Sincelejo, quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia adiada 13 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Sincelejo, mediante la cual, se negaron las súplicas de la demanda en el asunto de la referencia. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones: El señor ÁLVARO ANTONIO PATERNINA OYOLA, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Liquidación Oficial No. RDO-2018-01625 del 29 de mayo de 2018, “Por medio de la cual se profiere liquidación oficial por omisión en la afiliación y/o vinculación y pago al Sistema de Seguridad Social Integral - SSSI - y se sanciona por no declarar por conducta de omisión”, al aportante Álvaro Antonio Paternina Oyola.
Resolución No. RDC-2019-00919 del 11 de junio del 2019, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución No. RDO-2018-01625 del 29 de mayo de 2018”. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la ausencia de obligación de aportar al subsistema de salud y pensión, por los periodos de enero a junio de 2015, por no tener capacidad de pago para contribuir al SSSI y se deje en firme las planillas de autoliquidación de aportes realizada para los periodos de julio a diciembre de 2015. 2.2.
Hechos La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), remitió Requerimiento de Información No. RQI-201701630 del 30 de julio de 2017 al aquí demandante, solicitando información y documentos necesarios para verificar la oportuna liquidación y pago de contribuciones al Sistema de Seguridad Social por los periodos 01/01/2015 al 30/12/2019, requerimiento que nunca fue recibido en la dirección de domicilio registrada en la Cámara de Comercio, que es Calle 38 No. 25-72 Barrio Bogotá en el municipio de Sincelejo.
La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), remitió Requerimiento para declarar y/o corregir No. RCD-2017-02272 del 27 de septiembre de 2017, mediante el cual, propone la afiliación y/o reporte de novedad de ingreso, declarar y pagar los aportes como cotizante al Sistema de Seguridad Social Integral SSSI, requerimiento que nunca fue recibido en la dirección de domicilio registrada en la Cámara de Comercio, que es Calle 38 No. 25-72 Barrio Bogotá en el municipio de Sincelejo.
El ente demandado profirió la Liquidación Oficial No. RDO-2018-01625 del 29 de mayo de 2018, en contra de la parte demandante, sin tener en cuenta que la actividad económica del demandante comenzó el 3 de julio de 2015, de manera que durante el periodo del 1° de enero al 30 de junio de 2015 no estaba obligado a realizar aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, al no tener actividad económica.
Dijo el demandante, que la UGPP al momento de la liquidación oficial, tuvo en cuenta como base de liquidación todo el ingreso bruto de la declaración de renta, sin observar que debía comprar los productos que adquiría para revender, así como pagar los salarios del personal que contrataba, además de los gastos generados por los vehículos de redistribución de productos, en otras palabras, tuvo en cuenta los valores de gastos y costos en que incurrió para el desarrollo de su actividad comercial. 2.3.
Concepto de violación Como normas violadas citó las siguientes: Leyes 27 de 1974, 7 de 1979, 21 de 1982, 100 de 1993, 50 de 1990, 789 de 2002, 797 de 2003, 1393 de 2010 articulo 30, 1607 de 2012 artículos 25, 34 y 35, 1739 de 2014; Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia; Estatuto Tributario Nacional y los Decretos 111 de 1996, 1772 de 1994, 1406 de 1999 y 933 de 2003.
En su concepto de violación, la parte demandante adujo que la UGPP vulneró los derechos del demandante al expedir los actos administrativos con falsa motivación e indebida determinación del ingreso base de cotización, además de alegar, que fueron proferidos sin atender el principio de legalidad, al imponer la carga de aportar al Régimen Contributivo de Salud y Pensión, sin cumplir con la descripción y delimitación de sujeto pasivo durante el periodo del 1° de enero al 2 de julio de 2015.
Indicó, que la UGPP fundamentó sus resoluciones indicando que se había evidenciado que el obligado era trabajador independiente y no registraba afiliación en calidad de cotizante a los subsistemas de salud y pensión en el periodo de enero a diciembre de 2015, manifestación que se aleja de la realidad, ya que, el demandante al iniciar su actividad comercial, desde el 3 de julio de 2015, realizó los pagos hasta el mes de diciembre sobre las utilidades efectivamente percibidas.
Agregó, que la entidad demandada, en la etapa de fiscalización, no tuvo en cuenta los costos y gastos en los que incurrió el demandante para desarrollar su actividad económica, simplemente procedió a realizar un cruce de información con la DIAN, tomando como ingresos de la actividad comercial los registrados en la declaración de renta del año 2015, lo cual, no puede ser un argumento suficiente para expedir los actos administrativos. 2.4.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de apoderado, contestó la demanda de la referencia manifestando que se opone a todas y cada una de las declaraciones y pretensiones principales y subsidiarias, en consideración a que la entidad actuó en ejercicio de las facultades y funciones legales de conformidad con las disposiciones legales vigentes.
Señala, que la actuación administrativa adelantada a la parte demandante se efectúo en desarrollo de la labor fiscalizadora encomendada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, artículos 178 a 180 de la Ley 1607 de 2012, Decretos 169 de 2008, 575 de 2013 y demás normas concordantes y complementarias, a través del cual, se asignó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la competencia para el seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, por lo que, en ejercicio de estas funciones se llevó a cabo el proceso de fiscalización a efectos de realizar una liquidación oficial, en la cual se determinó el valor de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado incorrectamente.
Indica, que en el transcurso del proceso de fiscalización, la UGPP no encontró ningún pago a los Subsistemas de Salud y Pensiones en el periodo de enero a diciembre de 2015 por parte del obligado, circunstancia que confirma la calidad de omiso para dicho periodo. Refiere, que para el presente caso se encuentra probado que el actor tuvo como ingresos efectivamente percibidos, los que fueron tomados de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios presentada por el año gravable 2015, según información suministrada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), los cuales fueron superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente para el año 2015.
Concluye, que para efectos de determinar los hechos generadores de las obligaciones relacionadas con las contribuciones parafiscales de la Protección Social, esto es, la capacidad de pago y el Ingreso Base de Cotización, la UGPP puede valerse de la información que considere pertinente para tal fin, sin perjuicio de que provenga del empleador, trabajador, autoridades tributarias, etc.
Por último indica, que en materia tributaria, después que la administración ha propuesto la modificación de las autoliquidaciones mediante la expedición del requerimiento para declarar y/o corregir, le corresponde al aportante la carga de la prueba, de manera que debe allegar los soportes correspondientes respecto de las afirmaciones que señala.
En el caso bajo estudio, el aportante no allegó la totalidad de pruebas que acreditaran la totalidad de costos y gastos que pretendía hacer valer, por lo que la Unidad amparada en lo previsto en el artículo 742 del ordenamiento fiscal determinó las obligaciones con base en la información recaudada a través del proceso de determinación, sin que se hayan desvirtuado en su totalidad los ajustes determinados a favor del Sistema de Seguridad Social Integral. 2.5.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia adiada 13 de junio de 2023, negó las suplicas de la demanda, fundamentando lo siguiente: “(…) Del análisis de las piezas documentales que reposan en el expediente, se encuentra acreditado sin lugar a dudas, que el señor Álvaro Antonio Paternina Oyola era un trabajador independiente, ejerciendo como actividad comercial, la venta de bebidas y tabaco, como se puede aprecia en el certificado de Matricula Mercantil expedida por la Cámara de Comercio, teniendo como obligación principal la cotización al sistema de seguridad social.
La UGPP, en sus facultades constitucionales y legales, inicia proceso de fiscalización en contra del señor Álvaro Antonio Paternina Oyola, requiriéndolo, con el fin de que presentara liquidación de los parafiscales referentes al año 2015, en vista que el obligado, fue omiso a dar cumplimiento a lo ordenado, la entidad aquí demandada, requirió a la DIAN, con el fin de que se allegará información acerca de la declaración de renta para el año 2015, donde arrojó un ingreso bruto de DOS MIL TREINTA MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL PESOS ($2.030.255.000), dicha situación al superar un salario mensual vigente, se encuentra obligado a cotizar al sistema de seguridad social de salud y pensión. Por lo anterior y en atención a la declaración de renta la entidad liquidó de manera oficiosa el monto el cual debía cancelar el obligado Álvaro Paternina, e imponiendo sanción contra el mismo por omiso a cotizar al SGSS.
Ahora bien, en vista a la sanción la parte aquí demandante interpuso recurso de reconsideración en contra de la Resolución que realizó la liquidación oficial de parafiscales, aportando las pruebas necesarias de su vinculación al sistema de salud y pensión, por lo que el acto administrativo RESOLUCIÓN No. RDC-2019-00919 del 11 de junio de 2019, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO. 2018-01625 de 29 de mayo de 2018, modifica la calidad de la sanción, de omiso a moroso e inexactitud de los pagos como cotizantes a salud y pensión, y revocó la sanción impuesta, bajo el argumento de no hacer más gravosa la situación del obligado, dejando sólo vigente el monto al cual estaba obligado a cotizar.
Ahora bien, alega el demandante que, el ingreso base de cotización, se encuentra errado, toda vez que la liquidación oficial, tiene en cuenta todo el año 2015, cuando su actividad económica inició el 03 de julio de 2015, conforme lo demuestra con la matricula mercantil, lo cual es verificable con los documentos aportados, pero esto no da fe al despacho, que durante el periodo enero a junio el actor no haya tenido ingreso mediante otro tipo de actividad comercial formal o informal.
Lo anterior teniendo en cuenta que, la parte demandante no allega al plenario declaración de renta, con el fin de verificar la información suministrada en la misma, y constatar en ella, el período o fracción declarada en el Formato 110 de la DIAN, puesto que sólo aportó el RUT, documento que no es idóneo para concluir la situación particular del demandante, teniendo en claro que fue este el documento que se tuvo en cuenta para tasar el ingreso base de fiscalización y que llevó a la liquidación oficial de UGPP, asunto objeto de esta Demanda.
(…) Bajo ese panorama y teniendo en cuenta que no fue desvirtuada la presunción de legalidad de los actos acusados, el Juzgado negará las pretensiones de la demanda bajo este cargo. Cabe resaltar que para este Despacho resulta claro que la UGPP le garantizó al demandante el debido proceso durante todo el procedimiento, el cual concluyó con la resolución liquidatoria.
Para esto se precisa que conforme a la normatividad transcrita anteriormente la UGPP, tenía la competencia para solicitar a la entidad demandante información relevante sobre aportes parafiscales; por ello expidió el requerimiento de información concediéndole un término legal para ello. En cuanto a lo anterior, le dio la oportunidad de presentar la información, así mismo se le garantizó la oportunidad para descorrer el pliego de cargos, como la interposición del recurso de reconsideración en contra de la resolución sanción. También se observa que frente a la notificación de la resolución por la cual se resuelve el recurso de reconsideración, la entidad procedió a hacer el envío de citación para notificación personal conforme al artículo 68 del C.P.A.C.A. Así las cosas, ante un eventual cargo de afectación del debido proceso o expedición irregular previsible de los hechos de la demanda, el mismo no encuentra sustento probatorio, contrario a ello, se detenta un trámite debido a las exigencias normativas en esta oportunidad, advirtiéndose argumentos suficientes para negar las pretensiones de la demanda” 2.6.
Recurso de apelación Con el fin de obtener la revocatoria de la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación, argumentando lo siguiente: “(…) 3.1 RESOLUCIÓN 209 DEL 12 DE FEBRERO 2020 - PRESUNCIÓN DE COSTOS PARA TRABAJADORES INDEPENDIENTES POR CUENTA PROPIA. Estaba entonces en mora la UGPP de determinar ese esquema de presunción de costos que indicaba la Ley de 2019 o incluso la ley 1753 de 2015 para que los independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios pudieran determinar adecuadamente el IBC que les permitiría calcular sus contribuciones al Sistema de la Protección Social.
Es así como la normativa contenida en la referida Resolución 209 vino a hacer justicia frente al trato desigual e injusto que recibieron los independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios durante las fiscalizaciones adelantadas por esta Entidad hasta la fecha. En consecuencia, fui uno de los afectados de la referida inequidad, en la medida en que NO se tuvieron en cuenta las pruebas que aporté para demostrar los costos y deducciones reportadas en la declaración de renta para el año 2015, que eran deducibles para efectos de la liquidación de los aportes a seguridad social.
De tal manera que, se tomó como ingreso base de cotización el 100% de lo declarado en el año objeto de fiscalización, desconociendo y vulnerando los principios tributarios y mi Derecho a la Deducción de Expensas con Relación de causalidad consagrada en el Artículo 107 del Estatuto Tributario. Así fue como no pude gozar de este beneficio que ahora formaliza la Resolución 209.
Si bien contaba y cuento con todos los soportes legales de los costos y gastos incurridos en el ejercicio de mi actividad, los cuales no fueron revisados ni mucho menos tenidos en consideración durante el proceso de fiscalización que se adelantó en mi contra para la expedición de la Liquidación Oficial, no podemos desaprovechar la oportunidad de solicitar que se haga justicia en un caso como este, a raíz del reconocimiento por parte de la Unidad de la existencia de costos y gastos presuntos en el sentido indicado en la Resolución 209. … Es así como no queda duda alguna que aplicar el contenido de la Resolución 209 al caso representa una enorme diferencia en lo que fue la situación determinada por la Liquidación Oficial que se expidió a mi cargo y el valor de los aportes en que realidad debió liquidar al tomar en consideración que el 67.9% de sus ingresos brutos debió ser descontado del IBC utilizado para determinar los aportes que adeudaba al Sistema de la Protección Social.
Así las cosas, se pone de presente ante esta Entidad, que la resolución en mención fue abiertamente perjudicial para mi patrimonio, pues la Entidad tomó como IBC la suma de DOS MIL TREINTA MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($2.030.255.000) para determinar el valor de los aportes correspondientes al año 2015, cuando en realidad, para determinar el valor de estos, debía tomar como IBC la suma de DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS NUEVE MIL QUINIENTOS OCHENTA PESOS M/CTE ($235.509.580) Por otra parte, si bien los soportes de los costos y gastos incurridos por mi representado para generar los ingresos que tomó erróneamente la Entidad como IBC de los aportes determinados cumplen a cabalidad con lo dispuesto en el artículo 107 del Estatuto Tributario, no se hace necesario en esta oportunidad aportarlos pues el esquema que introduce la Resolución 209 es de presunción y así solicitamos sea reconocido por usted para acordar la nulidad total de la Liquidación Oficial No. RDO-2018-01625 29 de mayo de 2018. 3.2 EL A QUO ESTÁ DANDO APLICACIÓN ERRÓNEA DE LA LEY QUE REGULA EL PAGO DE APORTES DE LOS RENTISTAS DE CAPITAL, POR CUANTO, DIVIDE EN 12 MESES LA TOTALIDAD DE LOS INGRESOS OBTENIDOS EN EL AÑO, SIN TENER EN CUENTA QUE PARA ALGUNOS MESES EL APORTATE NO REPORTÓ INGRESOS … Desde esa perspectiva, no resulta procedente considerar que por el hecho que en la declaración de renta del mismo periodo gravable se registraron ingresos que dan cuenta de la capacidad de pago, se obligue a cotizar por todos los meses del año sin consideración a que eventualmente las sumas que hayan sido percibidas en determinados meses, siendo que en otros probablemente no se haya recibido retribución alguna.
Lo cierto es que en la práctica pueden presentarse un sin número de situaciones que pueden verse afectadas por adoptar una postura generalizada sobre el tema en especial sobre la presunción de capacidad de pago, los cuales merecen un estudio particular de cada caso. Por tanto, la única forma de determinar adecuadamente el IBC que efectivamente correspondía a mi representada era revisando mes a mes el ingreso percibido, tomando en cuenta los costos y gastos incurridos en la producción de la renta, o aplicando en sistema de presunción de costos, y una vez determinado el IBC calcular el aporte correspondiente.
Lo cual resultará en que mi representada nada adeuda por ningún concepto, pues tal como consta en el expediente, ya efectuó todos los aportes que debía durante los períodos investigados.
3.1. LOS ELEMENTOS DE LA PARAFISCALIDAD POR CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL QUE LIQUIDÓ OFICIALMENTE LA UGPP Y QUE DESCONOCE EL A QUO MEDIANTE LA SENTENCIA, CONSTITUYEN UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA QUE NO CUMPLE CON LOS REQUISITOS DEL ARTÍCULO 338 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. … En ese orden de ideas, es evidente que cualquier contribución que se pretenda exigir a los ciudadanos, relacionada con el Sistema de la Protección Social, debe cumplir con el principio de legalidad y este despacho debe evaluar estas condiciones.
Pues, este principio además de tener un expreso reconocimiento en la Carta Política, tiene un extenso desarrollo jurisprudencial, en el cual se observa de manera constante y uniforme que los elementos del tributo deben estar expresamente mencionados en la ley. … Razón por lo cual, en esta instancia el Juez tiene que revisar de manera integral el acervo probatorio que reposa en el cuaderno administrativo y corregir cada una de las falencias de las resoluciones demandadas, las cuales fueron señaladas en el escrito de la demanda.
3.2. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS PROFERIDOS POR LA UGPP ESTÁN VICIADOS DE NULIDAD, POR CUANTO HAY UNA INDEBIDA MOTIVACIÓN - INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBÍAN FUNDARSE. Teniendo en cuenta, el acápite anterior en este punto se reitera nuevamente que la sentencia respaldo el hecho que los actos administrativos se emitieron con ocasión a una indebida motivación, lo que implica que la administración no tiene una causa que la justifique y tampoco obedece los criterios de legalidad, la certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; contrariando así los principios que rigen la actuación de la administración como son que sus actos se basen en hechos ciertos, claros, objetivos y la motivación de estos sea clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de los actos suministrando al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de los mismos.
Conforme a lo expuesto, es evidente que los actos administrativos les faltó claridad y precisión al momento de señalar cual era el valor exacto y real sobre el cual mi representado debía hacer los aportes para el año 2015, afectando así los elementos de validez del acto administrativo, en particular la motivación del mismo, toda vez que el acto se limitó a copiar unos conceptos sin que se profundizara en el caso en concreto; … En ese sentido, solicito de manera respetuosa a este Honorable Despacho, declare la nulidad total de los actos administrativos demandados, pues como bien se acreditó dentro del expediente, la UGPP, se extralimitó en sus funciones y prorrateó los ingresos obtenidos en los meses de julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre en los 12 meses del año” 2.7.
Trámite procesal en segunda instancia Mediante auto de 27 de febrero de 2024, se admite el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Cuestión preliminar La Magistrada Dra. SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA se declara impedida para conocer del presente asunto, en tanto, la apelación va dirigida contra una sentencia de primera instancia dictada al interior de un proceso, en el cual, fungió como Juez efectuando varias actuaciones procesales, invocando como causal la dispuesta en el numeral 2 del art. 141 del C. G. del P. que resulta aplicable por virtud del art. |3| del CPACA.
La Sala se inclina por declarar fundado el impedimento, toda vez, que se verifica el supuesto fáctico descrito en la correspondiente norma y para garantizar la autonomía y la independencia judicial. 3.2. Competencia Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal, es competente para conocer en segunda instancia, de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.3.
Problema Jurídico Con las limitaciones propias de la segunda instancia, de los extremos de la litis se tiene que el problema jurídico a desatar en la presente acción se encuentra en determinar: ¿Hay lugar a confirmar o no la decisión de primera instancia, mediante la cual se negaron las suplicas de la demanda? 3.4. Marco Normativo y jurisprudencial 3.4.1.
Generalidades del Sistema de Seguridad Social Integral El artículo 1° de la Ley 100 de 1993, describe el objeto del Sistema de Seguridad Social Integral, disponiendo lo siguiente: “ARTÍCULO 1. Sistema de Seguridad Social Integral. El Sistema de Seguridad Social Integral tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten.
El Sistema comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, materia de esta Ley, u otras que se incorporen normativamente en el futuro” Así mismo dispone que la afiliación al Sistema General de Pensiones es obligatoria, para todos los trabajadores dependientes e independientes (artículos 13 y 15), así como la realización de las cotizaciones (artículo 17).
También dispone en su artículo 155, que el Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado, entre otros por: “5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados”. En su artículo 156, se refiere a las características del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre ellas, que “b) Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales”.
Y en su artículo 157 determina, que existen dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en salud: 1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago.
Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del Título III de la presente Ley. 2. Los afiliados al Sistema mediante el régimen subsidiado de que trata el artículo 211 de la presente Ley son las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización. /…/ Por su parte el artículo 16 del Decreto1406 de 1999, modificado por el artículo 2.2.1.1.1.3., del Decreto 780 de 2016, establece quienes son los aportantes del Sistema de Seguridad Social Integral y los clasifica en tres (3) clases: Grandes Aportantes, Pequeños Aportantes y Trabajadores Independientes.
“(…) c) Trabajadores Independientes Trabajadores Independientes. Se clasifica como trabajador independiente a aquel que no se encuentre vinculado laboralmente a un empleador, mediante contrato de trabajo o a través de una relación legal y reglamentaria. Se considerarán como trabajadores independientes aquellos que teniendo un vínculo laboral o legal y reglamentario, además de su salario perciban ingresos como trabajadores independientes.
Para los efectos del sistema de liquidación de aportes que establece la presente Sección, se asimilan a trabajadores independientes los grupos de población subsidiados dentro del Régimen General de Pensión” Por otro lado, la citada Ley 100 de 1993 también establece, respecto de las cotizaciones en pensiones, lo siguiente: “ARTÍCULO 17.
Obligatoriedad de las Cotizaciones. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 797 de 2003.> Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen.
ARTÍCULO
19. BASE DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.
Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente” El Decreto 510 del 2003, por medio del cual, se reglamentaron algunos artículos de la Ley 797 de 2003, dispuso en el parágrafo del artículo 1º que se “entiende por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal.
Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario”. Y en cuanto a la base de cotización, dispuso en el artículo 3º que será como mínimo, en todos los casos, un (1) SMLMV y máximo 25 SMLMV, límite que resulta aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Luego, el monto y la forma de cotización de los trabajadores independientes varió con la expedición de la Ley 1753 de 2015, disponiendo en su artículo 135 que “los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios que perciban ingresos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo mensual legal vigente (smmlv), cotizarán mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social sobre un ingreso base de cotización mínimo del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de sus ingresos, sin incluir el valor total del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuando a ello haya lugar, según el régimen tributario que corresponda.
Para calcular la base mínima de cotización, se podrán deducir las expensas que se generen de la ejecución de la actividad o renta que genere los ingresos, siempre que cumplan los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario”. El citado artículo fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, el cual, en el artículo 244 determinó nuevamente el IBC de los independientes; no obstante, dicho artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C- 068 de 2020, con efectos diferidos.
De otro lado, se precisa, que en el citado sistema está claramente determinada la obligación de realizar aportes al Sistema de la Protección Social en salud y pensiones para los trabajadores independientes, de ahí que, se hayan establecido las sanciones por omisión en la afiliación o inexactitud en las autodeclaraciones conforme al artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016, el cual, establece la forma de imponer la sanción y su cuantificación. El Honorable Consejo de Estado, frente al ingreso base de cotización en materia de salud, ha sido reiterativo al indicar para la determinación del IBC se debe tener en cuenta los dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que dispuso: “para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos.
Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos”. En Sentencia del 27 de febrero de 2025, al resolver un tema de liquidación de aportes e IBC de trabajadores independientes y siguiendo el precedente anotado, señalo lo siguiente: “(…) En cumplimiento de lo anterior [parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993], mediante el artículo 4 del Decreto 1070 de 199514 se dispuso que era competencia de la Superintendencia Nacional de Salud establecer el sistema de presunción de ingresos, lo que llevó a la expedición de la Resolución Nro. 9 de 1996.
Posteriormente, el Decreto 806 de 1998, vigente para el año 2014, en su artículo 66 reglamentó la base de cotización para este tipo de trabajadores en los siguientes términos: “Artículo 66. Base de cotización de los trabajadores independientes. La base de cotización para los trabajadores independientes será determinada sobre los ingresos que calcule la EPS de acuerdo con el sistema de presunción de ingresos definido por la Superintendencia Nacional de Salud.
En ningún caso el monto de la cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior al equivalente al 12% de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes”. De igual forma, el Decreto 1406 de 1999 señaló: “ARTICULO
25. INGRESO BASE DE COTIZACION PARA TRABAJADORES INDEPENDIENTES AFILIADOS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-SGSSS. Las entidades promotoras de salud-EPS deberán, al momento de la afiliación, aplicar con suma diligencia a los trabajadores independientes los cuestionarios que, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores deben efectuar al SGSSS, han establecido los órganos de control o aquellos que sean establecidos en el futuro.
En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales. Para tal efecto, los trabajadores independientes que deseen afiliarse al SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.
Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingreso Base de Cotización dentro de los plazos previstos en el presente decreto, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización para el período será el declarado en el año inmediatamente anterior, aumentado en un porcentaje igual al reajuste del salario mínimo legal vigente.
En todo caso, dicho Ingreso Base de Cotización no será inferior a la base mínima legal que corresponda” Finalmente, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 33, consagró una presunción de capacidad de pago y de ingresos así: “ARTÍCULO
33. PRESUNCIÓN DE CAPACIDAD DE PAGO Y DE INGRESOS. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.
Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados” Por lo anterior se establece que las declaraciones tributarias, como las de renta, son un indicador de ingresos, lo cual permite evidenciar la capacidad de pago y su obligación de aportar al sistema, aun en el evento de que no existiera un sistema de presunción de ingresos.
Concluye la Sala que del sustento normativo citado se desprende que la base de cotización tanto para salud como para pensión se compone de los ingresos percibidos por el trabajador independiente, teniendo límites de cotización inferior y superior (entre 1 y 25 SMLMV), y en todo caso, el mismo legislador ha señalado que estos deben corresponder a los ingresos reales, de ahí que aun cuando se haya cotizado bajo ingresos presuntos o se omitiera la obligación, deben ajustarse a los declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)”.
(…)”
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, se tiene que la UGPP profirió la Liquidación Oficial Resolución No. RDO-2018-01625 del 29 de mayo de 2018, en contra del aportante Álvaro Antonio Paternina Oyola, por omisión en la afiliación y/o vinculación y pago al Sistema de Seguridad Social Integral en los periodos de enero a diciembre de 2015, por la suma de $58.742.200.
Así mismo, le impuso sanción por no declarar por la conducta de omisión la suma de $117.484.400.oo. Contra el anterior acto, se presentó recurso de reconsideración, el cual fue resuelto por la UGPP mediante Resolución No. RDC-2019-00919 del 11 de junio de 2019, modificando los valores determinados en liquidación oficial referente al pago de aportes al sistema de seguridad social en $57.640.600.oo y revocando en su totalidad la sanción por omisión impuesta en la liquidación oficial.
El Juzgado de instancia al resolver el asunto mediante sentencia del 13 de junio de 2023, negó las súplicas de la demanda, al considerar que la parte demandante no allegó al plenario la declaración de renta, de la cual dice fue indebidamente valorada por la entidad al momento de tasar el IBC, que generó el valor estipulado en la liquidación oficial demandada, documento indispensable para concluir la situación particular alegada por la parte, teniendo la carga probatoria de aportarlos, con el fin de contradecir lo manifestado por la entidad accionada en los actos administrativo sancionatorios atacados, lo que conllevó a que se negarán las pretensiones de la demanda.
Por su parte, la apoderada del demandante, en el escrito de recurso arguye, que no se tuvieron en cuenta las pruebas que aportó para demostrar los costos y deducciones reportadas en la declaración de renta para el año 2015, que eran deducibles para efectos de la liquidación de los aportes a seguridad social; que en la vigencia fiscal los ingresos no fueron constantes, no se causaron de manera mensual, ni periódica, ya que, los ingresos empezaron en el mes de julio de 2015 y no por todo el año, como lo expresó la entidad, por lo tanto, no le asiste al actor la obligación legal de efectuar el pago de aportes al Sistema de la Protección Social para los meses entre el 1° de enero al 2 de julio de 2015, periodo que no reportó ingreso alguno y por último expuso, que la sentencia respaldó el hecho que los actos administrativos les faltó claridad y precisión, al momento de señalar cual era el valor exacto y real sobre el cual el demandante debía hacer los aportes para el año 2015, afectando así, los elementos de validez del acto administrativo, en particular la motivación del mismo, toda vez, que el acto se limitó a copiar unos conceptos sin que se profundizara en el caso en concreto.
Pues bien, conforme quedó visto en el acápite que antecede, desde la expedición de la Ley 100 de 1993 se determinó la obligación de cotizar en materia de seguridad social en salud y pensión por parte de los trabajadores independientes; aspecto reiterado por el Decreto 1406 de 1999, al establecer que los trabajadores independientes debían aportar al sistema de seguridad social integral, con base en los ingresos reales.
Así mismo, el artículo 3° de la Ley 797 de 2003 señala que el IBC para los trabajadores independientes no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, previa deducción de las erogaciones propias de su actividad. La base de liquidación y pago de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión, según los artículos 18 de la Ley 100 de 1993 y 3° del Decreto 510 de 2003, no puede ser inferior a 1 ni superior a 25 SMLMV, debiendo precisarse, que esa liquidación debe ser realizada de conformidad con los ingresos percibidos en cada uno de los meses del respectivo año fiscalizado.
Y con la expedición de la ley 1573 de 2015, se señaló taxativamente un porcentaje del ingreso base de cotización. Ahora bien, del expediente se extrae que al demandante le fue requerida información por parte de la UGPP, al haber registrado ingresos brutos superiores a un (1) SMLMV, por lo que la entidad demandada presume, contaba con capacidad de pago que le imponía el deber de afilarse, declarar y pagar aportes al Sistema.
Con escrito del 27 de septiembre de 2017, la entidad demandada UGPP propuso el requerimiento al obligado Álvaro Antonio Paternina Oyola, de afiliarse y/o reportar la novedad de ingreso, declare y pague los aportes como cotizante al Sistema de Seguridad Social Integral - SSSI, por los periodos de enero a diciembre de 2015, por cuanto se evidenció que conforme con su declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por el año gravable 2015, contó con capacidad de pago que lo obligaba a afiliarse y cotizar a los subsistemas de salud y pensión. Al no responderse el requerimiento, la UGPP profirió la liquidación oficial teniendo en cuenta los ingresos durante la vigencia fiscalizada (2015), según su declaración del impuesto sobre la renta y complementario y dado que no se encontraron soportes de costos y/o gastos que pudieran ser deducidos, el IBC sobre el cual se aplicó la tarifa de cotización para cada subsistema correspondió al ingreso bruto mensualizado para los periodos de enero a junio de 2015 y al cuarenta por ciento (40%) del ingreso bruto mensualizado, para los periodos de julio a diciembre de 2015, calculando el IBC sobre el tope máximo establecido en la Ley, esto es, 25 smlmv,.
Así mismo se observa, que la UGPP mediante Resolución No. RDO-2020-M-04808 del 12 de noviembre de 2020, revoca parcialmente la liquidación oficial No. RDO-2018-01625 del 29/05/2018 en la parte motiva, en el sentido de dar aplicación al Esquema de Presunción de Costos para la conformación de la base gravable, sin que se modifiquen los valores por concepto de pago de aportes al SGSS impuestos.
El demandante por su parte, con el escrito de la demanda para fundamentar sus pretensiones, allegó informe histórico resumido sobre detalles de aportes del 01 de enero al 31 de diciembre de 2015, donde se observa referencia de pago de los meses de julio a diciembre de 2015, tal como se mira en la siguiente imagen: Así mismo, aportó certificado de Matricula Mercantil - Personal Natural de la Cámara de Comercio de Sincelejo, con fecha de expedición 27 de noviembre de 2019, donde se certifica que la actividad económica del señor Álvaro Antonio Paternina Oyola es la siguiente: Allegó Formulario RUT, donde se extrae que el demandante tiene como actividad económica, lo siguiente: Se observa a su vez, una certificación suscrita por el contador público con TP 185956-T, donde hace constar, lo siguiente: Además adjuntó, declaración extraprocesal ante la Notaria Única de Santiago de Tolú, donde manifestó lo siguiente: De lo relacionado anteriormente, además de lo allegado en el expediente administrativo por la entidad demandada, documentos que fueron relacionados en la sentencia de primera instancia, se advierte que no se observa ningún documento idóneo que permita establecer que el demandante Álvaro Antonio Paternina Oyola, contara con costos y gastos relacionados con su actividad generadora de rentas, que permitiera a la entidad considerarlos como deducciones en el cálculo del Ingreso Base de Cotización, para los subsistemas de salud y pensión relacionados en los actos acusados.
Por otro lado, en lo que respecta al otro reproche efectuado en el recurso de apelación, relacionado con que la UGPP no podía tener en cuenta la totalidad de los ingresos en el año 2015 reportados en la declaración de renta, pues, se desconoció que hubo meses en los que el demandante no tuvo ingreso alguno y que se debió revisar mes por mes el ingreso real percibido, se tiene que dentro de las facultades de la UGPP está la de determinar obligaciones, para la cual, ha sido revestida legalmente, para perseguir la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de aportes que integran el Sistema de la Protección Social, dentro de la cual se encierra la verificación de cruce de información con otras entidades, como en el efecto lo hizo, con los datos de la declaración de renta del demandante del año 2015 para la determinación del IBC de las contribuciones de ese periodo, la cual corresponde a un indicador de ingreso.
Sin embargo y tal como lo expuso el juez de instancia, no fue posible corroborar lo manifestado por la parte demandante, ya que la declaración de renta no fue allegada al proceso, para así poder establecer si el demandante, efectivamente, no tuvo ingresos reportados en los meses que alega o para determinar si la entidad desconoció erogaciones que podían ser deducibles al valor de la liquidación. Arguye también la parte demandante en el recurso de apelación, que los actos acusados les falto claridad y precisión al momento de señalar el valor exacto y real sobre el cual debía hacerse los aportes para el año 2015, pues, la entidad se limitó a copiar conceptos, sin profundizar el caso en concreto, afirmación que no comparte la Sala, ya que, según lo visto en los anexos de la contestación de la demanda y en cada uno de los actos previos y posteriores a la Liquidación Oficial demandada, se observa que la entidad luego de indicar los antecedentes, relaciona y detalla los valores de la base gravable y tarifas tenidas en cuenta, realizando en cada uno de ellos, cuadros donde relacionada y detalla cada valor, porcentaje y límite de los valores objeto de fiscalización, además de analizar y concluir el caso en particular.
En ese orden de ideas, esta Sala confirmará el fallo de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, pues, la parte demandante no logró desvirtuar que los valores tomados como indicador de ingreso en la declaración de renta, fueron indebidamente valorados por la entidad. 5. COSTAS. De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y atendiendo la naturaleza del medido de control, no se condena en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por la Magistrada Dra. SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA, conforme lo anotado.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo expuesto.
TERCERO: SIN CONDENA en costas en sede de segunda instancia, conforme lo anotado.
CUARTO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS (Con impedimento aceptado) Este documento fue firmado electrónicamente. Puede validar su contenido en: <https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx>