REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE DECISIÓN Santiago de Cali, treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 76-001-33-33-018-2017-00013-01 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: JBL CARROCERIAS S.A.S. Número de contacto 3005282338 DEMANDADO: DISTRITO ESPECIAL SANTIAGO DE CALI notificacionesjudiciales@cali.gov.co EMPRESAS MUNCIPALES DE CALI – EMCALI notificaciones@emcali.com.co CONSORCIO PAVIMENTOS CALI Hamunoz7@hotmail.com LLAMADAS EN GARANTÍA: LA PREVISORA S.A. conava@conava.net notificacionesjudiciales@previsora.gov.co ALLIANZ SEGUROS S.A. Notificacionesjudiciales@allianz.co conava@conava.net ASUNTO: Responsabilidad del Estado por los perjuicios derivados de la ejecución de obras públicas frente a terceros y usuarios.
Se revoca la sentencia de primera instancia. MAGISTRADO PONENTE: OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia No. 85 del 21 de junio de 2018 proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Cali, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La sociedad JBL CARROCERÍAS S.A.S. presentó una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, consagrado en el artículo 140 del CPACA, contra el DISTRITO ESPECIAL SANTIAGO DE CALI, solicitando que se le declare administrativamente responsable por los perjuicios generados con ocasión de la 2 construcción de obras civiles frente al inmueble donde desarrollaba su actividad comercial desde diciembre de 2014 hasta marzo de 2015.
Como fundamento fáctico de lo anterior, indicó que la sociedad fue constituida el 13 de julio de 2011 mediante documento privado, teniendo como objeto social la fabricación de carrocerías para vehículos automotores, incluyendo estacas, furgones metálicos, remolques, tráileres, ambulancias y otros tipos especiales relacionados con el transporte de carga y pasajeros.
Asimismo, su actividad comprende la reparación de dichas carrocerías, la compra y venta de vehículos automotores y repuestos, así como la reparación, mantenimiento y alquiler de tráileres y remolques. Expuso que el domicilio de la empresa, según consta en el certificado de existencia y representación legal, está ubicado en la Calle 28 # 6-42 de la ciudad de Cali.
No obstante, el acceso vehicular al establecimiento se encontraba en la intersección de la Calle 27 con Carrera 6. Refirió que, el 19 de febrero de 2014, la Secretaría de Infraestructura y Valorización del Distrito Especial Santiago de Cali celebró un contrato de obra pública con el Consorcio Pavimentos Cali (Contrato Nro. 4151.0.261.275.2014).
Dicho contrato, cuyo objetivo era el mantenimiento de la Carrera 6ª entre las Calles 31 y 34, así como de la Calle 27 entre las Carreras 6 y 6A, en el barrio Porvenir de la comuna 4 del municipio de Santiago de Cali, inició el 10 de marzo de 2014 y finalizó con el acta de liquidación el 30 de septiembre de 2015. Expresó que, durante la ejecución del contrato, la puerta de acceso vehicular a las instalaciones del establecimiento comercial donde se desarrollaba el objeto social de la demandante se vio afectada debido a las obstrucciones ocurridas en la Calle 27 con Carrera 6.
Dichas obstrucciones impidieron el normal desarrollo de la actividad comercial, ya que por esa zona la empresa recibía los vehículos en los que se fabricaban, reparaban o instalaban carrocerías. El DISTRITO ESPECIAL SANTIAGO DE CALI respondió a la demanda (fls. 116- 131 del expediente físico), oponiéndose a sus pretensiones. Sostuvo que el cierre de la vía fue una medida necesaria para la ejecución de las obras de infraestructura, lo que temporalmente restringió la circulación vehicular en ciertos puntos.
Sin embargo, señaló que no existían pruebas contables ni legales que acreditaran las pérdidas económicas alegadas por JBL Carrocerías SAS. Asimismo, cuestionó que la parte demandante hubiera realizado una estimación subjetiva de los perjuicios sin respaldarla con estados financieros o documentación tributaria. Además, argumentó que el Estado tiene la facultad de imponer restricciones a los ciudadanos en beneficio del interés general y que, para aplicar la teoría del daño especial, era necesario demostrar que un particular había sufrido un perjuicio desproporcionado en comparación con el resto de la sociedad.
En este caso, concluyó que no se acreditó debidamente la existencia del daño atribuido al cierre de la vía. 3 Sostuvo también que la reducción de ventas del establecimiento demandante no podía atribuirse exclusivamente a la ejecución de la obra, ya que no se habían presentado pruebas contables suficientes ni demostrado un nexo causal directo con la actuación municipal.
Finalmente, recalcó que la obra pública tenía como propósito mejorar el acceso en la zona y que el propietario del negocio enfrentaba dificultades económicas previas, como la falta de renovación de la matrícula mercantil desde 2014. Por lo tanto, concluyó que no existió un trato desigual ni una carga excepcional impuesta al demandante, razón por la cual no se configuraba una obligación de indemnización a cargo del Estado.
EMCALI EICE E.S.P. La demanda allegó escrito de contestación visible a folios 148 a 165 del cuaderno principal. Inició indicando que, con ocasión a la ejecución del contrato 300-GAA-CO-0341- 2012, se elaboró, por parte de la Gerencia de Acueducto y Alcantarillado, un informe técnico que detalló la supervisión de EMCALI en la reposición de redes de alcantarillado y la pavimentación de vías.
Explica que en el documento se detallaron las fechas de inicio, suspensión y finalización de los trabajos, enfatizando que el contrato se terminó por mutuo acuerdo el 6 de septiembre de 2013, dejando tareas pendientes que no eran atribuibles a EMCALI. Que, en relación con las causas de suspensión de la obra, señala el citado informe que estas se debieron a la falta de determinación de la profundidad del cajeo por parte de la Secretaría de Infraestructura, lo que provocó retrasos en la ejecución de los trabajos.
Argumentó que no existía responsabilidad civil extracontractual por parte de EMCALI, ya que no se había establecido un nexo causal entre las acciones de la entidad y los daños reclamados. Destacó que, al momento de la firma del contrato por la Secretaría de Infraestructura, las obras de EMCALI ya habían sido finalizadas, lo que reafirmó la ausencia de responsabilidad.
En conclusión, argumentó que la intervención de EMCALI se realizó dentro de los plazos establecidos y que cualquier daño ocasionado era independiente de su actuación, concluyendo que no se podía atribuir responsabilidad a la entidad por los hechos alegados. También discutió la falta de legitimación en la causa por pasiva a favor de EMCALI EICE ESP, señalando que la entidad no era responsable de los daños alegados, ya que, para la fecha en que se realizaron las obras públicas que causaron los presuntos perjuicios, EMCALI había finalizado su labor varios meses antes.
Citó el Decreto Extraordinario No. 0203 de 2001 para establecer las responsabilidades de la Secretaría de Infraestructura y Valorización, precisando que esta última era la encargada de las obras de infraestructura vial, no EMCALI. 4 Hizo referencia un fallo del Consejo de Estado (No. 22032) que subrayó la importancia de la legitimación en la causa como condición esencial para que el juez pudiera tomar una decisión sobre el fondo del asunto.
Además, planteó que no se presentaron pruebas suficientes en la demanda para demostrar los daños materiales y morales alegados, destacando la ausencia de estados financieros que justificaran las pérdidas de la sociedad por el periodo reclamado (2014 – 2015). Por último, propuso que, en caso de que las excepciones formuladas no prosperaran, se aplicara una reducción en la indemnización solicitada, argumentando que la parte demandante pudo haber actuado imprudentemente.
En virtud de lo expuesto, solicitó al juez que declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a EMCALI y desestimara las pretensiones de la demanda. LA PREVISORA S.A. y ALLIANZ SEGUROS S.A. (llamadas en garantía de EMCALI EICE E.S.P.)1 Las llamadas en garantía argumentaron que las pretensiones de los demandantes carecieron de fundamentos probatorios, dado que no se demostraron adecuadamente ni fallas en el servicio, ni daños antijurídicos, ni la relación de causalidad entre ambos elementos.
En su defensa, enfatizaron que los daños alegados, derivados del cierre de una vía, no eran atribuibles a EMCALI, ya que dicha acción fue resultado de un contrato de obra pública ejecutado por el Municipio de Cali y un consorcio privado, sin la intervención de EMCALI. Esta situación excluyó a la entidad de cualquier responsabilidad respecto a los perjuicios reclamados.
La carga probatoria recayó en los demandantes, quienes debían demostrar la existencia del daño y su vinculación con la actuación de EMCALI. En este contexto, las aseguradoras señalaron la falta de pruebas suficientes que respaldaran las indemnizaciones solicitadas, incluyendo el lucro cesante y los perjuicios morales, argumentando que no se presentaron evidencias idóneas que justificaran las pérdidas económicas alegadas.
Asimismo, establecieron que no se cumplió el nexo causal necesario para configurar la responsabilidad administrativa, dado que EMCALI no participó en la obra que ocasionó el daño. También destacaron la ausencia de acreditación de los daños antijurídicos, señalando que las empresas demandantes contaban con accesos alternativos a sus instalaciones, lo que desvirtuaba la supuesta afectación. Respecto a las pólizas de seguro, las empresas aseguradoras mencionaron que solo responderían dentro de los límites establecidos en los contratos y que los 1 Ver folios 63- 87 del cuaderno 3 (llamamiento en garantía). 5 siniestros alegados no se encuadraban dentro de las coberturas pactadas.
Argumentaron sobre las exclusiones y deducibles de las pólizas, lo que limitaba la responsabilidad de las compañías de seguros en estos casos. En conclusión, solicitaron que se denegaran las pretensiones de la demanda, debido a la falta de fundamentos jurídicos y probatorios que justificaran una obligación de indemnizar. LA PREVISORA S.A. (llamada en garantía del DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI) La Previsora S.A. sostuvo que su cobertura en virtud del contrato de seguro se limitaba al 49.5% del riesgo, conforme a los términos de la póliza No. 1008786.
En consecuencia, cualquier responsabilidad que pudiera derivarse de ese proceso solo podría alcanzar el porcentaje estipulado en la póliza, sin que se pudiera exigir a la aseguradora una cobertura total de la eventual indemnización. Enfatizó que su obligación de indemnización se encontraba estrictamente delimitada por las condiciones del contrato de seguro.
Por lo tanto, cualquier reclamación debía analizarse en el marco de los términos acordados, incluyendo los límites de cobertura, exclusiones y deducibles establecidos en la póliza. Además, argumentó que, para que existiera una posible obligación indemnizatoria por parte de La Previsora S.A., era un requisito previo e indispensable que el Municipio de Santiago de Cali fuera declarado responsable patrimonialmente dentro del proceso principal.
En caso de que dicha responsabilidad no fuera declarada, no se podría exigir ningún tipo de indemnización por parte de la aseguradora. En virtud de los anteriores argumentos, la compañía solicitó que se respetaran los términos contractuales de la póliza y que cualquier decisión sobre su eventual responsabilidad se supeditara a la previa declaración de responsabilidad del Municipio de Santiago de Cali, así como al análisis de la cobertura aplicable.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA2 El Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Cali, tras analizar las pruebas y argumentos presentados, declaró la responsabilidad del Municipio de Santiago de Cali por los daños sufridos por la empresa JLB Carrocerías S.A.S. debido al cierre prolongado de la vía donde operaba su establecimiento comercial.
En primer lugar, el juez realizó un examen de las pruebas documentales, que incluyeron certificados de existencia y representación legal, contratos de obra pública, actas de suspensión y reanudación de la obra, declaraciones de impuesto de industria y comercio, así como documentos bancarios que evidenciaron la afectación económica de la parte demandante. 2 Ver folios 345 - 364 del expediente principal (físico) 6 En segundo lugar, se valoraron las pruebas testimoniales de personas vinculadas a la empresa afectada o testigos del cierre de la vía. Entre ellos se encontraban arrendadores del inmueble, trabajadores y clientes de JLB Carrocerías S.A.S. Sus declaraciones fueron concluyentes para corroborar la imposibilidad de acceso vehicular a las instalaciones, lo que afectó negativamente su operatividad y actividad económica.
El análisis probatorio también incluyó la aplicación de jurisprudencia y normatividad vigente, particularmente los precedentes del Honorable Consejo de Estado sobre la responsabilidad del Estado por daño especial. Se concluyó que, aunque la obra pública era legítima, causó un perjuicio significativo a la empresa, constituyendo así una ruptura en la igualdad ante las cargas públicas, principio que sostiene la responsabilidad objetiva del Estado.
El juez señaló que el municipio no adoptó medidas efectivas para mitigar el impacto del cierre de la vía en la actividad económica de la empresa afectada, lo que indicó que la administración pública no actuó con la debida diligencia para proteger los intereses de los comerciantes dependientes de la accesibilidad a la vía. Se demostró que el cierre total de la vía durante 110 días impidió el funcionamiento normal del negocio, afectando gravemente su viabilidad financiera e incluso llevándola al cierre definitivo.
Esta situación evidenció un daño excepcional que no podía considerarse un costo normal de operar en un entorno urbano. Como resultado de esta valoración probatoria, el A quo determinó que el municipio de Santiago de Cali debía indemnizar a la sociedad demandante, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. Asimismo, dado que la aseguradora La Previsora S.A. fue convocada a garantizar al ente territorial, se le condenó a indemnizar el perjuicio sufrido por el reclamante, en virtud de la relación contractual existente entre ambas partes.
Esta condena judicial limitó su responsabilidad al valor asegurado en la póliza, aplicando el deducible pactado. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada, DISTRITO ESPECIAL SANTIAGO DE CALI, interpuso recurso de apelación (fls. 370-372 del expediente principal). En respaldo de su argumento, señaló que, durante el transcurso del proceso, el testimonio del ingeniero Harold Muñoz, encargado del contrato de obra, evidenció que las demoras en la ejecución se debieron al incumplimiento de Emcali en la realización de las actividades pactadas entre el 19 de febrero y el 27 de noviembre de 2014.
Ante esta falta de ejecución, el municipio se vio obligado a asumir la responsabilidad de llevar a cabo las obras de alcantarillado. 7 Asimismo, la parte demandada destacó que el tiempo total de ejecución de la obra superó el plazo inicialmente previsto debido a la inclusión de trabajos que Emcali no realizó. También resaltó que el establecimiento comercial JLB Carrocerías S.A.S., afectado por las obras, no había renovado su matrícula mercantil desde 2014, lo que sugiere que no estaba en operación durante la ejecución de los trabajos.
Con base en lo anterior, la parte demandada solicitó que se revocara la sentencia apelada, argumentando que la responsabilidad recaía sobre Emcali por el incumplimiento de sus obligaciones. Además, afirmó que el cierre de la vía era indispensable para la correcta realización de las obras. En consecuencia, pidió el rechazo de las pretensiones de la demanda, enfatizando que el ente territorial actuó exclusivamente en cumplimiento de una acción popular.
La PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, en su calidad de entidad aseguradora llamada en garantía por el Distrito Especial de Santiago de Cali, interpuso recurso de apelación, manifestando su inconformidad con la sentencia emitida, la cual, a su juicio, contenía varios errores en la valoración de las pruebas, lo que llevó a una incorrecta relación causal entre una presunta falla en el servicio y el daño especial alegado.
Como resultado de esta valoración errónea, se declaró responsable administrativamente al Municipio de Santiago de Cali y a la empresa La Previsora S.A. Uno de los errores más significativos, según su criterio, consistió en que el juez de primera instancia aceptó como prueba válida la declaración del impuesto de industria y comercio para demostrar el detrimento patrimonial de la empresa JLB CARROCERÍAS S.A.S., lo que consideró inapropiado.
Argumentó que, para acreditar la situación financiera de una empresa, es necesario presentar el Balance General, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2649 de 1993, y no una simple declaración tributaria. La apelante también sostuvo que el principal reclamo de la parte demandante carecía de pruebas suficientes. Afirmó que la demanda no demostró que JLB CARROCERÍAS S.A.S. hubiera sufrido un daño antijurídico ni que existiera un nexo causal entre el daño alegado y alguna acción u omisión del Estado.
Citando jurisprudencia del Consejo de Estado, insistió en que para que se configure la responsabilidad del Estado, debe probarse la existencia de un daño antijurídico. Además, La Previsora S.A. argumentó que no se presentó prueba suficiente de que el cierre de la vía, resultado de la ejecución de un contrato de obra pública, hubiera causado un detrimento económico a la sociedad demandante.
Aseguró que la obra realizada fue necesaria y cumplió con los plazos y condiciones pactadas, sin evidencia de que el cierre de la vía afectara directamente el desarrollo comercial de JLB CARROCERÍAS S.A.S. En consecuencia, la llamada en garantía la desestimación de las pretensiones de la demanda. En su lugar, pidió que se reconocieran las excepciones planteadas por la 8 compañía aseguradora y, en caso de no revocar completamente la sentencia, se ajustara la condena.
Asimismo, solicitó que se impusieran las costas a la parte demandante. La parte demandante, la demandada y las llamadas en garantía alegaron en conclusión (fls. 402-421), reiterando lo expuesto en la demanda y en el recurso de alzada. El MINISTERIO PÚBLICO guardó silencio en esta oportunidad. No observándose causal de nulidad procesal que invalide la actuación, se procederá a dictar sentencia conforme a las siguientes: CONSIDERACIONES Le corresponde a esta Tribunal determinar si la decisión adoptada en primera instancia se encuentra ajustada a derecho.
PROBLEMA JURÍDICO Los argumentos de alzada se centran en una supuesta falta de valoración del material probatorio respecto al daño patrimonial alegado por la parte demandante, específicamente la disminución de las ventas y, en consecuencia, de los ingresos del establecimiento de comercio. Corresponde a esta Corporación establecer si se ajusta a derecho la decisión proferida por el a quo, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa del Municipio de Santiago de Cali y de la compañía aseguradora La Previsora S.A., por los perjuicios que afirma haber sufrido la sociedad JLB Carrocerías S.A.S., con ocasión del cierre prolongado de la vía donde operaba su establecimiento comercial, como consecuencia de la ejecución de una obra pública.
En este marco, compete a la Sala examinar si el acervo probatorio allegado al proceso resulta idóneo y suficiente para acreditar la existencia de un detrimento patrimonial en cabeza de la parte demandante, y, en particular, si la declaración del impuesto de industria y comercio constituye un medio válido para demostrar dicha afectación económica, en ausencia de documentos contables como el balance general.
Determinado lo anterior, será preciso establecer si se configuran los elementos necesarios para imputar responsabilidad al ente territorial y a la aseguradora llamada en garantía, bajo los parámetros del régimen de responsabilidad por daño especial derivado de la actividad lícita del Estado. ARGUMENTACIÓN DEL FALLO En principio debe tenerse presente que, el artículo 16 de nuestra anterior Constitución Nacional (1886), disponía respecto a la responsabilidad del Estado que "Las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las 9 personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares”.
En la Constitución Política actual (1991), en virtud del artículo 90, se establece que el Estado debe responder por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, de donde se infiere que son tres los elementos que deberán hallarse probados, los cuales en su conjunto estructuran la responsabilidad del Estado, estos son, el daño antijurídico imputable a una acción u omisión de una autoridad y el nexo de causalidad entre aquellos extremos.
De igual forma, el inciso 2º del art. 2º de nuestra Carta Política vigente señala que "las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LOS DAÑOS DERIVADOS POR LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS FRENTE A TERCEROS Y USUARIOS. Ahora bien, en relación con los asuntos de esta naturaleza, la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo ha reiterado que deben ser analizados bajo un régimen objetivo de responsabilidad, a título de daño especial.
Este enfoque se aplica específicamente a los daños que tienen su causa directa en los trabajos de construcción, mantenimiento y rehabilitación de obras públicas. En este contexto, dicho órgano ha señalado que: “En asuntos en los que el origen o la causa del daño deviene como consecuencia del ejercicio de una actividad lícita por parte de la administración, la jurisprudencia de esta Corporación ha sentado el criterio según el cual el régimen de responsabilidad aplicable es el objetivo de daño especial, lo que conlleva la declaratoria de responsabilidad cuando el demandante acredite un rompimiento en el equilibrio de las cargas públicas.
En esos casos, el daño no reside en la simple restricción de derechos con proyección en las variadas esferas en que se desarrollan los asociados, sino en su análisis en comparación con las cargas que soportan o están llamadas a soportar quienes de forma actual o potencial se someten a la acción del Estado de cara a los beneficios que se esperan recibir por vivir en sociedad bajo el gobierno y autoridades que proveen bienes, obras y servicios para el bienestar y desarrollo social y económico. 27.
Se trata, entonces, de un régimen de responsabilidad que no tiene como fundamento únicamente la afectación o restricción de los derechos, pues por regla general, en un Estado de derecho el ejercicio, goce y disfrute de los derechos y prerrogativas que de ellos se derivan, implica la asunción de limitaciones, condiciones y restricciones, que justamente son las que permiten la realización de los derechos de la totalidad de asociados.
Así, solo las alteraciones extraordinarias, excepcionales y especiales, podrán estar en la base de una aspiración resarcitoria como mejor forma de restablecer el orden justo, equitativo e igualitario de oportunidades. 10 28. Conviene reiterar que en casos como el sub lite, todos los habitantes del territorio nacional deben soportar la ejecución de trabajos públicos, los cuales, como resulta apenas natural, repercuten en beneficio de la sociedad en general y del particular inicialmente afectado; de ahí que no existe un derecho a que no se adelanten tales obras como menos aún para que se indemnicen las afectaciones que en la ejecución de las obras que demandan el progreso general, se llegaren a causar. 29.
Bajo esta línea conceptual, el daño que se indemniza solo será aquel que represente un exceso en la asunción de cargas públicas; por ello, no solo se habla de un daño sino de un daño especial. De aquí que la ejecución de trabajos públicos y las afectaciones que de ellas se deriva, no constituye per se un daño especial, en la medida en que las obras públicas no son susceptibles de calificarse como excepcionales o singulares frente a las cargas que deben asumir los particulares como contraposición a la competencia que el ordenamiento jurídico le ha radicado a las autoridades para ejecutar obras públicas en beneficio de la sociedad en general.”3 Se extrae de lo anterior que, la aplicación del régimen objetivo de responsabilidad en este tipo de asuntos obedece a que por parte de la Administración hay un rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, en vista que la persona afectada no tiene el deber jurídico de soportar la realización de trabajos u obras públicas que lesionen sus derechos, a pesar de la prevalencia del interés general.
En este sentido, la Alta Corporación ha establecido que, en casos de responsabilidad de la Administración por la ejecución de una obra pública, deben concurrir tres elementos: i) la ejecución de la obra pública; ii) el daño antijurídico, que consiste en una afectación excepcional, ya sea física o jurídica, al derecho de propiedad o posesión; y iii) el nexo causal.
Es fundamental demostrar que el daño sufrido es consecuencia directa de la actividad del Estado relacionada con la ejecución de la obra pública. El Consejo de Estado (2024)4 ha dispuesto que la ejecución de obras públicas por parte del Estado puede generar afectaciones al ejercicio del derecho de propiedad. Sin embargo, cuando dichas afectaciones son de carácter temporal o transitorio, no constituyen necesariamente una vulneración sustancial o excepcional de este derecho.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución, la propiedad cumple una función social, por lo que, en determinadas circunstancias, puede ser objeto de limitaciones temporales en beneficio del interés general y, eventualmente, del propio propietario afectado. No obstante, cuando un particular considera que una obra pública ha causado un daño excepcional y antijurídico a su derecho de propiedad, le corresponde asumir la carga de la prueba.
En este sentido, deberá demostrar que la ejecución de la obra: (1) suprimió o eliminó por completo la posibilidad de explotación económica del predio, y (2) constituyó una medida excesiva, especial o singular, lo que 3 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera – Subsección C, C.P. JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉMDEZ, expediente 69823. Sentencia del 31 de julio de 2024. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez, Radicación No. 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823). 11 implica que la afectación fue desproporcionada en relación con la función social y ecológica de la propiedad.
En virtud de lo anterior, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo concluye que las restricciones temporales derivadas de la ejecución de obras públicas no siempre configuran una afectación sustancial del derecho de propiedad. Sin embargo, en aquellos casos en los que la intervención estatal impida totalmente la explotación económica del bien de manera desproporcionada, podrá considerarse la existencia de un daño excepcional que amerite su reconocimiento y eventual reparación. Es importante precisar que, a pesar de la posición reiterada respecto al régimen de responsabilidad aplicable en este tipo de asuntos, no puede dejarse a un lado la posición unificada del Consejo de Estado5, en el que se advierte que el régimen de responsabilidad estatal contenido en el artículo 90 de la Constitución, no privilegió un régimen en particular y, por ende, el título de imputación responderá a las circunstancias fácticas y jurídicas de cada caso en particular.
CASO CONCRETO De conformidad con los medios probatorios allegados al proceso, se demostraron los siguientes hechos: Se encuentra acreditado que la sociedad JLB CARROCERIAS S.A.S. está ubicada en la carrera CL. 28 NRO. 6 42 del municipio de Cali (Valle). Su actividad comercial principal consiste en la fabricación de carrocerías para vehículos automotores, así como en la fabricación de remolques y semirremolques.
Adicionalmente, como actividad secundaria, se dedica al mantenimiento y reparación de vehículos automotores6. La ubicación de ese establecimiento de comercio hace parte de uno de los sectores en los que se ejecutó el contrato de obra pública N° 4151.0.26.1.275 2014 del 19 de febrero de 20147, suscrito entre el Municipio de Santiago de Cali y el Consorcio Pavimentos Cali, cuyas obras iniciaron el 10 de marzo de 2014.
El objeto del referido contrato Nro. 4151.0.26.1.275 2014 de 2014 consistió en el mantenimiento de la carrera 6ª entre calles 31 y 34, calle 27 entre carreras 6 y 6A del barrio Porvenir en la comuna 4 del Municipio de Santiago de Cali, con un plazo total estimado de 60 días contados desde la fecha del acta de inicio. El mantenimiento de las vías se reanudó el 27 de noviembre de 2014, una vez superadas las circunstancias que motivaron su suspensión. Tales circunstancias, según consta en los Otrosíes números 1, 2 y 3, tuvieron origen en el 5 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de la Sección Tercera, C.P. HERNAN ANDRADE RINCON.
Radicado No. 19001-23-31-000-1999-00815-01(21515). Sentencia del 9 de abril de 2012. 6 De acuerdo con el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Cali el 24 de octubre de 2016 (folio 3 – 4 del expediente principal) 7 Ver folios 16 -30 del expediente principal. 12 incumplimiento por parte de las demandadas de los trabajos previamente acordados.
En dicho sentido, se dejó constancia expresa en los siguientes términos: “EMCALI EICE ESP no ha terminado los trabajos a los cuales se comprometió por medio de acta de acuerdo firmada por las dos entidades, por lo tanto, el CONSORCIO PAVIMENTOS CALI no puede iniciar las labores tendientes a cumplir con el objeto del contrato de la referencia” 8.
La obra se dio por terminada el 13 de marzo de 2015, según lo establecido en el acta de recibo final9. El contrato fue liquidado de común acuerdo el 30 de septiembre de 201510. Para la ejecución de las obras públicas objeto de controversia, se implementaron diversos cierres viales en el sector intervenido, particularmente en la carrera 6ª entre calles 31 y 34, así como en la calle 27 entre carreras 6 y 6A, ubicadas en el barrio Porvenir, comuna 4 del Municipio de Santiago de Cali.
En particular, el señor Harold Alberto Muñoz Muñoz, quien para la época de los hechos se desempeñaba como representante legal del mencionado consorcio, manifestó que la vía fue cerrada en su totalidad, dado que no era posible ejecutar una obra de tal magnitud sin proceder al cierre completo de la misma. Según lo declarado, la carrera 6ª permaneció cerrada durante un periodo aproximado de tres meses.
De acuerdo con lo anterior, las obras ejecutadas por la Secretaría de Infraestructura del ente territorial se desarrollaron entre el 27 de noviembre de 2014 y el 19 de febrero de 2015. La presunta afectación alegada por el establecimiento de comercio ocurrió, aproximadamente, entre los meses de diciembre de 2014 y marzo de 2015, periodo durante el cual se mantuvo cerrado el tramo vial correspondiente a la calle 27 con carrera 6, adyacente a la ubicación del establecimiento.
Los testigos, al igual que el representante legal de la sociedad demandante, coincidieron en afirmar que la empresa contaba con dos vías de acceso a su establecimiento: la primera, una entrada peatonal ubicada en la Calle 28 No. 6-47, destinada al ingreso a las oficinas donde operaba el área administrativa; y la segunda, por la intersección de la Calle 27 con Carrera 6, correspondiente al acceso vehicular.
La situación fáctica descrita no permite tener por acreditada la anormalidad de la carga que, según se alega, habría soportado el establecimiento de comercio denominado JLB Carrocerías S.A.S., toda vez que, si bien se demostró la existencia de una restricción total o absoluta en el acceso al mismo durante el período previamente señalado, no se acreditó que dicha afectación revistiera un carácter excepcional que desbordara los inconvenientes normales, previsibles y temporales propios de la ejecución de una obra pública orientada al beneficio general de la comunidad. 8 Lo que se constata con el acta de suspensión que obra a folio 32 del expediente. 9 Ver folio 50 10 Ver folios 51 y 52. 13 La Sala no desconoce que la vía de acceso vehicular al establecimiento de comercio pudo haberse visto afectada como consecuencia de los cierres viales implementados, y que, adicionalmente, se generaron molestias propias de la ejecución de la obra.
No obstante, dichas circunstancias no pueden ser calificadas como afectaciones graves y anormales, en la medida en que constituyen incomodidades inherentes a la realización de obras públicas de infraestructura vial, sin que se haya acreditado una imposibilidad absoluta para el desarrollo de la actividad comercial. Tampoco obra en el expediente prueba que permita acreditar que la empresa demandante hubiera puesto en conocimiento del contratista o de la entidad territorial dificultades concretas relacionadas con bloqueos o restricciones desproporcionadas, o con situaciones generadoras de incomodidades intolerables que no hubiesen sido atendidas.
De igual forma, no se demostró que la obra careciera de un plan de contingencia orientado a garantizar el manejo adecuado de los accesos al establecimiento de comercio. En cuanto a la alegada afectación derivada de la disminución de clientela como consecuencia de las incomodidades que pudo haber generado la ejecución de la obra, la parte demandante aportó al proceso copia de las declaraciones del impuesto de industria y comercio correspondientes a los años 2011 a 2015, en las cuales se consignan exclusivamente cifras relativas a los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos durante cada vigencia fiscal.
Con todo, dicho documento no proporciona explicación alguna sobre las causas que habrían motivado las supuestas variaciones en los ingresos reportados en los años anteriores y posteriores a la intervención vial, en especial en lo relativo al año 2014 (diciembre) y 2015 (enero, febrero y marzo), lo cual le resta fuerza demostrativa frente a la afectación comercial alegada, al no existir una correlación directa ni debidamente justificada entre las cifras reportadas y la ejecución de la obra pública.
En suma, las declaraciones de ICA aportadas carecen de fuerza probatoria suficiente para acreditar el perjuicio alegado. En efecto: (i) Por su naturaleza, el ICA no refleja la utilidad neta ni las pérdidas reales del negocio, toda vez que se liquida sobre los ingresos brutos sin consideración de los costos operacionales, gastos administrativos o márgenes de rentabilidad.
En consecuencia, una reducción en el valor declarado no constituye, por sí misma, prueba del daño emergente, ni permite establecer de manera cierta su cuantía. (ii) No se acreditó el nexo causal directo entre la ejecución de las obras públicas y la merma en los ingresos reportados. La disminución en los montos declarados puede obedecer a múltiples factores exógenos a la actuación de la Administración, tales como coyunturas del mercado, reestructuraciones internas, decisiones 14 empresariales, variaciones estacionales o cambios en la demanda del bien o servicio ofrecido.
En este sentido, el actor no allegó dictamen pericial, experticia contable o evidencia técnica que acreditara, de manera objetiva, que la disminución de ingresos tiene origen en el cerramiento vial producto de la obra pública ejecutada. En ese sentido, las declaraciones del impuesto de industria y comercio aportadas al proceso no resultan suficientes para acreditar la afectación económica que se afirma sufrió el establecimiento de comercio JBL Carrocerías S.A.S., toda vez que su contenido no permite constatar una disminución específica en las ventas atribuible a la ejecución de la obra pública.
Tal afectación, en caso de haberse producido, debió acreditarse mediante medios probatorios contables idóneos, tales como las declaraciones de renta, el balance general, informes técnicos o periciales, en los que se reflejen de forma detallada los valores correspondientes al patrimonio, ingresos, costos, deducciones y ganancias ocasionales por cada vigencia fiscal.
Sin embargo, el carácter general y la periodicidad anual de la información contenida en las declaraciones tributarias referidas impiden establecer de manera concreta un menoscabo patrimonial derivado de los hechos invocados en la demanda. Esta deficiencia probatoria imposibilita establecer con claridad un nexo causal entre la presunta disminución de ingresos y la ejecución de la obra pública, lo cual compromete la eficacia de dichos documentos como prueba de un perjuicio económico cierto, concreto y atribuible a la intervención estatal.
En cuanto a la prueba de la afectación económica alegada por la parte demandante, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido reiterativa en exigir la acreditación clara, concreta y cuantificable del perjuicio, mediante pruebas idóneas que permitan establecer no solo la existencia del daño, sino también su magnitud y su nexo causal con la actuación estatal.
En efecto, ha señalado que11: “No basta con afirmar una disminución en los ingresos o pérdida de clientela; es necesario acreditar, mediante documentos contables, técnicos o periciales, que el establecimiento se vio afectado de manera directa, concreta y cuantificable por la actuación estatal. En estos casos, los documentos idóneos como balances generales, declaraciones de renta o informes de auditoría contable, resultan indispensables para valorar la existencia y magnitud del daño.” En línea con ese criterio, esta misma Corporación, en un pronunciamiento reciente (2024), enfatizó que12: “En ese sentido, dichos medios de prueba no son conducentes para establecer que la causa de la supuesta aminoración patrimonial hubiera obedecido exclusivamente a la ejecución de los trabajos públicos en esa zona, de lo cual se hubiera podido deducir una afectación cierta y concreta en perjuicio de la parte demandante.
Y aunque la 11 Sentencia del 4 de diciembre de 2014, Exp. 31.365, M.P. Danilo Rojas Betancourth. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. (2024, julio 31). Sentencia 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823). 15 Sala podría asumir que esa disminución pudo estar asociada a factores como las obras, esta manifestación solo caería en el campo de lo hipotético, pues para acreditar esto se haría necesario un cúmulo de pruebas que van más allá de los resultados contables, soportados en estudios de mercado, afluencia de clientes, comportamiento de consumo y otros, aspectos que, por demás, deberían demostrar no solo una afectación sino su gravedad, fuere en términos cuantitativos o cualitativos por afectación de los inmateriales que definen la preferencia de consumo en el establecimiento de comercio”.
Así, bajo el precedente jurisprudencial citado, no basta con allegar al expediente documentos tributarios o listados de ventas sin que estos estén acompañados de análisis técnicos, periciales o contables que permitan establecer con certeza que la presunta afectación económica obedece de forma directa a la ejecución de una obra pública, descartando la intervención de otras causas o variables propias del mercado o del funcionamiento ordinario del negocio.
Esta Corporación ha reconocido que las declaraciones del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) constituyen un medio probatorio para acreditar la existencia de perjuicios económicos dentro de los procesos de reparación directa o de grupo. Pese a ello, su eficacia probatoria se encuentra condicionada a la realización de un análisis comparativo entre los periodos fiscales anteriores y posteriores al hecho generador del daño, así como a su complementación con otros elementos contables que permitan establecer, con suficiente grado de certeza, una afectación patrimonial atribuible a la actuación de la administración. En este sentido, en la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2015 por esta Sala de Decisión (rad. 76001-33-33-018-2008-00360-01)13, se efectuó una valoración integral del acervo probatorio, confrontando los estados financieros correspondientes a los ejercicios fiscales anteriores y posteriores al inicio de las obras, así como las declaraciones tributarias (ICA y renta) y, en algunos casos, dictámenes periciales rendidos por contadores públicos, en los cuales se desglosaban con detalle los perjuicios económicos alegados por los demandantes.
Todo el conjunto probatorio fue valorado conforme a las reglas de la sana crítica, lo que permitió establecer la existencia del daño y cuantificar de manera equitativa las indemnizaciones reconocidas. A pesar de que el juez de primera instancia acudió a dicha providencia para justificar la suficiencia de las declaraciones de industria y comercio como prueba, lo cierto es que, como ya se argumentó, dicho criterio resulta insuficiente y no satisface las exigencias probatorias requeridas para acreditar los perjuicios alegados.
En ese orden de ideas, la Sala reitera que, en el presente caso, la parte actora no acreditó una afectación económica excepcional ni desproporcionada que permitiera calificar la carga soportada como anormal, ni demostró con medios probatorios 13 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Decisión. Sentencia de segunda instancia, radicación No. 76001-33-33-018-2008-00360-01, Rodamientos y Retenes y otros vs. Municipio de Santiago de Cali y otros. 16 idóneos la existencia de un daño cierto, concreto y jurídicamente imputable a la administración, razón por la cual no se configura responsabilidad extracontractual del Estado.
La carga de la prueba, en virtud del artículo 167 del C.G.P., correspondía a la parte actora, sin que esta haya demostrado, con medios técnicos o contables idóneos, la supuesta afectación económica derivada de la ejecución de la obra pública. Por lo tanto, dado que no se acreditó que efectivamente se hubiera causado un daño especial que excediera las cargas públicas, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.
Finalmente, en cuanto a la condena en costas se tiene que el artículo 188 del CPACA pareciera en principio que hubiera dispuesto un criterio netamente objetivo, por cuanto en contraste con el artículo 171 del CCA, norma que disponía que éstas se causarían “teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes”, ahora establece que “Salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (actual CGP), lo cual se entiende como que debe hacerse un ejercicio valorativo donde se observen “ (…) la existencia de pruebas en el proceso sobre la acusación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez ponderará tales circunstancias y se pronunciará sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada.” 14 De manera que, para cada caso se hace necesario la comprobación que efectivamente la parte a quien se le da la razón incurrió en gastos del proceso y en agencias en derecho.
En el presente asunto no se aprecia la comprobación de gastos, y en vista de la prosperidad del recurso de alzada, esta Sala se abstendrá de condenar en costas, en esta oportunidad. En razón y mérito de lo discurrido, el Tribunal Administrativo Del Valle Del Cauca, en Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR la sentencia proferida nro. 85 del 21 de junio de 2018, por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Cali, dentro del proceso de reparación directa promovido por JLB Carrocerías S.A.S. contra el DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI y OTROS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda. 14CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, radicado No. 25000-23-42-000-2013-01959-01(2655-14).
Noviembre 3 de 2016. 17 TERCERO.- Sin condena en costas de segunda instancia. CUARTO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los Magistrados, Firmado electrónicamente por SAMAI OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT Firmado electrónicamente por SAMAI Firmado electrónicamente por SAMAI LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES