1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Dual de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, nueve (09) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17-001-33-33-002-2017-00015-03 Demandante: Ana Fabiola Yepes Correa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Sentencia No. 62 Procede la Sala Dual de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales.
I. Antecedentes 1. Declaraciones y condenas. La demandante solicita que se hagan las siguientes declaraciones: 1.1. Se inaplique bajo la excepción de inconstitucionalidad la siguiente expresión: «…y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud», contenida en el inciso primero del artículo 1° del Decreto 382 del 6 de marzo de 2013. 1.2.
En consecuencia, solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. DS.16-124-STH-002148 suscrita el 15 de julio de 2016 y 2-3066 suscrita el 14 de octubre de 2016, a través de los cuales se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales. 1.3.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la “bonificación judicial” señalada en el Decreto 382 del 6 de enero de 2013, como factor salarial y prestacional, con incidencia en las primas de vacaciones, de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, teniendo como base la totalidad del salario sin ningún tipo de deducción. 2 1.4.
Que se pague la sanción/indemnización moratoria por la no consignación total de las cesantías al fondo al que se encuentre afiliado el demandante. 2. Hechos. Pueden resumirse en los siguientes: Señala la demandante que ha estado al servicio de la Fiscalía desde el 30 de agosto de 2010, ostentando cargos de Fiscal Delegada ante los jueces del Circuito y Fiscal delegado de la dirección Seccional de Fiscalías de Manizales.
Expone que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 382 de 2013, mediante el cual creo la bonificación judicial para los empleados de la Fiscalía, con el fin de cumplir el precepto normativo contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que lo conminó a realizar una nivelación salarial para efectos de mantener una equidad en materia de remuneración salarial para los empleados de la Fiscalía General de la Nación. Indica que los parámetros señalados al Gobierno Nacional fueron desconocidos, ya que el artículo 1º del Decreto 382 del 06 de marzo de 2013, se estableció que la bonificación judicial constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, desconociendo con esto el criterio de equidad mencionado.
Arguye que ha recibido la “bonificación judicial” de forma habitual, periódica e ininterrumpida, pero por interpretación errada de la entidad demandada no se ha reconocido este emolumento como factor salarial. 3. Contestación de la demanda. La Fiscalía General de la Nación: A través de representante judicial presentó escrito, mediante el cual se pronuncia frente a los hechos y se opone a las pretensiones.
Expuso que la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013, norma que se solicita inaplicar, responde a un proceso de negociación laboral adelantado con los representantes de las agremiaciones sindicales de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo con su naturaleza de factor salarial únicamente para la "base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud".
Indicó que es claro que la bonificación judicial es el producto de un Acuerdo que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional que reconoce la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus "condiciones de empleo", el cual a su vez se realizó sobre la base de unos recursos y cálculos "tope" establecidos para esa negociación y en conjunto con sus propios representantes sindicales quienes negociaron, concertaron y aprobaron la fórmula 3 salarial finalmente plasmada en el Decreto 382 de 2013, así como al establecimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la "base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud".
Señaló que la bonificación judicial del artículo 1º del Decreto 382 de 2013 no se constituye como factor salarial, sino únicamente para la base de cotización al sistema al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud, por lo que no puede ser considerado ilegal, ni tampoco como un indebido ejercicio de las competencias del Ejecutivo Nacional, lo cual se encuentra respaldado en las sentencias C-279 de 1996, C.P. Hugo Palacios Mejía, y C-052 de 1999, Fabio Morón Díaz.
Manifestó que teniendo en cuenta lo expuesto, las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013, son producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional entre la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual dicha disposición goza de plena validez y eficacia jurídica y se encuentra amparada por el principio de legalidad, por lo que no es viable darle otro alcance o interpretación. Finalmente, solicitó que se nieguen las pretensiones planteadas por la demandante. 4.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia 302 del 26 de septiembre de 2019 resolvió: “PRIMERO: DECLARAR FUNDADA parcialmente la excepción de prescripción. No así en relación con los demás medios de defensa planteados por la entidad demandada.
SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión "únicamente" contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, Decreto 022 de 2014, Decreto 1270 de 2015, Decreto 247 de 2016, Decreto 1015 de 2017 y Decreto 341 de 2018, en el entendido que la bonificación judicial sí constituye salario para liquidar todos los factores salariales y prestacionales que devenguen los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD del Oficio nº DS-16-124-STH-002148 del 15 de julio de 2016 y de la Resolución nº 2-3066 del 14 de octubre de 2016, proferidos por la entidad demandada, de conformidad con lo analizado en esta sentencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a efectuar una nueva liquidación TODOS LOS FACTORES PRESTACIONALES Y SALARIALES DEVENGADOS POR LA ACTORA DESDE EL 01 DE ENERO DE 2013, incluyendo vacaciones, gastos de representación, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por servicios, bonificación por actividad judicial, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos que perciba, TENIENDO COMO PARTE INTEGRANTE DEL SALARIO LA BONIFICACIÓN JUDICIAL, atendiendo además al cargo desempeñado, pero con efectos fiscales a partir del 11 de julio de 2013, por prescripción trienal. 4 Igualmente, la mencionada BONIFICACIÓN JUDICIAL deberá considerarse salario para la liquidación de TODOS LOS EMOLUMENTOS que perciba la actora en el futuro, mientras se desempeñe como servidora de la Fiscalía General de la Nación, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación. Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del C.P.A.C.A., debidamente indexadas, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., es decir, actualizados mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice final es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. (…)” Como fundamento de la decisión, la a quo, realizó un análisis normativo y jurisprudencial en torno a los derechos laborales para abordar el tema específico de la bonificación judicial, estudiando el caso particular de la demandante y realizando un pronunciamiento frente a la prescripción. 5.
Recurso de apelación. La Nación – Fiscalía General de la Nación, estado dentro del término, presentó recurso de apelación1, en el cual señaló que la sentencia de primera instancia demuestra una ausencia de justificación, respecto de la incompatibilidad de las disposiciones del Decreto 382 de 2013 y demás disposiciones reglamentarias vigentes, lo cual constituye una vulneración al debido proceso.
Expone que uno de los principios en los que se fundamenta el Estado de Derecho es el deber de las autoridades judiciales de motivar sus decisiones, como forma de evitar la arbitrariedad y garantizar la protección del derecho al debido proceso. En efecto, este deber de motivación garantiza la sujeción de los jueces de la República al ordenamiento jurídico y el control a la razonabilidad de la providencia mediante el uso de los recursos legales.
Cita jurisprudencia, para concluir que los Decretos 382, 383 y 384 del 6 de marzo de 2013 lejos de vulnerar los preceptos indicados por la accionante en el escrito introductorio, se ajustan con rigor a los bloques de constitucionalidad y legalidad, así como al Acuerdo realizado con los representantes de las organizaciones de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad, aduce que los Acuerdos que dieron lugar a la expedición del Decreto No. 382 de 2013 (Acta No. 25 del 8 de enero de 2013)” no fueron demandados en la presente causa, ni han sido declarados nulos, ni se solicita su inaplicación, por lo que se encuentran vigentes, impidiendo un pronunciamiento de fondo en torno a la nulidad de los artículos 1 y 2 del Decreto 382 1 Fl. 199 y s.s. del archivo 019 del expediente digital Samai en primera instancia. 5 de 2013.
Adicionalmente, señala que respecto a las costas y agencias en derecho se opongo, ya que en el presente caso no procede el reconocimiento y pago, por cuanto si bien está establecido que las costas corren a cargo de la parte vencida en el proceso, también lo es que solo procede el pago de las mismas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, tal y como lo estipuló el Consejo de Estado en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, el 16 de julio de 2015, radicación: 25000-23-42-000-2013- 00455-01 (54044-13).
Finalmente, que se revoque la sentencia de primera instancia. II. Consideraciones de la Sala 2.1. Cuestión previa. Antes de abordar el fondo del asunto procede esta Sala Dual integrada por los Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán y Augusto Ramón Chávez Marín a decidir sobre las manifestaciones de impedimento de los Magistrados Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López quienes integran la Sala Segunda de decisión. Consideran los referidos funcionarios se encuentran incursos en la causal de impedimento prevista por el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso.
Para tal efecto, los Magistrados Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López cuentan con proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en curso (63001333300520190031401, 63001333300220190039901 y 05001333303520240014800, respectivamente) en los que se pretende que se reconozca la bonificación judicial regulada en el Decreto 383 de 2013.
En relación con lo anterior observa la Sala que el CPACA señala en su artículo 130 que serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, magistrados y jueces administrativos, entre otras, las previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, es decir, el artículo 141 del actual Código General del Proceso, por ser esta la norma vigente, el que prevé: Artículo 141.
Causales de Recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. (…) En orden a lo anterior, considera esta Sala que los impedimentos tienen como 6 fundamento la integridad moral del funcionario que los declara.
Respecto del alcance de la expresión “interés directo” contenida en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, la H. Corte Constitucional en auto No. 334 del 2 de diciembre de 20094 explicó que aquélla no sólo tiene una connotación patrimonial sino moral, y que además para que se configure, el interés debe ser actual y directo, en los siguientes términos: “(…) Cuando el juzgador obtiene, para si (sic) o para los suyos, una ventaja o provecho de tipo patrimonial o moral, y es actual, cuando el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que, ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez.
En este orden de ideas, para que exista un interés directo en los magistrados de esta Corporación, es indispensable que frente a ellos sea predicable la existencia de alguna ventaja de tipo patrimonial a partir de las resultas del proceso. De igual manera, si lo que se pretende probar es la existencia de un interés moral, debe acreditarse con absoluta claridad la afectación de su fuero interno, o en otras palabras, de su capacidad subjetiva para deliberar y fallar”5.
(Líneas son del texto). Por su parte, la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en auto del 13 de diciembre de 20076, sostuvo en relación con lo que debe entenderse por “interés en el proceso”, lo siguiente: “(…) 6. Sobre la causal que está sometida a debate en el presente asunto la Sala ha expresado, en forma reiterada y pacífica7, lo siguiente: “El "interés en el proceso", debe entenderse como aquella expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial, sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del conocimiento del proceso.
“Por lo anterior, el interés que causa el impedimento tiene que ser real, existir verdaderamente. No basta la afirmación que haga un Magistrado a su arbitrio, pues de aceptarse ese proceder, la posibilidad de apartarse del conocimiento de un caso quedaría sometida solamente a la voluntad del juez o magistrado. 7 “Por lo tanto, se trata de establecer "si la intervención del juez recusado o impedido en el caso concreto implicaría la obtención de un provecho, utilidad o ganancia, para sí, para su cónyuge o compañero permanente, o para sus parientes; o si el Juez, su cónyuge o compañero permanente, o alguno de sus parientes en el rango que establece la ley, profesa un sentimiento respecto de alguno de los sujetos procesales, con suficiente intensidad para hacerle inclinar su ánimo; o si existe un interés creado por otro tipo de circunstancias que permita vislumbrar la ausencia de ecuanimidad".
Se ha agregado que “El interés a que alude la disposición es aquel que surge del trámite y decisión del asunto. En modo alguno de un comportamiento extraprocesal de uno de los intervinientes”8. (Resalta la Sala). En sentencia C-390 de 1993 la H. Corte Constitucional explicó que la causal que aquí se debate es de naturaleza subjetiva, y “(…) ante la presencia de causales subjetivas -1 y 9 del artículo 150 del C.P.C.-, la ausencia de prueba no debe conducir a presumir de derecho la temeridad o mala fe del recusante, como en el caso anterior, sino que, justamente por lo etéreo y gaseoso de las apreciaciones del espíritu humano, ella debe ser demostrada y probada en el proceso.
En efecto, la apreciación tanto del “interés directo o indirecto” en el proceso como de la “enemistad grave o amistad íntima” es un fenómeno que depende del criterio subjetivo del fallador. Obsérvese que incluso las causales vienen acompañadas de adjetivos calificativos, lo cual pone de manifiesto la discrecionalidad en su apreciación. Pues bien, en estos casos es posible que un recusante invoque de buena fe una presunta causal que luego resulte de difícil prueba.
Deducir en tales casos una responsabilidad automática iría contra los principios de la presunción de inocencia y de la buena fé (sic). Es por ello que en tales casos, a juicio de esta Corporación, sólo se invierte la carga de la prueba respecto del recusante fallido para efectos de una eventual sanción pecuniaria o disciplinaria, pero la sola materialidad del hecho no es suficiente para deducir de manera automática una responsabilidad.”.
Sobre el trámite respectivo, señala el numeral 3 del artículo 131 del CPACA: “ARTÍCULO 131. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: ( ) 3. <Numeral modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de 8 plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente. (Negrilla de la Sala). Así las cosas, las manifestaciones planteadas por los magistrados Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López, quienes declaran su impedimento, se ajusta al contenido del numeral 1 trascrito, ya que patrimonialmente se obtendrían beneficios en el caso de que eventualmente se fallare a favor del accionante, y por tanto habría lugar a que se afecte el fuero interno y la imparcialidad de los falladores encargados de este caso.
En otras palabras, se considera por esta Sala que, en efecto, cualquier decisión que se vaya a adoptar en el asunto de la referencia puede afectar la objetividad e imparcialidad que deben gobernar a los Magistrados en el trámite de este proceso, pues se trata de la definición de aspectos salariales de funcionarios de la Rama Judicial.
Razón suficiente para aceptar el óbice manifestado por los referidos Magistrados y proceder a resolver sobre el fondo del asunto. 2.2. Problema jurídico a resolver. Procede esta Sala a analizar en la presente instancia el derecho pretendido, circunscrito al aspecto que es materia de la impugnación formulada por la entidad demandada, para determinar si la bonificación judicial creada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 382 de 2013, debe ser considerada como factor salarial sobre todos los factores prestacionales y salariales devengados por los servidores de la Rama Judicial, y determinar si era procedente el control constitucional por vía de excepción, de la expresión contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013, tal como lo expuso la a quo en la sentencia apelada; igualmente, se procederá a establecer si la sentencia proferida en primera instancia demuestra una ausencia de justificación normativa y jurisprudencial. 2.3.
Relación probatoria. Obran en el expediente las siguientes pruebas que se consideran relevantes para la decisión del asunto debatido: ✓ Reclamación administrativa del 11 de junio de 2016 (Fl. 20 y s.s. del documento 019 del cuaderno primera instancia). ✓ Oficio No. DS.16-124-STH-002148, suscrita el día 15 de julio de 2016, por medio del cual el Subdirector Regional de Apoyo del Eje Cafetero resolvió de forma desfavorable dicha solicitud (Documento 019 del cuaderno primera instancia). 9 ✓ Resolución Nro. 2-3066, suscrito el día 14 de octubre de 2016, "Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación" (Documento 019 del cuaderno primera instancia). ✓ Certificado laboral del 14 de julio de 2016, donde se informa las prestaciones sociales y económicas devengadas por la demandante (Fl. 50 y s.s. del documento 006). 2.4.
Marco jurídico y precedente jurisprudencial. 2.4.1. Bonificación Judicial El literal e), numeral 19 del artículo 150 superior, determinó que corresponde al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, a través de la cual se fijaron normas, objetivos y criterios para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la rama judicial, indicando que en ningún caso se podría desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, con lo que se buscaba garantizar el principio constitucional de igualdad.
Posteriormente, se expidió el Decreto 382 de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, pretendiendo hacer efectiva esa igualdad pregonada desde la ley 4ª de 1992. Dicha norma estableció que la bonificación judicial, sería reconocida mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio, pero sólo constituiría factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4 de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo previsto en el parágrafo del Art. 14, circunstancia que debe entenderse sin lugar a ninguna duda, que se trata de un incremento salarial.
Si bien, el concepto de salario no se encuentra regulado en la Constitución Política, la Corte Constitucional en Sentencia C-081 de 1996, al declarar la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 50 de 1993, indicó: “el legislador puede definir el alcance del salario pues esta institución es titular de la cláusula general de competencia y tiene potestad genérica de desarrollar la constitución y expedir las reglas de derecho”.
Así, el legislador, en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”. 10 De otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 53 de la Constitución Política, establece que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, el Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT-, integrado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 54 de 1962, contempló que el salario es todo aquello que percibe el trabajador por causa directa del contrato de trabajo, servicio que presta o desea prestar; normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía entro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 2009.
De otra parte, sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política” (Subrayado por la Sala).
Así las cosas, y tomando como base la permanencia de la bonificación percibida por los servidores judiciales durante su vinculación a la Fiscalía, a la luz de la normatividad y jurisprudencia en cita, se puede establecer sin lugar a inequívocos que, esta tiene carácter salarial sobre todos los factores prestacionales y salariales y que el Gobierno Nacional, al quitarle tal carácter, pese a que se reconoce mes a mes como contraprestación de los servicios prestados por los servidores judiciales, contraría la ley marco, esto es, la Ley 4 de 1992, tal como acertadamente lo reconoció 11 la a quo. 2.4.2.
El control constitucional por vía de excepción. El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la Corte de manera reiterada ha indicado que es deber de los funcionarios administrativos y judiciales aplicar directamente la norma constitucional, si frente a un caso concreto encuentran una clara evidencia de que está siendo violentada o modificada por disposiciones de inferior jerarquía, o que impone la inaplicación de la norma inferior por mandato constitucional.
De igual manera, el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, establece: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” Así las cosas, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó2: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta 2 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, con ponencia del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, en sentencia del 16 de febrero 2017 dentro del radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). 12 de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 4. Del caso en concreto. Descendiendo al caso concreto de la demandante, se observa que la certificación expedida por el Fiscalía – Seccional Caldas, da cuenta que la bonificación judicial ha sido cancelada al actor de manera mensual, periódica y habitual por retribución del servicio prestado, sin que haya sido tomada como factor para liquidar las prestaciones.
Ahora, en cuanto a la inaplicación de la expresión contenida en el artículo 1° del decreto 382 de 2013 que determinó que la bonificación judicial, constituiría factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud, considera esta Sala que tal expresión debe de inaplicarse, por entrar en contradicción con normas superiores, esto es, la Constitución Nacional, la ley laboral, y lo convenios internacionales, tal como se reseñó en precedencia. No obstante, debe precisarse que la inaplicación del apartado del artículo 1º del Decreto 382 de 2013 no significa, que deje de cotizarse a la seguridad social en salud y pensiones, sino, para que esta bonificación constituya factor salarial para reliquidar otras prestaciones sociales.
Ahora, en cuanto al argumento expuesto por la entidad demandada en el escrito del recurso de apelación, en el que indica que la sentencia proferida en primera instancia demuestra una ausencia de justificación; al respecto, esta Sala precisa uva vez revisado el contenido de la misma, se logra evidenciar que la a quo justificó debidamente la providencia conforme a la normativa y jurisprudencia que regula el tema; motivo por el cual, no le asiste razón a la Fiscalía ante tal manifestación. Finalmente, frente al motivo de inconformidad de la alzada por la condena en costas impuesta en primera instancia, se evidencia que esta se efectuó de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 366 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA, por cuanto hubo actividad del abogado de la parte actora.
Para resolver lo anterior, se indica que la Sala acoge los planteamientos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente radicado número: 76001-23-33-000-2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019 en cuanto precisa que el artículo 188 CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, criterio que ha reiterado3 en 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.
Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 13 sinnúmero de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, como lo expresó igualmente la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo4, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
Es de resaltar que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas», por lo que se debe decidir por parte del juez, bajo un criterio valorativo y con base en presupuestos objetivos, la imposición de la condena en costas, debiéndose valorar en el expediente la prueba de causación de expensas que justifiquen su imposición. En el presente caso, se advierte que la juez de primera instancia hizo una lectura diferente del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que interpretó que debía condenarse en costas a la parte vencida en juicio, razón por la cual expuso que el nuevo código administrativo implementó un criterio objetivo en esta materia, que no permite realizar juicio de valor alguno para analizar la conducta de la parte vencida, sino que el simple hecho de perder el litigio la hace merecedora de la sanción. Así las cosas, es claro que en el presente asunto la a quo no realizó análisis particular de la conducta desplegada por la parte demandada, la cual hubiere justificado la condena en costas impuesta, por el contrario, se limitó a citar el precepto legal pertinente, sin hacer referencia al comportamiento asumido por la entidad en el curso del proceso.
En consecuencia, esta Colegiatura revocará la condena en costas de primera instancia. 5. En segunda instancia Conforme los argumentos que anteceden, no se condenará en costas en esta instancia a la parte demandada vencida, comoquiera que no se observa prueba que acredite la generación de gastos ni agencias en derecho en esta instancia, toda vez que ninguna de las partes intervino en la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III.
Falla Primero: Declarar fundadas las manifestaciones de impedimento presentadas por 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora: Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. 14 los Magistrados Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López para conocer del trámite de segunda instancia del medio de control de la referencia. Segundo: Revocar el numeral sexto de la sentencia proferida en este proceso el 26 de septiembre de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, de conformidad con lo señalado en la parte motiva, el cual quedará así: “Sin costas en esta instancia, por lo considerado” Tercero: Confirmar, en todo lo demás, la sentencia de primera instancia proferida el 26 de septiembre de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del asunto de la referencia. Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en SAMAI.
Discutido y aprobada en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Augusto Ramón Chávez Marín Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.