1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 17 001 33 39 007 2025 00156 01 Clase: Tutela segunda instancia Accionante: José Abelardo García Álzate Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones y EPS Salud Total Sentencia No. 94 Revisa la Sala por vía de impugnación la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales el día 19 de mayo de 2025, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la parte accionante.
I. Antecedentes 1. La solicitud de tutela. Solicita la parte actora la protección de los derechos al debido proceso, seguridad social, vida digna e igualdad. En consecuencia, se ordenó a Colpensiones y Salud Total Eps: “(…)
PRIMERO: Solicito respetuosamente a su señoría se tutelen mis derechos fundamentales a SEGURIDAD SOCIAL, DEBIDO PROCESO, SALUD, CALIFICACIÓN DE PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL y HABEAS DATA.
SEGUNDO: Solicito comedidamente a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSONES – COLPENSIONES que notifique de oficio por medio del cual solicita la realización de los exámenes complementarios a SALUD TOTAL EPS entidad la cual me encuentro afiliado.
TERCERO: Solicito respetuosamente, se sirva ordenar a SALUD TOTAL EPS y a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES que conjuntamente como partes interesadas en el proceso de calificación, de manera coordinada proceda a practicarme los exámenes complementarios requeridos por el fondo de pensiones dentro del trámite de calificación y en consecuencia autoricen y programen las siguientes valoraciones: 2 CUARTO: Solicito respetuosamente que se ordene a SALUD TOTAL EPS proporcionar un tratamiento integral para los diagnósticos mencionados.
Además, solicito que se me otorguen viáticos y alimentación para poder asistir a las citas médicas en otras ciudades, ya que estas están fuera de mi lugar de residencia habitual. Es importante tener en cuenta que soy una persona de especial protección debido a los diagnósticos que se han mencionado en la presente acción constitucional.
QUINTO: Solicito igualmente que se ordene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES abstenerse de cerrar el proceso hasta que se aporten los exámenes complementarios solicitados por la entidad. Es importante tener en cuenta que estoy llevando a cabo todas las labores que están a mi alcance y que, como parte vulnerable del proceso, requiero que se considere esta situación antes de tomar cualquier decisión de cierre.
SEXTO: Solicito se ordene a la ADMINSITRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES en tal sentido NO EMITIR DICTAMEN de perdida de la capacidad laboral hasta tanto se tengan los exámenes solicitados por la misma entidad. (…)” 2. Sustento fáctico. El accionante se encuentra afiliado a Colpensiones en el sistema de seguridad social. Manifiesta padecer patologías como, “Insuficiencia venosa (crónica) (periférica), síndrome del manguito rotatorio, hipoacusia neuro sencosrial - bilateral, gastritis crónica no especifica y hemorroides no especificadas sin complicación.” 3 Aduce que el 11 de octubre de 2024 le solicitó a Colpensiones la valoración de pérdida de capacidad laboral, para posteriormente ser beneficiario de una pensión de invalidez.
Sostiene que por medio del Oficio No. 2025_4127042 del 05 de marzo del 2025, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, le informó que debía complementar la información aportada dentro del término de un mes, para lo cual debía de aportar y realizarle los siguientes exámenes y valoraciones: “( ) ( )” Expone que, por lo anterior, elevó petición ante la EPS Salud Total y la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, para que de manera conjunta practicaran los exámenes complementarios para poder ser calificado en su pérdida de capacidad laboral.
Adicionalmente, señala que le solicitó a Colpensiones una prórroga para aportar la documentación necesaria, toda vez que está a la espera de que se le realicen todos los exámenes por parte de la EPS. Finalmente, expuso que en el momento no cuenta con los medios económicos para sufragar la realización de las valoraciones de manera particular. 4 3.
Admisión e intervenciones. Mediante auto del 05 de mayo de 2025, se dispuso a admitir la acción constitucional en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y Salud Total EPS, decretándose como prueba la documental aportada con el escrito de tutela, también se surtieron las notificaciones de ley, remitiéndose copia del escrito de demanda, sus anexos y el auto admisorio a la contraparte. 3.1 Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones.
Informa que, después de revisar el historial de tramites del accionante, encontró que se le solicitó presentar una serie de exámenes médicos adicionales mediante el oficio con radicado BZ2025_6969313 del 05 de marzo de 2025. Dado que la solicitud actual es para prorrogar el plazo para presentar los exámenes médicos requeridos, se informa que se cuenta con un plazo adicional igual al inicial, es decir, un mes más, para presentar la documentación necesaria y continuar con el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral.
En este caso, el plazo inicial de un mes se contará desde el 05 de marzo de 2024, hasta el 05 de abril de 2025; por lo tanto, la prórroga concedida por un plazo adicional de un mes finalizará el 05 de mayo de 2025. Adicionalmente señaló que, la solicitud del actor en la presente acción, no se ajusta al mecanismo de protección subsidiario y residual para los derechos invocados, ya que no se han agotado los procedimientos. 3.2.
Salud Total EPS Aduce que ha prestado los servicios requeridos por el afiliado, sin negarse el servicio médico prescrito y requerido por el accionante. Informa que el señor José Abelardo García Álzate, ha requerido múltiples servicios los cuales han sido autorizados y prestados. Manifiesta que no es posible acceder a lo pretendido en sede de tutela, toda vez que no ha negado el servicio que ha sido prescrito por su red prestadora.
Adicionalmente, señaló que no es procedente autorizar servicios que no estén prescritos por el médico tratante que no esté adscrito a la red de servicios. Finalmente, informó que el actor cuenta con la asignación de tres servicios médicos en medicina interna, otorrinolaringología y modelo audiología entre el mes de mayo y junio. 4. Fallo de primera instancia. Mediante fallo del 19 de mayo de 2025, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales resolvió la presente litis, en los siguientes términos. 5 “(…)
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la salud, seguridad social y debido proceso del señor José Abelardo García Álzate, identificado con la cédula de ciudadanía No. 4’356.404 de Aránzazu -Caldas.
SEGUNDO: ORDENAR a Salud Total E.P.S. S.A. que, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, ordene y autorice, en favor del accionante, la totalidad de los exámenes complementarios requeridos por la Administradora Colombiana de Pensiones mediante oficio con número de radicado 2025_4127042 del 5 de marzo de 2025, en virtud de lo anotado en precedencia.
TERCERO: ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones abstenerse de cerrar el trámite para la calificación de la pérdida de la capacidad laboral del señor José Abelardo García Álzate, y que le conceda una prórroga adicional de 30 días hábiles, para que este pueda allegar los exámenes y valoraciones médicas necesarias para complementar su solicitud, de acuerdo con lo requerido en el oficio con número de radicado 2025_4127042 del 5 de marzo de 2025, los cuales podrán ser prorrogados por un lapso igual, en caso que Salud Total E.P.S. S.A. no practique los exámenes en el término ordenado.
CUARTO: ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones que, una vez cumplido el plazo anterior, antes de cerrar el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, verifique si la ausencia de radicación de los documentos requeridos es atribuible al accionante o a la E.P.S. encargada de realizar las valoraciones, habida cuenta que el cierre del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral no procederá en caso de verificarse que la ausencia de entrega de los exámenes complementarios por parte del accionante obedece a la falta de valoración de Salud Total E.P.S. S.A.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones del escrito de tutela, en virtud de las consideraciones expuestas en antelación. (…)”. Como sustento de lo anterior la juez consideró: “( ) En razón a lo anterior, y si bien se advierte que la E.P.S. accionada autorizó consultas de medicina interna y otorrinolaringología, se observa que aún se encuentran pendientes de autorizar y realizar las demás ayudas diagnósticas y conceptos médicos deprecadas por el fondo de pensiones.
Por ende, en aras de evitar la afectación y vulneración de los derechos fundamentales del señor José Abelardo García Álzate, esta Juez Constitucional ordenará a Salud Total E.P.S. S.A. que, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, ordene y autorice la totalidad de los exámenes complementarios requeridos por la Administradora Colombiana de Pensiones en el oficio con número de radicado 2025_4127042 del 5 de marzo de 2025.
No obstante, debe precisarse que la actuación de la Administradora Colombiana de Pensiones deberá garantizar la protección de los derechos a la seguridad social y debido proceso del accionante, razón por la cual, el cierre del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral no procederá en caso de verificarse por parte de la A.F.P. que la ausencia en la entrega de los exámenes complementarios obedece a la falta de valoración de Salud Total E.P.S. S.A. Lo anterior, por cuanto debe tenerse en consideración que el accionante presenta varias patologías médicas, lo cual permite inferir que es una persona vulnerable que no merece continuar soportando la espera y la carga de las gestiones ante una y otra entidad, lo cual ha significado para él un desgaste adicional a los múltiples padecimientos que posee, así como incertidumbre por desconocer si es posible o no obtener el reconocimiento de pensión de invalidez.
( )” 6 5. Impugnación. La EPS Salud Total impugnó el fallo de primera instancia, al estimar que la orden impartida por la a quo es improcedente mientras no exista orden médica de un galeno adscrito a dicha EPS que avale la pertinencia de los servicios requeridos. II. Consideraciones de la Sala El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que reza: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
( ) Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ( )”. Pretendió entonces el Constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata.
Con todo, la acción de tutela está instituida como mecanismo especial y supletorio. Así pues, el mandato constitucional ha de ser interpretado de conformidad con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en virtud del cual la existencia de otro medio de defensa judicial ha de ser apreciado en cada caso concreto en cuanto a su eficacia, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
Para que la acción de tutela sea procedente debe cumplir con los siguientes requisitos: «i) legitimación por activa, que consiste en que la acción de tutela puede ser usada por todas las personas cuyos derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados, por sí misma o por quien actúe a su nombre; (ii) legitimación por pasiva, según el cual el amparo procede contra las acciones u omisiones de las autoridades públicas y -en ciertos eventos- de particulares;
(iii) inmediatez, que conlleva que no pueda transcurrir un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado entre la actuación u omisión y el uso del amparo; y (iv) subsidiariedad, que implica que la acción de tutela resulta procedente cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial disponibles, cuando los mecanismos disponibles no resultan idóneos o eficaces para el caso concreto o, cuando aun siéndolo, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable y se usa como mecanismo transitorio»1. 1 Sentencia T-798/13 Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 7 1.
Problema jurídico. Procede esta Sala a analizar en la presente instancia el aspecto que es materia de la impugnación formulada, la cual se centra en determinar si la EPS Salud Total ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, o si, por el contrario, como afirma la entidad prestadora de Salud no hay trasgresión de derechos, toda vez que no existe orden médica de un galeno adscrito a la entidad que avale la pertinencia de las valoraciones requeridas por Colpensiones para calificar la PCL del señor José Abelardo García Álzate. 2.
Derecho a la seguridad social Del derecho a la seguridad social, la Corte Constitucional ha manifestado en reiteración jurisprudencial que: “( ) El derecho a la seguridad social se encuentra definido en el artículo 48 superior en los siguientes términos: “La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
(…)”. En esa medida, la jurisprudencia constitucional reconoce la seguridad social como un derecho fundamental y como un servicio público a cargo del Estado.2 6. Por un lado, la Constitución establece la obligación del Estado de definir los parámetros para garantizar este servicio público. Le corresponde su dirección; coordinar las entidades encargadas de su prestación; y ejercer funciones de vigilancia y control en su ejecución3.
Por el otro, ha interpretado la seguridad social como derecho fundamental a partir de estas premisas: “(i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad”4 7.
Este derecho se materializa con la cobertura y protección de las prestaciones sociales referidas a las pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios complementarios definidas en la ley5. Aunque es evidente el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, también resulta innegable su relación con el mínimo vital. Este derecho consagrado en el artículo 1º de la Carta pretende asegurar las condiciones materiales de subsistencia de cada persona, de forma tal, que les permita llevar a cabo un adecuado proyecto de vida.
Tal disposición se establece como una de las características esenciales del Estado colombiano al estar estrictamente ligada con el respeto a la dignidad humana6. Lo anterior, permite entrever el vínculo entre ambos derechos. Así, cuando se cubre lo correspondiente a la seguridad social, se garantizan a su vez, las condiciones que le permiten a la persona afrontar o satisfacer sus necesidades básicas.
( )” Se destaca la relación entre el derecho a la seguridad social y el mínimo vital, como derecho a las condiciones materiales de subsistencia que permitan a cada persona llevar a cabo un proyecto de vida digno. Se establece que cuando se cubre lo correspondiente a la seguridad social, se garantizan a su vez las condiciones que permiten a la persona satisfacer sus necesidades básicas. 2 Sentencias T-567 y T-380 de 2017. 3 Sentencia T-164 de 2013. 4 Ibidem. 5 Sentencia T-327 de 2017. 6 Sentencia T-213 de 2019. 8 3.
De la calificación de pérdida de capacidad laboral y su debido proceso. Frente a ello, la Corte Constitucional en sentencia T-697 de 2014 indica que: “( )En consecuencia, la calificación del origen de la contingencia debe realizarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, el artículo 6º del Decreto 2463 de 2001, los lineamientos descritos en la Ley 776 de 2002[8] y el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el Decreto 19 de 2012; con el objetivo de garantizar el debido proceso al paciente.
Por tanto, les corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Laborales - ARL, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, calificar, en primera instancia, el estado de invalidez, y, en segunda, a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
La inconformidad sobre el dictamen proferido en primera instancia deberá plantearse dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mismo. Respecto de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, la Corte Constitucional la ha considerado como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al ser el medio para la realización efectiva de otras garantías fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en tanto que permite determinar a qué tipo de prestaciones tiene derecho el afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común.[9] Frente a ello, esta Corporación ha dicho: “Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital.
Lo anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral.
Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional” [10].
En consecuencia, “teniendo en cuenta la trascendencia de la valoración, esta Corporación ha señalado que la lesión de las garantías fundamentales de la persona, se genera i) por la negación del derecho a la valoración o ii) por la dilación de la misma, pues de no practicarse a tiempo, en algunas ocasiones puede ocasionar el empeoramiento de la condición física o mental del asegurado.
Así, ambas circunstancias transgreden los derechos fundamentales de los trabajadores, toda vez que someten a una situación de indefensión a quien requiere la calificación para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de la capacidad laboral, y con esto precisar cuál entidad es la encargada de asumir el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su afección.”[11] ( )” Es por ello por lo que la calificación de la pérdida de capacidad laboral es un derecho fundamental que garantiza el acceso a prestaciones sociales y económicas y su negación o dilación puede vulnerar derechos fundamentales como la vida digna, seguridad social y mínimo vital.
Para garantizar los derechos fundamentales de quienes han perdido su capacidad laboral, se debe seguir el procedimiento establecido en el Decreto 1352 de 2013, 9 que regula la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez así: “( ) Artículo 38. Sustanciación y Ponencia. Recibida la solicitud por el médico ponente se procederá de la siguiente manera: a) El Director Administrativo y Financiero de la junta citará al paciente por cualquier medio idóneo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes de lo cual se dejará constancia en el expediente; b) La valoración al paciente o persona objeto de dictamen deberá realizarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes; c) En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día el Director Administrativo y Financiero de la junta citará nuevamente por correo físico que evidencie el recibido de la citación para la valoración, esta última deberá realizarse dentro de los quince (15) días calendarios siguientes al envío de la comunicación; d) En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día luego del paso anterior, el Director Administrativo y Financiero de la junta dará aviso por escrito a la Administradora de Riesgos Laborales o Administradora del Sistema General de Pensiones de acuerdo a si la calificación en primera oportunidad fue de origen común o laboral, cuya constancia debe reposar en el expediente, indicándole la nueva fecha y hora en la que se debe presentar el paciente para que esta lo contacte y realice las gestiones para su asistencia. La valoración de la persona se deberá realizar dentro de los quince (15) días calendarios siguientes al recibo de la comunicación escrita a las Entidades anteriormente mencionadas; e) Dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la valoración del paciente, el médico ponente estudiará las pruebas y documentos suministrados y radicará la ponencia; f) Cuando el médico ponente solicite la práctica de pruebas o la realización de valoraciones por especialistas, este las registrará en la solicitud de práctica de pruebas que las ordena señalando el término para practicarlas de conformidad con el presente decreto; g) Recibidos los resultados de las pruebas o valoraciones solicitadas, el médico ponente radicará el proyecto de dictamen dentro de los dos (2) días hábiles a su recibo y se incluirá el caso en la siguiente reunión privada de la junta; h) Una vez radicada la ponencia el Director Administrativo y Financiero procederá a agendar el caso en la siguiente audiencia privada de decisión, que en todo no caso no podrá ser superior a cinco (5) días hábiles.
Parágrafo 1°. De conformidad con el artículo 142 del Decreto 19 de 2012 la Junta Nacional deberá decidir la apelación que haya sido impuesta, en un término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la radicación de la ponencia. Parágrafo 2°. De comprobarse la imposibilidad de asistir a la cita de la persona a valorar, el médico ponente se trasladará para su valoración salvo que se demuestre la imposibilidad de traslado por caso fortuito o fuerza mayor, evento en el cual, se podrá dictaminar de acuerdo a las pruebas allegadas a la junta.
En todo caso la suspensión del trámite de valoración no podrá ser superior a sesenta (60) días calendario. Parágrafo 3°. Si la persona objeto de valoración no asiste a la cita fijada por el Director Administrativo y Financiero de la junta, una vez se surta el procedimiento descrito en el literal a), c) y d) del presente artículo este dará aviso por escrito a las partes interesadas, cuya constancia debe reposar en el expediente y se procederá a emitir el dictamen con lo que repose en el expediente. 10 Parágrafo 4°.
Para realizar las valoraciones de la persona objeto de dictamen está prohibida que se realice de manera simultánea para varios pacientes ya que esta debe ser de manera individual. Parágrafo 5°. Los términos de tiempo establecidos en el presente artículo serán sucesivos entre un trámite y el que le sigue. … Artículo 41. Notificación del dictamen.
Dentro de los dos (2) días calendarios siguientes a la fecha de celebración de la audiencia privada, la Junta Regional de Calificación de Invalidez citará a través de correo físico que deje constancia del recibido a todas las partes interesadas para que comparezcan dentro de los cinco (5) días hábiles al recibo de la misma para notificarlas personalmente.
Vencido el término anterior y si no es posible la notificación, se fijará en un lugar visible de la sede de la junta durante diez (10) días hábiles, indicando la fecha de fijación y retiro del aviso. De todo lo anterior, deberá reposar copia en el respectivo expediente, y en todo caso se deberán indicar los recursos a que tienen derecho las partes.
En los casos de apelación, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez dentro de los dos (2) días calendario siguientes a la fecha de celebración de la audiencia privada comunicará el dictamen por correo físico que deje constancia de su entrega a la persona objeto del dictamen y a las demás personas interesadas. El Director Administrativo y Financiero una vez tenga la constancia de entrega de la comunicación a todas las partes interesadas, por quedar ya el dictamen en firme, remitirá el expediente a la Junta Regional para su respectivo control y custodia.
Parágrafo. En los casos en los que la solicitud de dictamen sea realizada a través de la inspección de trabajo del Ministerio del Trabajo, autoridades judiciales o administrativas, actuando como peritos las Juntas de Calificación de Invalidez, la notificación o comunicación según sea el caso se surtirá en sus respectivos despachos. Para tal efecto, la junta remitirá solamente el dictamen a dichas entidades, las cuales se encargarán de la notificación o comunicación según sea el caso de conformidad con lo establecido en este artículo, posteriormente, el inspector de trabajo deberá devolver debidamente notificado el dictamen.
( )” El trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral está reglado por etapas y tiempos determinados, establecidos en el artículo 38 del Decreto 1352 de 2013 (2 días hábiles para citar al paciente, 10 días hábiles para valoración, 5 días hábiles para radicar la ponencia) y en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 (notificación del dictamen dentro de 2 días calendarios).
Estas normas buscan garantizar los derechos fundamentales de los usuarios, estableciendo un tiempo razonable para el cumplimiento de deberes y la resolución de estas situaciones. 4. Entidad encargada de determinar inicialmente la PCL. En orden a resolver lo pertinente, sea lo primero señalar que, el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012 se ocupa de establecer las entidades encargadas de determinar en primera instancia la perdida de la capacidad laboral, calificar el grado de invalidez y el origen de la contingencia, tal y como pasa a verse a continuación: “[ ]
ARTÍCULO 142. Calificación del estado de invalidez. El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, quedará así: La calificación se realizará con base en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación, que deberá contener los criterios técnicos-científicos de evaluación y calificación de pérdida de capacidad laboral porcentual por 11 sistemas ante una deficiencia, discapacidad y minusvalía que hayan generado secuelas como consecuencia de una enfermedad o accidente.
"ARTÍCULO 41. Calificación del Estado de Invalidez. El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. /Negrillas de la Sala/ El acto que declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional.
Cuando la incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a la Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de la respectiva entidad. [… ]” En una primera oportunidad, la determinación de la pérdida de la capacidad laboral y el origen de esta corresponde entre otras autoridades, a la Administradora Colombiana de Pensiones como ocurre en este caso.
Ahora bien, puede suceder que, para resolver de fondo sobre tal petitum, dicha entidad requiera información adicional o actualización de la historia clínica del paciente a calificar, con el propósito de tener un panorama completo y preciso de las condiciones físicas y mentales de aquel, que le permitan arribar a conclusiones fiables. 5.
Competencia frente a los exámenes complementarios. En este sentido, comoquiera que la discusión en esta instancia se centra precisamente en determinar a cargo de quien está la realización de exámenes necesarios para proseguir con el mencionado trámite de calificación, se procede a citar a la Corte Constitucional7, quien sobre el tema ha indicado lo siguiente: “[ ] De las obligaciones de las Empresas Promotoras de Salud como actor fundamental en el proceso de calificación de invalidez. 7 T-854-10.
Referencia: expediente T2722551. Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. Bogotá D.C. veintiocho (28) de octubre de dos mil diez (2010). 12 En la sentencia T-043 de 2007 la Corte Constitucional definió la pensión de invalidez como “la prestación económica destinada a cubrir las contingencias generadas por la enfermedad común o el accidente de trabajo que inhabilitan al afiliado para el ejercicio de la actividad laboral.” En la misma sentencia se habló de los requisitos exigidos y se dijo que “para obtener el reconocimiento y pago de esta prestación, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 establecía el acceso a la pensión para los afiliados que fueran declarados inválidos con una pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50% y que, a su vez, se encontraran en alguno de los siguientes eventos: Estuvieren cotizando al régimen y tuvieren aportes equivalentes a por lo menos 26 semanas, al momento de producirse el estado de invalidez; o hubieren dejado de cotizar al sistema, pero acreditaren aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.” Así entonces el reconocimiento económico a causa de la invalidez representa para las personas un medio indispensable para su supervivencia, teniendo en cuenta que la capacidad laboral se ha visto disminuida a consecuencia de la invalidez y quienes cumplan con los requisitos contemplados en la norma tiene el derecho de acceder a ella.
Por eso cuando este derecho se ve troncado por las entidades a cargo de reconocerlo de manera directa o indirectamente se atenta contra los derechos a la vida, a la seguridad social y a la dignidad humana. Respecto de las pautas para determinar el estado de invalidez, la ley 100 de 1993 estableció que la misma sea determinada con base en el “Manual Único para la calificación de la invalidez” regulado por el decreto 917 de 1999, normatividad que establece los criterios para la valoración del daño corporal.
Este precepto regula el proceso de calificación pérdida de la capacidad laboral y contempla la fase donde se realiza una valoración médica, se analiza y estudia la historia clínica, exámenes y todos los documentos que recojan el diagnóstico del solicitante. Esta etapa es dirigida por el médico laboral especialista en Salud Ocupacional, quien posteriormente debe rendir un informe final que será empleado por las Juntas de Calificación de Invalidez para determinar la pérdida de la capacidad laboral.
El decreto 917 de 1999, en su artículo 9º dispone las “Instrucciones generales para los calificadores” y dentro de los principios para determinar la pérdida de la capacidad laboral se estableció que “La calificación de la pérdida de capacidad laboral del individuo deberá realizarse una vez se conozca el diagnóstico definitivo de la patología, se termine el tratamiento y se hayan realizado los procesos de rehabilitación integral, o cuando aún sin terminar los mismos, exista un concepto médico desfavorable de recuperación o mejoría.”(Negrilla fuera del texto).
En el artículo 10 de la misma normatividad se establecieron las instrucciones para los médicos interconsultores: “Para la determinación de la pérdida de la capacidad laboral, los calificadores deberán disponer de los antecedentes técnico-médicos objetivos sobre las patologías en estudio. Estos antecedentes los proporcionan los médicos tratantes o interconsultores de las IPS a la cual se encuentre afiliado el paciente.” Para efecto de cumplir con este requisito, los calificadores deben requerir a los interconsultores el concepto técnico-médico correspondiente, cumpliendo los siguientes requisitos: 1.El médico tratante o interconsultor que realiza un peritazgo de su especialidad (reconocimiento y determinación del diagnóstico y estado clínico de determinada patología que presenta un afiliado), debe considerar que su informe será utilizado por el calificador para determinar la pérdida de la capacidad laboral que presenta dicho individuo.
(Negrilla fuera del texto). (…) 6. El médico interconsultor deberá pronunciarse exclusivamente en materia de su especialidad, sobre los puntos solicitados por el Calificador, entre los cuales pueden contenerse por lo menos los siguientes: Fecha de atención, diagnóstico, tratamientos recibidos o sugeridos, concepto y pronóstico. (Negrilla fuera del texto).
En consecuencia, el médico laboral-calificador al momento de realizar la evaluación general deberá contar con la información que determine el diagnóstico y estado clínico del solicitante, ya que el informe rendido por esté es pieza fundamental para la posterior decisión que expida la Junta de Calificación de Invalidez y si dicho 13 profesional no cuenta con la información suficiente y pertinente para determinar en forma más precisa la magnitud y el compromiso de la patología presentada por el aspirante está plenamente facultado para ordenar a la EPS con la cual el solicitante tenga su contrato de afiliación, que suministre todo el material médico, que en el últimas dará certeza sobre el daño corporal y su posible incidencia en la disminución de la capacidad laboral.
Lo anterior exige, que la información clínica objeto de evaluación y análisis goce de ciertas características, como claridad, certeza, pertinencia y por supuesto ser concluyente respecto del estado actual de salud del aspirante, contar con tales precisiones es indispensable para su correcta interpretación. De cualquier modo, en el evento que la información enviada no sea suficiente para determinar un diagnóstico definitivo de la patología padecida puede el calificador en esta fase primaria requerir a la EPS o IPS que por conducto del médico tratante o interconsultor se realicen las pruebas, exámenes y procedimientos necesarios con el propósito de emitir un informe exacto. [ ]SIC” Téngase en cuenta, además, que el Decreto 1072 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”, establece en su artículo 2.2.5.1.6, numeral 10, lo siguiente: Artículo 2.2.5.1.6.
Funciones comunes de las juntas de calificación de invalidez. Son funciones de las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez, las siguientes: […] 10. Si lo considera necesario y con el fin de proferir el dictamen, solicitar los antecedentes e informes adicionales a las entidades promotoras de salud, a las administradoras de riesgos laborales, a las administradoras del sistema general de pensiones, compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y demás compañías de seguros así como a los empleadores y a las instituciones prestadoras de servicios de salud que hayan atendido al afiliado, al pensionado o al beneficiario. /Resaltado de la Sala/ Del mismo modo, establece que: Artículo 2.2.5.1.14. equipo interconsultor externo de las juntas de calificación de invalidez. todas las juntas deben llevar un directorio de profesionales o entidades interconsultores independientes de las instituciones de seguridad social relacionadas con el caso sobre el cual se va a emitir el dictamen, a quienes se les solicitará la práctica de exámenes complementarios o valoraciones especializadas, la confirmación de los resultados de aquellas pruebas practicadas en la primera oportunidad cuando no existe claridad sobre los mismos y otras pruebas que en concepto de la junta se requieran para emitir el dictamen.
Las referidas normas están destinadas a las actuaciones de las Juntas Regionales y Nacional de calificación de invalidez; sin embargo, si se diera a las mismas una aplicación analógica para los eventos de calificación que en una primera oportunidad le compete hacer a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, ello debe hacerse de manera sistemática y entendiendo que el calificador puede acudir a las entidades promotoras de salud para solicitar informes adicionales en relación con el estado físico y mental del afiliado, sin que ello impida que también, de considerarlo necesario, acuda a “interconsultores externos independientes de las instituciones de seguridad social relacionadas con el caso sobre el cual se va a emitir el dictamen, a quienes se les solicitará la práctica de exámenes complementarios o valoraciones especializadas, la confirmación de los resultados de aquellas pruebas practicadas en la primera oportunidad cuando no 14 existe claridad sobre los mismos”; es decir, para despejar dudas o complementar la información ya recaudada en la primera oportunidad por parte de las Instituciones de Seguridad Social.
Resulta válido afirmar que, si las Juntas de Calificación pueden apoyarse en las EPS para obtener información de primera mano en torno a la Historia Clínica del sujeto a calificar -, también lo pueden hacer las Administradoras de Pensiones que tengan bajo su responsabilidad ese mismo cometido en un primer momento o estadio de dicha actuación; ello, porque son las Entidades Promotoras de Salud quienes disponen de la red prestadora de servicios a la cual se encuentran adscritos los profesionales responsables del tratamiento y seguimiento del paciente; pero además, porque cuentan con el recurso humano y físico para realizar las evaluaciones de salud y actualizaciones de los diagnósticos necesarios para ilustrar en debida forma al calificador en cualquiera de sus instancias. 6.
Caso concreto. Advierte la Sala que, del análisis efectuado a la solicitud incoada por la accionante, se infiere que ella pretende que por vía de tutela se le protejan los derechos fundamentales, presuntamente vulnerados por Colpensiones y Salud Total EPS, cuya pretensión principal radica en que las accionadas den continuidad al proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral y así mismo realicen los exámenes complementarios requeridos por Colpensiones.
Colpensiones dio respuesta a la acción de tutela informando que, de conformidad con la documentación requerida al actor, el plazo para su aporte fue prorrogado en pro de su entrega hasta el día 05 de mayo de 2025. Salud Total EPS-S, adujo no estar vulnerando ningún derecho incoado por el actor, pues hasta el momento ha cumplido con lo requerido por el mismo conforme lo prescito por el médico tratante.
En consecuencia, la Juez de primera instancia protegió los derechos del actor, ordenando a la EPS Salud Total ordenar y autorizar en favor del actor, la totalidad de exámenes complementarios requeridos por la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones. Así mismo ordenó a Colpensiones abstenerse de cerrar el trámite para la calificación de la pérdida de capacidad laboral del señor José Abelardo García Alzate que le conceda una prórroga adicional de 30 días hábiles para allegar los exámenes y valoraciones médicas.
Del mismo modo, dispuso que, una vez cumplido el plazo, la Administradora Colombiana de Pensiones antes de cerrar el trámite, debía de verificar si la ausencia de radicación de los documentos requeridos es atribuible al accionante o a la EPS encargada de realizar las valoraciones, habida cuenta que el cierre del trámite no procederá en caso de verificarse que la ausencia de entrega de los exámenes complementarios por parte del actor obedece a la falta de valoración de la EPS Salud Total.
Ante tal decisión, Salud Total EPS presentó impugnación, al estimar que la orden impartida por la a quo es improcedente, toda vez que no existe una orden médica 15 de un galeno adscrito a dicha EPS que avale la pertinencia de las valoraciones requeridas por Colpensiones. Conforme lo anterior y una vez revisado el material probatorio que reposa en el plenario, esta Sala encuentra que: • El señor José Abelardo García Álzate, elevó derecho de petición a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones el 11 de octubre de 20248, solicitando iniciar tramite de calificación de pérdida de capacidad laboral. • El 03 de diciembre de 2024, mediante oficio con radicado 2024_256719749, Colpensiones le solicita al actor complementar su historia clínica con exámenes adicionales, así: • El 07 de enero de 2025, el actor elevó petición a las accionadas (Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y Salud Total EPS) solicitando que ambas de manera conjunta realizaran las acciones tendientes para realizar los exámenes complementarios y así mismo Colpensiones diera prórroga para aportar la documentación requerida. • El 05 de marzo de 2025, mediante oficio No. 2025_412704210 Colpensiones le informó al actor, que debía aportar los siguientes documentos dentro de los 30 días siguientes al recibo de dicha comunicación: 8 Expediente digital SAMAI, Documento 2, folios 17-19. 9 Expediente digital SAMAI, Documento 2, folios 37, 38. 10 Expediente digital SAMAI, Documento 2, folios30, 31. 16 • El 03 de abril de 2025, Colpensiones dio respuesta a través del oficio No. 2025_696931311, señalo que, la prórroga se extendió hasta el 05 de mayo de 2025.
En este caso, está demostrado que el accionante ha requerido a su EPS para que realice las valoraciones especializadas y los exámenes complementarios necesarios para actualizar su historia clínica y que sean sus médicos tratantes quienes se encarguen de ello; como también ha requerido a la Administradora Colombiana de Pensiones para que extienda el plazo para aportar la documentación requerida.
Teniéndose en cuenta que Salud total es quien presentó el recurso de alzada, argumentando que no existe una orden médica de un galeno adscrito a dicha EPS que avale la pertinencia de las valoraciones requeridas por Colpensiones, se considera pertinente precisar que las Empresas Promotoras de Salud (EPS) juegan un papel fundamental, pues son quienes cuentan con los profesionales en salud, los cuales tiene el conocimiento idóneo para realizar valoraciones.
Además, es menester indicar que la Ley 100 de 1993 y el Decreto 917 de 1999, establecen los criterios para determinar la pérdida de capacidad laboral y la responsabilidad de las EPS en el proceso de calificación de invalidez. 11 Expediente digital SAMAI, Documento 5 17 Concluyéndose que, la EPS aquí accionada tiene la obligación de asegurar la realización de exámenes complementarios requeridos por Colpensiones para dar continuidad al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral; asimismo, debe proporcionar información médica precisa y completa para que la Administradora Pensional pueda tomar decisiones informadas sobre la calificación de invalidez del actor.
En virtud de lo anterior, la EPS Salud Total, tiene la obligación de realizar los exámenes complementarios requeridos por Colpensiones, pues los mismos no son solicitados por un simple capricho, ya que el objeto de que estos es que se pueda realizar la adecuada valoración de la pérdida de capacidad laboral del actor, lo cual no constituye ninguna irregularidad o arbitrariedad al solicitarlos, toda vez que los mismos permiten valorar adecuadamente las condiciones y el estado de salud de los usuarios, situación que es crucial para determinar la PCL y, por lo tanto, su derecho a recibir una pensión de invalidez.
En consecuencia, se confirmará el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales. Por lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Se confirma el fallo de primera instancia proferido el 19 de mayo de 2025 por la Juez Séptima Administrativa del Circuito de Manizales dentro del trámite de tutela promovido por el señor José Abelardo García Álzate contra Colpensiones y Salud Total EPS.
Segundo: Notifíquese este proveído en la forma ordenada por el Artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 5º del Decreto 306 de 1992. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en Sala de Decisión Extraordinaria realizada en la fecha. Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.