REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, diez (10) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC contra la sentencia No. 008 del 3 de febrero de 2025, proferida en la acción de tutela de la referencia y mediante la cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cartago tuteló los derechos fundamentales a la salud y a la vida del accionante.
II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES El señor LEANDRO OBANDO MUÑOZ, en su calidad de persona privada de la libertad, en su propio nombre y representación instauró acción de tutela en contra del ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE MEDIANA SEGURIDAD Y CARCELARIO DE CARTAGO1, en cuyo trámite fueron vinculados por parte del a quo, el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC2, la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC3 y la UNIÓN TEMPORAL MEDISALUD 1 En adelante el ESTABLECIMIENTO CARCELARIO. 2 En adelante INPEC. 3 En adelante USPEC.
ACCIÓN: TUTELA REFERENCIA: 76147-33-33-003-2025-00014-01 ACCIONANTE: LEANDRO OBANDO MUÑOZ jennyobandouribe@gmail.com epccartago@inpec.gov.co ACCIONADO: ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE CARTAGO epccartago@inpec.gov.co dirección.epccartago@inpec.gov.co jurídica.epccartago@inpec.gov.co VINCULADOS: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC notificaciones@inpec.gov.co tutelas@inpec.gov.co juridica@inpec.gov.co dirección.roccidente@inpec.gov.co UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC buzonjudicial@uspec.gov.co UNIÓN TEMPORAL MEDISALUD INTEGRAL PPL notjudicial@utmsippl.com ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros INTEGRAL PPL4; con el propósito de obtener la protección de su derecho fundamental a la salud, presuntamente vulnerado por las autoridades accionadas al no brindarle una adecuada prestación del servicio de salud dentro del penal con el propósito de contrarrestar las patologías que presenta. 2.2.
HECHOS La Sala se permite sintetizar los hechos de la demanda así: Se expone en la acción de tutela que, el actor se encuentra recluido en el Establecimiento Carcelario de Cartago desde hace aproximadamente 3 años y que hace algún tiempo ha presentado varios quebrantos en su salud que no han sido atendidos adecuadamente por las autoridades accionadas; puesto que, padece una enfermedad – no especifica cual – que le ha provocado una pérdida de peso de más de 10 kilos, aunado que siente que la sangre que corre por sus venas le quema y mantiene con un dolor constante e intenso en su estómago.
Que, a pesar de toda esta sintomatología, solo fue atendido por el servicio de salud en una ocasión en donde se le realizó un examen general en el que le indicaron que su sintomatología era normal y le recetaron medicamentos para el dolor; sin embargo, sus molestias persisten y le están generando afectaciones físicas y psicológicas.
2.4. CONTESTACIÓN DEL ENTE ACCIONADO 2.4.1. Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Cartago La autoridad accionada expuso en su contestación que el accionante fue valorado a través de consulta prioritaria el 15 de enero de 2025 y en ese momento, el médico tratante dispuso su remisión al servicio de urgencias para realizar una ecografía de abdomen total y para que también fuera valorado por la especialidad de cirugía general con el propósito de emitir un diagnostico e instaurar el tratamiento a seguir; sin embargo, aunque ese mismo día fue llevado al servicio de urgencias, no fue atendido y debió ser regresado al Establecimiento Carcelario, por lo que, el 22 de enero de 2025 fue remitido nuevamente al servicio de urgencia, pero al igual que en la primera ocasión, no se le brindó el servicio requerido.
Expone que, a raíz de todo ello, se programó una nueva cita que se llevaría a cabo el 28 de enero de 2025 en horas de la mañana donde se realizará una nueva evaluación a su condición. 2.4.2. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC La entidad manifestó que no tiene la obligación legal de coordinar citas médicas, prestar servicios de salud o suministrar equipos médicos para tratamientos o rehabilitación a las personas privadas de la libertad; pues, según la Ley 65 de 1997, esta responsabilidad recae en la USPEC, quien es la encargada específicamente de garantizar la infraestructura adecuada para la atención médica intramural en el Establecimiento Carcelario.
Precisó que, para asegurar la prestación efectiva de servicios médicos a esta población, la USPEC suscribió con el Consorcio Fiduprevisora el contrato de fiducia mercantil No. USPEC- CTO-158-2024 y que dicho acuerdo establece que la Fiduprevisora administrará los recursos del fondo de salud para la contratación y pagos necesarios destinados a la atención integral, incluyendo la prevención de enfermedades, por lo que, la Fiduprevisora, a su vez, contrata operadores internos que atienden la salud básica intramural y especialidades puntuales mediante brigadas, además de tener convenios con una red externa para servicios médicos más complejos. 4 En adelante MEDISALUD.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros Finalmente, el INPEC precisó que su función se limita únicamente a facilitar las condiciones para el traslado de internos hacia centros de atención médica, pero la responsabilidad directa sobre la salud corresponde a las entidades contratadas por la Fiduprevisora, quienes custodian también las historias clínicas.
Por lo anterior, la accionada solicitó ser excluida del proceso por no tener legitimación para responder por estas obligaciones. 2.4.3. Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC La USPEC explicó que su función principal es brindar el apoyo logístico, administrativo y operativo necesario para el correcto funcionamiento del INPEC en los establecimientos penitenciarios y carcelarios.
En este sentido, destacó que el Estado tiene el deber de garantizar los servicios de salud a las personas privadas de la libertad, conforme a lo establecido por la Ley 65 de 1993 y sus modificaciones, a través de un modelo integral, especial y diferenciado financiado por recursos públicos administrados por el Fondo Nacional de Salud para esta población específica.
Asimismo, indicó que actualmente el modelo para la atención en salud intramural a las PPL opera mediante un contrato de fiducia suscrito entre la USPEC y la Fiduprevisora, identificándolo como contrato No. 158 de 2024 y que este contrato establece que la Fiduprevisora tiene la obligación de contratar operadores que presten directamente los servicios de atención médica intramural básica y especializada, además de proveer medicamentos e insumos necesarios para tal fin.
La supervisión y control exclusivo sobre este contrato corresponde a la USPEC a través de su Dirección Logística – Subdirección de Suministro de Servicios. Que la USPEC no interviene, ni tiene acceso a la programación de citas médicas o a la entrega de medicamentos y que tampoco coordina la atención en salud de los privados de la libertad. 2.4.4.
Unión Temporal Medisalud Integral PPL Indica que celebró contratos de prestación de servicios de salud en la modalidad pago por capitación y global prospectivo con el fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL cuya ejecución inició el 1° de agosto de 2024 y que en razón a esos convenios, el accionante recibió atención medica prioritaria el 15 de enero de 2025 en la que se decidió remitirlo por urgencias para la realización de una ecografía abdominal total y que además fuese valorado por la especialidad de cirugía general; sin embargo, al ser remitido con ese fin, el examen y la valoración no se llevaron a cabo; por lo que fue reprogramado nuevamente para el 22 de enero de 2025 pero tampoco se pudo realizar la valoración ese día. Que, a pesar de todo ello, el 28 de enero de 2025 el accionante fue nuevamente valorado determinándose que se trataba de un paciente que presentaba un dolor abdominal persistente, por lo que se otorgó una impresión diagnóstica de aneurisma de aorta abdominal y con base en esto, el médico tratante insistió en su remisión como urgencia vital, con el propósito de que le fuese practicada una ecografía de abdomen total y que a su vez sea valorado por la especialidad de cirugía general, de lo cual se esta a la espera hasta este momento.
2.5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cartago, mediante sentencia No. 008 del 3 de febrero de 2025 tuteló los derechos fundamentales a la salud y la vida del accionante y en consecuencia ordenó al INPEC, a la USPEC y a MEDISALUD que, en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros ámbito de sus competencias, procedieran de forma inmediata a realizar los tramites necesarios para garantizar la realización de la ecografía de abdomen total y la valoración por cirugía general al accionante.
De igual forma, se ordenó a esas entidades, garantizar el tratamiento integral que requiera el paciente para la atención de su diagnóstico de “aneurisma de aorta abdominal”, atendiendo los principios de continuidad, eficacia y solidaridad, sin imponer trámites administrativos que constituyan una barrera de acceso a los servicios de salud.
Para concluir lo anterior, el juez constitucional consideró que, los servicios de salud del interno en este caso estaban a cargo, de forma armónica del INPEC, la USPEC y MEDISALUD, según el marco de sus competencias y que, a partir de ello, se demostró que, desde el 15 de enero de 2025 se le ordenó de forma urgente, la práctica de una ecografía abdominal total y la valoración por parte del servicio de cirugía general, pero ello nunca se llevó a cabo; razón por la cual, el 28 de enero de 2025, se reiteraron nuevamente esas ordenes como urgencia vital por un posible diagnóstico de “aneurisma de aorta abdominal”; sin embargo, hasta la fecha, no se han llevado a cabo ese procedimiento y valoración y por eso se tutelaron sus derechos fundamentales en la forma antes indicada.
2.6. LA IMPUGNACIÓN El INPEC impugnó oportunamente la decisión de primera instancia solicitando se le excluya de la orden impuesta en la medida que le es materialmente imposible cumplirla porque esa entidad no atiende los servicios de salud del personal privado de la libertad. Precisa que, el INPEC no tiene dentro de sus funciones, las de prestar servicios de salud a los internos, debido a que esas funciones fueron escindidas con la expedición del Decreto 4150 de 2011 y, en consecuencia, la prestación del servicio de salud recae sobre la USPEC y la EPS que esa entidad determine; con lo cual, lo único que le atañe al INPEC es garantizar las condiciones y medios para el traslado del personal privado de la libertad con el fin de que le sea prestado el servicio de salud; pero no suministrar de alguna forma ese servicio.
III. CONSIDERACIONES 3.1. COMPETENCIA Este Tribunal es competente para resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia emitida en esta acción constitucional en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991.
3.3. CONFLICTO JURÍDICO En esta instancia, la Sala debe determinar si, como lo concluyó el a quo las entidades accionadas, incluido el INPEC están vulnerando el derecho fundamental a la salud y la vida del accionante al no realizar las actuaciones necesarias con el propósito de que le sea practicado el examen y la valoración que fueron ordenados por su médico tratante a pesar de que tales órdenes fueron calificadas como de urgencia vital; o si por el contrario, según lo alega el INPEC, esa entidad no tiene injerencia alguna en los servicios de salud que deben ser prestados al accionante y en consecuencia, la orden de tutela no puede ir dirigida a ella porque le resulta materialmente imposible cumplirla.
3.4. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Previo a definir el problema jurídico, resulta necesario determinar si el caso bajo estudio Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros reúne los requisitos de procedencia de la acción de tutela. 3.4.1.
Legitimación en la causa de las partes De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad o particular.
En ese orden de ideas, la Sala constata que el amparo constitucional fue promovido en nombre propio por el accionante quien aduce que el Establecimiento Carcelario de Cartago, actualmente está vulnerando su derecho fundamental a la salud, poque no le brinda el servicio adecuado para contrarrestar las molestias y patologías que presenta.
En consecuencia, la legitimación por activa, en los términos del artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, se encuentra comprobada porque quien interpone la solicitud de amparo lo hace como titular de los derechos fundamentales que estima vulnerados por las entidades accionada y vinculadas, cuya protección reclama por esta vía. Por su parte, la legitimación por pasiva hace referencia a la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser accionado.
Lo anterior, porque está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental en el evento en que se acredite en el proceso. De ese modo, el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991 señala que “la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”.
En el asunto de la referencia se advierte que el INPEC, la USPEC y MEDISALUD son las autoridades a quienes el demandante atribuye las omisiones presuntamente violatorias de sus derechos fundamentales y de quienes eventualmente se puede exigir actos tendientes a que cese la presunta vulneración. En concreto, la solicitud de amparo cuestiona que las entidades demandadas no hayan emprendido las acciones necesarias para que el actor reciba un servicio de salud adecuado y como se verá más adelante, existe un sistema armónico en el que contribuyen esas autoridades para la prestación eficiente de ese servicio; luego entonces, todas ellas están legitimadas para acudir al proceso como extremo pasivo. 3.4.2.
Inmediatez La Corte Constitucional ha dispuesto que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela no tiene término de caducidad. Sin embargo, la solicitud de amparo debe formularse en un término razonable desde el momento en el que se produjo la acción u omisión que supuso una vulneración de derechos fundamentales.
Del escrito de tutela y de las demás pruebas que obran en el expediente puede establecerse que la alegada omisión por parte de la entidad accionada en brindarle un adecuado servicio de salud al accionante, data del 15 de enero de 2025; momento en que se efectuó su primera valoración de forma prioritaria en la que se ordenaron el examen y la valoración por especialidad que hasta el momento no han sido practicados.
Siguiendo esa línea argumentativa, la solicitud de amparo constitucional se promovió el 24 de enero de 2025. En consecuencia, entre la actuación presuntamente violatoria de los derechos fundamentales y la presentación de la solicitud de amparo constitucional transcurrieron 9 días; por lo que, para la Sala este término resulta razonable y oportuno Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros para su interposición, acorde con la necesidad de protección urgente de los derechos fundamentales que alega el actor como afectados. 3.4.3.
Subsidiariedad Según lo disponen el artículo 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o cuando se utilice como un mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable; a pesar de ello, la Corte Constitucional5 ha establecido que “un medio judicial únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en efecto y con suficiente aptitud a la salvaguarda del derecho fundamental invocado”.
En el asunto que ocupa la atención de la Sala, el accionante solicita que se emita una orden con el propósito de que las autoridades accionades le presten un adecuado servicio de salud en su calidad de privado de la libertad; luego entonces, se trata de una persona que presenta una relación especial de sujeción con el Estado por lo que este debe asegurar el goce efectivo de su derecho a la salud.
Así las cosas, no encuentra la Sala que el actor cuente con un mecanismo de defensa judicial distinto a la presente acción de amparo constitucional, que le permita conjurar la supuesta vulneración a su derecho fundamental a la salud. De ese modo, se encuentra acreditado el presupuesto de subsidiariedad; máxime cuando se pudo constatar que, en varias oportunidades, la Corte Constitucional6 ha decidido de fondo, en sede de revisión, las diversas acciones de tutela que han presentado las personas privadas de la libertad que alegan vulnerado su derecho a la salud al interior de los centros penitenciarios. 3.5.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN Para desatar la controversia jurídica planeada en esta instancia, procederá la Sala a abordar los siguientes temas: i) Obligación del Estado de garantizar a las personas privadas de la libertad el acceso efectivo y oportuno a los servicios de salud; ii) Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad y iii) el caso concreto. 3.5.1.
La Jurisprudencia constitucional respecto a la obligación del Estado de garantizar a las personas privadas de la libertad el acceso efectivo y oportuno a los servicios de salud El Estado Social de Derecho, consagrado en el artículo 1° de la Constitución de Colombia, establece la obligación a cargo de las autoridades, de velar por el sostenimiento de sus administrados en condiciones dignas.
En virtud de lo anterior, todas las instituciones que estén involucradas con la prestación del servicio de salud de las personas privadas de la libertad, deben propender por su bienestar en el sentido de brindarle un servicio de salud oportuno, continuo y eficiente, y de no dilatar por tanto, los procedimientos o servicios médicos que requiera esta población, toda vez, que no cuentan con la posibilidad de acudir a un centro médico de manera autónoma, por encontrarse sometidas a las reglas del establecimiento penitenciario (INPEC).
Por lo anterior el derecho a la salud de las personas privadas de la libertad no debe ser suspendido ni restringido, ya que el desconocimiento de este derecho fundamental estaría violentando 5 Sentencia SU-772 de 2014. 6 Sentencias T-094 de 2023. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros otros derechos superiores como lo serían la dignidad humana y la vida (Sentencia, T-276 de 2016)7.
Así mismo, la Alta Corte en sentencia T-127 de 2016 sostuvo que la potestad del Estado de limitar algunos derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad no es absoluta, pues siempre debe estar dirigida a hacer efectivos los fines esenciales de la relación penitenciaria, esto es, la resocialización del recluso y la conservación del orden, la disciplina y la convivencia dentro de las prisiones.
Que, en esa medida, aunque la restricción de los derechos de los internos es de naturaleza discrecional, esta encuentra su límite en la prohibición de toda arbitrariedad y, por lo tanto, debe sujetarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Que, bajo la anterior línea de argumentación, se han clasificado los derechos fundamentales de los reclusos en tres grupos: “(i) Los derechos que pueden ser suspendidos ….
(ii) Los derechos restringidos o limitados … (iii) Los derechos intocables, esto es, que derivan directamente de la dignidad del ser humano y por lo tanto son intangibles, como los derechos a la vida, a la integridad personal, a la salud, a la igualdad, a la libertad religiosa, a la personalidad jurídica, de petición, al debido proceso y el acceso a la administración de justicia”.
Concluye por tanto la Corte Constitucional lo siguiente: - Que el cuidado de la salud, a cargo del INPEC, en los campos médico, quirúrgico, asistencial, o el que implique tratamientos o terapias debe ser oportuno, es decir, ha de darse de tal modo que no resulte tardío respecto a la evolución de la enfermedad del paciente; aun en los casos en que la patología admita espera, si el preso sufre dolores intensos la atención médica o farmacéutica debe ser inmediata, por razones humanitarias, de tal manera que la demora en brindarla efectivamente no se convierta en una modalidad de tortura. - Que el derecho a la salud de las personas privadas de la libertad debe entonces ser garantizado en condiciones de igualdad, no solo porque se encuentra estrechamente vinculado con los derechos a la vida y a la dignidad humana, sino también por la relación especial de sujeción del interno con el Estado y la ausencia de justificación para su limitación dentro del marco general del derecho punitivo. - Que el Estado tiene la obligación de utilizar todos los medios necesarios para garantizar el acceso a los servicios de salud en condiciones oportunas, adecuadas, eficientes y continuas, la cual se genera por ser el encargado de la organización, dirección y reglamentación de la salud y como consecuencia de que los internos únicamente cuentan con los servicios médicos que ofrece el establecimiento carcelario en el cual se encuentran recluidos a través de la EPS contratada.
A su vez, la sentencia T- 016 del 20 de enero de 20178, entre otros aspectos, delimitó el marco normativo aplicable al sistema de salud de la población privada de la libertad, estableciendo que en éste participan tanto la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios- USPEC-, la entidad fiduciaria contratada por aquella para la prestación de servicios de salud de las personas privadas de la libertad y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC. 3.5.2.
Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad 7 Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB 8 Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros La Ley 1709 de 2014, reformó algunos artículos de la Ley 65 de 1993, por la cual se expide el Código Carcelario y Penitenciario.
En relación con la prestación del servicio de salud de las personas privadas de la libertad, consagró lo siguiente: “Artículo 4°. Modificase el artículo 5° de la Ley 65 de 1993 el cual quedará así: Artículo 5°. Respeto a la dignidad humana. …Lo carencia de recursos no podrá justificar que las condiciones de reclusión vulneren los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad”.
“Artículo 34. Adicionase un artículo a la Ley 65 de 1993, el cual quedará así: Artículo 30B. Traslados de las personas privadas de la libertad. Salvo lo consagrado en el artículo anterior, la persona privada de la libertad que dentro de una actuación procesal sea citada ante autoridad competente, o que por su estado de salud deba ser llevada a un hospital o clínica, será remitida por el personal del cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), garantizando sus derechos a la vida e integridad personal y a la dignidad humana previa solicitud de la autoridad competente”.
“Artículo 52. Modificase el artículo 74 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así: Artículo 74. Solicitud de traslado. El traslado de los internos puede ser solicitado a la Dirección del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) por: … 2. El funcionario de conocimiento “Artículo 53. Modificase el artículo 75 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así: Artículo 75.
Causales de traslado. Son causales del traslado, además de las consagradas en el Código de Procedimiento Penal, las siguientes: 1. Cuando así lo requiera el estado de salud del interno, debidamente comprobado por el médico legista… Parágrafo 1°. Si el traslado es solicitado por el funcionario de conocimiento indicará el motivo de este y el lugar a donde debe ser remitido el interno”.
“Artículo 65. Modificase el artículo 104 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así: Artículo 104. Acceso a la salud. Las personas privadas de la libertad tendrán acceso a todos los servicios del sistema general de salud de conformidad con lo establecido en la ley sin discriminación por su condición jurídica. Se garantizarán la prevención, diagnóstico temprano y tratamiento adecuado de todas las patologías físicos o mentales.
Cualquier tratamiento médico, quirúrgico o psiquiátrico que se determine como necesario para el cumplimiento de este fin será aplicado sin necesidad de resolución judicial que lo ordene. En todo caso el tratamiento médico o la intervención quirúrgica deberán realizarse garantizando el respeto a la dignidad humana de las personas privadas de la libertad”.
A su vez, en su artículo 66, que modificó el artículo 105 de la Ley 65 de 1993, consagró que el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) deberían diseñar un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, financiado con recursos del Presupuesto General de la Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros Nación. Que dicho modelo tendría como mínimo una atención intramural, extramural y una política de atención primaria en salud.
Así mismo, en su parágrafo 1° dispuso la creación del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, el cual estaría constituido por recursos del Presupuesto General de la Nación. Que los recursos del Fondo serían manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital y que, para el efecto, la USPEC suscribiría el correspondiente contrato de fiducia mercantil.
En su parágrafo 2° dispuso que el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, se encargaría de contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad, de conformidad con el modelo de atención que se diseñara. Que dicho Fondo tendría los siguientes objetivos: “1. Administrar de forma eficiente y diligente los recursos que provengan del Presupuesto General de la Nación para cubrir con los costos del modelo de atención en salud para las personas privadas de la libertad. 2.
Garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo…” Por otra parte, el Decreto 2245 de 2015, por el cual se adiciona un capítulo al Decreto 1069 de 2015, único reglamentario del sector justicia y del derecho, consagró las funciones de la unidad de servicios penitenciarios y carcelarios (USPEC) y del instituto nacional penitenciario y carcelario (INPEC) en relación con los servicios de salud de la población privada de la libertad, así: “Artículo 2.2.1.11.3.2.
Funciones de la Uspec. Modificado por el art. 7, Decreto 1142 de 2016. En desarrollo de las funciones previstas en el Decreto–ley 4150 de 2011 y demás leyes que fijen sus competencias, corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), en relación con la prestación de servicios de salud de la población privada de la libertad: … 4.
Contratar la entidad fiduciaria con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad y establecer las condiciones para que dicha entidad contrate la prestación integral y oportuna de los servicios de salud para la población privada de la libertad… 5. Contratar las actividades de supervisión e interventoría sobre el contrato de fiducia mercantil que se suscriba, con los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad de acuerdo a lo previsto en el numeral 6 del artículo 2.2.1.11.2.3 del presente capítulo. 6.
Elaborar un esquema de auditoría para el control, seguimiento, monitoreo y uso racional de los servicios de salud por parte de los prestadores, y contratar dicha auditoría, sin perjuicio del control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, de ser procedente. 7. Garantizar la construcción, mantenimiento y adecuación de la infraestructura destinada a la atención en salud de las personas privadas de la libertad dentro de los establecimientos de reclusión del orden nacional. 8.
Implementar el Modelo de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). Para la implementación del Modelo se elaborarán los manuales técnicos administrativos que se requieran… Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros “Artículo 2.2.1.11.3.3.
Funciones del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). Modificado por el art. 8, Decreto 1142 de 2016. En desarrollo de las funciones previstas en el Decreto–ley 4151 de 2011 y demás leyes que fijen sus competencias, corresponde al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), en relación con la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad: … 3.
Garantizar las condiciones y medios para el traslado de personas privadas de la libertad a la prestación de servicios de salud, tanto al interior de los establecimientos de reclusión como cuando se requiera atención extramural, de conformidad con los artículos 2.2.1.11.4.2.3 y 2.2.1.11.4.2.4 del presente capítulo, y apoyar las actividades de referencia y contrarreferencia… 5.
Expedir, en coordinación con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), los Manuales Técnicos Administrativos para la prestación de servicios de salud que se requieran conforme a las particularidades diferenciales de cada establecimiento de reclusión, acorde con el Modelo de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad que se establezca… “Artículo 2.2.1.11.3.4.
Manuales técnicos administrativos para la prestación de servicios de salud. Los manuales técnicos administrativos serán elaborados conjuntamente por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). Deberán guardar plena armonía con el Modelo de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad y los lineamientos definidos por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, y serán de obligatorio cumplimiento por quienes presten los servicios de salud…” En desarrollo de lo dispuesto en la Ley 1709 de 2014 y el Decreto 2245 de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 5159 de 2015, mediante la cual adoptó el Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad, diseñado por ese ministerio y por la USPEC-, estableciendo que la implementación de dicho modelo correspondía a ésta última, en coordinación con el INPEC-, para lo cual deberían adoptar los manuales técnico administrativos que se requirieran y adelantar los trámites necesarios ante el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad.
Dicha Resolución fue modificada por la Resolución 3595 de 2016, del Ministerio de Salud y Protección Social en la cual establece: “ ARTÍCULO 1o. Modificase el artículo 2o de la Resolución 5159 de 2015, el cual quedará así: “Artículo 2o. Destinatarios. Las disposiciones contenidas en la presente resolución y su anexo técnico, están destinadas a la población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, a las Entidades Promotoras de Salud (EPS), a las entidades que administran los regímenes de excepción y especiales, así como a los menores de tres (3) años que convivan con sus madres en establecimientos de reclusión del orden nacional.
ARTÍCULO 2 o. DEL MODELO DE ATENCIÓN EN SALUD PARA LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD BAJO LA CUSTODIA Y VIGILANCIA DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO (INPEC). Sustitúyase el anexo de la Resolución 5159 de 2015 por el Anexo “Modelo de atención en salud para la población privada de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec)”, incluyendo los siguientes contenidos. – En el párrafo 1 de la página 6, se adiciona lo siguiente: “Las Entidades Promotoras de Salud (EPS), entidades que administran los regímenes de excepción y especiales, deberán cumplir lo definido en el modelo para la atención Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros intramural a la población privada de la libertad que se encuentre afiliada a dichas entidades”. – En el numeral 1 “Prestación de servicios de salud”, modifíquense los párrafos 10 y 17 los cuales quedarán así: “A partir de lo anterior, el interno podrá ser referido por parte del prestador de servicios de salud primario intramural a los prestadores primarios o complementarios extramurales, contratados por la fiducia que defina el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, para la prestación de los servicios médico asistenciales.
En el caso de la población privada de la libertad que se encuentre afiliada a una Entidad Promotora de Salud (EPS) o a regímenes exceptuados o especiales, podrán ser referidos a la red de prestadores primarios o complementarios extramurales contratada por dichas entidades”. – Adiciónese los siguientes párrafos a la “Gestión Administrativa”: … “Para la población privada de la libertad que se encuentre afiliada a una Entidad Promotora de Salud o a regímenes exceptuados o especiales, que requiera atención extramural, el Inpec deberá informar a dichas entidades para que estas realicen las gestiones administrativas ante los prestadores de servicios de salud por ellos contratados, para garantizar la prestación de servicios médico asistenciales a dicha población. El Inpec y la Uspec definirán los tiempos y mecanismos para informar a la EPS, o entidades administradoras de los regímenes especiales o de excepción, lo cual deberá incluirse en el respectivo manual técnico administrativo.
“Funciones Uspec e Inpec: Las funciones de la UPEC y del Inpec en relación con la prestación se servicios de salud de la población privada de la libertad, serán las que definan las normas correspondientes” … – En el numeral 2.1 “Prestadores de Servicios de Salud Primarios Intramurales y Extramurales” del numeral 2 “Red Prestadora de Servicios de Salud”, se modifica lo siguiente: En Prestadores de Servicios de Salud Primarios Intramurales, modifíquese el párrafo 5 el cual quedará así: “Previa indicación médica y por limitaciones en la capacidad instalada del Prestador de Servicios de Salud Primario Intramural, el interno podrá ser remitido para garantizar la oportunidad, continuidad e integralidad de su atención, a otro prestador de servicios de salud primario extramural o complementario que haga parte de la red de atención para la población privada de la libertad contratada por la fiducia, o a la red definida por la Entidad Promotor de Salud (EPS), por las entidades que administran los regímenes de excepción y especiales, en el caso de los afiliados a dichas entidades”.
El traslado se realizará de acuerdo a lo definido en el numeral 4. Sistema de Referencia y Contrarreferencia. En Prestadores de Servicios de Salud Primarios Extramurales, adiciónese el siguiente párrafo: … – En el numeral 4. Sistema de Referencia y Contrarreferencia, se modifican los literales c) y d) y se adiciona el literal g) los cuales quedarán de la siguiente manera: “c) La referencia desde el prestador primario a algún prestador primario o complementario extramural de la red, o entre los prestadores extramurales, para atención en servicios de urgencias u hospitalización y que deba según criterio del profesional tratante ser transportado en ambulancia, estará a cargo de los prestadores contratados por la fiducia por solicitud de la USPEC.
Para la población afiliada a una Entidad Promotora de Salud (EPS), a entidades que administran los regímenes de excepción y especiales el transporte en ambulancia estará a cargo de dichas entidades. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros Lo anterior para garantizar la prestación de los servicios médico asistenciales, contando con las medidas de seguridad para cada caso a cargo del Inpec”;
“… “g) La consecución de las citas extramurales para los internos estará a cargo del Inpec, para lo cual la Uspec dispondrá de la correspondiente organización administrativa que permita hacer efectivo el sistema de referencia y contrarreferencia aquí previsto. En el caso de la población afiliada a una Entidad Promotoras de Salud (EPS), o a entidades que administran los regímenes de excepción y especiales el Inpec informará a dichas entidades, para que estas realicen las gestiones administrativas ante los prestadores de servicios de salud por ellos contratados”. – En el numeral 6 Seguimiento y Evaluación del Modelo de Atención en Salud, se modifica el numeral 6.1 el cual quedará de la siguiente manera:
6.1. SISTEMAS DE INFORMACIÓN … La Uspec en coordinación con el Inpec, medirán los niveles de calidad de los Prestadores de Servicios de Salud que prestan servicios a la población privada de la libertad. En todo caso, el prestador de servicios de salud intramural, deberá cumplir con los requerimientos e informes del sistema de información del sector salud contemplados en la Ley 79 de 1979, el artículo 19 de la Ley 1751 de 2015 y el numeral 5.8 de la Resolución 0429 de 2016 o las demás normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan”… En desarrollo de la anterior normatividad la USPEC, suscribió el contrato de Fiducia Mercantil No. USPEC-CTO-158-2024 con la Fiduciaria la Previsora S.A, cuyo objeto es: “SUSCRIBIR UN CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD Y LOS CORRESPONDIENTES PAGOS DERIVADOS DE LA CELEBRACIÓN Y SUPERVISIÓN DE LOS CONTRATOS NECESARIOS PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL EN SALUD, PREVENCIÓN DE LA ENFERMEDAD, LA PROMOCIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA SALUD DE LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD A CARGO DEL INPEC”.
De acuerdo con dicha contratación, a la entidad fiduciaria le compete la contratación con la diferentes IPS para la prestación de los servicios médicos requeridos por la población carcelaria.
4. CASO CONCRETO Con los elementos de convicción arrimados al proceso, se entiende probado que el señor LEANDRO OBANDO MUÑOZ consultó por primera vez el servicio de salud del establecimiento carcelario el 15 de enero de 20259 con motivo de un dolor abdominal intenso de aproximadamente 7 meses que persistía diariamente; razón por la cual, el médico tratante sospechó de la existencia de una posible aneurisma de aorta abdominal por presentación de palpitación a nivel del mesogastrio y consideró que debía ser remitido de forma vital al servicio de urgencias para que se le practicara una toma de ecografía abdominal total y también para que fuese valorado por la especialidad de cirugía general.
Que a pesar de efectuarse la remisión, ese mismo día, el paciente no fue atendido, pues no le fueron practicados el examen y la valoración ordenada por el médico tratante; en consecuencia, el 22 de enero de 2025 consultó por la misma sintomatología siendo ordenada nuevamente su remisión al servicio de urgencias con el fin de que se le practicara el examen y la valoración por la especialidad de cirugía, lo cual tampoco se hizo aunque el médico tratante insistió en que se trataba de una urgencia vital ante el posible diagnóstico de “aneurisma de aorta abdominal.” 9 Folios 7 a 113 del documento denominado “018Contestacion_ContestacionEPCCarta” contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros También está demostrado que el interno consultó nuevamente el 28 de enero de 2025 el servicio de salud intramural y en tal evento el médico tratante indicó: “paciente multiconsultante por dolor abdominal descrito en el que la impresion (sic) diagnostica es de aneurisma de aorta abdominal paciente a quien se a (sic) remitido a urgencias y de la urgencia lo devuelven segun (sic) el paciente solo le realizan triaje no aporta historia paciente (sic) en quien connsidero (sic) remitir como ureggencia (sic) vital para realizar ecografia (sic) de abdomen total y valoracion (sic) por cirugia (sic) genral (sic) se insiste en remisin (sic) vital está pendiente reprote (sic) de eocgrafia (sic) de abdomen total previamete (sic) solicitada se indica formulacion (sic) recoemdaciones (sic) y signos de alarma.” Como se observa, el médico tratante del interno ha insistido en 3 ocasiones en la urgencia vital de remitir al paciente con el propósito de que se le practique una ecografía total de abdomen y sea valorado por la especialidad de cirugía general; en la medida que, existe una alta sospecha de que está presentando una “aneurisma de aorta abdominal.” A pesar de ello, el examen y la valoración requeridas, se insiste, de carácter urgente y vital, no han sido practicados por parte de las autoridades encargadas de ello y según se desprende las contestaciones dadas a esta acción constitucional, se han escudado en la limitación de las competencias que les asiste sobre el particular y en los trámites administrativos que deben llevarse a cabo para prestar adecuadamente el servicio de salud al actor; a pesar de que, según se explicó, existe actualmente un modelo de atención en salud dirigido a las personas privadas de la libertad en el que intervienen tanto el INPEC, como la USPEC y MEDISALUD en este caso.
Con base en ello, es evidente para esta Sala de Decisión que, como acertadamente lo concluyó el a quo las referidas entidades están vulnerando el derecho a la salud y la vida en condiciones dignas del actor, pues no han procurado la práctica del examen y la valoración ordenados por su médico tratante, a pesar de que presenta un dolor abdominal persistente que al ser evaluado – sin la práctica de los exámenes respectivos - arrojó una impresión diagnóstica de “aneurisma de aorta abdominal”, que en criterio del médico, debe ser tratada de forma urgente.
Ahora bien, lo que cuestiona el INPEC en la alzada no es la inexistencia de vulneración a los derechos fundamentales del actor, sino su imposibilidad de cumplir la orden emitida por el juez porque no le compete la prestación de servicios de salud en favor del accionante. Sobre este aspecto, la Sala debe precisar que el juez de primer grado emitió orden de amparo con el propósito de que fuese acatada por el INPEC, la USPEC y MEDISALUD, pero en el marco de sus competencias; luego entonces, debe comprenderse que, lo que le compete al INPEC en este asunto es “Garantizar las condiciones y medios para el traslado de personas privadas de la libertad a la prestación de servicios de salud, tanto al interior de los establecimientos de reclusión como cuando se requiera atención extramural, de conformidad con los artículos 2.2.1.11.4.2.3 y 2.2.1.11.4.2.4 del presente capítulo, y apoyar las actividades de referencia y contrarreferencia”; ello, según lo dispone el Decreto 2245 de 2015; luego entonces, es evidente que el INPEC si posee competencias en la prestación del servicio de salud del personal interno, en la medida que estas personas tienen restringido su derecho a la libre locomoción y dependerá de las labores administrativas desempeñadas oportunamente por el personal del INPEC, que los traslados requeridos para la prestación asistencial del servicio de salud se lleven a cabo.
A partir de ello, la Sala CONFIRMARÁ en su totalidad la sentencia impugnada, entendiendo que, para la efectividad de la orden impartida el INPEC debe garantizar las condiciones y medios necesarios para que el accionante sea trasladado, las veces que resulte necesario Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2025-00014-01 Acción de Tutela Leandro Obando Muñoz Vs. INPEC y otros con el propósito de que se le practique la valoración y el examen ordenados por su médico tratante y además para que la orden de atención integral en salud que fue impuesta sea efectivamente acatada, pues el incumplimiento por parte del INPEC de este tipo de obligaciones acarrearía sin duda alguna una afectación al derecho a la salud y vida digna del actor.
En consecuencia, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Jurisdiccional de Decisión número cuatro (4), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia No. 008 de fecha 3 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cartago, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Comuníquese la presente decisión a las partes, conforme lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Envíese copia de la presente providencia al Juzgado de origen.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión (Artículo 32 inciso 2º del Decreto 2591 de 1991).
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Sentencia discutida y aprobada en Sala Jurisdiccional de Decisión número Cuatro (4) efectuada a la fecha. Los Magistrados, (Firmada electrónicamente por Samai) (Firmada electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmada electrónicamente por Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT