REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE DECISIÓN Santiago de Cali, tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICACIÓN: 76-147-33-33-016-2025-00036 01 ACTOR: MARIA DEL SOCORRO NUÑEZ tutelas@grupojuridicomb.com DEMANDADO: COLPENSIONES notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co SANITAS EPS notificajudiciales@keralty.com; notificaciones@colsanitas.com MAGISTRADO PONENTE: OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Procede la Sala de decisión de esta Corporación a resolver la impugnación formulada por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia No. 022 del 21 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali, que negó las pretensiones de la tutela.
I.
ANTECEDENTES La señora MARIA DEL SOCCORRO NUÑEZ SALINAS, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra de la EPS SANITAS y la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, en búsqueda de la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, el debido proceso y los derechos de las personas en estado de discapacidad, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas.
De los HECHOS narrados se extrae básicamente lo siguiente: 1. Indica que tiene 55 años de edad y en la actualidad padece de HIPOACUSIA CONGENITA, HIPERCOLESTEROLEMIA, HIPERTRIGLICERIDEMIA, HIPOTIROIDISMO Y DISLIPIDEMIA, entre otros, patologías por las cuales se ha ocasionado un desmejoramiento significativo en su calidad de vida y en su capacidad para laborar eficientemente. 2.
Que el 28 de noviembre de 2024, radicó ante Colpensiones solicitud de determinación de pérdida de la capacidad laboral, radicada con el No. 2024_25302266, recibiendo respuesta por parte de la entidad el 3 de diciembre siguiente, en la que se solicitaban unos exámenes complementarios. 3. Indica que al acercarse a solicitar los exámenes médicos a la EPS Sanitas S.A., le informaron que se encontraban con agenda totalmente llena, por lo que debía acudir a comienzos de enero a control por medicina general. 4.
Por lo anterior, el día 20 de enero de 2025, radicó solicitud de prorroga en Colpensiones, quedando con el consecutivo No. 2025_552571. Adicionalmente solicitó a la EPS SANITAS, la programación de los exámenes pedidos por Colpensiones, la cual fue radicada con el número 163429. 5. Expone que a la fecha de interposición de la acción de tutela, no se había recibido respuesta alguna por parte de la EPS Sanitas, ni de Colpensiones respecto a la solicitud de prorroga. 6.
Que el día 7 de febrero de 2025 Colpensiones le comunica que ante la ausencia de pruebas y conceptos de especialistas, no se puede realizar la calificación de la pérdida de la capacidad laboral requerida. En virtud de estos supuestos, solicita como PRETENSIÓN que le sean tutelados los derechos fundamentales invocados y como consecuencia se ordene a la EPS SANITAS S.A. y a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, a procedan a programar las valoraciones requeridas, para dar continuidad al proceso de su calificación de la pérdida de la capacidad laboral.
Se ordene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, dar apertura nuevamente al trámite de calificación de la pérdida de la capacidad laboral y en consecuencia extienda el término concedido para aportar la documentación requerida. CONTESTACIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA La EPS SANITAS, remite contestación indicando que se pudo constatar que la señora MARIA DEL SOCORRO NÚÑEZ SALINAS, se encuentra en el Plan de Beneficios en salud de dicha EPS, desde el 27 de noviembre de 2024, en calidad de cotizante dependiente, por parte de la empresa PRACTICO PV SAS.
Respecto la solicitud de calificación de la pérdida de la capacidad laboral, informa que la usuaria no tiene incapacidades y que no corresponde a la EPS Sanitas realizar dicha calificación, pues conforme el artículo 142 del Decreto 019 de 2019, esta responsabilidad recae en las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL) y las Entidades Promotoras de Salud (EPS), quienes deben determinar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el grado de invalidez y el origen de dichas contingencias dentro del marco de sus competencias.
En el caso de requerirse la calificación de la pérdida de la capacidad laboral para la obtención de prestaciones económicas por secuelas de enfermedad o una eventual pensión de invalidez, informamos que esta responsabilidad recae directamente sobre la entidad aseguradora que asumió el respectivo riesgo. Expone que la EPS no está en la obligación proceder con la programación de los servicios que le están siendo exigidos al accionante por parte de su fondo de pensiones, pues queda claro que dichos servicios no buscan en modo alguno el mejoramiento de la condición de salud de la paciente, sino que son un requisito para que el fondo de pensiones emita un dictamen de pérdida de capacidad laboral.
Que si el fondo de pensiones requiere algún concepto médico para proceder con la emisión de un dictamen de pérdida de la capacidad laboral, dicho concepto debe ser emitido por sus médicos adscritos y no por la EPS y sin perjuicio de ello la accionante cuenta con valoraciones médicas suficientes para que la AFP, se pronuncié sobre su pérdida de la capacidad laboral.
Por su parte la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, presenta contestación a la acción de tutela exponiendo que si bien la señora MARIA DEL SOCORRO NUÑEZ SALINAS, elevó petición a Colpensiones, solicitando la calificación de pérdida de la capacidad laboral, mediante oficio 2024_25632911 con fecha del 03 de diciembre de 2024, la Dirección de Medicina Laboral le informó la necesidad de entregar unos documentos para adelantar su petición, sin que la misma los hubiera radicado, por lo que no se está agotando el requisito de subsidiariedad indispensable para la acción de tutela, y en ese orden Colpensiones no ha trasgredido los derechos señalados.
EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia No. 022 del 21 de febrero de 2025, el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Cali, decide: Respecto al caso en concreto y para llegar a esta decisión, indicó que si bien la accionante afirma que presentó solicitud de calificación de pérdida de la capacidad laboral ante Colpensiones, no entregó los documentos necesarios para dar trámite a esta solicitud, conforme las normas legales vigentes, formalidad que es carga de la accionante, por lo que no se podía considerar que las entidades accionadas hubieren vulnerado derecho fundamental alguno. No obstante lo anterior, se exhortó a Colpensiones, para que una vez la accionante aportara los documentos respectivos, diera respuesta de fondo a la solicitud en un tiempo razonable.
LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la demandante presenta escrito de impugnación, argumentando que no se tuvo en cuenta analizar la situación de discapacidad de la accionante o se tuvo por inadvertida, pues se le indilga una carga que no está en la capacidad de soportar, relegándose a responsabilizar a la accionante de la demora a la hora de conseguir exámenes complementarios, prescindiendo analizar los deberes de las entidades de seguridad social a la hora de conseguir los exámenes complementarios.
Hace referencia a diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional frente a los derechos de las personas en condiciones de incapacidad, el derecho a la salud y el derecho al diagnóstico y expone que al presentar la señora MARIA DEL SOCCORRO NUÑEZ SALINAS, discapacidad auditiva y del habla, se convierte en sujeto de especial protección constitucional, que no puede ser desconocido por la Entidad Promotora accionada, quien debió asignarle cita con medicina laboral para que se determinara la necesidad o no de la practica de las referidas valoraciones.
II.- CONSIDERACIONES COMPETENCIA Según lo establece el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte accionante contra el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali, dentro de la presente controversia.
GENERALIDADES DE LA ACCIÓN DE TUTELA Consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada mediante el Decreto 2591 del mismo año, la acción de tutela fue establecida dentro de nuestro ordenamiento jurídico como el mecanismo idóneo para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, esto es, de los derechos esenciales de la persona o lo que es lo mismo, aquellos que le son inherentes a su ser.
En los términos de la norma superior, “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
La acción de tutela se caracteriza por la informalidad en su presentación y por su procedimiento ágil y abreviado, lo cual permite que el derecho fundamental sea rápidamente amparado por el juez llegado el caso en que este lo encuentre vulnerado o amenazado; además, puede ser intentada por cualquier persona, sin que para ello interese la edad, sexo, origen, filiación étnica, o cualquier otro tipo de distinción. Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y, la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso disponer la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.
En efecto, según el tercer inciso del mismo artículo constitucional, la acción de tutela tiene como requisito primordial para su procedencia que la persona afectada no cuente con otro u otros mecanismos de defensa para la protección del derecho(s), con la excepción de que la misma sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá ser evaluado por el juzgador dependiendo de las circunstancias que rodean el caso y la afectación de derechos fundamentales1.
En tal evento, la orden impartida por el Juez de conocimiento adquiere vigencia hasta tanto la jurisdicción respectiva dirima la controversia a través del mecanismo ordinario, por así llamarlo, establecido para ello. PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER Atendiendo las razones por las cuales se interpuso la presente acción y la impugnación presentada por la entidad accionada, el problema jurídico a dilucidar es si ¿incurrieron la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y la EPS Sanitas en violación de los derechos fundamentales invocados por la accionante, teniendo en cuenta su estado de incapacidad? Y de prosperar lo anterior, se debe determinar si es procedente ordenar a Colpensiones continúe con el trámite de Calificación de Pérdida de la Capacidad Laboral de la señora María del Socorro Núñez Salinas.
Con todo, previamente debe analizarse la procedibilidad de la acción de tutela para dirimir la presente controversia, habida cuenta que se trata de un trámite residual y subsidiario. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA ORDENAR LA CALIFICACIÓN DE PCL En principio debe decirse que, sobre la calificación de la pérdida de capacidad laboral, el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, el cual modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 estableció que ésta se realizaría “con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación”, y que le correspondía “al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias”.
Frente al derecho a la valoración de pérdida de capacidad laboral, que compone uno de los presupuestos en la garantía al derecho a la seguridad social de una persona, la Corte Constitucional ha señalado que la Acción de Tutela procede para ordenar la calificación, si “se demuestra que no existe una acción idónea o efectiva para resolver una solicitud de valoración de pérdida de capacidad laboral o, aunque exista, subsiste el riesgo de que se presente un perjuicio irremediable”. 1 Corte Constitucional Sentencias T-001 de 1997.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-075 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández. Al respecto, en Sentencia T-399 de 2015, la Alta Corporación indicó: “6. En específico, cuando a través del amparo constitucional se proponen controversias que involucran derechos a la seguridad social, en especial, derechos pensionales, la jurisprudencia constitucional ha reconocido, en múltiples ocasiones, que ésta puede ser abordada en la tutela.
Algunas de las razones que hacen posible plantear asuntos de este tipo al juez constitucional son las siguientes: 7. Primero, porque la omisión en la práctica de la calificación de pérdida de capacidad laboral compromete el derecho a la seguridad social, del cual se desprende el derecho a recibir una pensión si se cumplen los parámetros de ley.
Si no se brindan las condiciones adecuadas para hacer la calificación de la pérdida de capacidad laboral, no se podrá reunir un requisito principal para acceder a la pensión, pues como ha expuesto esta Corte, el dictamen “es decisivo para establecer a qué tipo de auxilios tiene derecho quien padece una discapacidad como consecuencia de una actividad laboral, o por causas de origen común.”[15] Por lo tanto, ha sido catalogado como un derecho que tienen los usuarios del sistema de salud a recibir una valoración interdisciplinaria sobre sus aptitudes, cualidades y habilidades para desempeñarse en el ámbito laboral a fin de determinar si requiere un auxilio o, después de determinada contingencia, puede acceder a un trabajo para proveerse su sustento.
En la sentencia T-646 de 2013 esta Corte expuso: “La determinación de la disminución física o mental con secuelas laborales, se propone establecer el origen y el porcentaje de afectación (…). Tal propósito, conjugado con la importancia de la función prestacional que cumple ha convertido este procedimiento, desde una visión constitucional, en un derecho de los usuarios del sistema, inescindible a determinadas prestaciones del mismo.”[16] Por la importancia de la valoración y por ser determinante para la protección de otros derechos, esta Corporación ha mencionado que la calificación es “un derecho autónomo de todos los afiliados al [sistema de seguridad social], y una garantía de enlace para acceder a otras prestaciones asistenciales y económicas contempladas por la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias”[17].
Si se trunca la posibilidad de acceder a la pensión porque se niega la práctica de los procedimientos que se deben certificar para solicitarla, se amenazan otras garantías constitucionales que se buscan proteger a través del sistema de seguridad social, tales como la vida digna y el mínimo vital. En ese sentido, esta Corporación ha sostenido reiteradamente: “Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital.
Lo anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento.”[18] En ese sentido, la jurisprudencia ha identificado que se vulnera el derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral en diferentes circunstancias.
Puede ocurrir cuando se niega la práctica de la valoración, o cuando se imponen barreras injustificadas para la misma, a pesar de que la entidad está obligada a llevarla a cabo. Las dos circunstancias pueden ser violatorias de los derechos fundamentales del accionante. Así también lo han mencionado otros pronunciamientos de esta Corte que además resaltan, que la vulneración se efectúa contra una persona en estado de indefensión. Por ejemplo, la sentencia T-038 de 2011 sostiene: “Ahora bien, la vulneración de los derechos fundamentales por la negación del derecho a la valoración no sólo ocurre cuando ésta se niega, sino cuando no se práctica a tiempo, complicando en algunos casos la situación del afectado.
En ambos (sic) situaciones la consecuencia de negarlo o dilatarlo en el tiempo afecta gravemente a la dignidad humana poniendo a quien pretende ser beneficiario de la pensión de invalidez en una grave situación de indefensión.”[19] 8. Segundo, como se aduce en la última decisión judicial citada, la población afectada con la negativa o dilación de las entidades obligadas para practicar la calificación de pérdida de capacidad laboral, suelen estar en situación de discapacidad.
Como ha expresado en múltiples ocasiones la jurisprudencia constitucional, a estas personas el Estado les debe una especial protección constitucional, en virtud de los mandatos de la Constitución y tratados de derechos humanos integrados al bloque de constitucionalidad[20]. Por esta razón, según el caso concreto, es muy probable que la persona interesada requiera con urgencia la prestación económica de la pensión, pues ante las dificultades para acceder al mercado laboral por la discapacidad, en muchos casos es indispensable la pensión para tener un sustento que cubra las necesidades básicas.
(…) 9. En síntesis, por la importancia de la valoración de la pérdida de capacidad laboral en materia constitucional, este Tribunal ha aceptado que las controversias jurídicas sobre éstas, se desenvuelvan a través de la tutela[23], siempre que se reúnan los requisitos propios de la acción. Es decir, si en el caso concreto se demuestra que no existe una acción idónea o efectiva para resolver una solicitud de valoración de pérdida de capacidad laboral, o aunque exista, subsiste el riesgo de que se presente un perjuicio irremediable, estas controversias se pueden tramitar a través del amparo constitucional.” (negrillas fuera del texto) De modo que, la omisión en la calificación de la pérdida de capacidad laboral termina comprometiendo el derecho a la seguridad social, toda vez que dicho procedimiento resulta de mucha importancia para la determinación de la pensión de invalidez, tanto así, que el derecho a esta valoración ha sido catalogado como un derecho autónomo de los afiliados al Sistema de Seguridad Social, y una garantía para acceder a las distintas prestaciones económicas establecidas en la Ley 100 de 1993.
Asimismo, se ha establecido que en caso de que se llegare a truncar el acceso a una pensión por la negativa o la dilatación en el tiempo de la realización de este tipo de valoración, se podrían ver amenazadas otras garantías constitucionales tales como la vida digna y el mínimo vital; poniendo a la persona beneficiaria de ésta en un estado de indefensión. Por otro lado, no puede pasarse por alto que, por lo general, las personas que requieren esta calificación son sujetos que merecen una especial protección constitucional por su situación de discapacidad y que, por encontrarse en dicho estado, existe la posibilidad de que requieran con urgencia la prestación económica que de ella se derivaría, ante las dificultades para acceder a un trabajo y obtener un ingreso adicional.
NATURALEZA Y ALCANCE DE LOS DERECHOS A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL DEBIDO PROCESO. En primer lugar, resulta pertinente aludir a los derechos fundamentales que podrían verse amenazados, en consideración a los supuestos fácticos relatados por la accionante como soporte de las pretensiones de amparo. Frente al derecho a la seguridad social, en sentencia T-043 de 2019 la Alta Corporación Constitucional indicó: “El artículo 48 de la Carta Política, dispone que la seguridad social es un derecho irrenunciable y un servicio público en cabeza del Estado, que debe garantizarse a todas las personas “en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”.
Para esta Corporación la seguridad social es un derecho de raigambre fundamental, que debe ser definido de la siguiente manera: “conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y sus familias las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano”2 (…) Aunado a lo anterior, es necesario destacar que el concepto de "seguridad social" hace referencia a la totalidad de las medidas que propenden por el bienestar de la población en lo relacionado con la protección y cobertura de unas necesidades que han sido socialmente reconocidas (…) En reiteradas ocasiones, esta Corporación ha señalado que la fundamentalidad de este especial derecho encuentra sustento en su vínculo funcional con el principio de dignidad humana y en la satisfacción real de los derechos humanos, pues, a través de éste, resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos.3 A manera de conclusión, la garantía del derecho a la seguridad social, entendida como el mecanismo a partir del cual es posible asegurar la efectividad de los demás derechos de un individuo, en los eventos en los que éste se ha visto afectado por ciertas contingencias, se constituye en uno de los institutos jurídicos que un Estado que pretenda ostentar la condición de Social de Derecho debe asegurar.” (Resaltado del despacho) En este sentido, la seguridad social abarca un amplio conjunto de garantías cuyo principal objetivo es proporcionar a las personas los recursos y herramientas necesarios para hacer frente a las contingencias que afectan su capacidad productiva, así como para asegurarles los medios indispensables para el ejercicio pleno de sus derechos.
Finalmente, en relación con el derecho a fundamental al debido proceso. 2 Sentencia T -036 de 2017. 3 Sentencias T-032 de 2012; T-072 de 2013 y T-146 de 2013 entre otras. En sentencia C-034 de 2014, reiterando el contenido, alcance y dimensiones del derecho al debido proceso, la Corte Constitucional entregó las siguientes reflexiones: “El debido proceso es un derecho fundamental.
Posee una estructura compleja, en tanto se compone por un plexo de garantías que deben ser observadas en todo procedimiento administrativo o judicial, escenarios en los que operan como mecanismo de protección a la autonomía y libertad del ciudadano y límites al ejercicio del poder público. Por ese motivo, el debido proceso es también un principio inherente al Estado de Derecho, cuyas características esenciales son el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la arbitrariedad.
(…) En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso como el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo.4 Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos.5 (…) De lo expuesto, es posible concluir que (i) el debido proceso se desarrolla a partir del conjunto de exigencias y condiciones previstas por la ley para adelantar un procedimiento administrativo y judicial;
(ii) está provisto de garantías mínima definidas en la Carta Política y la jurisprudencia constitucional, las cuales deben ser observadas por el Legislador al regular cada procedimiento; (iii) la extensión del debido proceso al ámbito de la administración es una característica de especial relevancia en el diseño constitucional del año 1991, de manera que en todas las actuaciones de las autoridades públicas debe asegurarse la participación del interesado, y sus derechos de 4 Cita original del texto transcrito: “La extensión del debido proceso a las actuaciones administrativa constituye una de las notas características de la Constitución Política de 1991.
Al respecto, y en un escenario semejante al que debe abordarse en esta decisión, ver la sentencia C-980 de 2010.” 5 Cita original del texto transcrito: “En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo.
Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso.
Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general.
Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso” “3.2.
La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. || 3.3.
La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción"5. defensa y contradicción; pero (iv), a pesar de ello no es posible trasladar irreflexivamente el alcance de las garantías judiciales a las administrativas porque en el segundo ámbito existe una vinculación a dos mandatos constitucionales, que deben ser armónicamente satisfechos.
De una parte, las del artículo 29 Constitucional y de otra parte, las del debido proceso administrativo, definidas en el artículo 209 de la Carta Política (y actualmente desarrolladas por el Legislador en el artículo 3º del CPACA). Por ello, el segundo es más ágil rápido y flexible.” (Subrayas del Despacho) De la jurisprudencia citada se desprende que el derecho al debido proceso es aplicable a todos los procesos y trámites.
Este derecho se caracteriza por un conjunto amplio de garantías, tales como el derecho de contradicción y defensa, el principio de legalidad, el principio de doble instancia y la publicidad de las actuaciones en el ejercicio de la función administrativa y judicial, entre otras. En la práctica, este derecho sostiene el Estado de Derecho, por lo que quienes están a cargo de trámites destinados al reconocimiento de derechos y prestaciones tienen la obligación de cumplir y hacer cumplir tanto las normas sustantivas como adjetivas, en su estricto rigor y conforme a su finalidad, en el ejercicio de sus competencias.
EL MARCO NORMATIVO QUE REGULA EL PROCESO DE CALIFICACIÓN DE LA PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL. El Sistema Integral de Seguridad Social en Colombia, establecido por la Ley 100 de 1993, marcó un hito en el ámbito de las prestaciones sociales, ya que buscó garantizar una cobertura universal e integral. El objetivo central de este sistema fue mejorar el bienestar y la calidad de vida de la ciudadanía, ofreciendo protección frente a contingencias como enfermedades comunes o laborales, invalidez y muerte, entre otras.
Estas contingencias son cubiertas principalmente a través de los subsistemas de pensiones, salud y riesgos laborales. En relación con este aspecto, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012, regula el proceso de calificación del estado de invalidez en Colombia, estableciendo que dicha calificación debe realizarse conforme al manual único expedido por el Gobierno Nacional, el cual debe contener los criterios técnicos para evaluar la pérdida de capacidad laboral.
Las entidades responsables de realizar la calificación inicial son el Instituto de Seguros Sociales (ISS), COLPENSIONES, las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), las compañías de seguros y las Entidades Promotoras de Salud (EPS). En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación, podrá presentar su inconformidad y será remitido a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, cuya decisión podrá ser apelada ante la Junta Nacional.
En situaciones en las que la calificación inicial de incapacidad sea inferior al 10% de invalidez, la entidad deberá remitir el caso a la Junta Regional correspondiente. Además, en casos de accidente o enfermedad común, si la EPS emite un concepto favorable de rehabilitación, el proceso de calificación podrá retrasarse hasta un máximo de 360 días, con la Administradora de Fondos de Pensiones otorgando un subsidio durante ese período.
Si la EPS no emite dicho concepto, deberá continuar pagando el subsidio de incapacidad temporal. El artículo también establece los procedimientos para la selección de los miembros de las Juntas Regionales y Nacionales, quienes deben ser elegidos mediante un concurso público, y precisa que tanto las entidades como los miembros de las Juntas serán responsables solidarios por los perjuicios ocasionados a los afiliados si los dictámenes son erróneos o perjudiciales.
En resumen, el artículo 41 regula todo el proceso de calificación de invalidez, determinando las entidades responsables, los procedimientos de apelación, los plazos y los requisitos técnicos necesarios para garantizar la protección de los derechos de los afiliados en el Sistema de Seguridad Social Integral. CASO CONCRETO En el asunto en estudio, la señora María del Socorro Núñez Salinas pretende que se ordene tanto a la EPS Sanitas como a Colpensiones, que procedan a re programar las valoraciones requeridas para dar continuidad para dar continuidad a su proceso de calificación de pérdida de capacidad para laborar, así como que se ordene a COLPENSIONES dar apertura nuevamente el trámite de calificación de pérdida de la capacidad laboral y se extienda el término concedido para aportar la documentación requerida.
Del material probatorio aportado con el escrito de tutela, se observa que la Señora María del Socorro Núñez Salinas, en la actualidad cuenta con 55 años de edad6, y según Historia Clínica padece de Hipertensión esencial, hiperlipidemia no especificada, Hipoacusia bilateral y discapacidad auditiva y del habla. Mediante Formulario, radicado ante Colpensiones el 28 de noviembre de 2024, solicitó la valoración de Determinación de Pérdida de la Capacidad Laboral, ante lo cual la entidad con oficio del 3 de diciembre de 2024, respondió: … 6 Pues nació el 22 de enero de 1970.
En virtud de lo anterior, la accionante el 20 de enero de 2025, radicó ante la EPS SANITAS derecho de petición a través del cual solicitó la realización de los exámenes solicitados por Colpensiones, recibiendo respuesta de la EPS, así: Posteriormente y a través de oficio del 7 de febrero de 2025, Colpensiones le informa a la accionante que no era posible continuar con la solicitud de calificación, teniendo en cuenta que no se había presentado la historia clínica actualizada, con las pruebas clínicas solicitadas, en los tiempos establecidos en el momento de la solicitud.
No obstante lo anterior y según argumenta la accionante, el 20 de enero de 2025, radicó solicitud ante Colpensiones, en el que solicitaba prorroga para la entrega de las valoraciones requeridas, sin embargo, la entidad no se pronunció al respecto, no obstante en el trámite posterior a la sentencia de tutela de primera instancia, Colpensiones argumenta que dicha solicitud fue radicada por fuera del término, ya que el límite de su presentación era hasta el 3 de enero de 2025.
En ese orden, y conforme lo anterior, considera la Sala que, tal y como lo previó el a quo, en el presente asunto no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, toda vez que la entidad ha actuado con diligencia respecto a la solicitud de calificación de pérdida de la capacidad laboral de la señora Núñez Salinas, en el sentido que no ha negado la misma, sino que le ha requerido a la accionante allegue a la entidad los exámenes médicos que resultan necesarios para el estudio de la misma.
Cabe resaltar, que para el estudio de la deficiencia por pérdida de la agudeza auditiva (padecimiento que aqueja a la aquí accionante), según el Manual Único para la Calificación de Invalidez, se hace necesario la realización de audiometrías que permitan establecer el porcentaje de deficiencia de la audición, así como un estudio del historial clínico7, el cual en su debido tiempo fue pedido por parte de Colpensiones, sin que la accionante lo allegara en el tiempo por ellos establecido y si bien la accionante aduce haber solicitado una prórroga, ello se realizó por fuera del término, tal y como se le advirtió en el oficio del 3 de diciembre de 2024, que fue claro en precisar: 7 Decreto 1507 de 2014 Si bien la accionante hace referencia a su estado de invalidez, el cual no se discute en el presente escenario, debe destacar la Sala que en el trámite de la solicitud de Determinación de Pérdida de la Capacidad Laboral, la misma ha estado acompañada por apoderado judicial, lo que permite inferir que cuenta con la asistencia suficiente en la comunicación y comprensión de los actos requeridos para adelantar la misma en una nueva oportunidad.
Ahora bien, no obstante lo anterior, y en lo que hace a la EPS Sanitas, si observa la sala que existe una vulneración al Derecho de Petición de la accionante por parte de dicha entidad, toda vez que no se logró comprobar en el trámite de la acción de tutela que la EPS haya dado respuesta efectiva a la petición radicada por esta el 20 de enero de 2025, respecto a las valoraciones requeridas por su usuaria.
Debe destacarse, que tal y como se observa en la Historia Clínica allegada con el escrito de tutela, el 8 de octubre de 2024, la señora María del Socorro Núñez Salinas, asistió a cita médica en la que se registró: … Conforme a ello, se evidencia que a la accionante ya le habían sido ordenado unos examenes por parte de su médico tratante, tendientes a apoyar su solicitud de calificación de la pérdida de la capacidad laboral, no obstante, según discute la accionante la entidad por falta de agenda no accedido a ello.
En ese orden se procederá a REVOCAR la sentencia de primera instancia y se ordenará a la EPS SANITAS, proceda a dar respuesta efectiva y de fondo a la petición radicada por la señora MARIA DEL SOCORRO NUÑEZ SALINAS, el 20 de enero de 2025, tendiente a la valoración médica por especialista, entre otros. Así mismo la entidad deberá proceder a autorizar y programar cita médica para la realización de los procedimientos: 1) LOGOAUDIOMETRIA BILATERAL, 2) AUDIOMETRIA DE TONOS PUROS AEREOS Y OSEOS CON ENMASCARAMIENTO (AUDIMETRIA TONAL) 3) INMITANCIA ACUSTICA (IMPEDANCIOMETRIA) 4) LAVADO E IRRIGACIÓN DE OIDOS, prescritos por su médico tratante.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por mandato de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR la sentencia No. 022 del 21 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Cali. SEGUNDO.- TUTELAR los derechos fundamentales de petición y a la seguridad social de la señora MARÍA DEL SOCORRO NÚÑEZ SALINAS, identificada con C.C.66.811.891. TERCERO.- ORDENAR a la EPS SANITAS S.A., a que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia proceda a dar respuesta efectiva y de fondo a la petición radicada por la señora MARIA DEL SOCORRO NUÑEZ SALINAS, el 20 de enero de 2025, tendiente a la valoración médica por especialista, entre otros.
Así mismo, se ORDENA a la entidad proceda autorizar y programar cita médica a la señora MARÍA DEL SOCORRO NÚÑEZ SALINAS, identificada con C.C.66.811.891, para la realización de los procedimientos: 1) LOGOAUDIOMETRIA BILATERAL, 2) AUDIOMETRIA DE TONOS PUROS AEREOS Y OSEOS CON ENMASCARAMIENTO (AUDIMETRIA TONAL) 3) INMITANCIA ACUSTICA (IMPEDANCIOMETRIA) 4) LAVADO E IRRIGACIÓN DE OIDOS, prescritos por su médico tratante.
CUARTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda QUINTO:
NOTIFÍQUESE el fallo en la forma ordenada en el Art. 30 del Decreto 2591 de 1.991.
SEXTO: ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos del inciso final del art. 31 del Decreto 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE. Providencia discutida y aprobada en sesión de la fecha. Los Magistrados, OSCAR A. VALERO NISIMBLAT FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE PATRICIA FEUILLET PALOMARES LUZ ELENA SIERRA VALENCIA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE