REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA MEDIO DE CONTROL TUTELA PROCESO: 76001-33-33-013-2025-00069-01 DEMANDANTE: CHRISTUS SINERGIA SALUD SA centronotificaciones@christus.co jvargas@avjuridico.com DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD snstutelas@supersalud.gov.co snsnotificacionesjudiciales@supersalud.gov.co ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Santiago de Cali, Nueve (9) de Mayo de Dos Mil Veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA Procede esta Corporación en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cali, que declaró improcedente la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1.
HECHOS - El objeto social de CHRISTUS SINERGIA SALUD S.A. (antes CLÍNICA FARALLONES S.A.), se encamina a la prestación directa e indirecta de servicios de salud, contando con establecimientos habilitados y contratados para la atención de la población que se encuentra integrada al Régimen de Seguridad Social en Salud. - En atención a lo anterior y en uso de sus facultades legales y reglamentarias, corresponde al Superintendente Nacional de Salud, la vigilancia del cumplimiento de las reglas del sistema de seguridad social en Salud, por parte de la sociedad, dentro de la prestación del servicio y atención a los pacientes que acuden a las instalaciones de los establecimientos a su cargo. - En ese sentido, el día 22 de diciembre de 2020, la Secretaria de Salud del Valle del Cauca, trasladó a la Superintendencia Nacional de Salud, el expediente SADE1285823, el cual correspondía a un proceso donde se identificaron presuntas infracciones del Sistema de Seguridad Social en Salud en la Clínica Farallones, relacionadas con barreras de acceso a los servicios de salud e incumplimiento a las órdenes impartidas por la Superintendencia en los servicios requeridos por el señor Hugo Tejada Ruíz (Q.E.P.D.). - Mediante la Resolución No. 2023720000000089-6 del 13 de enero de 2023, la Superintendencia Delegada para Investigaciones Administrativas, ordenó el inicio del proceso administrativo sancionatorio en contra de la Clínica Farallones S.A. (hoy Christus Sinergia Salud S.A.), desconocido flagrantemente el supuesto que configura la notificación electrónica, toda vez que la notificación dentro del trámite administrativo, se da es a partir del acceso por parte del administrado al mensaje de datos, supuesto que debe ser certificado por la administración, lo cual en este caso no se dio, pues la institución no accedió al mensaje de datos. - Producto de la falta de notificación del aludido acto administrativo, dentro del trámite sancionatorio, no se presentaron descargos, ni tampoco se solicitaron pruebas que permitieran la defensa de los intereses por parte de CHRISTUS SINERGIA SALUD S.A. (antes CLÍNICA FARALLONES S.A.), así como tampoco, fueron presentados alegatos de conclusión. - Luego, de manera particular, la decisión administrativa en contra de la CLINICA FARALLONES S.A., hoy CHRISTUS SINERGIA SALUD S.A., contendida en la Resolución No. 2023700010013164-6 del 15 de noviembre de 2023, contempló el pago y reconocimiento de una MULTA equivalente a TRESCIENTOS (300) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes.
A partir de dicha decisión, la sociedad en ejercicio de su defensa, decidió formular recurso de reposición y en subsidio apelación en su contra formulando como reparos: • Nulidad por indebida notificación. • Defecto factico sustantivo. • Defecto Procedimental Absoluto. - Sin embargo, la administración confirmó dicho acto al resolver los recursos de reposición y apelación formulados en su contra. - Habiéndose presentado dentro de la oportunidad los recursos, se agotaron las actuaciones que se configuran como pre-requisito para iniciar el trámite de convocatoria a conciliación extrajudicial y posterior presentación del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho; presentándose el día 13 de marzo de 2025, en el portal de la Procuraduría general de la Nación, la convocatoria a conciliación extrajudicial, quedando en efecto, suspendido el término de caducidad. - Pese a lo anterior, mediante misiva bajo radicación No. 20259200600134021 del 27 de enero de 2025, la Superintendencia Nacional de Salud, advierte dentro del expediente 2023920063901000009E que de no cancelarse el monto de la obligación reconocida en la sanción que equivale a la suma de 300 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes del 2023, se procederá con el inicio de la acción coactiva en contra la sociedad. - Dicha situación, es verdaderamente preocupante en tanto la institución se encuentra viviendo un momento coyuntural difícil con respecto a sus finanzas en razón a la situación financiera actual del Régimen de Seguridad Social en Salud en Colombia, supuesto que ha conllevado entre otras situaciones al cierre de servicios y terminación de los contratos de las personas que laboran para la institución; lo cual se puede demostrar a través de hechos noticiosos puestos en conocimiento de la comunidad, tal y como lo fue el cierre de las Salas de Maternidad y Neonatos durante el pasado mes de febrero, así publicado: “https://www.elpais.com.co/cali/clinica-en-cali-cierra-sus-salas-de-maternidad-y- neonatos-por-falta-de-pagos-de-las-eps-0738.html” - En virtud de lo anterior, la práctica de una medida cautelar de embargo de las cuentas de la Institución, pondría en grave riesgo el desarrollo del objeto social Institucional. 2.
PRETENSIONES La accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales considera afectados a partir de la expedición de los siguientes Actos Administrativos: • “Resolución No. 2023700010013164-6 del 15 de noviembre de 2023, expedida por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, en la cual se resolvió la investigación administrativa adelantada en contra de la CLINICA FARALLONES S.A., hoy CHRISTUS SINERGIA SALUD S.A., sancionándola con MULTA equivalente a TRESCIENTOS (300) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, por encontrarla responsable administrativamente de la conducta reprochada en el cargo único. • La Resolución No. 2024710000000657-6 del 9 de febrero de 2024, proferida por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y mediante la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 2023700010013164-6 del 15 de noviembre de 2023 de la misma Institución, Acto Administrativo, mediante el cual se procedió a confirmar la decisión de sanción. • La Resolución No. 2024162000014938-6 del 14 de noviembre de 2024, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud y mediante la cual se resolvió el recurso de apelación y confirmaron las decisiones contenidas en la Resolución No. 2024710000000657-6 del 9 de febrero de 2024 y la Resolución No. 2023700010013164-6 del 15 de noviembre de 2023, expedidas por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD”.
En consecuencia entonces solicita a través de este mecanismo constitucional “Disponer de manera preventiva y transitoria que mientras se encuentre en trámite la conciliación extrajudicial y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- contra los anteriores actos administrativos-, no se inicie, ni se practique en contra de CHRISTUS SINERGIA SALUD S.A.-, medidas cautelares de embargos de los recursos financieros que permiten el funcionamiento de la Clínica, siendo que, la afectación de dichos dineros, impediría el funcionamiento y continuación de la prestación de los servicios de salud a la comunidad”.
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad accionada guardó silencio
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI, mediante sentencia de fecha veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025), declaró improcedente la presente acción de tutela, por las siguientes consideraciones: - Se evidencia que CHRISTUS SINERGIA SALUD S.A. cuenta con un mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir la sanción impuesta por la Superintendencia Nacional de Salud, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del cual tiene la posibilidad de solicitar el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos sancionatorios. - De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la acción de tutela es un mecanismo de carácter excepcional y subsidiario, por lo que no puede ser utilizada como una vía alterna para reemplazar o anticipar la decisión de las autoridades judiciales ordinarias.
En este sentido, la pretensión de la clínica de obtener una suspensión de embargos mediante la tutela es improcedente, pues implicaría desplazar la competencia del juez natural y desvirtuar el propósito de los medios de control administrativos y contenciosos. - Si bien la clínica alega un riesgo financiero que podría afectar la prestación del servicio de salud, este escenario no configura un perjuicio irremediable en los términos establecidos por la Corte Constitucional, ya que cuenta con herramientas procesales adecuadas para la defensa de sus derechos.
Además, permitir el amparo en este caso desnaturalizaría el carácter subsidiario de la acción de tutela, convirtiéndola en un mecanismo paralelo de control de legalidad de actos administrativos, lo cual no es su propósito. - Al existir una vía judicial idónea y no evidenciarse la inminencia de un perjuicio irremediable, se concluye que la acción de tutela resulta improcedente. 5.
IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó oportunamente la decisión anterior, solicitando su revocatoria, para que en su lugar se concediera el amparo constitucional, para evitar un eventual embargo en el proceso Coactivo que podría adelantarse frente a la Institución hasta que sea presentado el medio de Control de nulidad y restablecimiento del Derecho ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, disponiendo para ello de un plazo o tiempo.
Indica que el A quo no analizó la posibilidad y riesgo inminente que tendría un embargo en contra de la Institución siendo que, como es de conocimiento, se concibe el uso del mecanismo constitucional como subsidiario, preventivo y transitorio, para evitar un daño o perjuicio irremediable, a partir de la vulneración de un derecho fundamental.
Que en este caso, la Superintendencia de Salud, podrá iniciar en contra de la institución y en cualquier momento, la práctica de medidas cautelares dentro del proceso coactivo de cobro, las cuales de concretarse en un embargo producirían una afectación directa de los recursos líquidos que permiten el funcionamiento Institucional, obligando en tal caso a pagar la sanción, buscar acuerdos de pagos con empleados y renunciar al trámite del medio de control que será propuesto ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, perjudicándose directamente la operación de la Clínica que hoy cuenta con una situación financiera sensible y lesionándose el derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Aduce que ante la práctica de retención de los dineros que permiten mínimamente la operación, se causaría un perjuicio irremediable, en tanto ello conllevaría a riesgo de incumplir con el pago de la nómina y reconocimiento de los honorarios de los prestadores de salud.
Finalmente resalta que la Clínica Farallones es un establecimiento que tiene a su cargo, gran parte de la población de pacientes en la ciudad de Cali, contando con área de Urgencias, Hospitalización y Unidad de Cuidados Intensivos las 24 horas del día, por lo que su operación genera un representativo gasto frente a los honorarios del personal e insumos, encontrando de gran riesgo el hecho que se retengan dineros o se afecten recursos líquidos que hoy permite cumplir con los acuerdos de pago que se han suscrito con los múltiples acreedores del sistema.
II. CONSIDERACIONES
1. GENERALIDADES DE LA ACCION DE TUTELA La acción de tutela es un instrumento jurídico de estirpe constitucional, reconocido a toda persona “ para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
(Artículo 86 de la Constitución Política). Los derechos objeto de amparo a través de la acción de tutela son esenciales de la persona humana, referidos a los valores de dignidad, libertad, seguridad, plenitud física y moral de la persona. Mediante ella se protegen los derechos a la vida, a la dignidad, a la libertad en sus diversas manifestaciones, a la intimidad, al debido proceso, a la información, a la participación política, a la formulación de peticiones y, en general, los consagrados en el Capítulo 1º del Título II de la Constitución Política; y otros, cuya naturaleza permitan su tutela por conexidad para casos concretos.
(Artículo 2º del Decreto 2591/91). De conformidad con el precepto constitucional anotado en precedencia, la acción de tutela tiene como finalidad obtener la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y dado su carácter residual y excepcional no puede reemplazar los medios de defensa judicial ordinarios o especiales, salvo que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Ello no significa, que la acción de tutela pueda reemplazar los medios de defensa judicial ordinarios o especiales, ni que pueda servir de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni que constituya una instancia adicional a las existentes. El objeto de la acción de tutela es dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la violación a la amenaza de un derecho fundamental, para lo cual no existe en el ordenamiento jurídico otro mecanismo susceptible de ser incoado judicialmente para obtener la protección del derecho en cuestión.
2. PROBLEMA JURÍDICO En esta instancia debe la Sala definir si se confirma la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela; o si por el contrario, conforme se alega en la impugnación, es ostensible la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la accionante, ante un eventual decreto de medida cautelar de embargo de los recursos financieros ligados al funcionamiento de la Clínica, en el marco de un proceso de cobro coactivo que pudiera iniciar la administración en virtud de la sanción impuesta en su contra mediante la Resolución No. 2023700010013164-6 del 15 de noviembre de 2023, confirmada a través de las Resoluciones Nos. 2024710000000657-6 del 9 de febrero de 2024 y 2024162000014938- 6 del 14 de noviembre de 2024, expedidas por la Supersalud.
3. PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA Sobre el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, la Corte Constitucional1 ha establecido que, si bien la acción de tutela ha sido prevista como un instrumento de defensa judicial para la protección inmediata de los derechos fundamentales, no obstante, la propia Constitución le reconoce un carácter subsidiario y residual, es decir, que solo es procedente en los siguientes eventos: i) Cuando no existan otros medios ordinarios de defensa a los que se pueda acudir, o ii) Cuando existiendo éstos, se promueva la tutela por las siguientes razones: a) Porque los otros mecanismos de defensa no son los idóneos para la protección inmediata y plena de los derechos fundamentales en juego, caso en el cual opera como mecanismo definitivo de protección. b) Para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual opera por lo general como mecanismo transitorio de protección. Que el perjuicio es irremediable cuando de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea: - Cierto e inminente, esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos, es decir, que exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. - Grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. - De urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable, lo que significa que deben requerirse medidas urgentes para superar el daño. - Que, por tanto, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen. - Que el perjuicio irremediable debe estar acreditado en el expediente, así sea en forma sumaria.
Así pues, al afectado no le basta con afirmar que su derecho fundamental se enfrenta a un perjuicio irremediable, es indispensable que, atendiendo a sus condiciones personales, explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión.
5. EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO Respecto al debido proceso, el artículo 29 de la Constitución dispone lo siguiente: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. 1 Sentencia T-097 de 2014.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso” La Corte Constitucional sostiene que el artículo 29 de la Carta, define el debido proceso como un derecho fundamental que busca asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, la validez de sus propias actuaciones y resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados.
El desconocimiento del debido proceso transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad administrativa. En Sentencia T-105 de 2023 la Corte Constitucional concluyó que el debido proceso administrativo es: (i) una garantía constitucional que aplica a todo tipo de procesos;
(ii) un límite al ejercicio de la función pública que busca garantizar la eficacia y protección de los derechos de las personas. Además, (iii) la extensión del derecho al debido proceso administrativo es un elemento introducido por la Constitución de 1991, que asegura la participación de los ciudadanos, así como la garantía de protección de sus derechos; y (iv) es necesario armonizar los alcances del derecho al debido proceso con los mandatos constitucionales previstos en el artículo 209 de la Constitución. Además, (v) se vulnera el derecho al debido proceso administrativo cuando una decisión administrativa resulta arbitraria y en abierta desconexión con los mandatos constitucionales y legales.
Su vulneración conlleva el desconocimiento de las garantías propias del trámite y, a su turno, afecta derechos sustanciales2.
6. DEL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA COMO DERECHO FUNDAMENTAL La Corte Constitucional ha reconocido que el acceso a la administración de justicia no implica solamente la posibilidad de acudir ante un juez para presentarle una solicitud y plantear pretensiones, pues también son elementos constitutivos de este derecho: (i) obtener una sentencia de fondo debidamente motivada; y (ii) que esta decisión se cumpla.
Estos factores, a su vez, permiten la materialización de la tutela judicial efectiva. Que en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos se han establecido parámetros, para estudiar la protección de estas garantías, que están relacionados con: (i) el respeto por el debido proceso, (ii) la debida aplicación de los recursos judiciales, al margen de restricciones irrazonables y desproporcionadas;
(iii) la celeridad en el trámite; (iv) el deber de proferir una decisión de fondo, motivada y oportuna, cuando se cumplen los requisitos para el efecto; (v) la eliminación de todo tipo de barreras para acceder al sistema de justicia; y (vi) la efectividad de los mecanismos de defensa para la protección real y material de los derechos.
Así se pronunció en sentencia SU157/22 en la que explicó que, el acceso a la administración de justicia, previsto en el artículo 229 superior, tiene una doble connotación, pues, de un lado, es una garantía de carácter instrumental, ya que a partir de su consagración se deriva todo el engranaje necesario para la materialización de los derechos fundamentales y, de otro, corresponde a un derecho fundamental en sí mismo.
Que esta garantía ha sido entendida como la posibilidad de todas las personas de acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones jurisdiccionales y que tienen la competencia para decidir las controversias sobre los derechos e intereses legítimos que el ordenamiento jurídico les reconoce, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías previstas en la Constitución y la ley.
En esa medida, el derecho de todos los asociados de acceder a la administración de justicia conlleva la obligación correlativa por parte del Estado de garantizar que el acceso sea real y efectivo, y no meramente nominal. De esta forma, surge el derecho a la tutela judicial efectiva, pues el Estado no solamente está en la obligación de garantizar el derecho de los ciudadanos de acceder al aparato judicial a través de su participación en los procesos establecidos para ese propósito, sino que también debe asegurarse de que “a través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas” 3.
Que en ese sentido, el acceso a la justicia debe entenderse no solo como la posibilidad de acudir a los jueces competentes para dirimir una determinada controversia o conflicto, sino 2 Sentencia T-133 de 2022. 3 Sentencias C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. que además involucra la posibilidad de que dicho planteamiento se haga efectivo, a través de la culminación del proceso con la decisión final del juez sobre el caso y el cumplimiento de la sentencia. Destaca que, la protección a estos derechos no implica necesariamente una resolución favorable a quién acude a los jueces.
En particular, supone que se garantice: (i) el acceso a un juez o tribunal imparcial, (ii) a obtener la sentencia que resuelva de fondo las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes4, y (iii) a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente. Estos dos últimos elementos son los que permiten la materialización de la tutela judicial efectiva.
7. CASO CONCRETO De la revisión de los documentos aportados al plenario, se encuentra acreditado lo siguiente: - Mediante la Resolución No. 2023700010013164-6 DE 15 – 11 – 2023, la Supersalud resuelve investigación administrativa sancionatoria en contra de la CLINICA FARALLONES SA, con sanción de MULTA equivalente a TRESCIENTOS (300) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES SMLMV a la fecha de expedición de resolución equivalentes a 8.205,22 UVT. - Dicho acto administrativo fue objeto de recurso de reposición en subsidio el de apelación formulados por la institución sancionada, entre otros cargos, por indebida notificación y violación al debido proceso con relación al derecho de defensa, los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones 2024710000000657-6 de 09 – 02 - 2024 y 2024162000014938-6 de 14 – 11 – 2024, respectivamente, confirmando en todas sus partes el acto anterior. - En virtud de lo anterior, el día 27 de enero de 2025, mediante radicado No. 202592006001340021, el Coordinador del Grupo de Cobro Persuasivo y Jurisdicción Coactiva de la Supersalud, dirige cobro persuasivo a la Clínica Farallones en los siguientes términos: 4 En particular, cabe resaltar que asegurar la tutela judicial efectiva demanda un pronunciamiento de fondo sobre los asuntos planteados para su decisión cuando concurren los requisitos exigidos en las normas sustanciales y procesales para el efecto.
Por ende, las decisiones inhibitorias que no están debidamente sustentadas vulneran la garantía en mención. Mediante el presente mecanismo constitucional la parte accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por la accionada al indicar que ésta, en virtud del cobro persuasivo dirigido a la Clínica como consecuencia de la sanción impuesta en su contra, ejercerá el proceso de cobro coactivo, en cuyo marco, decretará medidas cautelares de embargo de los recurso de su financiamiento de acuerdo a su objeto misional, lo cual impediría la continuación de los prestación de los servicios de salud.
Por tanto, solicita al juez constitucional que disponga de manera preventiva y mientras se surte el trámite de conciliación prejudicial y el juicio a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos sancionatorios dictados en su contra, que no se practiquen medidas cautelares de embargo en el procedimiento de cobro coactivo.
El A QUO declaró la improcedencia de la presente acción de tutela al considerar que CHRISTUS SINERGIA SALUD S.A. cuenta con un mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir la sanción impuesta por la Superintendencia Nacional de Salud, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del cual tiene la posibilidad de solicitar el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos sancionatorios.
La accionante impugna la anterior decisión, señalando que la Superintendencia de Salud, podrá iniciar en contra de la institución y en cualquier momento, la práctica de medidas cautelares dentro del proceso coactivo de cobro, las cuales, de concretarse en un embargo producirían una afectación directa de los recursos líquidos que permiten el funcionamiento Institucional, obligando en tal caso a pagar la sanción, buscar acuerdos de pagos con empleados y renunciar al trámite del medio de control que será propuesto ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, perjudicándose directamente la operación de la Clínica que cuenta con una situación financiera sensible.
Descendiendo al caso en estudio, establece la Sala que tal como lo definió el A Quo, en este caso, el presente medio constitucional resulta improcedente de conformidad con lo pretendido por la clínica accionante, sin que se advierta vulneración alguna de los derechos invocados- debido proceso y acceso a la administración de justicia- pues el fundamento de la tutela se basa en supuestos de hecho, presunciones o situaciones hipotéticas, es decir, actuaciones administrativas que aún no han ocurrido, como es el caso del proceso de cobro coactivo y que de adelantarse, tampoco impedirían su derecho al acceso a la justicia como pasa a explicarse.
En efecto, sobre el control jurisdiccional en el procedimiento de cobro coactivo, el artículo 101 del CPACA dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 101. Control jurisdiccional. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.
La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo. Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo: 1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y 2.
A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales. Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares.
PARÁGRAFO. Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda, según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos”. De conformidad con la anterior disposición se destaca que la admisibilidad de la demanda contra el acto que constituye el titulo ejecutivo- el cual en este caso correspondería a los actos sanción- no suspende el procedimiento de cobro coactivo, haciendo la salvedad que se suspende cuando ese acto haya sido suspendido provisionalmente por la jurisdicción contenciosa administrativa.
Así entonces, en la eventualidad que la administración adelante proceso de cobro coactivo, no impide de manera alguna que el administrado pueda acceder al sistema de justicia a través del medio de control correspondiente para atacar la legalidad del acto que constituye el título ejecutivo; por tanto, no se puede estimar una vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia, más aun advirtiendo que en el presente caso no se ha dictado mandamiento de pago ni los demás actos que comprenden el procedimiento de cobro coactivo, sino que los hechos que fundan la acción de tutela se basan en supuestos, sin que entonces tampoco pueda derivarse el desconocimiento del debido proceso o de las garantías propias de dicho trámite.
Sin perjuicio de lo expuesto, se recuerda que el ordenamiento jurídico da la posibilidad de suspender el proceso de cobro coactivo cuando se haya suspendido provisionalmente por la justicia contenciosa administrativa, entre otros, el acto que constituye el titulo ejecutivo. En ese orden, en este caso, los actos administrativos que comprenden el proceso administrativo sancionatorio- Resoluciones No. 2023700010013164-6 DE 15 – 11 – 2023, 2024710000000657-6 de 09 – 02 - 2024 y 2024162000014938-6 de 14 – 11 – 2024, proferidas por la Supersalud- que equivalen al título ejecutivo, pueden ser objeto de control jurisdiccional a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con solicitud de decreto de medida cautelar de suspensión de sus efectos, como restablecimiento inmediato del derecho.
Sobre las medidas cautelares reguladas en el CPACA y sus características, la Corte constitucional5 ha expuesto lo siguiente: - Por regla general, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuenta con los instrumentos procesales idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales, materializados en el conocimiento del asunto por jueces especializados y en el decreto de medidas cautelares de protección. - La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se encuentra regulada en el artículo 231, en el cual se contempló para su 5 SentenciaT-149 de 2023 procedencia la comprobación de una contradicción entre el acto demandado y una norma superior a partir de la evidencia o del estudio de las pruebas allegadas a la solicitud. - La Ley 1437 de 2011 creó un mecanismo con una efectividad especial, en razón del procedimiento célere para su adopción: las medidas cautelares de urgencia, con un régimen diferenciado respecto de las medidas cautelares ordinarias.
Así, cuando se evidencie que por su premura no sea posible correrle traslado a la contraparte, sin poner en riesgo el interés que se pretende cautelar, deberán ser decretadas las medidas provisionales. - Con base en las características del régimen jurídico vigente, la Corte ha destacado que la inclusión de las medidas cautelares de urgencia, que por la finalidad que persiguen, fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales.
Esta circunstancia, implica para el juez administrativo el deber de “(…) remover los obstáculos eminentemente formales que llegaren a impedir la adopción de estas medidas en los casos en que exista una seria y verdadera amenaza de vulneración de derechos, bienes o intereses jurídicos”6. En otras palabras, las medidas cautelares y en especial las de urgencia se conciben como una garantía efectiva y material del acceso a la administración de justicia que deben tener en cuenta no sólo presupuestos legales, sino también constitucionales y convencionales para su procedencia. - la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuenta en la actualidad con las herramientas necesarias para garantizar la protección de los derechos fundamentales de forma igual o superior al de la acción de tutela, por parte de los jueces especializados en los asuntos del contencioso administrativo y también encargados de la protección de los derechos fundamentales.
Pero esto no significa la improcedencia ni automática ni absoluta de la acción constitucional de protección subsidiaria de derechos fundamentales, ya que los jueces de tutela tienen la obligación de determinar, de conformidad con el artículo 6° del Decreto Ley 2591 de 1991, la idoneidad y la eficacia -en concreto- de los otros medios de defensa judicial atendiendo a las circunstancias particulares del solicitante.
Específicamente se debe considerar: (i) el contenido de la pretensión y (ii) las condiciones de los sujetos involucrados. Así entonces, la Sala considera que la clínica accionante cuenta con otros mecanismos de defensa para ventilar las pretensiones presentadas en la presente acción de tutela. Particularmente, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, escenario en el cual puede solicitar medidas cautelares ordinarias y/o de urgencia, concebidas como una garantía efectiva y material del acceso a la administración de justicia, lo que, a su vez, permitiría la suspensión del proceso de cobro coactivo en el caso que la Superintendencia de salud lo inicie en su contra.
En tales condiciones, es claro que la acción de tutela resulta improcedente tal como lo dispuso el A quo. Siendo el caso precisar que en la solicitud no se demuestra la existencia de un perjuicio que cumpla con las características básicas que lo hagan irremediable, pues se repite, la tutela se funda en supuestos y no en una realidad concreta de embargo de cuentas con recursos destinados al funcionamiento u operatividad misional de la Clínica relacionados con la prestación del servicio de salud, lo cual correspondería a otro litigio sobre la embargabilidad de esos recursos.
Por todo lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la presente acción de tutela. En consecuencia, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Jurisdiccional de Decisión No. 4, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de primera instancia de fecha veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025), proferida por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 6 Auto del trece (13) de mayo de dos mil quince (2015) del Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Tercera, Subsección C, expediente número 11001-03-26-000-2015-00022- 00(53057).
SEGUNDO: Comuníquese la presente decisión a las partes, conforme a lo establecido en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Expídase y envíese al Juzgado de Origen, copia de la presente providencia.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. (Artículo 32 inciso 2º del Decreto 2591 de 1991).
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Sentencia discutida y aprobada en Sala Jurisdiccional de Decisión efectuada en la fecha. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmado electrónicamente por Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT