1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Dual de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, nueve (09) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001- 33-33-002-2018-00422-03 Demandante: Geovanny Paz Meza Demandado: Nación – Rama Judicial Sentencia No. 63 Procede la Sala Dual de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2021 por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales.
I. Antecedentes 1. Declaraciones y condenas. El demandante solicita que se hagan las siguientes declaraciones: 1.1. Se inaplique el artículo 1° de los Decretos 383 del 2013; 022 de 2014; 1270 de 2015; 247 de 2016; 1014 de 2017 y siguientes, por medio de los cuales se crearon la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial. 1.2.
En consecuencia, solicita que se declare la nulidad de la Resolución DESAJMAR 18-410 del 21 de marzo de 2018 y el acto ficto o presunto derivado del recurso de apelación interpuesto contra el mencionado acto administrativo, a través de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales. 1.3.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la “bonificación judicial” señalada en el Decreto 383 de 2013, como factor salarial y prestacional, desde el 1° de enero de 2013, hasta la presentación de la demanda, con incidencia en las primas de servicios, de vacaciones, de productividad, de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, teniendo como base la totalidad del salario sin ningún tipo de deducción. 1.4.
Que las sumas que resulten a favor de la demandante sean debidamente 2 indexadas hasta que se haga efectivo el pago. 1.5. Se condene en costas a la Nación – Rama Judicial, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2. Hechos. Pueden resumirse en los siguientes: Señala el demandante ha estado al servicio de la Rama Judicial desde el año 1999, ostentando diferentes cargos, conforme a la certificación expedida por el Jefe del Área de Talento Humano de la Seccional Caldas - Rama Judicial.
Expone que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 383 de 2013, mediante el cual creo la bonificación judicial para los empleados de la Rama Judicial, con el fin de cumplir el precepto normativo contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que lo conminó a realizar una nivelación salarial para efectos de mantener una equidad en materia de remuneración salarial para los empleados de la Rama Judicial.
Indica que los parámetros señalados al Gobierno Nacional fueron desconocidos, ya que el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, se estableció que la bonificación judicial constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, desconociendo con esto el criterio de equidad mencionado.
Arguye que durante el tiempo de su vinculación laboral, recibió la “bonificación judicial” de forma habitual, periódica e ininterrumpida, pero por interpretación errada de la entidad demandada no se ha reconocido este emolumento como factor salarial; razón por la cual, el día 10 de abril de 2018, elevó solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación como factor salarial para la liquidación de su salario, prestaciones y demás emolumentos que percibió, petición que fue negada mediante la Resolución No. DESAJMAR 18-410 del 21 de marzo de 2018; acto administrativo que fue recurrido y frente al cual no hubo respuesta.
Finalmente, manifiesta que todo emolumento percibido como contraprestación del servicio debe ser incluido como salario y en tal sentido el Decreto 383 de 2013 transgredió esta disposición y de paso el derecho a la igualdad. 3. Contestación de la demanda. Rama Judicial: Por medio de representante judicial contesta la demanda, mediante la cual acepta algunos hechos y se opone a todas las pretensiones.
Refiere que de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, es 3 así, que la creación, modificación o retribución de emolumentos salariales y prestacionales recae sobre este.
Adicionalmente, expone que articulado del Decreto 383 y 384 del 2013, refiere que por expreso mandato legal, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud. La entidad trae a colación diferentes citas jurisprudencias, concluyendo que los decretos que crearon la bonificación judicial no desconocen ningún derecho adquirido ni violaron las disposiciones constitucionales y legales como lo expone la demandante, pues la bonificación fue creada como una suma adicional al salario, por lo que no constituye una desmejora en el salario ya que no existe una situación jurídica consolidada en atención a que es facultad del legislador determinar si un emolumento constituye o no factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales y seguridad social.
Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, arguye que la administración únicamente puede apartarse de las normas cuando estas son abiertamente inconstitucionales, situación que en su sentir no ocurre como quiera que los Decretos 383 y 384 del 2013, mediante los cuales se creó la bonificación judicial, están vigentes, y en virtud del principio de legalidad de que trata el artículo 6 de la Constitución Política deben ser acatados y cumplidos, hasta tanto no se anulen o se suspendan por la jurisdicción Contenciosa Administrativa, máxime cuando de su lectura no se genera duda en la interpretación o alcance de los mismos.
Finalmente, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. 4. Sentencia de primera instancia. El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, mediante sentencia 234 del 22 de noviembre de 2021 resolvió: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA PARCIALMENTE, de oficio, la excepción: “Carencia del derecho reclamado”, en lo relacionado con las pretensiones de la bonificación por servicios prestados, prima de productividad, prima de servicios, prima especial de servicios y la bonificación por actividad judicial.
También se declara probada la “prescripción”. En cuanto a la pretensión del reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, se declara NO PROBADO el medio de defensa denominado: “De la imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones del demandante”.
SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1º de los Decretos 383 de 2013, 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, y demás normas que recojan esa misma expresión, en el entendido que la bonificación judicial sí 4 constituye salario para liquidar las prestaciones sociales que devenguen los servidores de la Rama Judicial.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución DESAJMAR18-410 del 21 de marzo del 2018 expedida por la entidad demandada y del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo.
CUARTO: ACCEDER a las pretensiones de la demanda únicamente en lo relacionado con el reconocimiento, liquidación y pago de las prestaciones sociales de la parte actora, teniendo como factor salarial la bonificación judicial de que trata el Decreto 383 de 2013.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL-, reconocer, en favor de GEOVANNY PAZ MEZA, la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013, como factor salarial, DESDE EL 08 DE MARZO DE 2015 hasta la terminación definitiva de su vínculo laboral con la RAMA JUDICIAL.
Para lo cual se reliquidarán las prestaciones sociales (vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías e intereses a las cesantías etc.) percibidas por la parte actora y sufragará la diferencia entre lo pagado y lo que se debió pagar atendiendo a cada uno de los cargos desempeñados y sus lapsos de duración. (…)” Como fundamento de la decisión, la a quo, realizó un análisis normativo y jurisprudencial en torno a los derechos laborales para abordar el tema específico de la bonificación judicial, estudiando el caso particular del demandante y realizando un pronunciamiento frente a la prescripción. 5.
Recurso de apelación. -La parte demandante1, presentó recurso de apelación, en el cual indicó que el Juzgado de primera instancia no reconoció en la reliquidación de la bonificación judicial la prima de servicios y prima de productividad. Por lo señalado, solicitó que se revoque parcialmente la sentencia proferida el día 24 de junio de 2021 por el Juzgado Administrativo Transitorio de Manizales, y en consecuencia se reliquide la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 en todas y cada una de las prestaciones sociales devengadas por la demandante. -La Nación – Rama Judicial, estado dentro del término, presentó recurso de apelación2, en el cual señaló como motivos de inconformidad que el mandato del Decreto 383 de 2013, de la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 1 Archivo 035 del expediente digital Samai en primera instancia. 2 Archivo 033 del expediente digital Samai en primera instancia. 5 Argumenta que sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, el Consejo de Estado en sentencia3 ratificó el carácter no salarial de la bonificación de actividad judicial creada por el 3131 del 08 de septiembre de 2005 para Jueces de la República y otros funcionarios.
Asimismo, hizo referencia a la sentencia proferida por la Corte Constitucional C-410 del 28 de agosto de 1997, entre otras, para concluir que no existe motivo alguno que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, lo que avala lo regulado en los decretos.
Refiere que la Constitución Política faculta al legislador para que fije los estipendios salariales y prestacionales de los servidores judiciales, es decir, que tiene la libertad para disponer que emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario y cuales de estos no constituyen factor para liquidar algunos conceptos de salario; resultando bajo ese presupuesto que la bonificación judicial no podría considerarse como inconstitucional o ilegal.
Considera que el Decreto 383 del 2013, el Gobierno Nacional no desconoce o lesiona los derechos reclamados, pues estos fueron creados para los servidores que se rigen por un estatus diferente o régimen especial y, que para el caso bajo estudio la bonificación judicial haría parte en factor salarial en dos categorías en salud y pensión, no olvidando que la bonificación judicial seria permanente pues fue creada como ajuste del salario para el empleado.
Finalmente, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda y en el caso de que no se acceda lo anterior, se tenga en cuenta la prescripción, así como que no se revoque la condena en costas de primera instancia. II. Consideraciones de la Sala 2.1. Cuestión previa. Antes de abordar el fondo del asunto procede esta Sala Dual integrada por los Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán y Augusto Ramón Chávez Marín a decidir sobre las manifestaciones de impedimento de los Magistrados Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López quienes integran la Sala Segunda de decisión. Consideran los referidos funcionarios se encuentran incursos en la causal de impedimento prevista por el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso.
Para tal efecto, los Magistrados Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto 3 Sentencia del 19 de junio de 2008, Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00043-00 (0867-06), Actor: PABLO J. CACERES CORRALES, consejero ponente: Dr. JAIME MORENO GARCÍA. 6 Calle López cuentan con proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en curso (63001333300520190031401, 63001333300220190039901 y 05001333303520240014800, respectivamente) en los que se pretende que se reconozca la bonificación judicial regulada en el Decreto 383 de 2013.
En relación con lo anterior observa la Sala que el CPACA señala en su artículo 130 que serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, magistrados y jueces administrativos, entre otras, las previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, es decir, el artículo 141 del actual Código General del Proceso, por ser esta la norma vigente, el que prevé: Artículo 141.
Causales de Recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. (…) En orden a lo anterior, considera esta Sala que los impedimentos tienen como fundamento la integridad moral del funcionario que los declara.
Respecto del alcance de la expresión “interés directo” contenida en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, la H. Corte Constitucional en auto No. 334 del 2 de diciembre de 20094 explicó que aquélla no sólo tiene una connotación patrimonial sino moral, y que además para que se configure, el interés debe ser actual y directo, en los siguientes términos: “(…) Cuando el juzgador obtiene, para si (sic) o para los suyos, una ventaja o provecho de tipo patrimonial o moral, y es actual, cuando el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que, ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez.
En este orden de ideas, para que exista un interés directo en los magistrados de esta Corporación, es indispensable que frente a ellos sea predicable la existencia de alguna ventaja de tipo patrimonial a partir de las resultas del proceso. De igual manera, si lo que se pretende probar es la existencia de un interés moral, debe acreditarse con absoluta claridad la afectación de su fuero interno, o en otras palabras, de su capacidad subjetiva para deliberar y fallar”5.
(Líneas son del texto). Por su parte, la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en auto del 13 de diciembre de 20076, sostuvo en relación con lo que debe entenderse por “interés en el proceso”, lo siguiente: 7 “(…) 6. Sobre la causal que está sometida a debate en el presente asunto la Sala ha expresado, en forma reiterada y pacífica7, lo siguiente: “El "interés en el proceso", debe entenderse como aquella expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial, sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del conocimiento del proceso.
“Por lo anterior, el interés que causa el impedimento tiene que ser real, existir verdaderamente. No basta la afirmación que haga un Magistrado a su arbitrio, pues de aceptarse ese proceder, la posibilidad de apartarse del conocimiento de un caso quedaría sometida solamente a la voluntad del juez o magistrado. “Por lo tanto, se trata de establecer "si la intervención del juez recusado o impedido en el caso concreto implicaría la obtención de un provecho, utilidad o ganancia, para sí, para su cónyuge o compañero permanente, o para sus parientes; o si el Juez, su cónyuge o compañero permanente, o alguno de sus parientes en el rango que establece la ley, profesa un sentimiento respecto de alguno de los sujetos procesales, con suficiente intensidad para hacerle inclinar su ánimo; o si existe un interés creado por otro tipo de circunstancias que permita vislumbrar la ausencia de ecuanimidad".
Se ha agregado que “El interés a que alude la disposición es aquel que surge del trámite y decisión del asunto. En modo alguno de un comportamiento extraprocesal de uno de los intervinientes”8. (Resalta la Sala). En sentencia C-390 de 1993 la H. Corte Constitucional explicó que la causal que aquí se debate es de naturaleza subjetiva, y “(…) ante la presencia de causales subjetivas -1 y 9 del artículo 150 del C.P.C.-, la ausencia de prueba no debe conducir a presumir de derecho la temeridad o mala fe del recusante, como en el caso anterior, sino que, justamente por lo etéreo y gaseoso de las apreciaciones del espíritu humano, ella debe ser demostrada y probada en el proceso.
En efecto, la apreciación tanto del “interés directo o indirecto” en el proceso como de la “enemistad grave o amistad íntima” es un fenómeno que depende del criterio subjetivo del fallador. Obsérvese que incluso las causales vienen acompañadas de adjetivos calificativos, lo cual pone de manifiesto la discrecionalidad en su apreciación. Pues bien, en estos casos es posible que un 8 recusante invoque de buena fe una presunta causal que luego resulte de difícil prueba.
Deducir en tales casos una responsabilidad automática iría contra los principios de la presunción de inocencia y de la buena fé (sic). Es por ello que en tales casos, a juicio de esta Corporación, sólo se invierte la carga de la prueba respecto del recusante fallido para efectos de una eventual sanción pecuniaria o disciplinaria, pero la sola materialidad del hecho no es suficiente para deducir de manera automática una responsabilidad.”.
Sobre el trámite respectivo, señala el numeral 3 del artículo 131 del CPACA: “ARTÍCULO 131. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: ( ) 3. <Numeral modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente. (Negrilla de la Sala). Así las cosas, las manifestaciones planteadas por los magistrados Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López, quienes declaran su impedimento, se ajusta al contenido del numeral 1 trascrito, ya que patrimonialmente se obtendrían beneficios en el caso de que eventualmente se fallare a favor del accionante, y por tanto habría lugar a que se afecte el fuero interno y la imparcialidad de los falladores encargados de este caso.
En otras palabras, se considera por esta Sala que, en efecto, cualquier decisión que se vaya a adoptar en el asunto de la referencia puede afectar la objetividad e imparcialidad que deben gobernar a los Magistrados en el trámite de este proceso, pues se trata de la definición de aspectos salariales de funcionarios de la Rama Judicial.
Razón suficiente para aceptar el óbice manifestado por los referidos Magistrados y proceder a resolver sobre el fondo del asunto. 2.2. Problema jurídico a resolver. Procede esta Sala a analizar en la presente instancia el derecho pretendido, circunscrito al aspecto que es materia de la impugnación formulada por la entidad demandada, para determinar si la bonificación judicial creada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 383 de 2013, debe ser considerada como factor salarial sobre 9 todos los factores prestacionales y salariales devengados por la servidora de la rama judicial, y determinar si era procedente el control constitucional por vía de excepción, de la expresión contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, tal como lo expuso la a quo en la sentencia apelada; o si por el contrario, como lo aduce la parte demandada, no hay lugar a dicho reconocimiento.
Adicionalmente, conforme a los argumentos expuesto por la parte actora, se analizará si es procedente incluir en la reliquidación de la bonificación judicial los conceptos de prima de servicios y prima de productividad. 2.3. Relación probatoria. Obran en el expediente las siguientes pruebas que se consideran relevantes para la decisión del asunto debatido: ✓ Reclamación administrativa del 08 de marzo de 2018 (Fl. 9 y s.s. del documento 021 del cuaderno primera instancia). ✓ Resolución No. DESAJMAR18- 410 del 21 de marzo de 2018, por medio del cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Caldas resolvió de forma desfavorable dicha solicitud (Fl. 17 y s.s. del documento 006 del cuaderno primera instancia). ✓ Mediante Resolución No. DESAJMAR18-770 del 30 de abril de 2018, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandante. ✓ Certificado laboral del 13 de marzo de 2018, donde se informa los cargos y las prestaciones sociales y económicas devengadas por la demandante (Fl. 19 y s.s. del documento 006). 2.4.
Marco jurídico y precedente jurisprudencial. 2.4.1. Bonificación Judicial El literal e), numeral 19 del artículo 150 superior, determinó que corresponde al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, a través de la cual se fijaron normas, objetivos y criterios para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la rama judicial, indicando que en ningún caso se podría desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, con lo que se buscaba garantizar el principio constitucional de igualdad.
Posteriormente, se expidió el Decreto 383 de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, pretendiendo hacer efectiva esa igualdad pregonada desde la ley 4ª de 1992. 10 Dicha norma estableció que la bonificación judicial, sería reconocida mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio, pero sólo constituiría factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4 de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la rama judicial, conforme lo previsto en el parágrafo del Art. 14, circunstancia que debe entenderse sin lugar a ninguna duda, que se trata de un incremento salarial.
Si bien, el concepto de salario no se encuentra regulado en la Constitución Política, la Corte Constitucional en Sentencia C-081 de 1996, al declarar la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 50 de 1993, indicó: “el legislador puede definir el alcance del salario pues esta institución es titular de la cláusula general de competencia y tiene potestad genérica de desarrollar la constitución y expedir las reglas de derecho”.
Así, el legislador, en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
De otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 53 de la Constitución Política, establece que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, el Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT-, integrado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 54 de 1962, contempló que el salario es todo aquello que percibe el trabajador por causa directa del contrato de trabajo, servicio que presta o desea prestar; normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía entro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 2009.
De otra parte, sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, de contenido totalmente equiparable al Decreto 383 de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa 11 del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política” (Subrayado por la Sala).
Así las cosas, y tomando como base la permanencia de la bonificación percibida por los servidores judiciales durante su vinculación a la rama judicial, a la luz de la normatividad y jurisprudencia en cita, se puede establecer sin lugar a inequívocos que, esta tiene carácter salarial sobre todos los factores prestacionales y salariales y que el Gobierno Nacional, al quitarle tal carácter, pese a que se reconoce mes a mes como contraprestación de los servicios prestados por los servidores judiciales, contraría la ley marco, esto es, la Ley 4 de 1992, tal como acertadamente lo reconoció la a quo. 2.4.2.
El control constitucional por vía de excepción. El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la Corte de manera reiterada ha indicado que es deber de los funcionarios administrativos y judiciales aplicar directamente la norma constitucional, si frente a un caso concreto encuentran una clara evidencia de que está siendo violentada o modificada por disposiciones de inferior jerarquía, o que impone la inaplicación de la norma inferior por mandato constitucional.
De igual manera, el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, establece: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” Así las cosas, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. 12 Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó4: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 4. Del caso en concreto. Descendiendo al caso concreto del demandante, se observa que la certificación expedida por el Jefe del Área de Talento Humano de la Administración Judicial de Manizales, da cuenta que la bonificación judicial ha sido cancelada al actor de manera mensual, periódica y habitual por retribución del servicio prestado, sin que haya sido tomada como factor para liquidar las prestaciones.
Ahora, en cuanto a la inaplicación de la expresión contenida en el artículo 1° del decreto 383 de 2013 que determinó que la bonificación judicial, constituiría factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud, Considera esta Sala que tal expresión debe de inaplicarse, por entrar en contradicción con normas superiores, esto es, la Constitución Nacional, la ley laboral, y lo convenios internacionales, tal como se reseñó en precedencia. No obstante, debe precisarse que la inaplicación del apartado del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 no significa, que deje de cotizarse a la seguridad social en salud y pensiones, sino, para que esta bonificación constituya factor salarial para reliquidar otras prestaciones sociales. 4 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, con ponencia del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, en sentencia del 16 de febrero 2017 dentro del radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). 13 Ahora, en cuanto a la solicitud realizada por la entidad demandada al señalar que se declare la prescripción, se precisa que tal y como lo resolvió el Juez Administrativo Transitoria, en el presente asunto operó de manera parcial dicho fenómeno, pues dando aplicación a lo dispuesto por el Consejo de Estado5, se observa que el señor Geovanny Paz, se vinculó al servicio de la administración de justicia el 03 de noviembre de 1999, pero sólo hasta el 08 de marzo de 2018 elevó solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial a la entidad demandada; por tal razón, se tiene que los periodos comprendidos entre el 06 de enero de 2013 (fecha expedición decreto 383) y el 07 de marzo de 2015 se encuentran prescritos y sólo es procedente reconocer la reliquidación de las prestaciones sociales al demandante con efectos fiscales a partir del 08 de marzo de 2015.
Adicionalmente, el apoderado de la entidad demandada solicitó que se revoque la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia; al respecto, una vez revisado la parte considerativa del mencionado acápite, esta Sala evidencia que el Juez Transitorio realizó una valoración objetiva valorativa en los términos planteados por el Consejo de Estado; por tal razón, no hay lugar a exoneración de las costas procesales impuestas en la sentencia de primera instancia. Finalmente, en cuanto a la manifestación realizada por la parte actora en la alzada, en la cual señala que el Juez Transitorio en la parte resolutiva de la sentencia no indicó expresamente que en la reliquidación de la bonificación judicial se reconociera como factor salarial la prima de servicios y prima de productividad; frente a tal argumento, se expone que el ordinal quinto de la sentencia de primera instancia dispuso lo siguiente: Coligiéndose que, el Juez Administrativo cuando indicó que se reliquidarían prestaciones sociales, entre esas, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías e intereses de las cesantías, “etc”, entendiéndose con última 5 Sentencia de Unificación –SUJ-016-CES2-2019- de 2 de septiembre de 2019, Sección 2º-Sala de Conjueces, C.P. Dra. Carmen Anaya de Castellanos. Se fija postura frente al fenómeno de la prescripción y se dijo que “a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo 3 años anteriores a la interrupción”. 14 expresión6, que se abarca las demás prestaciones que no había nombrado, es decir que no se limita a las allí enlistadas; máxime que se evidencia que en la parte motiva de la sentencia se hizo referencia a las primas de servicios de productividad; por lo cual, no hay lugar a realizar alguna modificación al fallo de primera instancia. En consecuencia, los actos administrativos contenidos en la Resolución No. DESAJMAR18-410 del 21 de marzo del 2018 y el acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo proveniente de la falta de respuesta del recurso de apelación interpuesto en contra el acto administrativo del 23 de septiembre, siendo el primer acto expedido con fundamento en el apartado normativo inaplicado, lo cual en criterio de esta Sala son contrarios al ordenamiento superior y, por tanto, habrá de confirmarse en este sentido la sentencia emitida por la a quo. 5.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado7 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. Ahora bien, comoquiera que no se observa prueba que acredite la generación de gastos ni agencias en derecho en esta instancia, toda vez que ninguna de las partes intervino en la segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Declarar fundadas las manifestaciones de impedimento presentadas por los Magistrados Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López para conocer del trámite de segunda instancia del medio de control de la referencia. 6 Según la Rae, la expresión latina et cetera significa ('y el resto, y las demás cosas'). 7Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,12 de abril de 2018, radicación No.05- 001-23-33-000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez 15 Segundo: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 19 de noviembre de 2021por el Juzgado Transitorio Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del asunto de la referencia. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en SAMAI.
Discutido y aprobada en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Augusto Ramón Chávez Marín Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.