4 y s.s. del documento 014 del cuaderno primera instancia). ✓ Oficio GSA-31100-20480-0114 del 13 de abril de 2021, por medio del cual la Subdirección Regional de Apoyo del Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación resolvió de forma desfavorable la anterior solicitud (Fl. 10 y s.s. del documento 014 del cuaderno primera instancia). ✓ Recurso de reposición del 16 de abril de 2021 (Fl. 22 y s.s. del documento 014 del cuaderno primera instancia). ✓ Resolución No. 0021 del 26 de abril de 2021, por la Subdirección de Regional de Apoyo – Eje Cafetero- confirmando en todas sus partes la decisión primigenia (Fl. 26 y s.s. del documento 014 del cuaderno primera instancia). ✓ Certificado laboral, donde se informa las prestaciones sociales y económicas devengadas por la demandante (Fl. 35 y s.s. del documento 014 del expediente). 2.4.
Marco jurídico y precedente jurisprudencial. • Prima especial. En aplicación del artículo 150 de la Constitución Política, en el cual se le atribuye al Congreso de la República entre otras funciones, la de expedir leyes y mediante ellas, establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual «[…] se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política […]».
De otra parte, el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 fijó los objetivos y criterios que el Gobierno Nacional debía acoger al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios enumerados en el artículo 1º de la mencionada norma, así: «[…] ARTÍCULO 2o. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales […]». (Resaltado de la Sala). 10 A su vez, el artículo 14 ibidem, autorizó al Gobierno Nacional para fijar una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico para algunos funcionarios, así: «[…]
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad […]». El artículo precitado excluyó del beneficio al personal de la Fiscalía General de la Nación que optara por la escala de salarios de esa entidad o que ingresaron a la misma a partir del 1º de enero de 1993.
Tal interpretación de la norma fue expuesta en reiterados fallos proferidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado4 y en la sentencia de unificación5 recopiló el tratamiento normativo y jurisprudencial, así: «[…] Así, el decreto 53 de 1993 en su artículo 2º replicó la posibilidad de elegir, de tal forma que se presentan tres situaciones diferenciables: 1.
Los servidores públicos de la Fiscalía general de la Nación no acogidos según lo dispuesto por el Decreto 2699 de 1991, los cuales podían decidir no optar por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y, por lo tanto, continuar con el régimen salarial vigente que provenía de las entidades en las que se encontraban vinculados antes de su incorporación en la planta de personal de la entidad. 2.
Los servidores públicos que se encontraban en la anterior situación o que se regían por el artículo 54 del Decreto 2699 de 1991 y que decidieron acogerse al nuevo régimen salarial y prestacional establecido en el decreto 53 de 1993 para la Fiscalía General de la Nación. 3. Los servidores públicos que se vincularon de manera posterior al 28 de febrero de 1993 a la Fiscalía General de la Nación, lo cuales quedan sometidos al régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 53 de 1993. 4 Fallos en los que se declaró la nulidad de la prima especial, establecida en decretos dictados desde 1993 a 2002.
Sentencias del Consejo de Estado, Sección segunda del 15 de abril de 2004 (radicado 712-02), sentencia de 3 de marzo de 2005, expediente 17021-2005, consejera ponente Ana Margarita Olaya y sentencia de 13 de septiembre de 2007, expediente 0478-03, consejero ponente Alejandro Ordoñez Maldonado. Ver sentencia Sala Plena de la Sección Segunda, radicación 11001-03-25-000-2003-00113-01 (478-03), magistrado ponente Alejandro Ordóñez Maldonado, actor Luz Mireya Amézquita Ballesteros. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plana de Conjueces, conjuez ponente Jorge Iván Rincón Córdoba, sentencia de unificación SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), demandante Nayibe Lorena Pérez Castro, demandado Nación – Fiscalía General de la Nación. 11 Con estos tres escenarios, el Decreto 53 de 1993 reguló la prima especial en su artículo 6, reconociéndola a favor del Jefe de Unidad de Fiscalía ante Tribunal Nacional;
Jefe de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito; Fiscal ante Tribunal Nacional; Jefe Unidad Regional de Fiscalía; Fiscal ante Tribunal de Distrito; Fiscal Regional; Jefe Unidad Seccional de la Fiscalía; Fiscal Seccional; Secretario General; Directores Nacionales; Directores Regionales; Directores Seccionales; Jefe de Oficina; y Jefes de División. El texto de la disposición normativa fue claro en establecer que el 30% del salario básico mensual de estos dependientes laborales se consideraba prima especial de servicios sin carácter salarial.
Este reconocimiento se mantuvo año a año hasta el 2002. Sólo basta con constatar las normas durante este periodo: artículo 7 del Decreto 108 de 1994; artículo 7 del Decreto 49 de 1995; artículo 7 del Decreto 108 de 1996; artículo 7 del Decreto 52 de 1997; artículo 7 del Decreto 50 de 1998; artículo 7 del Decreto 38 de 1999; artículo 8 del Decreto 2743 de 2000; artículo 8 del Decreto 1480 de 2001; artículo 8 del Decreto 2729 de 2001; y artículo 7 Decreto 685 de 2002.
Dadas las declaratorias de nulidad simple de estas disposiciones por parte de esta corporación, las cuales serán objeto de análisis en el siguiente apartado de esta providencia, la prima especial desapareció desde el año 2003 de los reglamentos proferidos por el Presidente de la República en los que se desarrolló el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación. En efecto, basta con revisar el texto de los Decretos 3549 de 2003, 4180 de 2004; 943 de 2005; 396 de 2006; 625 de 2007; 665 de 2008; 730 de 2009; 1395 de 2010; 1047 de 2011; 875 de 2012; 1035 de 2013; 19 de 2014; 205 de 2014; 1087 de 2015; 219 de 2016; 989 de 2017; 343 de 2018; 996 de 2019; y 300 de 2020 […]».
Por otro lado, el aparte normativo que determina que la prima no constituye factor salarial fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996, en la que se señaló que el legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario y definir y desarrollar el concepto de salario.
Así mismo, estableció que considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores y ni es una omisión al deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo. Posteriormente, la Ley 332 de 1996, en su artículo primero señaló: «[…] ARTÍCULO 1o.
La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley […]».
En consecuencia, se modificó el carácter no salarial de la mencionada prima, por lo que esta debe tenerse en cuenta para efectos de liquidar prestaciones, respecto a la pensión de jubilación de los funcionarios señalados en la norma que a la fecha de su entrada en vigencia se encontraran vinculados al servicio o que se jubilaran con posterioridad a está. En esta misma línea, la sentencia de unificación en cita explicó: 12 «[…] Esta norma fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional Colombiana en la sentencia C – 129 de 1998.
En dicha providencia la corporación señaló ajustado a la Carta Política que el legislador permita la elección por parte de los empleados públicos de una institución como la Fiscalía General de la Nación, de acogerse a un régimen salarial diferente al que por regla general les correspondería. Asimismo, se subraya que las consecuencias de la elección deben ser asumidas por el dependiente laboral, pues este no podría pretender que se le reconozcan los beneficios de los dos regímenes, pues ello a todas luces generaría un trato desigual al interior de las entidades públicas.
En efecto, en la sentencia citada se resalta expresamente que: “No se opone a la Carta que, a quienes están cobijados por determinado régimen laboral o prestacional, se les otorgue la opción de acogerse a un régimen distinto, siempre que puedan hacerlo con el debido conocimiento de causa y en condiciones de plena libertad. El legislador puede disponer -y es lógico que lo haga- que quien, haciendo uso de su opción, se acoge a un régimen prestacional distinto de aquél que por regla general le correspondería, se someta de manera total a las consecuencias de su selección y que, por lo mismo, no pretenda quedarse con los beneficios de uno y otro sistema, pues ello, además de propiciar desigualdades, rompería el equilibrio de la normatividad laboral.
Y, por supuesto, también el legislador puede introducir modificaciones a las reglas establecidas en los distintos regímenes existentes, siempre que no desconozca derechos ya consolidados en cabeza de personas en concreto”. Debe advertirse, para que el ejercicio de unificación se realice correctamente que, en su momento, quienes cuestionaban la norma alegaban una vulneración del derecho de igualdad respecto de aquellos que proviniendo de la rama judicial se habían acogido al régimen previsto en el Decreto 53 de 1993, pues como ya se dijo, la prima especial se reguló para estos servidores hasta el año 2002 por medio decretos reglamentarios y, bajo el entendido de los accionantes, la ley no podía desconocer esa regulación administrativa.
Específicamente el concepto de la violación fue el siguiente: “Manifiestan los actores que el aparte normativo acusado es violatorio de los artículos 13, 46, 48 y 53 de la Constitución Política. Consideran que el artículo 1 demandado trató de subsanar el inconveniente que se presentaba con la base salarial de liquidación de la pensión de jubilación consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Pero también estiman que la referencia a la excepción contemplada en dicho precepto para el caso de aquellos funcionarios que provenían de la Rama Judicial y se acogieron al régimen salarial integral previsto para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, atenta contra el derecho a la igualdad, pues el motivo que inspiró al legislador de 1992 para consagrar tal excepción ha sido superado por normas posteriores y ya aquélla no se justifica.
Afirman que, al expedir la Ley 332 de 1996, el legislador olvidó que luego de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 el Gobierno Nacional había dictado varios decretos en los cuales dio el carácter de prima especial de servicios al equivalente del 30% del sueldo para algunos funcionarios de la Fiscalía General, sin conferirle la calidad de salario.
Mencionan específicamente los decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996 y 52 de 1997. En su criterio, mal podía el legislador mantener la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues su fundamento ya desapareció: no subsiste el salario integral para los funcionarios de la Fiscalía General cobijados por los señalados decretos. 13 Ello hace -según la demanda- que los antiguos servidores de la Rama Judicial que son exceptuados del régimen general, por haberse acogido al de la Fiscalía, queden discriminados, toda vez que a los funcionarios de dicho organismo se les ha venido a reconocer la prima especial como salario para los efectos de liquidación de pensión. Conforme a lo anterior, alegan que el aparte acusado del artículo 1 carece de justificación y razonabilidad, y que el tratamiento diferenciado no es admisible” La importancia de lo señalado reside justamente en la precisión realizada por la Corte Constitucional respecto del lugar que tienen en la jerarquía normativa los decretos del presidente de la República que se encargan de desarrollar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. En ese sentido, se establece que estos últimos son normas que no tienen rango de ley, de manera que la labor de establecer si la regulación realizada en su momento por el Gobierno se ajustaba o no al ordenamiento jurídico no hace parte de su órbita competencial.
En ese sentido se determinó: “En otro aspecto de la cuestión, ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece.
Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución. De allí que la Corte Constitucional no sea el tribunal competente para resolver acerca de su constitucionalidad, según resulta de las expresas normas contenidas en los artículos 237, numeral 2, y 241 de la Carta Política.
Se abstiene la Corporación, en consecuencia, de resolver acerca de si se justifican o no, a la luz del principio de igualdad, las disposiciones establecidas en los decretos mencionados por los actores, pues sobre su validez debe resolver el Consejo de Estado” No obstante, el legislador consideró que existía confusión respecto de la aplicación de la prima especial a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual profirió la Ley 476 de 1998, la cual en su artículo primero dispuso: “Aclárase el artículo 1o. de la Ley 332 de 1996, en el sentido de que la excepción allí consagrada que hace alusión a la Ley 4a. de 1992, no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6o. del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adiciona, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación” Como puede observarse, la sola lectura de la norma genera una potencial contradicción, pues de la Leyes 4 de 1992, 332 de 1996 y de la sentencia C – 129 de 1998, se desprende que no se debe aplicar la prima especial del artículo 14 a quienes optaron por el régimen salarial previsto por la Fiscalía a partir del año 93.
No obstante, el artículo 1º de la Ley 476 de 1998 da lugar cuando mínimo a la duda al señalar que esta excepción no cobija a quienes se sometieron al Decreto 53 de 1993 y a los que se vincularon de manera posterior a la entidad. 14 Así, una primera respuesta apuntaría a que la prima especial sólo debe predicarse de aquellos que no se acogieron al régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación. Por lo tanto, no puede cobijar a quienes si optaron por la anterior alternativa, decidieron someterse al decreto 53 de 1993 o se vincularon con posterioridad a la vigencia de esta norma.
Lo anterior se desprende de dos argumentos: los no acogidos, es decir, quienes provenían de la rama judicial y no renunciaron a dicho régimen salarial, por obvias razones se someten a las reglas establecidas para los funcionarios judiciales, y; el artículo 14 de la ley 4 de 1992 excepciona de la prima especial de manera expresa y clara a quienes opten por la escala de salarios de la entidad a partir de 1 de enero de 1993.
No obstante, la lectura realizada no es tan diáfana cuando se lee el texto de la Ley 476 de 1998, pues aunque el legislador señaló que la finalidad de la norma era aclarar el alcance de los artículos 14 y 1º de las Leyes 4 de 1992 y 332 de 1996 respectivamente, lo cierto es que termina generando una antinomia, pues reconoce que la excepción no cobija precisamente a los funcionarios acogidos, es decir a aquellos que optaron por la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993 o a quienes se hayan vinculado con posterioridad a su entrada en vigencia. Basta con comparar directamente las dos normas: Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 Artículo 1º de la Ley 476 de 1998 “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
“Aclárase el artículo 1o. de la Ley 332 de 1996, en el sentido de que la excepción allí consagrada que hace alusión a la Ley 4a. de 1992, no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6o. del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adiciona, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación” Debe advertirse que la ley 476 de 1998 estableció que su naturaleza es aclaratoria, por lo que si se apela a un criterio formal, podría pensarse que el legislador no tenía la intención de derogar o modificar lo establecido en las leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996.
Sin embargo, cuando la redacción de la norma genera contradicción, es decir que coloca al operador jurídico en una situación en la que un derecho es negado y reconocido al mismo tiempo, debe apelarse al contenido y no a la declaración formal que hizo el legislador respecto de la disposición que genera la antinomia. Esto genera, que al regularse la misma materia de manera contradictoria se tenga que acudir a la regla establecida en el artículo 2º de la ley 153 de 1887 y, por tanto, preferirse la aplicación de la norma posterior.
Si se asume esta postura, puede entenderse que en año 1998 operó una derogatoria de la excepción consagrada en la ley marco respecto de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. El anterior argumento se refuerza con el deber que tiene el juez de aplicar en materia laboral el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución política, según el cual, cuando existan dudas en cuanto a la interpretación y aplicación 15 de dos o más disposiciones jurídicas, se debe optar por aquella que resulte más beneficiosa para el dependiente laboral.
En palabras de la Corte Constitucional: “El principio de favorabilidad se aplica en los casos en que existe duda sobre la disposición jurídica aplicable, en tanto se encuentran dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho. En tales eventos, “los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social”, respetando el principio de inescindibilidad de la norma, esto es, la aplicación de manera íntegra en relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece.” Al respecto la sección segunda ha precisado: “En relación con el principio de favorabilidad alegado en el recurso de apelación, la subsección observa que este se presenta cuando al momento de causarse algún derecho se está en presencia de dos o más disposiciones jurídicas vigentes que proveen una solución al caso, se debe escoger, en su integridad, el texto normativo que le represente mayor provecho al trabajador, afiliado o beneficiario del Sistema de Seguridad Social, estando proscrita la posibilidad de aplicar parcialmente uno y otro texto para elegir de cada uno lo que resulta más beneficioso, no obstante en el presente caso, dichos presupuestos no se dan, pues las normas aplicables son los Decretos 2400, 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y analizadas las pruebas, el demandante no cumple con exigencias previstas en la mencionada normativa.” Como puede observarse, se llega a una primera conclusión: la ley 476 de 1998 modificó el artículo 14 de ley 4 de 1992, por lo que a partir de la entrada en vigor de esta norma, la prima especial debe reconocerse a los Fiscales que se hayan acogido al régimen salarial y prestacional consagrado en el Decreto 53 de 1993, así como a quienes se hayan vinculado de manera posterior.
Empero, el ejercicio de argumentación que exige la generación de un precedente judicial obliga a un análisis que no sólo se detenga en las disposiciones legales aplicables al caso, sino también el estudio de las posturas jurisprudenciales que anteceden la presente decisión […]». Por lo anterior, el Gobierno Nacional expidió unos decretos reproduciendo año por año la previsión que el 30% del salario devengado por los funcionarios sería considerado como prima; no obstante, dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía al 30% de este; al respecto, la sentencia de unificación aclaró: «[…] De la jurisprudencia referenciada se pueden extraer inicialmente dos conclusiones: 1.
La falta de competencia del gobierno nacional para reconocer la prima especial consagrada en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 a los empleados de la Fiscalía General de la Nación; 2. La exclusión del emolumento económico es clara para los servidores públicos que se acogieron a la escala salarial de la Fiscalía General de la Nación y a quienes se incorporaron de manera posterior; 3.
El 30% que se reconoció entre los años 1993 y 2002 no constituye un sobresueldo sino parte del salario, por lo que las nulidades simples no pueden conducir a una desmejora, y; 4. La sección no encuentra contradicción aparente entre la el artículo 14 de la ley 4 de 1992 y las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998, en particular en lo que respecta esta última, pues al ser aclaratoria no cambia la voluntad inicial del legislador.
Las providencias referenciadas tienen efectos erga omnes, razón por la cual deben ser tenidas en cuenta en cualquier análisis que haga el juez administrativo sobre la materia para resolver casos concretos. Esta obligación se refuerza en una 16 sentencia de unificación en la que se hace un ejercicio de argumentación respecto de las líneas que quieren reforzarse o modificarse y, por ende, se permite precisar cuáles son los fundamentos normativos que justifican o no el petitum en el mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho.
Pareciera entonces que gran parte de los interrogantes que se han formulado ya han sido resueltos por la Sección Segunda, no obstante, se insiste, es pertinente precisar aspectos referentes, no solo quienes tienen o no derecho a la prima especial, sino también a la situación que se genera desde el año 2003, dado que a partir de este momento no vuelve a ser regulada esta prestación para los empleados de la Fiscalía General de la Nación. Finalmente, es relevante precisar el alcance de la ley 476 de 1998, para establecer si realmente se está ante una aclaración o si se generó una antinomia.
Cada uno de estos pronunciamientos conducen a la conclusión inicial de la exclusión del reconocimiento de la prima especial a los funcionarios de la Fiscalía que acogieron el régimen salarial del Decreto 53 e 1993 o a quienes se hayan vinculado con posterioridad. Sin embargo, la sala se apartará de lo afirmado por las siguientes razones: 1.
Aunque en algunos de los fallos se afirmó que la ley 476 de 1998 tenía una función de aclaración, lo cierto es que en las providencias referenciadas no se hizo una confrontación directa con esta norma sino sólo con la ley 4ª de 1992; 2. Como ya se afirmó, la ley 476 terminó reconociendo este derecho a partir del año 1998 al generarse una antinomia; 3.
Así las cosas, a partir de este momento el ejecutivo contó con la autorización normativa para regular esta prestación, y; 4. La consecuencia real de los fallos de nulidad simple luego de algunas contradicciones fue el reconocer que el 30% que se pagó en aplicación de los decretos expedidos hasta el año 2002 por el gobierno nacional, hacía parte del salario y, por tanto, no se canceló el sobresueldo que se reguló en el artículo 14 de la ley marco.
Por contera, se arriba a una segunda conclusión: a partir del año 1998, los funcionarios de la Fiscalía tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico, es decir adicional al 100% que se paga como asignación básica […]». (Resaltado de la Sala). Conforme a lo anterior, el Consejo de Estado precisó frente al reconocimiento de la prima especial a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación: «[…] Como se señaló en el apartado anterior, el reconocimiento a la prima especial se desprende de la regulación realizada en la ley 476 de 1998 y, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, se estableció que aquello que se había reconocido constituía una parte del salario y no el sobresueldo reclamado por la accionante.
Empero, es necesario recordar que desde el año 2003 el Gobierno Nacional en los Decretos que fijan anualmente al régimen salarial de la Fiscalía no reguló este emolumento, por lo que el interrogante que se desprende es si las reclamaciones posteriores al año 2002 tienen vocación de prosperidad, pues en palabras del juez de primera instancia no existe fundamento normativo para que opere su reconocimiento.
La respuesta al anterior interrogante debe ser afirmativa por las siguientes tres razones: 1. La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%; 2. La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; 3.
Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral. Respecto del último punto, debe recordarse que, de acuerdo con el principio de progresividad “…una vez alcanzado un determinado nivel de protección de un derecho social, existe prima facie la presunción de inconstitucionalidad de todo retroceso…” Así 17 las cosas, la determinación de si la no inclusión desde el año 2003 de la prima especial en los Decretos que regulan el régimen salarial de la Fiscalía General de la Nación genera un retroceso requiere constatar que exista una disposición normativa previa que haya consagrado el derecho que se reclama.
Este aspecto se presenta porque, como se dijo, no sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002. Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales […]».
(Resaltado de la Sala) En consecuencia, no le asiste razón a la parte recurrente, pues si bien en la sentencia de unificación se refiere a que los decretos reconoció la prima especial hasta el año 2002, ello no concluye que a partir de esta anualidad desapareció el derecho a reclamar dicha prima, por el contrario, el Consejo de Estado siguió con el desarrollo normativo y jurisprudencia y concluyó que a partir del año 1998 los funcionarios de la Fiscalía tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico, es decir adicional al 100% que se paga como asignación básica, lo que incluye las anualidades posteriores al 2002.
Ahora bien, respecto a si la entidad demandada dio cumplimiento a lo ordenado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 respecto de la prima especial y si generó una disminución en la asignación básica mensual del funcionario, al consagrar que el 30% de la remuneración mensual se considera como prima especial en el caso de la demandante, se considera pertinente transcribir las reglas de unificación señaladas en la sentencia del 15 de diciembre de 2020,6 en los siguientes términos: «[…] Como puede observarse, el caso que se analiza guarda identidad en la mayoría de los aspectos que se desarrollan con los supuestos jurídicos y fácticos que dieron lugar a la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019.
El artículo 14 de la ley 4ª de 1992 dispone que es deber del gobierno establecer “…una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial” para los jueces de la república. Desde el año 2009, el Consejo de Estado ha precisado que la prima especial no puede liquidarse como parte de la asignación básica, como quiera que esta interpretación es contraria al principio de progresividad de los derechos laborales, por lo cual va en contravía de los artículos 53 de la Constitución y 2 la ley 4ª de 1992, máxime si se tiene en cuenta que este último impuso un límite al Gobierno al momento de reglamentar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, consistente en el no desmejoramiento de las condiciones salariales.
Adicionalmente, esta sala también ha sido clara en señalar que el concepto de prima es un agregado al ingreso de los servidores públicos, por lo que debe representar un aumento y no una merma en su asignación básica. La anterior interpretación ha conducido a que en sede de nulidad y restablecimiento del derecho se constate la disminución de la asignación básica por otorgarle al 30% del salario el carácter de prima especial, lo cual justifica que se dé procedencia a la excepción de inconstitucionalidad para así inaplicar los decretos que desarrollan el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 frente al caso concreto y acceder a las pretensiones.
Así las cosas, la manera correcta de liquidar la prima especial se puede explicar en el siguiente cuadro: 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 15 de diciembre de 2020, expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), conjuez ponente Jorge Iván Rincón Córdoba. 18 Interpretación correcta: la prima equivale a un 30% adicional al salario básico y/o asignación básica Interpretación correcta: la liquidación de las prestaciones sociales y cesantías se debe realizar sobre el 100% del salario.
Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Base para liquidar prestaciones y cesantías: $10.000.000 […]». Posición que fue reiterada por el consejo de Estado7 y fue base para la declaratoria de nulidad de los decretos del Gobierno Nacional anuales, en el que se concluyó: «[…] 10.8- En consecuencia, el 30% del salario básico mensual de los servidores tanto de la Rama Judicial, como de la Procuraduría, al igual que los de la Fiscalía no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice.
Se repite, la prima especial de servicios no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste. Si la prima especial de servicios correspondiese al 30% del salario, habría que concluir que el salario sería la prima misma, en la medida en que la incorpora, la integra, la contiene. Y, en el mismo sentido, la base para liquidar las prestaciones sociales no puede ser el salario básico reducido en un 30%, sino el 100% del salario básico. […] 10.1.4- En esas condiciones, se considera que, las normas demandadas violaron las normas superiores en las cuales se debían fundar, motivo por el cual, la prima de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, mas no su consagración como prestación o parte componente de la remuneración de los decretos que se anularán parcialmente en el aparte El treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, al incluir dentro del salario básico mensual de los antedichos funcionarios y empleados citados, equivalente al 30% de ese salario básico mensual, las cuales las retirará del ordenamiento jurídico, con efectos erga omnes, de manera que futuros procesos contra estas mismas disposiciones deben estarse a lo aquí resuelto.
De igual manera, se dejará establecido que la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona en vida laboral activa, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo. […] 10.1.6- Ahora bien, en cuanto a los efectos de la declaratoria de nulidad parcial de 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, conjuez ponente José Ascención Fernández Osorio, sentencia del 10 de septiembre de 2024, acción nulidad simple, expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012), demandante Pablo J. Cáceres Corrales, demandada Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho y Departamento Administrativo de la Función Pública, actos demandados Decreto 57 de 1993, Decreto 106 de 1994, 46 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 657 de 2008, 658 de 2008, 661 de 2008, 741 de 2009, 726 de 2009, 723 de 2009, 1387 de 2010, 1391 de 2010, 1388 de 2010, 1038 de 2011, 1043 de 2011, 1039 de 2011, 849 de 2012, 841 de 2012 y 874 de 2012, tema: Prima especial (artículo 14, Ley 4a de 1992). 19 los 30 Decretos aquí demandados, cabe aclarar que el hecho de desaparecer del mundo jurídico esos decretos, en el contenido explicado, no se sigue que la prima especial de servicios allí contenida haya también desaparecido.
Esta prima sigue vigente, pero en los términos establecidos en la línea jurisprudencial trazada por la sala de conjueces, pues, como lo señaló el Consejo de Estado en la ya citada sentencia del 2 de abril de 2009: “no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores”.
Por lo tanto, esta Sala reitera que la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que, además ella es una adición a éste. […]». Por consiguiente, la correcta interpretación implica una adición de un 30% sobre el 100% del salario básico y no la reducción del salario básico al 70%, como se encontraba realizándolo la entidad demandada, pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico.
Entonces, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional a título de prima especial de servicios. Con base en el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos y con relación a las prestaciones sociales, las mismas se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin disminuir o adicionar el 30% de la prima especial de servicios. 2.5.
Caso concreto. Descendiendo al caso concreto y de conformidad con el material probatorio obrante en el plenario, se pudo establecer sin lugar a dudas, que la parte demandante laboró al servicio de la Fiscalía General de la Nación, en calidad de Fiscal delegada desde el 1° de febrero de 1990 y como fiscal delegada ante los Jueces del Circuito adscrita a la Dirección Seccional de Caldas desde el 1° de julio de 1992 hasta el 10 de enero de 2020 (fecha de su desvinculación laboral), siendo los únicos concepto salariales devengados el sueldo, los gastos de representación y la bonificación judicial, sin que se le reconociera desde el año 2003 la prima especial de servicios en el 30% adicional a su asignación básica, reconocido como sobresueldo en la Ley 4ª de 1992, tal y como se constata en los folios 35 y s.s. del documento 014 del cuaderno de primera instancia. Teniéndose en cuenta lo anterior y una vez revisado el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, mediante el cual solicita que se revoque parcialmente el fallo proferido en primera instancia, ya que la Fiscalía General de la Nación ha pagado a la demandante las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico.
Frente a lo anterior, esta Sala advierte que el Juzgado Administrativo Transitorio ordenó que “el restablecimiento del derecho se traducirá sólo en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial, no comprendiendo una reliquidación de las prestaciones canceladas por no presentarse el indebido descuento del 30% de su salario.” 20 Igualmente, indicó el Juzgado que “la mencionada prima especial deberá considerarse como factor salarial para efectos del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones, y en caso que, sobre las sumas reconocidas no se hubiesen efectuado los descuentos de ley con destino a la Entidad de previsión, deberán ser deducidos.” Coligiéndose de lo anterior, que la a quo tuvo en cuenta que la entidad demandada reconoció en debida forma las prestaciones sociales de la demandante y, además le indicó que el evento de que no haya realizado los descuentos pertinentes en los aportes al sistema en seguridad social en pensión debía ser deducidos; motivo por el cual, no le asiste razón a la entidad demandada en su argumento.
En consecuencia, se procederá a confirmar la sentencia apelada, en tanto declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó restablecer el derecho del demandante, toda vez que los actos acusados fueron proferidos en virtud de normas que contrarían principios constitucionales como los consagrados en el artículo 53 superior. 2.6.
Costas. El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado8 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. Ahora bien, comoquiera que no se observa prueba que acredite la generación de gastos ni agencias en derecho en esta instancia, toda vez que ninguna de las partes intervino en la segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 8Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,12 de abril de 2018, radicación No.05- 001-23-33- 000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez 21 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III.
Falla Primero: Declarar fundadas las manifestaciones de impedimento presentadas por los Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López para conocer del trámite de segunda instancia del medio de control de la referencia. Segundo: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales el 31 de julio de 2024, dentro del asunto de la referencia. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en SAMAI.
Discutido y aprobada en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Augusto Ramón Chávez Marín Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.