050013333016201800339 01 · Tribunal Administrativo de Antioquia

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Actividades relacionadas con el servicio de transporte / TERRITORIALIDAD – Síntesis del caso: La controversia se originó por la sanción impuesta por el Municipio de Itagüí a la empresa Explanaciones y Transportes R & E S.A.S., por no declarar el impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 2015.

La empresa alegó que sus operaciones se realizaban desde Medellín y Envigado, y que ya había tributado en esos municipios. Extracto: [ ] El impuesto de industria y comercio es un gravamen de carácter municipal que recae sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, tal y como lo señala el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, norma jurídica incorporada como artículo 195 en el Decreto Ley 1333 de 1986. [ ] Para su liquidación, se parte del promedio mensual de los ingresos brutos obtenidos en el año anterior, con algunas exclusiones, a los que se le aplicará la tarifa que determinen los concejos municipales dentro de los siguientes límites: (i) del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) mensual para actividades industriales; y (ii) del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) mensual para actividades comerciales y de servicios. [ ] Para determinar si una persona es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que debe examinarse el origen de los ingresos, pues sólo si estos provienen habitual u ocasionalmente del ejercicio de alguna de las actividades gravadas podrá configurarse el hecho generador, a menos que la ley establezca un tratamiento preferencial respecto de determinados sujetos o entidades. [ ] El artículo 343 de la Ley 1819 de 2016 fijó algunas reglas de territorialidad para el impuesto de Industria y Comercio, frente a la actividad de transporte de carga indicó que el ingreso se entenderá percibido en el municipio o distrito desde donde se despacha el bien, mercancía o persona.

Es decir que en la actividad de transporte el hecho generador del impuesto es la realización de la actividad de manera directa o indirecta, permanente u ocasional, con o sin establecimiento de comercio y el ingreso que determina la base gravable del impuesto de Industria y Comercio, es el percibido en el municipio donde se realiza la carga. [ ] En el caso objeto de estudio, el Municipio de Itagüí dentro de la actuación administrativa no probó que los ingresos de Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. por quinientos treinta y tres millones setecientos diez mil trescientos treinta y tres pesos ($533.710.333), habían sido generados por la prestación del servicio de transporte de carga desde su territorio, razón por la cual los actos administrativos demandados no fueron debidamente motivados porque el hecho generador del tributo transporte de carga desde el municipio no se acreditó en su totalidad.

Determinó que el Municipio de Itagüí no demostró que todos los ingresos gravados provinieran de actividades realizadas en su jurisdicción, lo que configuró una falsa motivación en los actos administrativos. Como restablecimiento del derecho, fijó una nueva sanción por valor de $101.222.407, equivalente al 10% de los ingresos efectivamente generados en Itagüí.

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Medellín, veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 05001 33 33 016 2018-00339 01 Demandante: Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. Demandado: Municipio de Itagüí Temas: Impuesto de industria y comercio en actividades del servicio de transporte – territorialidad Sentencia de Segunda Instancia La Sala Octava del Tribunal Administrativo de Antioquia procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Medellín que resolvió: “PRIMERO. Se DECLARA PROBADA la excepción de presunción de legalidad de los actos administrativos, propuesta por la entidad demandada.

SEGUNDA. Se DENIEGAN las súplicas de la demanda, de acuerdo con la motivación precedente. (…)” I. Antecedentes El 31 de octubre de 2016, el Municipio de Itagüí dispuso efectuar inspección tributaria y contable al contribuyente Explanaciones y Transportes R & E S.A.S, y el 21 de noviembre de 2016 se realiza la visita que quedó registrada mediante acta No. 2530 del 21 de noviembre de 2016.

El 29 de noviembre de 2016, mediante acto No. 396 se profirió emplazamiento previo para declarar, notificado el día 13 de diciembre del mismo año. El 24 de enero de 2017, mediante Resolución No. 1554 el Municipio de Itagüí impuso sanción a la sociedad Explanaciones y Transportes R & E, por la suma de seiscientos veintisiete millones quinientos ochenta mil ochocientos pesos ($627.580.800) por no Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 2 declarar el impuesto de industria y comercio y sus complementarios, correspondiente al año base 2015, periodo gravable 2016.

Decisión que fue notificada el 6 de febrero de 2017. El 22 de febrero del año 2017, Explanaciones y Transportes R & E presentó recurso de reconsideración contra el acto sancionatorio. El 18 de abril de 2018, el Municipio de Itagüí, mediante la Resolución 27864 resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución No. 1554, proferida el 24 de enero de 2017 y redujo la sanción a la suma de ciento cincuenta y cuatro millones quinientos noventa y tres mil cuatrocientos cuarenta y un pesos ($154.593.441). 1.

Demanda Explanaciones y Transportes R & E S.A.S, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones: “…

2. ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS. 2.1. Resolución sanción por no declarar No. 1554, fechada el 24 de enero de 2017 y por la cual se determinó una sanción por no declarar el Impuesto de Industria y Comercio del año gravable 2015 a cargo de mi mandante por valor de $ 627.528.800. 2.2. Resolución Recurso de Reconsideración No. 27864, fechada el 18 de abril de 2018 y notificada personalmente el día 07 de mayo de 2018, por la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 1554, proferida el 24 de enero de 2017, reduciendo la sanción a la suma de $154.593.441. 3.

DEMANDA. PRETENSIONES: 3.1. Con fundamento en los hechos y los razonamientos jurídicos que más adelante expondré en este escrito introductorio, con todo respeto demando ante usted, señor Juez, que se declare la nulidad de los actos administrativos acusados y enunciados en el numeral anterior de este escrito, por haber sido expedidos con infracción de las normas superiores legales y constitucionales que más adelante se precisarán, con su correspondiente concepto de violación y por adolecer de falsa motivación. 3.2.

Pido que como restablecimiento del derecho, se declare que mi mandante no estaba obligado a presentar declaración del Impuesto de Industria y Comercio en el Municipio de Itagüí por el año 2016, en relación con los ingresos obtenidos en el año 2015. 3.3. Finalmente, pido que se condene a la entidad demandada al pago de las costas del proceso.” Señala como normas vulneradas los artículos 95 numeral 9 y 338 de la Constitución Política, 32 y 36 de la Ley 14 de 1983; literal a) del numeral 3 del Artículo 343 de la Ley 1819 de 2016; 167 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012); 683, 742, 745, Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 3 746 y 772 del Estatuto Tributario Nacional y 2, 20, 23, 382, 385, 386 y 411 del Acuerdo No. 030 de 2012.

Argumenta que la entidad demandada por el solo hecho de que algunas empresas que fueron requeridas en el proceso administrativo, no le dieran respuesta a la solicitud de información, tomó para sí como base gravable, los ingresos provenientes de los pagos efectuados por esos terceros, a sabiendas de que la demandante tributó sobre todos sus ingresos gravables por concepto del impuesto de industria y comercio en los municipios de Medellín y Envigado.

Considera que, si el demandado pretendía tomar como base gravable de su jurisdicción territorial unos determinados ingresos, era su obligación probar de manera directa, que tales ingresos correspondían a un hecho generador efectivamente realizado dentro de su territorio porque en esto consiste precisamente, el principio de la carga de la prueba, toda vez que quien pretenda deducir una consecuencia jurídica de un determinado hecho que aduzca, tiene la carga de probarlo fehacientemente.

Insiste, en que el Municipio de Itagüí, sin fundamento probatorio, a sabiendas de que la actora tributó respecto del período fiscal objeto de esta demanda en otros municipios, especialmente en el de Medellín, por la totalidad de sus ingresos gravables, según consta en las respectivas declaraciones de impuesto sobre la renta y de industria y comercio que obran en el expediente administrativo, decidió sancionarla por no declarar propiciando con ello, la figura de la doble tributación que resulta violatoria de los anotados principios de solidaridad y equidad en materia tributaria. 2.

Contestación de la demanda 2.1. El Municipio de Itagüí Se opuso a las pretensiones, pues afirma que la demandante se dedica al transporte de material para la construcción, siendo claro que esta actividad es un típico servicio gravado con Industria y Comercio, por encuadrar en la definición establecida en el artículo 23 del Acuerdo Municipal No. 030 de 2012 y teniendo en cuenta que este tipo de actividad puede ejecutarse en varias jurisdicciones, es necesario definir donde debe declarar y pagar ICA, para lo cual es procedente analizar varios elementos, como la definición del contrato de transporte que trae el Código de Comercio y la naturaleza jurídica del impuesto de industria y comercio, considerando, que según la ley y jurisprudencia, la actividad de transporte causa el Impuesto de Industria y Comercio en el Municipio de Itagüí, únicamente cuando las personas, mercancías o bienes sean despachados desde esta jurisdicción. Asegura, que según la información recolectada a lo largo del procedimiento administrativo, se pudo evidenciar que la sociedad demandante obtuvo ingresos durante el año 2015 que ascienden a $3.137.644.000, cuya procedencia se intentó verificar por parte de la Administración Municipal con los requerimientos enviados a compañías, de lo que se logró comprobar que del monto de ingresos generados durante el año 2015, un valor de $1.591.709.589 se produjeron en virtud de actividades económicas desarrolladas por fuera del Municipio de Itagüí, motivo por el cual no se puede exigir su declaración y pago en esta jurisdicción. Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 4 Sin embargo, del valor restante, que asciende a $1.545.934.411, la Administración no obtuvo evidencia alguna de haber sido obtenido por fuera del municipio y el accionante tampoco aportó elementos que demostraran esa situación, a pesar de tener la carga de la prueba.

Con relación a la falsa motivación de los actos administrativos alegada en la demanda, aclaró, que la sociedad demandante había realizado actividades generadoras del impuesto de industria y comercio en el Municipio de Itagüí y la accionante no tiene argumentos para refutar lo manifestado por el Ente Territorial. En virtud de lo anterior, propuso la excepción de presunción de legalidad del acto administrativo. 3.

Trámite en primera instancia Mediante auto del 27 de octubre de 20201 el a quo resolvió (a) dar aplicación del trámite previsto en el artículo 182 A del CPACA para emitir sentencia anticipada; y (b) corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. 4. Sentencia apelada El Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia del 9 de marzo de 20232 negó las pretensiones de la demanda sin condena en costas.

Para fundamentar su decisión explicó que la parte actora alega que los actos administrativos acusados son anulables por resultar violatorios del principio de territorialidad inherente al impuesto de industria y comercio, consagrado en los artículos 32 y 36 de la Ley 14 de 1983. También estima, que están fundados en hechos no probados, además, de resultar violatorios del principio de la carga de la prueba en materia tributaria, que implica violación de los artículos 742 y 746 del Estatuto Tributario, agregando, que adolecen de nulidad por además resultar propiciadores de doble tributación, violentando los principios de solidaridad y equidad en materia tributaria consagrados en los artículos 95 numeral 3 y 363 de la Constitución Política.

Sin embargo, al estudiar el expediente administrativo allegado por la entidad demandada, se encontró que el contribuyente Explanaciones y Transportes R & E S.A.S., no obstante, ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y complementarios por de las actividades que ejerce en el Municipio de Itagüí (Antioquia), no presentó la declaración de industria y comercio respectiva por el año de ingresos 2015, año declarado 2016.

En virtud de lo anterior, al contribuyente se le profirió emplazamiento para declarar número 396 del 29 de noviembre de 2016, debidamente notificado, sin que la sociedad aquí demandante, se pronunciara al respecto. Frente a lo señalado por la sociedad demandante, en el sentido que las decisiones del Municipio de Itagüí, estuvieron fundadas en hechos no probados, indicó que el Consejo de Estado ha definido que la carga de la prueba se invierte automáticamente a cargo 1 Expediente digital.

Primera instancia. Archivo 002. 2 Expediente digital. Primera instancia. Archivo 006. Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 5 del contribuyente, cuando se le solicita una comprobación especial o cuando la ley los exige de manera expresa. De esta forma, consideró que le asiste la obligación al contribuyente de cumplir las exigencias establecidas y acreditar el lugar de causación del impuesto de industria y comercio, cuando se le solicita la comprobación especial por parte de la autoridad o cuando la ley los exige de manera expresa.

Agregó que, en el presente asunto, no obstante los diferentes requerimientos hechos por la entidad demandada en la vía administrativa, así como las oportunidades probatorias del presente medio de control, no se allegó ni se solicitó por parte de la sociedad Explanaciones y Transportes R & E S.A.S., prueba alguna, que acreditara que el lugar de causación del impuesto de industria y comercio aquí discutido, fuera diferente al Municipio de Itagüí.

Además, no obra en el plenario, prueba alguna que demuestre la territorialidad de los ingresos de la actora en municipios diferentes a Itagüí, dado que la demanda, sólo se centra en discutir que los actos administrativos acusados, son anulables por resultar violatorios del principio de territorialidad inherente al impuesto de industria y comercio, además, de resultar violatorios del principio de la carga de la prueba en materia tributaria, sin que se acredite el lugar de causación del impuesto debatido.

En consecuencia, manifestó que el sustento de la pretensión de devolución del impuesto de industria y comercio que se estudia, se fundamenta en la violación del principio de territorialidad, además de resultar vulnerado el principio de la carga de la prueba en materia tributaria inherente, sin que la demandante aporte medios de prueba que acreditaran la causación del tributo en otros municipios, diferentes a Itagüí, de forma tal, que debe soportar las consecuencias de no haber ejercido la carga de la prueba.

Concluyó que no existiendo medios de convicción que respalden las afirmaciones de la demanda, la única conclusión lógica y razonable, de acuerdo con las premisas jurídicas y fácticas expuestas en esta sentencia, es que deben denegarse las pretensiones de la demanda. 5. Recurso de apelación 5.1 Parte demandante. Indica que se debe revocar la sentencia de primera instancia por dos razones: (i) El hecho generador del impuesto de industria y comercio – servicio de transporte de carga – no fue analizado por el juzgado de primera instancia y en estos casos los ingresos a tener en cuenta por cada operación son aquellos percibidos en el municipio desde donde se despacha la mercancía que para el periodo gravable año 2015, fueron los municipios de Envigado y Medellín. (ii) No se tuvo en cuenta que la sociedad tributó en otros municipios respecto a la totalidad de sus ingresos y el hecho de que las empresas requeridas en el proceso administrativo no dieran respuesta a la información no prueba que el hecho generador Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 6 del tributo existió, lo cual debe ser acreditado de manera fehaciente por el Municipio de Itagüí y no es una carga de la sociedad.

II. Consideraciones 1. Competencia El Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 9 de marzo de 2023 proferida por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Medellín dentro del medio de control de la referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 20113.

En consecuencia, procede la Sala a desatar, conforme a Derecho, el recurso de alzada propuesto en contra del fallo de primer grado cuya decisión se cuestiona. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si: (i) de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda; para tal efecto será preciso establecer si (ii) los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por falsa motivación y se debe declarar que la sociedad demandante, no estaba obligada a presentar declaración del impuesto de industria y comercio en el Municipio de Itagüí en el año 2016, respecto a los ingresos obtenidos en el año 2015 y;

(iii) si está debidamente acreditado el territorio desde el cual se realizó la carga del servicio de transporte. 3. Marco jurídico que rige la decisión 3.1. Falsa motivación En el acto administrativo las entidades deben sustentar cuál es la causa o hecho objetivo de su expedición, y la motivación, que es la apreciación subjetiva de ese motivo.

Al respecto, la jurisprudencia4, ha explicado que la obligación de motivar “sólo surge cuando la constitución o la ley así lo exijan, o cuando dicha necesidad se imponga por ciertas circunstancias especiales que la demande para hacer posible el control de legalidad del acto administrativo”. Lo que significa que en el ordenamiento jurídico la motivación es la regla general5;en igual sentido debe advertirse que, conforme al artículo 44 del CPACA. 3 “ARTÍCULO 153.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 4 Sección II, Subsección A, ago. 15/02.

Exp. 745/01. 5 Corte constitucional. Sentencia C-734 del 21 de junio de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa: “La jurisprudencia ha reconocido en diversos pronunciamientos que la necesidad de motivación de los actos administrativos admite excepciones, una de las cuales es, justamente, la de los actos de desvinculación de los funcionarios de libre nombramiento y remoción, excepción que encuentra su soporte en normas superiores.” Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 7 Respecto a la falsa motivación el Consejo de Estado ha precisado: “(…) La Sala ha expuesto que el acto administrativo, como expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).

También se ha precisado que, ante la falta de los elementos estructurales señalados, el acto administrativo «adolecería de vicios de formación generadores de invalidez, que afectan su legalidad». De conformidad con el artículo 42 del CPACA, los actos administrativos que contengan decisiones que afecten a los particulares deben motivarse, pues el análisis de los hechos y razones que fundamentan la decisión garantizan el derecho de defensa y de audiencia del contribuyente.

Así pues, la motivación constituye un elemento necesario para la validez de los actos administrativos y se concreta en las «circunstancias o razones de hecho y de derecho que determinan la expedición del acto y el contenido o sentido de la respectiva decisión». En la misma línea, la doctrina ha precisado que los motivos consisten «en el soporte fáctico y jurídico del sentido y alcance de la declaración o contenido del acto administrativo, así como lo que hace necesaria su expedición; y cuando por disposición de la ley los fines deben ponerse de manifiesto, aparecen en la parte motiva o considerativa del mismo».

La necesidad de motivación de los actos administrativos «no se reduce a un simple requisito formal de introducir cualquier argumentación». Por eso la Sala ha acudido al concepto de «razón suficiente» para indicar que la motivación «deberá contener, no obstante que sea sumaria, argumentos puntuales que describan de manera clara, detallada y precisa las razones de la decisión».

Esta Sección ha señalado que los actos que liquidan tributos están suficientemente motivados «cuando expresan los datos exigidos por los artículos 712 y 719 del ET (y otras normas de carácter especial), de manera tal que el destinatario de la actuación y quien ejerce el control de legalidad puedan inferir, a partir de la lectura de la decisión, cuáles fueron las razones precisas que llevaron a que la deuda se determinara oficialmente, además de todas las circunstancias esenciales para entender esa conclusión y su alcance».

(…)”6 De conformidad con lo anterior se concluye que la falsa motivación se da cuando en las consideraciones de hecho o de derecho que contiene el acto, se incurre en un error de hecho o de derecho, ya sea porque lo aducido en como motivos que sustentan la decisión son inexistentes o, cuando existiendo éstos son calificados como equivocados desde el punto de vista jurídico.

En el primer caso, se genera el error de hecho y, en el segundo, el error de derecho. 3.2. Impuesto de industria y comercio El impuesto de industria y comercio es un gravamen de carácter municipal que recae sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, tal y como lo señala el artículo 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Sentencia del 20 de junio de 2024. Consejero Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Expediente. 85001-23-33-000-2020-00386-01 (28450). Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 8 32 de la Ley 14 de 19837, norma jurídica incorporada como artículo 195 en el Decreto Ley 1333 de 19868.

Por su parte, la Ley 14 de 1983, al autorizar a los municipios la aplicación del tributo en sus jurisdicciones9, estableció los límites para la determinación de la obligación tributaria a cargo de los contribuyentes, regulación que fue compilada en el Decreto Ley 1333 de 198610. 3.3. La determinación de la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) El artículo 33 de la Ley 14 de 1983, compilado en el artículo 196 del Decreto-Ley 1333 de 1986, norma que a su vez fue modificada por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016, determinó lo siguiente: “Artículo 196.

Base gravable y tarifa. La base gravable del impuesto de industria y comercio está constituida por la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo año gravable, incluidos los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente excluidos en este artículo.

No hacen parte de la base gravable los ingresos correspondientes a actividades exentas, excluidas o no sujetas, así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos”. Para su liquidación11, se parte del promedio mensual de los ingresos brutos obtenidos en el año anterior, con algunas exclusiones12, a los que se le aplicará la tarifa que determinen los concejos municipales dentro de los siguientes límites: (i) del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) mensual para actividades industriales; y (ii) del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) mensual para actividades comerciales y de servicios.

Para el nacimiento de la obligación tributaria se requieren de los siguientes elementos: (i) el hecho generador, es decir, la realización de actividades industriales, comerciales y de servicios en las jurisdicciones municipales; (ii) el sujeto pasivo, que son aquellas personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que realizan el hecho imponible;

(iii) el sujeto activo, que corresponde al municipio donde se realiza el hecho generador, quien tiene la potestad para establecer el impuesto en su jurisdicción; (iv) la base gravable, que se encuentra constituida por el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior; y (v) la tarifa, que es determinada por los concejos municipales dentro del margen prescrito por la ley.

Esto significa que el sujeto llamado a responder por el pago del tributo es el mismo que realiza las actividades gravadas con el impuesto de industria y comercio. De ahí que se 7 Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones. 8 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. 9 Artículos 32 a 39. 10 Artículos 195 a 205. 11 Artículo 33. 12 “Devoluciones ingresos proveniente de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios”.

Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 9 trate de un impuesto directo porque grava a quien realiza la actividad gravada, cuya capacidad económica se presume13. Para determinar si una persona es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que debe examinarse el origen de los ingresos, pues sólo si estos provienen habitual u ocasionalmente del ejercicio de alguna de las actividades gravadas podrá configurarse el hecho generador, a menos que la ley establezca un tratamiento preferencial respecto de determinados sujetos o entidades14. 3.4.

Impuesto de Industria y Comercio por el servicio de transporte- territorialidad El artículo 343 de la Ley 1819 de 2016 fijó algunas reglas de territorialidad para el impuesto de Industria y Comercio, frente a la actividad de transporte de carga indicó que el ingreso se entenderá percibido en el municipio o distrito desde donde se despacha el bien, mercancía o persona.

Análisis del caso concreto En el presente caso, la parte demandante pretende la nulidad de las Resoluciones números 1554 del 24 de enero de 2017, por la cual se impuso una sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio el año gravable 2015 y 27864 del 18 de abril de 2018, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 1554, proferida el 24 de enero de 2017”.

Manifestó que los actos administrativos acusados son anulables por resultar violatorios del principio de territorialidad inherente al impuesto de industria y comercio, consagrado en los artículos 32 y 36 de la Ley 14 de 1983. También estima, que están fundados en hechos no probados, además, de resultar violatorios del principio de la carga de la prueba en materia tributaria, que implica violación de los artículos 742 y 746 del Estatuto Tributario, agregando, que adolecen de nulidad por además resultar propiciadores de doble tributación, violentando los principios de solidaridad y equidad en materia tributaria consagrados en los artículos 95 numeral 3 y 363 de la Constitución Política.

Por su parte, la entidad demandada, consideró que inició proceso tributario a la sociedad demandante, con base en evidencias y cruces de información que demostraban el ejercicio de actividades en su jurisdicción, sin que en ningún momento la demandante haya desvirtuado las acusaciones de la administración en vía administrativa. 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 25 de julio de 2016, radicación número: 05001-23-31-000- 2007-00007-01(21276). 14 Entre otras, ver las siguientes sentencias: 22 de febrero de 2002, expediente 12297; 12 de noviembre de 2003, expediente 13340; y 18 de mayo de 2017, expediente 21059.

Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 10 El juzgado de primera instancia en sentencia del 9 de marzo de 2023 negó las pretensiones de la demanda por considerar que, en el presente caso, le correspondía al contribuyente acreditar el lugar de causación del impuesto de industria y comercio para el servicio de transporte y como en el expediente administrativo no obra prueba de la territorialidad de los ingresos de la actora en municipios diferentes a Itagüí, debe soportar las consecuencias de no haber ejercido la carga de la prueba.

Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación pues aduce que en la sentencia de primera instancia no se analizó que: (i) el hecho generador del impuesto de industria y comercio – servicio de transporte de carga – parte de que los ingresos a tener en cuenta por cada operación son aquellos percibidos en el municipio desde donde se despacha la mercancía que para el periodo gravable año 2015, fueron los municipios de Envigado y Medellín; y (ii) la sociedad tributó en otros municipios respecto a la totalidad de sus ingresos y el municipio no probó en el trámite administrativo que el hecho generador del tributo existió, lo cual debe ser acreditado de manera fehaciente y no es una carga de la sociedad. 4.1.

Ahora bien, como se explicó en el marco jurídico, el ICA recae sobre la prestación de servicios en una jurisdicción municipal, de manera que como regla general para establecer la territorialidad de dicho impuesto es necesario para la actividad de transporte de carga determinar el lugar en el cual se despachó el bien mercancía o persona.

Precisado lo anterior, en el expediente se encuentran las siguientes pruebas: - La empresa Explanaciones y Transportes R & E S.A.S., no presentó la Declaración de Industria y Comercio en el Municipio de Itagüí por el año de ingresos 2015, año declarado 2016. - El 29 de noviembre de 2016, al contribuyente se le profirió emplazamiento para declarar número 396 sin que la sociedad emitiera pronunciamiento alguno. - El 24 de enero de 2017 la Oficina de Fiscalización, Control y Cobro Persuasivo de la Secretaría de Hacienda Municipal de Itagüí, emitió la Resolución 1554, por medio de la cual impuso una sanción a la sociedad Explanaciones y Transportes R & E S.A.S., por no declarar el impuesto de industria y comercio, por el año gravable 2015 en dicha municipalidad, por valor de $ 627.528.800, en dicho acto administrativo se determinó que la sanción por no declarar se generaba con base en lo siguiente: Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 11 - La citada resolución, fue notificada en debida forma al contribuyente, quien dentro del término concedido interpuso recurso de reconsideración, mediante escrito del 22 de febrero de 2017, radicado bajo el número 17022229908198.

Explicando que: “PRIMERO: La empresa que represento y cuyo domicilio y operaciones por más de 8 años se realiza en la ciudad de Medellín, ha sido directamente puntual en el pago de sus obligaciones tributarias, entre ellas la relacionada con el pago del impuesto de industria y comercio en la ciudad de Medellín.

SEGUNDO: El año inmediatamente anterior (2016), recibimos un oficio de su oficina, en la que se nos informa la apertura de una investigación relacionada con las declaraciones de Industria y Comercio, con base en los siguientes ingresos desde el año 2011 hasta el 2015, año tras año.

TERCERO: Días después se presenta una visita de los funcionarios de su dependencia, los cuales se reúnen con la revisora fiscal de la empresa y la jefe administrativa, quienes de manera diligente le hacen entrega de los soportes contables y de toda la información financiera requerida excepto la del año 2011, por no contarse con ella debido a que el contador externo no lo había entregado.

Dicha información se le entregó al funcionario de su oficina LUIS FERNANDO QUINTERO O, de manera física y digital en una unidad de memoria que el mismo llevó, lo cual consta en el acta de inspección 2530, donde con su puño y letra manifiesta que se le hizo entrega de todo lo solicitado excepto lo referente al año 2011.

CUARTO: De manera inentendible, el 28 de noviembre de 2016 envía a nuestra empresa una serie de autos (del 845 al 849) donde se solicita información: i) que no poseemos debido a que no somos declarantes en el municipio de Itagüí y no se presta servicio de cargue en tal municipio; ii) la demás información se había entregado al funcionario Quintero como se explica en el numeral anterior.

Cabe aclara que estos autos fueron de nuestro conocimiento tiempo después de su llegada a la oficina y una vez llegaron los pliegos de cargos, debido a que una de nuestras empeladas administrativas los archivó, sin darlos a conocer a los funcionarios indicados.

QUINTO: El 24 de Enero de la presente anualidad, llega a nuestra oficina, la serie de autos y resoluciones relacionadas al principio de este documento, y los cuales en su contenido indican una serie de pliego de cargos y resoluciones sancionatorias en contra de esta empresa, lo que nos obliga a programar reuniones extraordinarias de carácter urgente con el área administrativa, donde se concluye que existen algunas inconsistencias en las partes resolutivas de dichos autos y resoluciones, debido a que con razón a los pliegos de cargos por no mandar información pudimos constatar que esta sí se había entregado de manera diligente y puntual, y en cuanto a las resoluciones de sanción por no declarar se concluye que: por la razón del domicilio y debido a que nuestra función es solo de transporte de material desde Medellín hasta Itagüí nuestra empresa no está obligada a declarar en tal domicilio.

SEXTO: Una vez detectado lo anteriormente mencionado, logramos concertar una cita con su dependencia y en reunión procedida por usted mismo, se pudo aclarar el panorama y dar fe de la entrega de la información y del tipo de actividad comercial que nuestra empresa desempeña y su jurisdicción, en dicha reunión se nos solicita que enviemos varios oficios solicitando entre ellos el análisis de la información expuesta así como la derogación y archivo de los autos y resoluciones que enuncian sanción económica a esta empresa…” Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 12 - Mediante Resolución No. 27864 del 18 de abril de 2018, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 1554, proferida el 24 de enero de 2017”, se redujo la sanción a la suma de $154.593.441, por considerarse: “… Descendiendo al caso concreto, tenemos que la empresa EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R&E S.A.S. se dedica al transporte de material para la construcción, siendo claro que esta actividad es un típico servicio gravado con Industria y Comercio, por encuadrar en la definición establecida en el artículo 23 del Acuerdo 030 de 2012; ahora, teniendo en cuenta que este tipo de actividad puede ejecutarse en varias jurisdicciones, es necesario definir donde debe declarar y pagar ICA, para lo cual es procedente analizar varios elementos, como la definición del contrato de transporte que trae el Código de Comercio y la naturaleza jurídica del impuesto de industria y comercio según la exposición de motivos de la Ley 14 de 1983 que creó dicho impuesto… En consecuencia, según la ley y jurisprudencia, la actividad transporte causa el impuesto de industria y comercio en el Municipio de Itagüí, únicamente cuando las personas, mercancías o bienes sean despachados desde esta jurisdicción. En ese sentido, y con el fin de hallar elementos de prueba que le permitan a la Administración Municipal verificar el origen de los ingresos percibidos por la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S. y así poder determinar su obligación tributaria relacionada con el impuesto de industria y comercio en el municipio de Itagüí, se procedió a realizar cruces de información con los terceros que se relacionarán a continuación, los cuales fueron reportados por el contribuyente como empresas a las cuales les prestó servicios: Una vez recibida la información por parte de los terceros acabados de relacionar, se procedió a realizar el análisis de los datos reportados, encontrándose lo siguiente para el año de ingresos 2015: Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 13 Según la información recolectada a lo largo del proceso que nos ocupa, se pudo evidenciar que la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R&E S.A.S. obtuvo ingresos durante el año 2015 que ascienden a $3.137.644.000, cuya procedencia se intentó verificar por parte de la administración municipal con los requerimientos enviados a las compañías relacionadas anteriormente.

Como resultado de lo anterior, se logró comprobar que del monto de ingresos generados durante el año 2015, un valor de $1.591.709.509 se produjeron en virtud de actividades económicas desarrolladas por fuera del Municipio de Itagüí, motivo por el cual no se puede exigir su declaración y pago en esta jurisdicción. No ocurre lo mismo con el valor restante que no logró justificarse, que asciende a $1.545.934.411, sobre el cual la administración no obtuvo evidencia alguna de haber sido obtenidos por fuera del Municipio de Itagüí y el contribuyente tampoco aportó elementos que demostraran esa situación, a pesar de tener la carga de la prueba.

En efecto, la carga de la prueba tiene como objeto determinar cómo se distribuye entre los sujetos una relación jurídico procesal, la actividad probatoria sobre los hechos que hacen parte de dicha relación, debiendo cada una de ellas demostrar sus afirmaciones y sus pretensiones cuando se trate de procesos de revisión mediante los recursos que trae la ley.

En este caso, la carga de la prueba está en cabeza del recurrente, pues una vez cuestiona la decisión de la Administración está en el deber de hacer uso de lodos los medios de prueba para demostrar de forma clara, contundente y eficaz sus afirmaciones, y desvirtuar así la decisión de la autoridad, la cual está basada en soportes probatorios producto de la investigación y la fiscalización, el cruce de información y presunción por el incumplimiento de los deberes formales y sustanciales en materia tributaria.

A pesar de que la carga de la prueba se encuentra en cabeza de EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R&E S.A.S., ésta no aportó unas evidencias mínimas que le dieran soporte a sus afirmaciones realizadas en el escrito de reconsideración. De conformidad con lo establecido en la norma tributaria vigente en el Municipio de Itagüí, las decisiones de la administración deben tornarse con base en los hechos probados dentro del proceso; para el caso concreto, se tiene que se inició proceso tributario al recurrente con base en evidencias y cruces de información que demostraban el ejercicio de actividades en esta jurisdicción, sin que en ningún momento el contribuyente haya desvirtuado las acusaciones de la administración; con la finalidad de garantizar el debido proceso de la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTE R&E S.A.S., se efectuaron requerimientos a las entidades con las que sostuvo relaciones económicas durante el año 2015, pero ante la falta de respuesta de algunas de ellas y por la inactividad absoluta del Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 14 contribuyente, no se desvirtuaron unas sumas considerables de dinero que serán tomadas como base del impuesto de Industria y Comercio en esta jurisdicción…” De acuerdo con el expediente administrativo, la Sala evidencia que, en el presente caso las pruebas en las cuales se basó el municipio de Itagüí para proferir el primer acto administrativo y establecer que el hecho generador del impuesto, servicio de transporte de carga, se debió pagar en su territorio fue la declaración de renta de la empresa demandante que para el año gravable 2015 reportó como ingresos la suma de tres mil ciento treinta y siete millones seiscientos cuarenta y cuatro mil pesos ($3.137.644.000) sin que se logre extraer de ese solo documento que la carga del transporte se despachó desde Itagüí.

Luego, lo que el Municipio de Itagüí hizo con ocasión al recurso de reconsideración fue: (i) Requerir a las empresas con las cuales en el año 2015 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. había contratado, para que indicaran desde que municipio se realizó la carga del servicio que les fue prestado, obteniendo respuesta de 13 de las 18 empresas a las cuales se les solicitó la información. (ii) A partir de ello concluyó que con los datos obtenidos se podía establecer que la carga respecto a ingresos por valor de mil quinientos noventa y un millones setecientos nueve mil quinientos ochenta y nueve pesos ($1.591.709.589) no partió de Itagüí.

Pero lo que observa la Sala es que de manera fehaciente solo logró acreditar que el servicio se había prestado desde Itagüí para las empresas CONALTURA S.A. por valor de $957.880.073 y EXCAVAMOS J.P. S.A.S. por valor de $54.344.005, es decir un total de mil doce millones doscientos veinticuatro mil setenta y ocho pesos ($1.012.224.078). ver la siguiente tabla.

Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 15 Sin embargo, de manera deliberada, como no obtuvo más información, presumió que todos los ingresos por mil quinientos cuarenta y cinco millones novecientos treinta y cuatro mil cuatrocientos once pesos ($1.545.934.411), habían sido generados por la prestación del servicio desde Itagüí.

Se advierte que, como argumento central, el Municipio de Itagüí para indicar ser el sujeto activo del ICA indicó que Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. tenía la carga de la prueba y debió demostrar que esos ingresos no fueron objeto de servicios prestados desde ese territorio. En tal sentido, se debe tener en cuenta que, el Consejo de Estado15 ha aclarado que, en virtud del principio de territorialidad del ICA, cada municipio o distrito es el competente para exigir el pago del gravamen que se cause en su territorio, teniendo en cuenta los ingresos obtenidos en su jurisdicción y en relación con la actividad efectivamente desarrollada por el contribuyente.

Y se ha sostenido que la carga de la prueba de los ingresos gravados recae sobre la Administración por lo tanto debe demostrar que estos fueron obtenidos por el ejercicio de las actividades sujetas al ICA en su jurisdicción, y así conformar la base gravable del tributo. Indicando de manera puntual que: “la Sala ha precisado que «en aplicación del principio general de la carga de la prueba contenido en el artículo 177 CPC, reiterado por el artículo 167 CGP, corresponde a la Administración demostrar que las operaciones sometidas a tributación se causaron en su jurisdicción, pues este se constituye en el sujeto que inicia la actuación administrativa tendiente a liquidar el tributo oficialmente».

Todo, porque «cuando se pretenda alterar el aspecto positivo de la base gravable (con la adición de ingresos u operaciones sometidos a tributación), la carga de la prueba se asigna a la autoridad que constituye el sujeto que invoca a su favor la modificación del caso. Lo anterior obedece al deber de la Administración de agotar una actividad de verificación suficiente respecto de la liquidación de los tributos que efectúan los sujetos pasivos”16..

En el caso objeto de estudio, el Municipio de Itagüí dentro de la actuación administrativa no probó que los ingresos de Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. por quinientos treinta y tres millones setecientos diez mil trescientos treinta y tres pesos ($533.710.333), habían sido generados por la prestación del servicio de transporte de carga desde su territorio, razón por la cual los actos administrativos demandados no fueron debidamente motivados porque el hecho generador del tributo transporte de carga desde el municipio no se acreditó en su totalidad.

En conclusión, como el Municipio de Itagüí para motivar los actos administrativos demandados frente a algunos ingresos partió de presunciones no establecidas en la ley se encuentra configurada de manera parcial la falsa motivación. 4.2. Con base en lo anteriormente expuesto la Sala revocará la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, y en su lugar se declarará la nulidad parcial de las Resoluciones números 1554 del 24 de enero de 2017, por la cual se impuso una sanción por no declarar el impuesto de industria y 15 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia del 20 de junio de 2024. Radicación: 85001-23-33-000-2020-00386-01 [28450]. 16 Ibidem. Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 16 comercio el año gravable 2015 por valor de $ 627.528.800 y 27864 del 18 de abril de 2018, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 1554, proferida el 24 de enero de 2017”, reduciendo la sanción a la suma de $154.593.441.

A título de restablecimiento del derecho, se fijará como sanción a cargo de la sociedad demandante por concepto de impuesto de industria y comercio y complementarios, para el año gravable 2015, declarable en la vigencia 2016, la suma equivalente a ciento un millones doscientos veintidós mil cuatrocientos siete pesos ($101.222.407) que equivalen al diez por ciento (10%) de los ingresos generados por el actor en jurisdicción del Municipio de Itagüí en el año 2015. 5.

Costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, establece en relación con las costas, que en la sentencia se deberá disponer sobre la condena en costas, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público. Dicho artículo fue adicionado en su inciso 2° por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Por su parte, en el numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso, se establece la condena en costas a la parte vencida o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y en el numeral 8º ibidem, se indica que sólo habrá lugar a la condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. De acuerdo con lo anterior, considera la Sala que, en este caso, no se dan los presupuestos para imponer condena en costas, en razón a que no aparecen causadas en esta instancia. Por lo tanto, no se condenará en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia de primera instancia proferida el 9 de marzo de 2023, por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones números 1554 del 24 de enero de 2017, y 27864 del 18 de abril de 2018.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, se tiene por liquidación de la sanción impuesta a Explanaciones y Transportes R & E S.A.S, por no haber declarado el impuesto de ICA en el municipio de Itagüí, por el año 2015, la suma equivalente a ciento un millones doscientos veintidós mil cuatrocientos siete pesos ($101.222.407).

CUARTO: No Condenar en costas en esta instancia. Radicado: Demandante: 05001 33 33 016 2018 00339 01 Explanaciones y Transportes R & E S.A.S. 17 QUINTO: Notificar a las partes en la forma prevista en los artículos 203 y 247 del CPACA.

SEXTO: Devolver al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta sentencia. Se deja constancia que el anterior proyecto de sentencia fue discutido y aprobado en Sala mediante Acta No. 056. Notifíquese y Cúmplase JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Magistrado LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Magistrada ANGY PLATA ÁLVAREZ Magistrada “Esta providencia se firmó por la plataforma SAMAI.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http: https://samai.consejodeestado.gov.co/ ” ”