EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Acto de declaratoria de utilidad pública / COMPETENCIA DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN MATERIA DE EXPROPIACIÓN – Síntesis del caso: La sociedad xxxxxx En Liquidación interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones mediante las cuales EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. (EPM) ordenó la expropiación de un inmueble de su propiedad, ubicado en el barrio Colombia de Medellín, con destino al proyecto “Nueva Subestación Industriales 110/44/13,2 kV”.
La demanda alegó que EPM omitió el trámite obligatorio de declaratoria de utilidad pública, no respetó las normas urbanísticas aplicables al plan parcial del sector y fijó un valor indemnizatorio injusto, basado en un avalúo que no consideró las condiciones reales del predio ni su potencial urbanístico. Extracto: [ ] De las normas anteriores, se extrae que la declaratoria de utilidad pública e interés social constituye un requisito previo y necesario para la expedición del acto administrativo que ordena la expropiación por vía administrativa, la cual debe realizarse mediante acto administrativo particular y concreto por parte del ejecutivo, en relación con las obras o proyectos de generación eléctrica, acueductos, riego, entre otros, y las zonas a ellos vinculadas.
Asimismo, la expropiación administrativa sólo procede cuando el titular del derecho de dominio se niega a enajenar voluntariamente el inmueble o se encuentra legalmente impedido para hacerlo. [ ] Teniendo en cuenta la disertación realizada, no se advierte por esta Sala, excepción contemplada dentro de la normativa aplicable, para omitir el cumplimiento de la obligatoriedad de declarar la utilidad pública mediante acto administrativo previo a adelantar el trámite de la expropiación por vía administrativa. [ ] En este contexto, se evidencia que la ley en mención facultó a las empresas de servicios públicos domiciliarios que, por motivos de utilidad pública e interés social para la ejecución y desarrollo del servicio brindado a expropiar bienes inmuebles, caso en el cual seguirán los procedimientos establecidos en las Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, garantizándose cada una de las etapas fijadas para tal finalidad. [ ] Frente a este cargo, observa la Sala que de las pruebas aportadas al proceso no se evidencia que EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. hubiese expedido acto administrativo de dicha declaratoria por motivos de utilidad pública o de interés social, como acto previo al procedimiento previsto en la ley para la expropiación por vía administrativa. [ ] En este sentido, se tiene que la ausencia de un acto previo de declaratoria de utilidad pública, invalida la expropiación, pues se considera que la administración actúa sin una base legal para justificar la privación a la propiedad privada, de ahí la importancia que la ley haya establecido tal declaración como primer requisito del procedimiento. […] Se pone de presente que si bien, los actos demandados se invocó las razones por las cuales se requería del predio, ello no significa que no se hubiese incurrido en el cargo alegado por la parte demandante, en tanto que, la ley exige el cumplimiento de la expedición del acto de declaratoria de utilidad pública, como norma habilitante para iniciar el proceso de expropiación, circunstancia que no ocurrió en el caso de la referencia. Lo anterior resulta relevante, en el sentido de que el acto de declaratoria de utilidad pública e interés social constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cual no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo, en tanto que, existe una relación de causa y efecto, pues sin la existencia del primero no podían adelantarse las etapas subsiguientes, ni mucho menos culminarse con la orden de expropiación administrativa.
NOTA DE RELATORÍA: El Tribunal declaró la nulidad de las resoluciones de expropiación expedidas por EPM, al comprobar que no se había emitido el acto administrativo de declaratoria de utilidad pública, requisito indispensable para iniciar el procedimiento de expropiación por vía administrativa. La omisión de este acto vulneró el principio de legalidad y afectó la validez de todo el trámite.
En consecuencia, se negó la modificación del valor indemnizatorio solicitada por la parte demandante, así como el reconocimiento de perjuicios materiales y morales, por falta de prueba. La sentencia también ordenó comunicar la decisión al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín, donde cursa un proceso judicial paralelo de expropiación. Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN Magistrada ponente: ANGY PLATA ÁLVAREZ Medellín, dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 Demandante: Inversiones Velásquez Franco LTDA en Liquidación Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Asunto: Expropiación por vía administrativa / Acto de declaratoria de utilidad pública Decisión: Concede parcialmente pretensiones Sentencia: 126 ordinaria Acta: 047 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a proferir sentencia dentro del proceso de la referencia, para lo cual tendrá en cuenta los siguientes, ANTECEDENTES 1.
La demanda INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación actuando por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 71 de la Ley 388 de 1997, en contra de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P.1, prevista para controvertir la decisión de expropiación por vía administrativa, obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido. 1.1.
Pretensiones Como principales solicitó la nulidad parcial de la Resolución N°2021-RES- 21193 del 21 de mayo de 2021, “Por medio de la cual se ordena un trámite de expropiación” y la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021 “Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2021-RES21193 del 21 de mayo de 2021 que ordenó el trámite de expropiación del inmueble identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 001- 236211 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur”, ambas proferidas por la Gerencia General de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. 1 01Demanda.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 A título de restablecimiento del derecho que se modifique el valor comercial del inmueble con matrícula inmobiliaria N°001-236211 a la suma de $1.790.328.741. Que se condene en costas a la parte demandada y a las agencias en derecho. Como pretensiones subsidiarias, que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho se reconozcan y pague los perjuicios materiales y morales causados como consecuencia de las medidas tomadas en contra del inmueble con matrícula inmobiliaria N°001-236211. 1.2.
Supuestos fácticos Se relató en la demanda que, INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación es propietaria del inmueble con matrícula inmobiliaria N°001- 236211, inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur. Mediante oficio N°20200130246574 del 16 de diciembre de 2020, EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. presentó a la sociedad oferta de compra, para enajenación voluntaria del inmueble con M.I. N°001-236211, el cual consta de 368 m2, por valor de $121.881.600,00, por cuanto lo consideraba necesario para la ejecución del Proyecto Subestación Industriales 110/44/13,2 kV en el sector de industriales en Medellín como centro de carga, en tecnología GIS, configuración doble barra, con un transformador 60/20/60 MVA (45/15/45 MVA) - 110/44/13,2 kV, la construcción de edificios de control (GIS-Celdas de media tensión) y la instalación de nuevas celdas de 44 kV y 13,2 kV (circuito San Diego – Guayabal y San Diego – Poblado a 110 kV).
El representante legal de la sociedad INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación en oficio del 19 de enero de 2021 solicitó a EPM la reconsideración del avalúo porque existían errores de fondo en su contenido; la cual fue trasladada a la firma avaluadora Avalbienes, quien contestó a través del comunicado N°20210130068277 del 17 de marzo de 2021, confirmando el valor del avalúo, sin tener en cuenta los reparos indicados.
El 24 de mayo de 2021, EPM notificó electrónicamente a la sociedad la Resolución N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021, por medio de la cual dispuso expropiar el inmueble con M.I. N°001-236211, concediéndole 10 días siguientes a la notificación, para interponer recurso de reposición; el cual fue presentado el 4 de junio de 2021, esgrimiendo entre otros argumentos, el desconocimiento del principio de sujeción inmediata e irrestricta de la expropiación a los Planes de Ordenamiento Territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas complementarias y estructurales, falsa motivación del acto administrativo, incorrecto cálculo de la indemnización, y mala fe en la oferta de compra y en la elaboración del avalúo; siendo resuelto de desfavorablemente mediante la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 Que el 31 de agosto de 2021, EPM presentó demanda verbal especial en contra de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación con la pretensión de que se decretara por vía judicial la expropiación del inmueble, la cual fue asignada por reparto al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Oralidad de Medellín. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación La parte demandante invocó como fundamento de sus pretensiones los artículos 29, 58 y 287 de la Constitución, artículos 16 y 17 de la Ley 56 de 1981, artículo 7 del Decreto Legislativo 789 del 2020, artículo 2.2.5.4.1 del Decreto 1077 de 2015, artículos 20 y 60 de la Ley 388 de 1997, artículo 1, 2 y 21 del Decreto 1420 de 1998, y Resolución Conjunta IGAC 1001 y SNR 11344 del 2020.
Como concepto de violación, trajo a colación los siguientes fundamentos: - Expedición irregular de las resoluciones. Los actos administrativos que ordenan la expropiación de un bien están sujetos a un procedimiento de formación y expedición so pena de que se afecten los requisitos indispensables o sustanciales para la decisión definitiva, de modo que cuando se desconocen, se presenta esta causal genérica de nulidad.
EPM omitió haber agotado el debido procedimiento de declaratoria de utilidad pública del proyecto nueva subestación industriales 110/44/13,2 kV, en virtud del cual ordenó la expropiación administrativa, trámite obligatorio consignado en el artículo 16 de la Ley 56 de 1981, relativo a la calificación de utilidad pública e interés social de los planes, proyectos y ejecución de obras para la generación, transmisión, distribución de energía eléctrica.
Para el caso no existe prueba, ni consta en ninguna de las resoluciones acusadas, que la demandada hubiera solicitado al Ministerio de Minas y Energías la declaratoria de utilidad pública del proyecto de energía que pretende desarrollar sobre el predio, así como la habilitación para proceder con la expropiación del predio objeto de la controversia, así como tampoco hubiese hecho el respectivo anuncio del proyecto a través de un acto administrativo de carácter general, debidamente expedido y publicado. - Desconocimiento a las normas en que debía fundarse.
Uno de los principios fundantes del Estado de Derecho ha sido la sujeción de las autoridades al principio de legalidad – artículo 29 de la Carta -, el cual propende por la contención de la arbitrariedad de la función administrativa y ordena la sumisión de la administración al ordenamiento jurídico vigente, empero, no se satisface con la simple enunciación de las normas, sino que debe existir una congruencia entre ellas y el caso particular.
En la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021, EPM hizo ver de manera artificiosa que los planes de ordenamiento territorial (incluidas las normas que lo desarrollan y complementan), no son oponibles cuando se trata la ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 distribución de servicios públicos domiciliarios, contrariando el principio de legalidad, en lo pertinente al artículo 2.2.2.1.2.5.2 del Decreto 1077 de 2015, dado que, si bien existe inoponibilidad, ella se circunscribe a los proyectos, obras o actividades particularmente de la subsección 5, consideradas por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponde a la Nación y no a las empresas industriales y comerciales del Estado del orden municipal, como es el caso de EPM.
Los actos desconocieron el principio de sujeción inmediata e irrestricta de la expropiación a los Planes de Ordenamiento Territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales complementarias, en la medida en que EPM inició su actuación de enajenación voluntaria del inmueble, notificando una oferta de compra con base en el avalúo elaborado por Avalbienes, el cual contiene varias imprecisiones, como no tener en cuenta las previsiones del POT de Medellín (Acuerdo 48 de 2014), en el macroproyecto Rio Sur y en el Plan Parcial del Polígono Z5_R_22 - Barrio Colombia, es decir, se omitió verificar si el proyecto de subestación industriales estaba definido como de utilidad pública o interés social.
Además, se obviaron los instrumentos de planificación complementaria que necesariamente debieron estudiarse no solo previo al inicio del trámite expropiación, sino al momento de la elaboración del avalúo que le sirvió de soporte, pues lo contrario supone un error de fondo, que genera un desconocimiento a normas imperativas y una falsa motivación del acto administrativo; ausencia que afectaría, la distribución de cargas y beneficios de toda la unidad de actuación urbanística en la que se encuentra el inmueble, ya que al disminuir el área bruta se debe recalcular el área neta desarrollable y por ende la disminución de los aprovechamientos de todos los inmuebles que la integran, generando graves afectaciones a múltiples actores y a la comunidad en general.
Por tanto, si EPM pretendía desarrollar el proyecto de subestación industriales requería modificar el Plan Parcial del Polígono Z5_R_22 - Barrio Colombia, pues ningún agente público o privado puede realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, normas de interés público y social.
Adicionalmente, los actos acusados desconocieron criterios constitucionales, legales y jurisprudenciales sobre indemnización, en tanto que, el precio considerado no cumple con los criterios técnicos establecidos por las normas, para ser calificado como justo y equilibrado para el propietario del bien, pues no se tuvo en cuenta todas las características del sector donde se ubica el inmueble.
Además, se elaboró a partir de un método valuatorio equivocado, contiene un error en las áreas tomadas en consideración y no incluyó la cuantificación de otros perjuicios que se causaron a la demandante con ocasión de la expropiación, de manera que, simplemente se calculó el valor del metro cuadrado individual, aplicando una fórmula de afectación por servidumbre.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 En términos concretos, una indemnización justa conlleva no solo a aplicar los principios de la razonabilidad y proporcionalidad en su tasación, sino a definir que el avalúo comercial incluya el valor de las indemnizaciones o compensaciones que fuera del caso realizar por afectar el patrimonio de los particulares (propietarios), elementos que no se consideran por el avaluador, por ejemplo, no se tuvo en cuenta que el pecio de transportar los equipos y materiales que se encuentran actualmente ubicados en el lote, los cuales ascienden a $6.000.000.
El avalúo indicó que existía una diferencia de áreas, entre la señalada en la ficha catastral (446,42 M2) y la indicada en el certificado de libertad y tradición (368,00 M2), sin embargo, la firma Avalbienes decidió tener en cuenta el área menor, sin tener en cuenta las manifestaciones realizadas al respecto. En el acto acusado, EPM citó como fundamento del valor indemnizatorio las Resoluciones IGAC 1001 y SNR 11344 del 2020 para desprenderse de su deber de atender no solo el valor consignado en los títulos, pese a ello, dichos actos no son aplicables a la controversia, por cuanto, éstos tienen por objeto determinar los lineamientos para los procedimientos catastrales con efectos registrales, de ahí que, resulten como normas aplicables los artículos 1 y 2 del Decreto 1420 de 1998, los cuales prevén que se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.
Agregó que, que EPM motivó la decisión de selección del bien inmueble haciendo referencia a un equipo interdisciplinario que efectuó el análisis de prefactibilidad, en el cual se revisaron diversas opciones prediales para la ejecución del proyecto bajo criterios técnicos, financieros, jurídicos, ambientales y constructivos, concluyendo que el inmueble óptimo para el desarrollo del proyecto era el identificado con folio de matrícula inmobiliaria 001-236211, sin embargo, no se citan las fechas ni los criterios técnicos o comparativos tenidos en cuenta para llegar a la citada conclusión. - Falsa de motivación. Consiste en la exteriorización de las razones de hecho y de derecho que fundamentan la decisión de la administración, con la finalidad garantista de permitirle al destinatario del acto administrativo evaluar si el mismo se profirió de conformidad con los supuestos fácticos y jurídicos verdaderamente aplicables al caso concreto, o si dichos supuestos tienen o no el alcance que realmente la autoridad ha querido darles.
Para el caso concreto existe falsa motivación en dos aspectos fundamentales, en primer lugar, las obras definidas como de utilidad pública o interés social en virtud de las cuales se adelanta el trámite expropiatorio no están en consonancia con los objetivos de las normas de planificación complementaria aplicables al polígono donde se encuentra ubicado el inmueble, en segundo lugar, dichas normas de planificación complementaria tampoco se tuvieron en cuenta para la elaboración del avalúo que soporta el valor señalado por concepto de indemnización o compensación dentro del trámite.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 Si EPM, no hubiera omitido tener en cuenta el estudio de los instrumentos de planificación complementaria (macroproyecto Rio Sur y en el Plan Parcial del Polígono Z5_R_22 - Barrio Colombia), tendría una decisión sustancialmente diferente pues los hechos y argumentos que fundamentaron las resoluciones acusadas fueron apreciados en una dimensión equivocada, en la medida en que no concuerda el escenario fáctico y jurídico que la entidad supuso que existía al tomar la decisión. El avalúo que soporta la resolución no tuvo en cuenta todas las características del sector donde se ubica el predio, lo cual ratifica que la Administración no solamente omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente; en la elaboración se utilizó un método valuatorio equivocado; existe un error en las áreas tomadas en consideración; y en consecuencia los hechos y elementos que se tuvieron en cuenta para fijar el precio o valor indemnizatorio fueron apreciados desatinadamente. 2.
Contestación a la demanda EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. actuando por intermedio de apoderada judicial contestó la demanda2, oponiéndose tanto a las pretensiones principales como las subsidiarias, al referir que, los actos demandados fueron expedidos conforme lo disponen las competencias y procedimientos instituidos en el ordenamiento jurídico, para el logro de los cometidos o finalidades estatales, con el respeto pleno de los derechos de las personas, la colectividad y el debido proceso.
Sostuvo que, el artículo 56 de la Ley 142 de 1994 establece que podrá declararse la utilidad pública e interés social lo concerniente a la ejecución de obras para la prestación de los servicios públicos y para lograr su materialización es posible la expropiación de bienes inmuebles, en virtud de ello, la entidad en cumplimiento y desarrollo de su objeto social se hallaba desarrollando el “Proyecto Nueva subestación Industriales”, consistente en la construcción de una subestación 110/44/13,2 kV en el sector de industriales en Medellín, como centro de carga, en tecnología GIS, configuración doble barra, con un transformador 60/20/60 MVA (45/15/45 MVA) - 110/44/13,2 kV, la construcción de edificios de control (GIS-Celdas de media tensión) y la instalación de nuevas celdas de 44 kV y 13,2 kV, siendo necesario la apertura del circuito San Diego – Guayabal y San Diego – Poblado a 110 kV, respectivamente.
Precisó que, para determinar la compra del lote de terreno requerida para la construcción de la subestación, la empresa a través de un equipo interdisciplinario, efectuó un análisis de prefactibilidad, en el cual se revisaron diversas opciones prediales para la ejecución del proyecto bajo criterios: técnicos, financieros, jurídicos, ambientales y constructivos, concluyendo que el inmueble óptimo para el desarrollo del proyecto era el identificado con Matrícula Inmobiliaria N°001-236211, al tener una ubicación estratégica por 2 08Contestacion.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 estar contiguo a predios de propiedad de EPM y en la zona de servidumbre de la línea San Diego – Guayabal y San Diego – Poblado a 110 kV, la cual sería intervenida para la construcción del proyecto. El valor de inmueble fue determinado por el avalúo elaborado por la firma Avalbienes, partiendo del área indicada en el título de adquisición por valor de $121.881.600 (368 mt2), sin incluirse la valoración de las mejoras constructivas que se encontraron en el inmueble, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 2.2.2.3.29. del Decreto 1170 de 2015, por haberse adelantado sin el lleno de los requisitos legales.
Por último, aseveró que, al no llegarse a un acuerdo en la etapa administrativa y ante la necesidad de EPM de contar con el predio para ejecutar el proyecto de interés general, se presentó demanda de expropiación la cual es tramitada por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín, bajo el N°05001310300620210037000. Formuló como excepciones las que denominó: improcedencia de la nulidad de los actos administrativos por legalidad de estos, Legitimidad del actuar de Empresas Públicas de Medellín E.S.P., inexistencia de vulneración al debido proceso, la demanda carece de pruebas para demostrar los hechos y la obligación de aportar los elementos probatorios es del demandante – inexistencia de daño, improcedencia de prosperidad de las pretensiones de pago de costas, indebida y exagerada tasación de perjuicios, y la genérica. 3.
Alegatos de conclusión En la audiencia de pruebas celebrada el 15 de noviembre de 2024, se corrió traslado para para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión, término que culminó el 29 de noviembre de la anualidad. 3.1. La parte demandante3 presentó sus alegatos de conclusión, reiterando las pretensiones invocadas en la demanda, al referir que, el objeto del proceso era no solo tratar de desvirtuar el carácter de utilidad pública del proyecto pretendido por EPM, sino de advertir que el procedimiento para la expropiación estuvo viciado de nulidad, entre otros, por cuanto carece de un acto administrativo que declare la zona o el inmueble como de utilidad pública.
Aseveró que, si en gracia de discusión se aceptara que dicho acto administrativo y su registro no fueran necesarios y que no se configuran los demás vicios de nulidad, si existe ésta por indebida determinación del valor de la indemnización por lo que los actos administrativos demandados deben modificarse en el valor de la indemnización por la expropiación del inmueble con M.I. 001-236211 a la suma de $1.790.328.741, dado que debió tenerse en cuenta la reglamentación urbanística vigente, los objetivos y usos del suelo establecidos en el plan de ordenamiento territorial, ello en atención a que el bien se encuentran dentro de un plan parcial. 3 71AlegatosDte.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 Agregó que, pese a que en el bien recae un gravamen (servidumbre) constituida a favor de EPM (carga que ha tenido que soportar el particular), en virtud del cual, restringe el uso del inmueble para ser desarrollado de forma independiente, no hace que el mismo pierda el potencial que posee al estar dentro de unidad de actuación de conformidad con no lo normado en el artículo 98 del Decreto 2078 de 2015.
Por tanto, el avalúo presentado por EPM como fundamento para la determinación del valor de la indemnización desconoció las normas que rigen la materia, al no haber tenido en cuenta las condiciones específicas del inmueble, entre ellas su ubicación dentro un plan parcial, circunstancia que impactaba sobre su valor comercial. 3.2. La parte demandada4 en su oportunidad procesal presentó sus alegatos de conclusión, solicitando que se denegaran las pretensiones de la demanda, toda vez que, el demandante no logró demostrar que los actos administrativos acusados incurrieron en los vicios que se alegan, más allá de su inconformidad con el valor fijado como indemnización. Reiteró que, el proyecto Nueva Subestación Industriales 110/44/13,2 kV es fundamental para atender el alto crecimiento de demanda en la zona, evitar racionamientos de energía, prevenir el pago de compensaciones, mantener la imagen corporativa y permitir la conexión de nuevos usuarios; en virtud de ello, fue seleccionado el inmueble de propiedad de la sociedad INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación, luego de efectuarse un riguroso análisis de prefactibilidad por un equipo interdisciplinario, evaluándose diferentes criterios técnicos, con base en los cuales se concluyó que la ubicación del bien era estratégico por estar contiguo a los predios de EPM, hallarse en zona de servidumbre existente y por su cercanía al centro de carga. 4.
Se advierte que, el Ministerio Público no emitió pronunciamiento alguno. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 21 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, y artículo 71 de la Ley 388 de 1997, atendiendo a la naturaleza del proceso. 2.
Problema jurídico En el asunto de la referencia, la Sala se centrará en establecer si se debe declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021, “Por medio de la cual se ordena un trámite de expropiación” y la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021 “Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto 4 72AlegatosEPM. 5 Modificado por el artículo 28 Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 contra la Resolución 2021-RES21193 del 21 de mayo de 2021 que ordenó el trámite de expropiación del inmueble identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 001-236211 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur”, ambas proferidas por la Gerencia General de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. y como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, si hay lugar a que se modifique el valor comercial del inmueble con M.I. 001- 236211 reconocido en el trámite de expropiación por vía administrativa a la suma de $1.790.328.741; y como pretensión subsidiaria si es procedente el reconocimiento de perjuicios materiales y morales. 3.
Tesis de la sala La Sala considerará que, debe accederse parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declararse la nulidad de los actos administrativos demandados, toda vez que, EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. omitió efectuar la declaratoria de utilidad pública, requisito establecido en los artículos 63 de la Ley 388 de 1997 y 56 de la Ley 142 de 1994, como acto habilitante para el procedimiento de la expropiación por vía administrativa.
En cuanto a la pretensión de restablecimiento del derecho, dado los efectos “ex tunc” de la decisión, no resulta procedente. Además, se negarán los perjuicios de índole material y moral requeridos como subsidiarios, por cuanto no se probaron. 4. Marco normativo 4.1. De la enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa El artículo 58 de la Constitución preceptúa que el Estado garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, sin embargo, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, se podrá expropiar mediante sentencia judicial o vía administrativa, otorgándose una indemnización previa, la cual se fijaría consultando los intereses de la comunidad.
La Ley 56 de 1981 “Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras”, regula en el Título II lo pertinente a las expropiaciones y servidumbres, especificando en el artículo 16, lo siguiente: “Artículo 16.
Declárase de utilidad pública e interés social los planes, proyectos y ejecución de obras para la generación, transmisión, distribución de energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y caudales, así como las zonas a ellos afectadas”. En cumplimiento de lo anterior, se estipuló en el artículo 17 que al ejecutivo le correspondía aplicar de manera particular y concreta la definición de esos proyectos, obras y zonas establecidas como declaratoria de utilidad pública, a efectos de proceder con el procedimiento para la expropiación desarrollado en el artículo 18 ibidem.
Además, refiriéndose al acto con el que se decreta la Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 expropiación precisó que “Contra la respectiva providencia no procederá recurso alguno por la vía gubernativa”. En cuanto al trámite para la decisión de expropiación por vía administrativa, el artículo 18, consagra: “Artículo 18º.- Al igual que la nación, los departamentos y los municipios, sus establecimientos públicos, sus empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta en las que la participación del Estado sea o exceda del 90% del capital y a las cuales esté asignada alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo anterior, están facultadas para decretar la expropiación de los bienes o derechos que sean necesarios.
El acto administrativo mediante el cual se decreta la expropiación procederá cuando los titulares de tales bienes, o derechos se nieguen a enajenar o están incapacitados para hacerlo voluntariamente. Parágrafo.- Las entidades señaladas en el presente artículo quedan facultadas para adelantar los procesos judiciales a que haya lugar”. Adicionalmente, el artículo 9 ibidem, trae a colación los efectos de la declaratoria de utilidad pública e interés social, así: “Artículo 9º.- A partir de la fecha de la resolución ejecutiva que declare de utilidad pública la zona de un proyecto, corresponderá a la entidad que en ella se señale como propietaria, la primera opción de compra de todos los inmuebles comprendidos en tal zona.
Una vez ejecutoriada la mencionada resolución se fijará copia de ella junto con la lista que contenga el censo de las propiedades, afectadas, en las notarías, oficinas de registro de instrumentos públicos, alcaldías e inspecciones de policía de los municipios y corregimientos involucrados. Las oficinas de registro se abstendrán de registrar las escrituras que contengan transferencias entre vivos, del dominio o limitaciones del mismo de tales propiedades, si no se acredita que la entidad propietaria en cuyo favor se establece esta opción, ha renunciado a ella o no ha hecho uso oportuno de la misma.
Si la entidad propietaria no ejerce la opción de compra dentro del plazo que señale el Decreto Reglamentario de esta Ley, que no podrá pasar de dos (2) años, o lo hiciere en forma negativa, la opción caducará”. De las normas anteriores, se extrae que la declaratoria de utilidad pública e interés social constituye un requisito previo y necesario para la expedición del acto administrativo que ordena la expropiación por vía administrativa, la cual debe realizarse mediante acto administrativo particular y concreto por parte del ejecutivo, en relación con las obras o proyectos de generación eléctrica, acueductos, riego, entre otros, y las zonas a ellos vinculadas.
Asimismo, la expropiación administrativa sólo procede cuando el titular del derecho de dominio se niega a enajenar voluntariamente el inmueble o se encuentra legalmente impedido para hacerlo. Nótese que la normativa en cita, instituye de manera expresa que la declaratoria de utilidad de pública debe consignarse en un acto administrativo, a partir del cual surgen los siguientes efectos: Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 - La entidad designada como ejecutora del proyecto adquiere el derecho de preferencia para comprar los inmuebles afectados. - Debe garantizarse la publicidad del acto, para que los administrados conozcan de las restricciones legales. - Las oficinas de registro deben abstenerse de registrar escrituras que impliquen transferencia de dominio o sus limitaciones sobre los predios o zonas afectadas. - La opción de compra tiene un plazo de 2 años.
En lo pertinente a la declaratoria de utilidad pública de que trata la Ley 56 de 1981, en Concepto N°7522 del 29 de marzo de 2023, emitido por el Ministerio de Minas y Energía determinó que su procedencia aplicaba en los casos de expropiación administrativa y no para las afectaciones por servidumbres públicas en casos de conducción energía eléctrica, así: “En contraste con el proceso de expropiación, para el proceso de imposición de servidumbre, la ley no ha previsto que la declaración deba ser reiterada por el acto administrativo.
Teniendo en cuenta que la declaratoria de utilidad pública e interés social por acto administrativo para efectos de la expropiación es excepcional, mal haría el intérprete con extender una excepción donde no la ha establecido la ley. Es decir, mal haría en extenderse la declaratoria de utilidad pública e interés social prevista para expropiación a la imposición de servidumbres.
Además, esta diferenciación entre el proceso de expropiación y de imposición de servidumbre encuentra una justificación de tipo teleológico en el hecho que la expropiación es por naturaleza mucho más disruptiva que la servidumbre, pues mientras la última supone una limitación parcial al derecho de dominio, la primera deriva en la medida más drástica que puede recaer sobre el derecho de dominio: su disposición forzosa y total”.
(Neguillas fuera del texto). Luego, la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, establece en el capítulo VIII que la expropiación por vía administrativa constituye un instrumento del cual dispone el Estado para incorporar al dominio público los bienes de los particulares, previo el pago de una indemnización, cuando éstos se requieran para atender o satisfacer necesidades de utilidad pública o de interés social.
Además, desarrolla la ley que la expropiación por vía administrativa está compuesta por varias etapas: i) Motivos de utilidad pública y declaratoria de urgencia. El artículo 63 ibidem, establece que existen motivos de utilidad pública o de interés social cuando, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a los fines señalados en el artículo 58 ejusdem, así: “articulo 58.
Motivos de utilidad pública. Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana; b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo; c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios; e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo;
(…) h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico; (…) j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos; k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley; l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley; m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes".
A su turno, el artículo 64 ibidem dispone que la expropiación por vía administrativa puede ser decretada por condiciones de urgencia, debidamente declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo; instancia que tendrá la competencia general para todos los eventos y debe atender criterios fijados por el legislador, según el artículo 65 de la citada ley. ii) La oferta de compra.
En los términos del artículo 66 ibidem, la decisión de realizar una expropiación por vía administrativa se toma formalmente mediante un acto administrativo, expedido por la autoridad competente, notificándose al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble que recae la medida y se registra en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos dentro de los 5 días hábiles siguientes a su ejecutoria.
Este acto también sirve como oferta de compra para obtener una enajenación voluntaria. iii) La negociación del precio. De acuerdo con el artículo 67 ejusdem, en el acto administrativo que determine la expropiación, deberá fijar la indemnización a los propietarios, la cual se determina mediante el avalúo comercial del bien, especificándose las condiciones de pago, que puede ser de contado o diferido, este último, permitiéndose un pago entre el 40% y 60% al momento de la adquisición voluntaria y el restante, en 5 cuotas anuales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de dicha negociación. El pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a 200 SMLMV.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 iv) La enajenación voluntaria. Es una alternativa para la adquisición de predios por parte de entes públicos que permite al propietario vender su propiedad de forma voluntaria, evitando la necesidad de expedir un acto que ordene la expropiación. En todo caso, el ingreso obtenido por la venta de inmuebles no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional (parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 388 de 1997). v) La decisión de expropiación. En caso de no lograrse un acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el Estado mediante un acto administrativo motivado, debe ordenar la expropiación. Preceptúa el artículo 68 ibidem que, cuando “habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente”.
Lo anterior, conlleva a una indemnización justa y plena que comprenda el precio del bien inmueble objeto de expropiación; parámetros y criterios desarrollados por el Decreto 1420 de 19986 a través del cual se regulan los procedimientos para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial. A su turno, el artículo 71 ejusdem señala que la decisión que se adopte dentro del trámite administrativo por expropiación puede ser enjuiciable en los siguientes términos: “Artículo 71.
Proceso Contencioso Administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso- administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión”.
Se observa que el acto administrativo que dispone la expropiación por vía administrativa es demandable a través de la acción especial contenciosa administrativa de nulidad y restablecimiento derecho, para cuestionar su legalidad por vulnerar derechos subjetivos y/o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido. Al respecto, el Consejo de Estado7 ha precisado: “Para ello, sea lo primero precisar que, si bien el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 prescribe que contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el 6 “Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto- ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos”. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP.
Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia del 18 de julio de 2024, radicación 25000-23-24-000-2011-00022 -01. Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 precio indemnizatorio reconocido, en la medida en que el valor de la indemnización es incorporado en el acto administrativo que ordena la expropiación es analizar su legalidad, aun cuando la demanda esté encaminada solo a obtener la revisión o ajuste del precio indemnizatorio ya que, como se ha sostenido, el principio de legalidad, fundamento de todo Estado de Derecho, es uno de los pilares sobre los cuales descansa el trámite de expropiación. En ese sentido, siendo que los motivos de utilidad pública o de interés social constituyen un presupuesto para la legalidad de la expropiación, hace bien el juez que ejerce el control de legalidad sobre la decisión de expropiación al verificar su cumplimiento, como en efecto lo hizo el a quo, lo cual no implica, como aduce el recurrente, que la acción especial contencioso administrativa se aborde como una acción ordinaria de nulidad.
(…) En el mismo orden, es propicia la confrontación del procedimiento administrativo con las normas legales y reglamentarias que regulan y reglamentan la materia, en desarrollo del artículo 58 de la Carta. Bajo esa lógica, resulta también acertado verificar que el avalúo técnico que da soporte legal y fáctico al acto administrativo que ordena la expropiación se ajusta a la normativa aplicable (Negrillas fuera del texto)” Teniendo en cuenta la disertación realizada, no se advierte por esta Sala, excepción contemplada dentro de la normativa aplicable, para omitir el cumplimiento de la obligatoriedad de declarar la utilidad pública mediante acto administrativo previo a adelantar el trámite de la expropiación por vía administrativa. 4.2.
De la competencia de las empresas de servicios públicos domiciliarios en materia de expropiación De conformidad con los dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y, en virtud de ello, es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional y el competente para mantener su regulación, control y vigilancia de dichos servicios.
A su turno, los artículos 367 y 369 de la Carta establecen que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta, además, de los criterios de costos, de solidaridad y redistribución de ingreso, y también determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten tal servicio.
El artículo 370 de la Constitución Política, instituyó que corresponde al presidente de la República determinar las políticas generales de administración y control de los servicios públicos domiciliarios, dice la norma superior: “ARTICULO 370. Corresponde al presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten”.
En desarrollo del marco constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, en la cual se prescriben los fines de la intervención del Estado en materia de servicios públicos domiciliarios, entre otros: i) garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios, ii) prestación eficiente y, iii) libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante.
De cara al artículo 11 ibidem, es función social de las entidades prestadoras de los servicios públicos, entre otros, asegurar el servicio que se brinda sea en forma continua y eficiente, es por ello que, la ley contempla que las empresas tienen derecho a construir, operar y modificar sus redes e instalaciones para la prestación del servicio (artículo 28), facultándolas para ocupar de manera temporal inmuebles y promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requieran para el cumplimiento de su objeto social, eventos en los cuales estarían sujetos al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre la legalidad de sus actos, y la responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos (artículo 33).
En materia de expropiación y servidumbres, el Capítulo III de la Ley 142 de 1994, específicamente en el artículo 56, contempla: “Artículo 56. Declaratoria de utilidad pública e interés social para la prestación de servicios públicos. Declárase de utilidad pública e interés social la ejecución de obras para prestar los servicios públicos y la adquisición de espacios suficientes para garantizar la protección de las instalaciones respectivas.
Con ambos propósitos podrán expropiarse bienes inmuebles”. En este contexto, se evidencia que la ley en mención facultó a las empresas de servicios públicos domiciliarios que, por motivos de utilidad pública e interés social para la ejecución y desarrollo del servicio brindado a expropiar bienes inmuebles, caso en el cual seguirán los procedimientos establecidos en las Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, garantizándose cada una de las etapas fijadas para tal finalidad.
Por consiguiente, de la revisión integral de las normas citadas – Ley 56 de 1981, Ley 388 de 1997 y Ley 142 de 1994, se concluye que la declaratoria de utilidad pública o interés social debe constar en un acto administrativo, el cual constituye una actuación previa, necesaria y habilitante dentro del procedimiento de expropiación por vía administrativa; acto que debe ser específico, motivado y afectar de manera concreta bienes determinados, a fin de garantizar el principio de legalidad, el debido proceso y la seguridad jurídica del titular del derecho de propiedad. 5.
Acervo probatorio Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 5.1. Escritura Pública N°1250 del 24 de abril de 1969, a través de la cual la empresa Constructora Norco Astrup, Furuholem Stiegler & Compañía constituyó a favor de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. servidumbre especial de conducción de energía eléctrica en el lote de terreno ubicado en el barrio Colombia en Medellín (08Contestacion/1.Escritura). 5.2.
Oficio N°20191930464942 del 26 de diciembre de 2019, suscrito por el Líder de Programa Unidad de Formulación de Instrumentos de Gestión de la Alcaldía de Medellín, por medio del cual brindó respuesta a una solicitud elevada por el Jefe Unidad Ingeniería de Proyectos de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. relacionada con el reajuste del plan parcial Z5_R_22, para la construcción de una nueva subestación eléctrica con tecnología compacta (08Contestacion/15.RespuestaAjuste). 5.3.
Oficio N°20200130081176 del 2 de junio de 2020, por medio del cual el Jefe Unidad Negociación y Administración Activo Inmobiliario requirió al Gerente de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación autorización para ingresar al predio con matrícula inmobiliaria N°001-236211, a fin de verificar las condiciones del mismo y elaborar un avalúo, dado que había sido preliminarmente caracterizado para la ampliación de la subestación de energía industriales (08Contestacion/16). 5.4.
Oficio N°20200130081187 del 2 de 2020, a través del cual el Jefe Unidad Negociación y Administración Activo Inmobiliario de EPM requirió al Representante Legal de Concretos y Contratos Velásquez & Cia SAS, autorización para ingresar al predio, con el objeto de verificar las condiciones de éste y elaborar un avalúo, por cuanto, había sido caracterizado preliminarmente para la ampliación de la subestación de energía industriales (08Contestacion/17). 5.5.
Oficio N°20200130206624 del 19 de octubre de 2020, por medio del cual el Jefe Unidad Negociación y Administración Activo Inmobiliario de EPM solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Sur – Medellín que se registrara en el folio de matrícula inmobiliaria N°001-236211, la servidumbre que gravaba el folio de mayor extensión N°001.57531 (08Contestacion/18). 5.6.
Oficio N°20190130136382 del 16 de octubre de 2019, suscrito por el Jefe Unidad de Ingeniería de Proyectos 1 de EPM, mediante el cual solicitó información a la Directora Departamento Administrativo de Planeación de Medellín acerca de las normas aplicables a unos predios donde se había definido construir la infraestructura eléctrica asociada al proyecto nueva subestación industriales (08Contestacion/19). 5.7.
Oficio N°201930375547 del 28 de octubre de 2019, mediante el cual la Líder de Programa Unidad de Proyectos Estratégicos de la Alcaldía de Medellín dio respuesta a la petición elevada por el Jefe Unidad de Ingeniería de Proyectos 1 de EPM, informando que las normas aplicables era el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), adoptado mediante Acuerdo Municipal N°48 de 2014, el Decreto 0471 de 2018 por medio del cual se expidieron normas Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 reglamentarias a las actuaciones y procesos de urbanización, parcelación, construcción, reconocimiento de edificaciones y demás actuaciones en el territorio municipal (08Contestacion/20). 5.8.
Estudio de título del folio de matrícula inmobiliaria N°001-236211, realizado por la Dirección Soporte Legal Corporativo (08Contestacion/5). 5.9. Ficha catastral del predio 050010105140100010025000000000, ubicado en el barrio Colombia en Medellín (08Contestacion/6). 5.10. Informe de Avalúo Comercial Corporativo realizado el 28 de septiembre de 2020, por el Gremio Inmobiliario Avalbienes, con relación al inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N°001-236211 de propiedad de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación, ubicado en la calle 26 A N°43F – 53, barrio Colombia, determinándose un valor total del predio por $121.881.600, correspondiente a un área de 368,00 m2 (08Contestacion/Avaluo). 5.11.
Escrito denominado “INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO” con fecha del 27 de agosto de 2021, suscrita por Juan Camilo Franco en calidad de Avaluador de Avalbienes (01Demanda, pag.38-52 y 08Contestacion/1.Escritura). 5.12. Oficio N°20200130246574 del 16 de diciembre de 2020, mediante el cual el Jefe Unidad Negociación y Administración Activo Inmobiliario de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. presentó ante el representante legal de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación “Oferta formal de compra sobre un predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-236211, ubicado en la Calle 26 A # 43F - 53 del Municipio de Medellín – Antioquia, Departamento de Antioquia, mediante enajenación voluntaria directa”, por valor de $121.881.600, ello por cuanto se requería para la construcción de la subestación de energía eléctrica industriales (01Demanda, pag.36-37).
Dicha decisión fue notificada el 22 de diciembre de 2020 (08Contestacion/8-12). 5.13. Escrito del 19 de enero de 2021, suscrito por el representante legal de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación, radicada bajo el N°20200130246574, en la cual solicitó a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. que se suspendiera el término concedido para aceptar o rechazar la oferta, dado que, existían argumentos técnicos y legales que debían ser aclarados como lo era la rectificación del área del inmueble teniendo en cuenta la contenida en la ficha catastral, pues ello influía en el valor del predio (01Demanda, pag.53-55 y 08Contestacion/23-24). 5.14.
Oficio N° 20210130068277 del 21 de abril de 2021, por medio del cual el Jefe Unidad Negociación y Administración Activo Inmobiliario de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. brindó respuesta a la petición presentada por INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación, en el sentido de informarle que la petición había sido trasladada a la firma Avalbienes, quienes se pronunciaron en escrito del 17 de marzo de 2021, Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 aduciendo que, con relación a el área del lote debía adelantarse un proceso de rectificación de acuerdo con el Decreto 148 de 2020; que las mejoras no eran procedentes reconocerlas de acuerdo con el artículo 30 del Decreto 1420 de 1998; y el valor del terreno fue debidamente determinado (01Demanda, pag.56-69 y 08Contestacion/21). 5.15.
Resolución N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021, “Por medio de la cual se ordena un trámite de expropiación”, expedida por el Gerente General de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P, en la que se ordenó la expropiación del derecho de dominio del inmueble con matrícula inmobiliaria N°001-236211, de 368 m2, de propiedad de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación, con destino al proyecto nueva subestación industriales 110/44/13,2 kv, reconociéndose como precio indemnizatorio la suma de $121.881600,00.
Decisión que fue notificada el 24 de mayo de 2021 (01Demanda, pag.70-81 y 08Contestacion/Resolucion). 5.16. Escrito contentivo del recurso de reposición con fecha del 4 de junio de 2021, presentado por INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación (01Demanda, pag.82-96 y 08Contestacion/25). 5.17. Resolución N° 2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021, “Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2021- RES21193 del 21 de mayo de 2021 que ordenó el trámite de expropiación del inmueble identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 001-236211 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur”, proferida por el Gerente General de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., mediante la cual dispuso no reponer la decisión recurrida.
El acto fue notificado el 12 de agosto de 2021 (01Demanda, pag.97-111 y 08Contestacion26). 5.18. Documento denominado “CERTIFICADO DE AVALÚOS CATASTRALES PREDIO” con fecha del 18 de enero de 2021, emitido por la Alcaldía de Medellín, indicándose que el predio identificado con el N°236211 (CBML14010010025), consta de un avalúo de $1.028.694.000 (01Demanda, pag.112 y 08Contestacion/22). 5.19.
Certificado de Tradición y Libertad con fecha del 26 de abril de 2021, del folio de matrícula inmobiliaria N°001-236211, cédula catastral 050010105140100010025000000000, de propiedad de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación (08Contestacion/4). 5.20. Dictamen pericial de avalúo del Inmueble con M.I. N°001- 236211 con fecha del 21 de septiembre de 2021, elaborado por la Asociación Lonja de Consultores y Tasadores, suscrito por Francisco León Ochoa y Margarita María Echeverri Cadavid (11Avaluo). 5.21.
Oficio del 2 de octubre de 2023, por medio del cual el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín remite el link del expediente con radicado N°005001310300620210037000, proceso de expropiación adelantado por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. en contra de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación (35Exhorto). Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 5.22.
Prueba testimonial. En la audiencia de pruebas celebrada el 9 de octubre de 2021, se recepcionaron las declaraciones de Marcela Vargas Echeverri y Germán Andrés Osorio Hurtado (67AudienciaAudPruebas). 5.22.1. Declaración de Marcela Vargas Echeverri. Manifestó que, se encontraba vinculada a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. desde hace 9 años y 10 meses aproximadamente, como gestora inmobiliaria, siendo la encargada de adelantar la negociación directa con INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación. Manifestó que, en el trámite, se efectuó un avalúo junto con el estudio de títulos por parte de los abogados, se expidió una oferta, el CDP y se notificó a la sociedad.
Además, se encargó de liderar el procedimiento, contestar objeciones, ordenar el expediente, y como no hubo aceptación voluntaria se procedió con el proceso expropiación. Anotó que, el valor de la indemnización fue el establecido en el avalúo por el monto de $121.881.600 pesos, un área de 368 m2; el cual fue objetado por la sociedad al manifestar que no se incluyeron las mejoras en el avalúo, que el área no coincidía con la ficha catastral, y que no debía tomarse la del certificado de libertad y tradición, dado que había disparidad; inquietudes que no se accedieron, dado que, en tema de las áreas existe una resolución del IGAG y de la Notaría de Notariado y Registro donde dice que, en caso de discrepancia entre catastro, registro, los títulos, debe hacerse un proceso administrativo de actualización de linderos, en cabeza del propietario, de no hacerse así, la escritura es devuelta por registro.
Respecto de las mejoras se dijo que no tenían licencia de construcción, que incluso estaban invadiendo un área de EPM y en cuanto al valor, se advirtió que, el predio tiene una torre de energía en la mitad y línea de transmisión, lo que inhabilita o imposibilita el desarrollo de éste, a menos que la torre desapareciera, lo cual es inviable porque es fundamental para la prestación del servicio de energía de la zona.
Narró que, el avalúo se hace de acuerdo con valores que se toman de zonas homogéneas y que no era de recibo las consideraciones que presentaban los propietarios con un avalúo que sube más de 1000 millones de pesos. Explicó que EPM requería el lote para construir una subestación conocido como industriales y obras asociadas, esto es, una subestación y optimizar las líneas o las redes, la zona es barrio Colombia, pues al lado existe una zona que demanda energía permanentemente por su crecimiento inmenso como ciudad del Río. El inmueble se seleccionó como óptimo porque ya tenía una servidumbre, con torre de energía instalada y adicional, es colindante con predios de EPM donde se va a desarrollar el proyecto.
Aseveró que, trató de un bien de mayor extensión, y por ende una servidumbre de mayor extensión, la cual se constituyó en el año 69 (manifiesta que “si no estoy mal”), pero no estaba registrada y tuvo EPM que adelantar la gestión para que se hiciera la inscripción, a fin de que se incluyera en el folio derivado. Señaló que, no hubo declaratoria de utilidad pública de ese proyecto, pues la entidad cuenta con varios conceptos de sus abogados de la dirección de Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 soporte legal corporativo, donde indican que no se requiere, dado que, de acuerdo con la Ley 56 y con la 142 de servicios públicos y la Constitución, sus proyectos son de interés general, y por ende de utilidad pública.
Refirió que, la Secretaría de Planeación de Medellín, viabilizó el proyecto, teniendo en cuenta los instrumentos de planificación, como el plan parcial, el macroproyecto. Explicó que, un plan parcial tiene su asiento si tiene garantizada la posibilidad de prestación de servicios públicos. Afirmó que, es posible que el área contenida en la resolución sea diferente a la evidenciada en campo, pues casi siempre en catastro el área difiere de la de los títulos, incluso linderos que ya no son fáciles de identificar, por eso en campo se ven distintas, razón por la que hoy en día se obliga a que se adelante el proceso de actualización de linderos, trámite que deriva en resolución catastral que es la que se registra en el folio de matrícula inmobiliaria, es por ello que, se atienen las áreas que reportan los títulos, porque con esas es que se registran las escrituras de venta y constitución de servidumbre.
Se formuló tacha a la testigo, por tener vinculación directa con EPM. 5.22.2. Declaración de Germán Andrés Osorio Hurtado. Indicó que se encontraba vinculado a EPM desde hace 16 años, ocupando el cargo de Líder de proyecto subestaciones y líneas de transmisión, es por ello, que conoció del proceso de expropiación, el cual se dio en el marco del proyecto nueva subestación industriales, efectuándose la etapa de avalúo, la oferta, siendo rechazada por los propietarios, por lo que se profirieron los actos que aquí se demandan.
Relató que, la Unidad de Planeación Minero Energético del Ministerio de Minas aprobó en agosto de 2020 el proyecto. Luego de eso EPM hizo prefactibilidad y factibilidad, y se inició la fase posterior de ejecución. La obra consiste en subestación, con 3 niveles de tensión para garantizar el servicio en la sede; actualmente Guayabal, San Diego y Poblado y a futuro se ha proyectado un crecimiento de demanda, que indica que se requiere una nueva subestación, cercana a barrio Colombia – Ciudad del Río. Aseveró que, el criterio para escoger el predio no es el lote propiamente dicho.
Incluso puede haber un lote más barato, si implica 500 metros de extensión de líneas de transmisión, pero ello puede envolver miles de millones de pesos. Puede incluso haber un lote de EPM ahí y que no sea la mejor opción. Al tener una estructura existente, es un criterio para tener en cuenta, más allá de los avalúos, representa un impacto mucho menor que ir a construir una subestación donde no existiese infraestructura.
En la factibilidad inciden punto de vista tarifario y de valor del proyecto, el cual termina influyendo en la tarifa de servicios públicos, lo que impone buscar la opción más eficiente posible. Aclaró que, desde lo técnico se determinó que se requerían entre 2500 y 3000 metros para el desarrollo, por lo que se estableció que se necesitaba el lote de la parte demandante.
Afirmó que había dos torres, una en un predio de EPM y otra en el lote de INVERSIONES VELÁSQUEZ, por lo que se definió hacer Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 un soterramiento para construir el proyecto, esto es, que el proyecto quedaría en medio de ambos. 5.23. Contradicción de los dictámenes periciales. Igualmente, en la audiencia de pruebas, se llevó a cabo la contradicción de los dictámenes periciales aportados por ambas partes (67AudienciaAudPruebas): 5.23.1.
Dictamen aportado por la parte demandante, elaborado por los peritos Francisco León Ochoa y Margarita María Echeverri Cadavid, relacionado con el avalúo del Inmueble con M.I. N°001- 236211 con fecha del 21 de septiembre de 2021, elaborado por la Asociación Lonja de Consultores y Tasadores (11Avaluo). En la diligencia se presentó el perito Francisco León Ochoa Ochoa, quien refirió que siguió un protocolo de valoración. Se consultó la norma urbanística, dicho lote tiene una norma sui generis, que es insólita a lo que se ve físicamente.
La valoración de un lote no depende de lo que haya, sino de lo que se puede hacer ahí, y eso depende de la norma urbanística. El POT de Medellín definió unos macroproyectos muy grandes, a toda la orilla del río, como Rio centro, Rio Sur y Rio Norte, que abarcan todo el territorio de la ciudad hasta el límite con Envigado y Bello. Explicó que, un macroproyecto es una colección de planes parciales (pueden ser 300 planes parciales).
Se busca intensificar el desarrollo en torno al río, es la zona con menos problemas de suelos, que, si se ven en laderas, deslizamientos, etc. Lo anterior implica que el plan parcial para facilitar su desarrollo se divide en unidades de actuación, cuando una zona se cataloga como plan parcial se le prohíbe desarrollar el lote a lote (construcción de casas).
Se saca el potencial de desarrollo de cada lote (índice de construcción - número de metros que puedo construir). Para tener zonas verdes, se juntan 5 lotes con otros 5, pero el índice de construcción de los 10 se traslada a esos 5. Entonces así un lote quede en la zona verde, eso no implica desconocerle el índice de construcción. Señaló que, el lote de la familia VELÁSQUEZ hace parte de un plan parcial, lo que significa que los 10 lotes hay que desarrollarlos juntos, y valen lo mismo, porque todos tienen el mismo potencial de desarrollo.
La norma oficial del predio no tiene en cuenta la servidumbre que posee y se le da un índice de construcción igual que los demás. Eso valen todos, cada lote, independiente si van a ser anden, zona verde, ampliación de vía, proyecto eléctrico. El valor del lote no depende de lo que haya encima de él, sino de lo que se puede hacer. Consideró que no es posible un comparativo de mercado porque cada plan parcial tiene normas diferentes.
Decreto 1812 de 2016 reglamenta los derechos de construcción y afirma que se pueden comprar hasta 1.5 índice de construcción. En el informe se dejó constancia de las áreas que aparecen en la escritura y en la ficha catastral. Pero sostiene que en el POT se arrancó de unas áreas que figuran en la ficha catastral y esa fue la base para tener el Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 potencial de desarrollo.
El valor del inmueble no se determina por el área que tenga, sino los metros construibles y esos figuran en la norma. En cuanto a las discrepancias, entre la ficha catastral en relación con los títulos, contestó que la escritura, el avalúo y el certificado de libertad no pueden tener discrepancias. Aquí hay un hecho indiscutible, como lo es, en catastro la base para el potencial de desarrollo del lote cuenta con 446 metros, “yo para que me voy a poner a discutirlo”. 5.23.2.
Dictamen aportado por la parte demandada, elaborado dentro de la actuación administrativa, con fecha del 28 de febrero de 2020, por Juan Camilo Franco Ferlín, con base en el cual se tasó la indemnización por expropiación. Indicó que, fue el encargado de establecer el valor comercial del inmueble para un proceso de adquisición por parte de EPM, eso fue para el año 2020, se visitó el bien para identificar sus características en el sector.
Era un lote sin destinación específica, donde se encuentra una torre de energía con un circuito y sistema de servidumbre de líneas de transmisión de energía, y unas construcciones anexas o auxiliares en el predio; con dicha información hizo el avalúo comercial, más los insumos y documentación aportada por EPM, como ficha catastral, certificado de libertad y tradición. Ya con la visita y la documentación, se hicieron las investigaciones adicionales, como el uso normativo del suelo que establece el POT para el predio y se hizo el avalúo comercial.
Se identificó el uso del suelo, con la torre de energía de las líneas de transmisión, el predio contaba con un 100% de restricción para cualquier desarrollo, ya que, por temas normativos, los predios que tengan servidumbre de energía no tienen posibilidad de desarrollo, con base en eso se realizó el dictamen. Partiendo que el mejor método sería el comparativo del mercado que consiste en hacer investigaciones de oferta en el mercado de predios que puedan ser homogéneos para ser comparables, como condiciones de ubicación, de urbanismo, de uso normativo, y se estableció con un total de 10 datos, se depuraron los que no eran tan homogéneos con el predio, o que tenían dispersión y se tomaron 5 datos de esa investigación total: homogeneidad en su ubicación, uso de suelos, áreas similares, topografía y demás condiciones para ser comparados, luego aplicó el artículo 1137 para el método valuatorio (numeral 9.1 del avalúo) que arrojó el valor promedio neto cuadrado, el coeficiente de variación, y los límites máximos y mínimos de acuerdo con el análisis estadístico.
El coeficiente de variación dio resultado de 6.967%. Advirtió que, para la comparación deben tenerse en cuenta las restricciones que por norma tiene el predio. Se hizo un análisis metodológico para hacer la diferencia de valor (distinguir la afectación de condición a “no desarrollabilidad”). Se aplicó una metodología que normalmente se hace para la afectación por servidumbre de los bienes inmuebles, para establecer en un análisis cualitativo y cuantitativo, cuál es el peso de la afectación en el valor que le dio.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 Respecto de la metodología para determinar la afectación de las servidumbres, señaló que se tiene en cuenta el área, trazado y uso del suelo con los cuales se advirtió que el predio cuenta con una afectación del 100%, ante la existencia de una torre y la servidumbre (línea de doble circuito que abarca la totalidad del predio).
Estos retiros según el REITIE parten desde un ancho en metros, y para este de doble circuito es de 20 metros y visitando al predio se observa que su frente está por debajo de 20 metros. Por tanto, no es posible desarrollar algún proyecto bajo ningún aspecto normativo ni jurídico, la afectación de la servidumbre no permite algún tipo de construcción, ni siquiera liviana, por temas de seguridad.
El método utilizado fue de mercado, escogido porque la normativa solo establece 4 métodos valuatorios, que se empiezan a depurar: de capitalización o renta (no se aplica por tener servidumbre), de reposición (exclusivo para valoración de construcciones), comparativo de mercado y de técnica residual, también lo descartó porque consiste en determinar el valor del terreno, partiendo del potencial de desarrollo del predio a partir del uso normativo que establece el POT, bajo el mayor y menor uso.
Pero como el predio expropiado se encuentra afectado y limitado para cualquier tiempo de desarrollo, por lo que se estableció que no era el método más viable, optando por el comparativo del mercado. Analizados los documentos obtenidos, como ficha catastral del predio, y el certificado de tradición que es el de la titularidad del predio, se tuvieron dos áreas, con la ficha 446.42 m2 y con el certificado de tradición con 368 m2.
Para la liquidación del avalúo comercial se utilizaron los del certificado, ya que es el área que registra en el documento título, y normativamente se establece que se debe tomar el área registrada en éste. Aseveró que, el avalúo no tuvo en cuenta la construcción que tenía el predio, por cuanto son básicas que no llenan requisitos legales, por lo que en aplicación del Decreto 1420 de 1998 (artículo 30), según el cual cuando se va a realizar el avalúo de un bien inmueble las construcciones que estén dentro de él si no tienen el lleno de requisitos legales no pueden ser consideradas.
De ello, se dejó constancia expresa dentro del avalúo. Precisó que, cada avalúo es individual o particular, pues cada inmueble tiene condiciones propias que requieren estudios y análisis diferentes, no todos tienen el mismo aprovechamiento, ni obligaciones, ni cargas, por eso no puede utilizarse el mismo método, solo por tratarse de un plan parcial.
Cada norma es específica y es totalmente diferente. Para seleccionar el método, depende de las condiciones, normativas físicas y legales que correspondan al inmueble. Lo primero que se debe analizar es el POT para determinar el uso del suelo, que da un polígono de tratamiento, con un aprovechamiento, bajo una unidad de actuación urbanística.
Consecuentemente, debe tenerse en cuenta todas las normatividades adicionales o existentes. “No puedo omitir” por jerarquía o prevalencia una norma. No quiere decir que el ordenamiento territorial prevalezca en el análisis de un predio y por ende se tenga que omitir lo que el RETIE establezca. Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 Por tanto, analizado el POT no se puede dejar de lado las demás normas, porque en ese predio existe una torre de energía y una servidumbre que está debidamente registrada en el folio de matrícula.
La Resolución 620 establece las normas y dice analice su situación legal y sus servidumbres, artículo 8. 5.24. De la tacha formulada El apoderado judicial de la parte demandante en la audiencia de pruebas formuló tacha frente al testimonio de la señora Marcela Vargas Echeverri, por tener una vinculación laboral con EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. por casi 10 años y por participar en el trámite de expropiación, razón por la cual consideró que tenía interés directo en lo que se pueda resolver.
En cuanto a la imparcialidad del testigo, el artículo 211 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 211 del CPACA, prevé: “Artículo 211. Imparcialidad del testigo. Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.
La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso”. Frente al tema, la jurisprudencia del Consejo de Estado8 ha sostenido que “son sospechosas las declaraciones que provengan de personas que en concepto del juez se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad por razones de parentesco, dependencias, antecedentes personales, sentimientos o interés con las partes o sus apoderados, entre otras causas.
No obstante, esta Corporación ha determinado que esas versiones en sí mismas no pueden desecharse de plano, sino que deben ponderarse con fundamento en la sana crítica, pero de manera más rigurosa, sopesando los demás elementos de prueba que obren en el plenario y las circunstancias de cada caso”. De acuerdo con las manifestaciones realizadas por el apoderado judicial de la parte demandante, estima la Sala que la tacha formulada no está llamada a prosperar, comoquiera que al verificar el relato de la señora Marcela Vargas Echeverri, se evidencia que está relacionado con la actuación administrativa adelantada por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. para la adquisición del inmueble de propiedad de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación, que resultó expropiado mediante la Resolución N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021, confirmada por la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021.
Así las cosas, el hecho de que la testigo hubiese participado en la actuación en calidad de gestora inmobiliaria, no implica per se, que tenga interés en las 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP. Oswaldo Giraldo López, sentencia del 31 de octubre de 2024, radicación N°73001 23 31 000 2013 00067 01.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 resultas del proceso, habida cuenta que, la información proporcionada se corrobora con los antecedentes administrativos aportados por ambas partes, y no se advierten inconsistencias, por el contrario, ofrece conocimientos específicos frente al trámite impartido. Por consiguiente, al no observarse un tinte de parcialidad frente a la declaración rendida por la señora Marcela Vargas Echeverri, se le dará pleno valor probatorio. 6.
Caso concreto Pretende la parte demandante que se declare la nulidad de la Resolución N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021, “Por medio de la cual se ordena un trámite de expropiación” y la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021 “Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2021-RES21193 del 21 de mayo de 2021 que ordenó el trámite de expropiación del inmueble identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 001-236211 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur”, ambas proferidas por la Gerencia General de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P.; y a título de restablecimiento del derecho, que se modifique el valor comercial del inmueble con matrícula inmobiliaria N°001- 236211 a la suma de $1.790.328.741.
Como pretensión subsidiaria, que se reconozcan el pago de los perjuicios de índole material y moral que aduce la parte demandante se le han ocasionado como consecuencia de las medidas tomadas en contra del inmueble de su propiedad. Como fundamentos de la nulidad, INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación invocó como cargos: i) expedición irregular, ii) desconocimiento a las normas en que debía fundarse y iii) falsa motivación. 6.1.
De las pruebas aportadas al proceso se acredita que, el Jefe Unidad Negociación y Administración Activo Inmobiliario de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. mediante oficio N°20200130246574 del 16 de diciembre de 2020, envió al representante legal de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. oferta formal de compra sobre el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria N°001-236211, ubicado en la calle 26 A N°43F - 53 en Medellín (Antioquia), así: “La oferta de compra corresponde al inmueble ya identificado, la cual asciende a la suma de CIENTO VEINTIÚN MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS M.L. ($121.881.600).
El valor indicado en esa oferta sería cancelado de la siguiente forma: El 50%, es decir, la suma de SESENTA MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA MIL OCHOCIENTOS PESOS M.L. ($60.940.800) dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la firma por las partes de la Escritura Pública y el 50% restante, es decir, la suma de SESENTA MILLONES NOVECIENTOS Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 CUARENTA MIL OCHOCIENTOS PESOS M.L. ($60.940.800) dentro de los treinta (30) días calendario siguientes al registro de la Escritura Pública que legaliza esta compra.
Este inmueble se adquiere por el procedimiento de enajenación directa y voluntaria según los términos de que trata el capítulo III de la Ley 9 de 1989, en la Ley 388 de 1997 y lo Dispuesto en la Ley 1742 de 2014; en caso de no llegar a un acuerdo de enajenación voluntaria durante el término de treinta días hábiles establecidos en la norma, es obligación legal de la entidad dar inicio al procedimiento de expropiación judicial”.
Se pone de presente que, la anterior oferta estaba acompañada por el informe técnico de avalúo del 28 de septiembre de 2020, elaborado por Avalbienes. En Escrito del 19 de enero de 2021, el representante legal de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación, radicado con el N°20200130246574, solicitó a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. que se suspendiera el término concedido para aceptar o rechazar la oferta, dado que, existían argumentos técnicos y legales que debían ser aclarados como lo era la rectificación del área del inmueble teniendo en cuenta la contenida en la ficha catastral, pues ello influía en el valor del predio, bajo los siguientes argumentos: “Rectificación del área del lote: El avalúo fue realizado con base en el área del certificado de tradición, el cual presenta una información diferente al área registrada en la ficha catastral.
Dada esta inconsistencia, solicitamos la corrección del área del predio según la información que está reflejada en la ficha catastral, lo anterior, de conformidad con lo establecido en el Decreto 148 del 4 de febrero de 2020 del Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Mejoras: Como lo describe en su comunicación, la oferta no contempló ninguna mejora existente en el predio, teniendo en cuenta la afirmación de que las mejoras se encuentran invadiendo la faja de servidumbre legalmente constituida.
Sobre la postura anterior se tiene que EPM no consideró que todas las mejoras fueron realizadas con su consentimiento previo. Valor del metro cuadrado adoptado por el avaluó: a. Valor del metro cuadrado en la zona Barrio Colombia. El lote se encuentra localizado en un sector estratégico, predominantemente industrial y comercial, y cercano a vías principales como la calle 30, la carrera 43 A y la carrera 43 G. En la zona en la que se ubica el predio existen también múltiples propiedades con valores comerciales por metro cuadrado en un rango entre $4.500.000 y $6.500.000.
Esto puede observarse incluso en la oferta de algunas empresas citadas por el avaluador mismo en su estudio de comparación de mercado. b. La información de comparación del avalúo no es verificable. Para efectos de esta comparación de mercado el avalúo presenta diez predios, de los cuales sólo puede ser verificada la información de cuatro de estos, debido a que para los seis restantes o bien no se brinda el código respectivo o el código brindado no existe en las bases de datos referenciadas.
Cabe anotar además que el valor comercial indicado para la propiedad número 1 del listado (Finca Raíz código 4729790) no corresponde al valor registrado en dicha agencia, a fecha de hoy, siendo de $4.400.000.000, en lugar de $4.100.000.000. Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 c. Depuración del mercado. El valor adoptado por el avalúo tiene en cuenta sólo cinco de los diez predios inicialmente listados, lo que a nuestro parecer no constituye una muestra representativa.
Adicionalmente, argumentan para la denominada depuración del mercado el filtro de “los datos homogéneos comparables con el inmueble objeto de avalúo”, sin precisar cuáles son los criterios asumidos para dicho filtro, y en este sentido, las características consideradas para definir la categoría de homogeneidad. Afectación al valor comercial: El avalúo realizado determina que el valor por metro cuadrado adoptado es adicionalmente castigado en un 90% debido a la afectación generada por la servidumbre eléctrica.
Sin embargo, si quien pretende adquirir el predio es la misma entidad que tiene a su favor constituida la servidumbre, no se podría estar argumentando ninguna afectación, pues el comprador gozará el derecho de dominio a su plenitud y para el uso institucional o social propio de su objeto empresarial, por lo tanto, cuando el bien se enajene a EPM, se presentará una causal de extinción de la servidumbre.
En tal caso, el predio podrá ser gozado, utilizado y explotado a plenitud por EPM. Por lo anterior, reiteramos que el avalúo del predio no debe ser reducido de su valor comercial pleno a no ser que quien vaya a adquirirlo mantenga limitado el uso del mismo en virtud de una servidumbre constituida a favor de un tercero. En este caso, no hay comprador diferente al tercero titular de la servidumbre y que oferta para adquirir el predio.
Avalúo catastral vigente: Este predio, como puede constatarse en el certificado catastral Nro.100018225482070 que se anexa, tiene un avalúo vigente de MIL VEINTIOCHO MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL PESOS M.L. ($1,028,694,000.00). Este valor debe considerarse como la base mínima en la determinación del valor comercial a acordar en la etapa de enajenación voluntaria, conforme al Art. 6 de la Ley 1742 de 2014, el Art. 24 de la Ley 1450 de 2011 y el Art. 90 del Estatuto Tributario” Se observa que, el Jefe Unidad Negociación y Administración Activo Inmobiliario de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. a través del oficio N°20210130068277 del 21 de abril de 2021, brindó respuesta a la petición presentada por INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación, informando que la misma había sido trasladada a la firma Avalbienes, quienes en pronunciaron del 17 de marzo de 2021, manifestaron: “1.
ÁREA DE LOTE: Respecto a la solicitud de liquidación del avalúo con el área de lote indicada en la ficha catastral y de acuerdo a la norma cita en el oficio de la referencia (Decreto 148 de 2.020) el titular de derecho debe solicitar un proceso de Rectificación de área por imprecisa determinación y proceder a registrar en el folio de matrícula inmobiliaria, mientras no se surta este procedimiento el avaluador no podrá tomar un área diferente a la existente en los títulos del bien inmueble. 2.
MEJORAS: Respecto a la no valoración de mejoras constructivas se dio cumplimiento a lo establecido en la normatividad vigente Artículo 30 del Decreto 1420 de 1.998 del Ministerio de Desarrollo Económico. “ARTÍCULO 30. Cuando el inmueble objeto del avalúo cuente con obras de urbanización o construcción adelantadas sin el lleno de los requisitos legales, éstas no se tendrán en consideración para la determinación del valor comercial y deberá dejarse expresa constancia de tal situación en el avalúo.” 3.
VALOR M2 DE TERRENO: a) Características de sector: dentro del proceso valuatorio se verificaron y analizaron todas las características positivas y negativas que pudiese tener Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 el sector, las cueles quedaron plasmadas en el informe de avalúo comercial en su numeral 4 páginas 3 y 4 del informe de avalúo y numeral 5 páginas 4 y 5 del informe de avalúo, además de ser reflejado dicho análisis en la investigación de mercado del numeral 9 páginas 9 y 10 del informe de avalúo. b) Respecto a la verificación de los datos de oferta aplicados en el informe de avalúo comercial se aportará el link de búsqueda y pantallazos de consulta en el cual se puede verificar la fecha y hora de la misma en la parte inferior izquierda de la imagen soporte (pantallazo) de cada uno de los datos de mercado.
(…) c) Depuración del Mercado. Este ejercicio aplicado corresponde a la clasificación, análisis e interpretación para llegar a la estimación del valor comercial tal y como se establece en el Artículo 1° de la Resolución 620 de 2.008 del IGAC para el Método comparativo o de Mercado. En este ítem el resultado de la clasificación, análisis e interpretación llevo a la clasificación de los datos de mercado más comparables y con mayor número de muestras homogéneas, eliminando los datos de mercado con valores inferiores como por ejemplo el dato No. 9 por valor de $2.041.333= M2 o datos de mercado con valores muy superiores como por ejemplo el dato No. 3 por valor de $ 7.297.778= M2 que por sus características constructivas y de dotación corresponden a un predio de mayor valor que se diferencia a las condiciones y características del predio objeto de avalúo. Los datos de oferta de mercado aplicados tuvieron mayor representación respecto al total de datos investigados.
La cantidad de datos investigados si constituyen una muestra representativa y suficiente para la determinación y estimación del valor comercial, más aún cuando la totalidad de datos se ubican en el mismo sector del predio objeto de avalúo con condiciones y características similares y homogéneas en cuanto a topografía, uso actual y normativo, ubicación y demás características, por lo cual, nos permite que dichos datos sean comparables para la determinación del valor comercial.
4. AFECTACION AL VALOR COMERCIAL: La afectación al valor comercial es a causa de las limitaciones de Uso y aprovechamiento urbanístico, razón por la cual el predio no tiene ningún potencial desarrollo. La limitación o afectación de desarrollo y aprovechamiento urbanístico del predio no es limitada quien sea su propietario, indistinto de su propietario o titular de dominio este predio no puede ser desarrollado, razón por la cual, es obligatorio aplicar el proceso de afectación de valor por servidumbre existente.
Además, cabe resaltar que no es solo la existencia de una servidumbre de transmisión de energía eléctrica, es la presencia de una torre de energía en el predio. Por otro lado, es importante tener claro que la condición del predio con su limitación al aprovechamiento y desarrollo urbanístico COMERCIALMENTE lo deja fuera del interés del mercado. 5.
AVALÚO CATASTRAL: De acuerdo a la información evidenciada en el certificado de avalúo catastral se recomienda solicitar a la entidad catastral la verificación y actualización de acuerdo a las limitaciones de Uso del Suelo normativo, toda vez que el valor corresponde a un predio sin ninguna restricción normativa”. Luego, el Gerente General de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. expidió la Resolución N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021, “Por medio de la cual se ordena un trámite de expropiación”, en la cual dispuso: Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 “ARTÍCULO PRIMERO: ORDENAR la expropiación del derecho de dominio de un inmueble de 368 m2 con destino al Proyecto Nueva subestación Industriales 110/44/13,2 kV., identificado, así:
ARTÍCULO SEGUNDO: RECONOCER como precio indemnizatorio, de conformidad con el informe técnico de avalúo elaborado por la firma Avalbienes un valor de CIENTO VEINTIÚN MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS M.L ($121.881.600,00), suma de dinero que se consignará en la cuenta que para el efecto autorice el juzgado competente que conocerá del proceso de expropiación.
PARÁGRAFO: El pago se hará con cargo al Certificado de Disponibilidad Presupuestal 201818 de 2021”. Inconforme con la anterior decisión, la sociedad INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA. En Liquidación en escrito del 4 de junio de 2021 formuló recurso de reposición refiriendo: “2.1. Desconocimiento del principio de sujeción inmediata e irrestricta de la expropiación a los Planes de Ordenamiento Territorial, a su desarrollo en planes parciales y a normas estructurales del plan complementarias del mismo.
(…) Para el caso concreto, EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., inició su actuación de cara a lograr la enajenación voluntaria del lote identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 001-236211 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur, notificando una oferta de compra con base en el avalúo elaborado por la avaluadora Avalbienes, el cual contiene varias imprecisiones que si bien se expondrán más adelante, evidencia que en este no se tuvieron en cuenta las previsiones establecidas en el POT de Medellín (Acuerdo 48 de 2014), en el macroproyecto Rio Sur y en el Plan Parcial del Polígono Z5_R_22 - Barrio Colombia.
En otras palabras, el avalúo omite verificar si los proyectos y obras definidos como de utilidad pública o interés social están en consonancia con los objetivos y usos del suelo establecidos en las normas citadas y que son aplicables al polígono Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 en el cual se ubica el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 001- 236211.
El avaluador se limitó a la revisión de los componentes generales establecidos en el POT- Acuerdo 48 de 2014 y en el mapa de componentes generales derivado de la consulta del CBML en la aplicación GEO Medellín, obviando por completo los instrumentos de planificación complementaria que necesariamente debieron estudiarse no solo previo al inicio del trámite expropiatorio, sino al momento de la elaboración del avalúo que le sirve de soporte, pues lo contrario supone un error de fondo, que genera una falsa motivación del acto administrativo al estar plenamente soportado en dicho avalúo (…) 2.2.
Falsa de motivación de la Resolución como acto administrativo (…) Para el caso concreto existe falsa motivación en dos aspectos fundamentales, en primer lugar, las obras definidas como de utilidad pública o interés social en virtud de las cuales se adelanta el trámite expropiatorio no están en consonancia con los objetivos de las normas de planificación complementaria aplicables al polígono donde se encuentra ubicado el inmueble, en segundo lugar, dichas normas de planificación complementaria tampoco se tuvieron en cuenta para la elaboración del avalúo que soporta el valor señalado por concepto de indemnización o compensación dentro del trámite.
Si EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., no hubiera omitido tener en cuenta el estudio de los instrumentos de planificación complementaria (macroproyecto Rio Sur y en el Plan Parcial del Polígono Z5_R_22 - Barrio Colombia), tendría una decisión sustancialmente diferente pues los hechos y argumentos que fundamentaron la Resolución fueron apreciados en una dimensión equivocada tal y como se indicará en adelante, razón por la que se incurre en falsa motivación entendiendo que la realidad no concuerda con el escenario fáctico y jurídico que EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P supuso que existía al tomar la decisión. (…) 2.3.
La indemnización debe ser justa (…) En el caso concreto, estamos lejos de que la cifra plasmada cumpla con los requisitos para ser una indemnización justa y equilibrada para el propietario del bien, pues EPM además de que no consideró los principios de la razonabilidad y proporcionalidad, se soporta en un avalúo que como ha quedado acreditado a lo largo de este escrito, no tuvo en cuenta todas las características del sector donde se ubica el inmueble, se elaboró a partir de un método valuatorio equivocado, contiene un error en las áreas tomadas en consideración y como si fuera poco, no incluye la cuantificación de otros perjuicios que se le causan al propietario con ocasión de la expropiación, solamente calcula el valor del metro cuadrado individual, aplicando una fórmula de afectación por servidumbre, la cual tal y como se indicó en líneas precedentes no tendría aplicación sobre el valor final del metro cuadrado, pues todos los metros cuadrados del área de la Unidad de Actuación Urbanística #31 valen lo mismo con o sin servidumbre”.
Mediante la Resolución N° 2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021, “Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2021- RES21193 del 21 de mayo de 2021 que ordenó el trámite de expropiación del inmueble identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 001-236211 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur”, proferida por el Gerente General de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., se resolvió no reponer la decisión recurrida, aduciéndose: “Contrario a lo que plantea la recurrente, EPM durante la etapa de planeación del proyecto -la cual incluye la selección de los inmuebles requeridos-, extendió solicitud a la Directora del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, mediante oficio con radicado Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 20190130136382, como parte del análisis de factibilidad, con el fin de obtener información respecto de los predios requeridos para la ejecución del proyecto, dado que ante la creciente demanda de energía eléctrica en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, la empresa identificó la necesidad de desarrollar nuevas subestaciones eléctricas, específicamente en la comuna 14 -El Poblado-, Barrio Colombia.
En el anterior contexto, el Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, por medio del comunicado con radicado 2020012000346, indicó que el proyecto consistente en la construcción de una nueva subestación eléctrica en predios localizados en las unidades de actuación urbanísticas 31 y 39, al interior del Plan Parcial Z5_R_22, es necesario para atender el crecimiento de la demanda en el sector del Poblado, razón por la cual se considera parte esencial e integrante de la infraestructura requerida para la prestación efectiva de los servicios públicos domiciliarios.
(…) Frente al argumento de falsa de motivación de la Resolución como acto administrativo, el recurrente expuso lo siguiente: i) las obras definidas como de utilidad pública o interés social que han dado lugar al trámite de expropiación “no están en consonancia con los objetivos de las normas de planificación complementaria aplicables al polígono donde se encuentra ubicado el inmueble”: Al respecto no puede desconocerse la connotación que le ha dado la normatividad a la prestación de los servicios públicos, dado que sin su efectiva prestación no se puede garantizar un adecuado desarrollo de lo planificado en los planes de ordenamiento territorial, es por ello que se habla de armonización de los usos o actividades, como lo aduce el Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín en su comunicación escrita citada previamente y que hace parte del fundamento jurídico del acto administrativo recurrido, en la cual da su aval al desarrollo de la Nueva Subestación Industriales, y en el que se exponen los argumentos que evidencian la debida diligencia realizada por EPM en la etapa de factibilidad.
Existen suficientes circunstancias de hecho y de derecho que motivaron la expedición del acto administrativo. (…) Adicionalmente, respecto a la aplicación de Instrumentos de Planificación Complementaria: Macroproyecto Rio Sur -Planes Parciales Renovación Urbana, el avaluador expresó “[a]l momento de realizar la investigación económica se procedió a consultar únicamente datos de oferta ubicados dentro del mismo polígono de tratamiento correspondiente al predio del avalúo, razón por la cual, todos y cada uno de los datos investigados y los datos utilizados para la determinación de valor comercial cuentan con el mismo aprovechamiento de los Instrumentos de Planificación Complementaria (Macroproyecto Rio Sur y Plan Parcial Renovación Urbana del Polígono Z5_R_22)”.
Lo anterior refleja dentro del avalúo que el resultado de valor comercial unitario esta soportado con datos de oferta homogéneos y comparables al contar con el mismo potencial de aprovechamiento urbanístico, sin embargo, es importante aclarar que los Instrumentos de Planificación Complementaria (Macroproyecto Rio Sur y Plan Parcial Renovación Urbana del Polígono Z5_R_22) no pueden ser desarrollados ni aprovechados de manera individual (por predio) ya que están estructurados para ser desarrollados como un polígono completo, es decir, el predio objeto de avalúo no tiene la capacidad de aprovechar el potencial de desarrollo estipulado para dicho Plan Parcial, este únicamente puede ser aprovechado si es de manera conjunta con los demás predios pertenecientes al polígono de tratamiento o sub áreas que previamente establezca o autorice la entidad competente.
La recurrente omite la condición actual del predio, sobre el cual cruza una línea de transmisión Miraflores Ancón y se ubica una torre de energía, que a la luz de lo dispuesto en el RETIE impide desarrollo alguno en el inmueble; vale la pena resaltar que la existencia de la servidumbre de energía eléctrica de la línea a favor de EPM que data del año 1969 es un hecho anterior al plan parcial.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 Si bien es cierto que el predio hace parte de un plan parcial, no todos los aprovechamientos se aplican a toda la Unidad de Actuación Urbanística (UAU), ya que el desarrollo encuentra sus límites en las restricciones u obligaciones previamente existentes en el inmueble, que para el caso particular, una de ellas consiste en que en el predio existe una servidumbre que, de acuerdo con las áreas de seguridad definidas en el RETIE, no dejaría ni un metro cuadrado desarrollable.
El Plan Parcial no puede desconocer la existencia del gravamen de la servidumbre. Por todo lo anterior, existe motivación suficiente para la expedición del acto administrativo y, dicha motivación, está fundamentada desde lo fáctico y desde jurídico de forma correcta; EPM no ha seleccionado el inmueble llevado por un interés particular en la medida en que está suficientemente probado el interés general y público en el que se basó para la toma de la decisión empresarial, el proyecto “Subestación Industriales” existe y se encuentra legal y técnicamente configurado, por lo que no es una falacia como lo pretende hacer ver el recurrente.
Además, desde el punto de vista técnico, el predio de la sociedad recurrente es necesario para la prestación de los servicios públicos domiciliarios y el fundamento jurídico del acto administrativo se expuso a lo largo de la Resolución 2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021”. Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a pronunciarse sobre los motivos de inconformidad planteados por la parte demandante contra los actos acusados. 6.2.
Cargo: Expedición irregular Sostuvo la parte demandante que, los actos administrativos que ordenan la expropiación de un bien están sujetos a un procedimiento de formación y expedición so pena de que se afecten los requisitos indispensables o sustanciales para la decisión definitiva, de modo que cuando se desconocen, se presenta esta causal genérica de nulidad, ello en atención a que EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. omitió haber agotado el debido procedimiento de declaratoria de utilidad pública del proyecto nueva subestación industriales 110/44/13,2 kV, a través de un acto administrativo de carácter general, debidamente expedido y publicado.
El artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla la nulidad de los actos administrativos cuando hayan sido proferidos en forma irregular. El vicio de nulidad por expedición irregular hace referencia al incumplimiento de las formalidades requeridas para la expedición de un acto administrativo, afectando su validez, es decir, se configura cuando se acredita la existencia de alguna anomalía sustancial en el proceso de formación, con la salvedad que no cualquier defecto tiene la eventualidad de invalidar la decisión de la administración, sino aquellos que inciden en la validez del acto y su surgimiento a la vida jurídica.
Al efecto, la jurisprudencia9 ha sostenido que el vicio por expedición irregular “se materializa cuando se vulnera el procedimiento determinado para la formación y expedición de un acto administrativo, es decir, cuando la actuación 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C,P, Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 3 de agosto de 2015, Radicación N°11001-03-28-000-2014-00128-00.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 administrativa se realiza con anomalías en el trámite de expedición del mismo, en otras palabras, cuando se cuestiona la forma en la que se profirió el respectivo acto”. Frente a este cargo, observa la Sala que de las pruebas aportadas al proceso no se evidencia que EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. hubiese expedido acto administrativo de dicha declaratoria por motivos de utilidad pública o de interés social, como acto previo al procedimiento previsto en la ley para la expropiación por vía administrativa.
Nótese que, de los antecedentes administrativos que, la parte demandada inició la actuación, con la oferta formal de compra emitida por el Jefe Unidad Negociación y Administración Activo Inmobiliario de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. a través del oficio N°20200130246574 del 16 de diciembre de 2020, dirigido a INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA en Liquidación, en el cual informó que se requería el inmueble con matrícula inmobiliaria N°001-236211, para la construcción de la subestación de energía eléctrica industriales.
Asimismo, en la contestación de la demanda la entidad en ningún momento sostuvo haber cumplido con dicha actuación. Esto, guarda congruencia con la declaración rendida por la testigo Marcela Vargas Echeverri, quien fungió como gestora inmobiliaria de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. y participó en el procedimiento de expropiación, afirmó que no hubo declaratoria de utilidad pública del proyecto, pues la entidad contaba con varios conceptos de sus abogados de la dirección de soporte legal corporativo, donde indicaban que no se requería, dado que, de acuerdo con la Ley 56 de 1981, la Ley 142 de 1994 y la Constitución, sus proyectos son de interés general y por ende de utilidad pública.
En este sentido, se encuentra acreditado que la parte demandada omitió expedir el acto de declaratoria de motivos de utilidad pública, tal y como lo establece el artículo 16 de la Ley 56 de 1981, el artículo 63 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 56 de la Ley 142 de 1994, circunstancia que incide en la actuación administrativa, en la medida en que constituye un requisito indispensable para decretar la expropiación, ya que establece la necesidad de adquirir un bien para el bien común o la prestación de un servicio público.
De acuerdo con el marco normativo expuesto en precedencia, se reitera que, el artículo 58 de la Constitución, contempla la expropiación por vía judicial o administrativa como instrumento para el cumplimiento de los fines del Estado, siempre y cuando existan motivos de utilidad pública o de interés social, criterios que resultan determinantes para establecer la importancia de la limitación al derecho a la propiedad privada, es por ello que, el mismo legislador definió aquellos asuntos que cumplen con tales presupuestos, como lo es el numeral d del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, según el cual es un fin para la adquisición de inmuebles la “Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios”.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 En este sentido, se tiene que la ausencia de un acto previo de declaratoria de utilidad pública, invalida la expropiación, pues se considera que la administración actúa sin una base legal para justificar la privación a la propiedad privada, de ahí la importancia que la ley haya establecido tal declaración como primer requisito del procedimiento.
Es menester recordar que, a la luz de la ley, la expropiación por vía administrativa se origina en dos eventos: i) por motivos de utilidad pública (artículo 63) y ii) por condiciones de urgencia (artículo 64); ambas decisiones deben ser declaradas por la autoridad competente con fundamento en las finalidades o criterios fijados en la norma.
En cuanto a la naturaleza jurídica de los actos administrativos que declaran la utilidad pública o la urgencia en materia de expropiación, el Consejo de Estado10 ha considerado: “De lo anterior, la Sala colige que los actos administrativos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social y de urgencia, al igual que el que ordena la expropiación, al crear una situación jurídica particular y concreta, sí son autónomamente objeto de control judicial por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…) También se ha indicado que el carácter mixto de este tipo de actos permite que sean impugnables por medio de las acciones de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo de lo que se pretenda en cada caso. Así, si lo que se busca es la desaparición de aquella parte que afecta de manera directa y específica el inmueble de propiedad del demandante o la indemnización de perjuicios, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho en tanto que, si lo perseguido es la desaparición de los efectos jurídicos del acto sin ninguna referencia a un interés subjetivo, entonces la procedente es la acción de simple nulidad […] Tal postura ha sido reiterada de manera pacífica y uniforme por esta Sección en controversias semejantes a la que ahora nos ocupa, al punto de determinar que los actos administrativos mixtos deben ser publicados en cuanto a los efectos generales que su expedición despliega y que también deben ser notificados por los respectivos efectos particulares.
El control judicial entonces depende de la situación jurídica en la que se encuentre el actor respecto del acto censurado, de la pretensión formulada y de los cargos esbozados para controvertir la legalidad de la decisión, toda vez que se requiere que en uno y otro caso se precisen de manera directa y detallada. (…) En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia: - Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho. - No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria. - Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado. - La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, sentencia del 26 de septiembre de 2024, radicado N° 050012331000 2007 01551 01.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 La acción especial contencioso – administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de “obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.” (Negrillas fuera del texto).
Bajo este panorama, la jurisprudencia ha reconocido el carácter mixto del acto administrativo que declara la utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa, comoquiera que, el mismo contempla de manera detallada y directa el beneficio que se persigue con el inmueble objeto del procedimiento, provocando efectos particulares, en tanto que crea una situación particular y concreta sobre el particular que ostenta la propiedad del bien, al verse inmiscuido en una limitación en su derecho de dominio.
Así las cosas, cuando el Estado observa la necesidad de adquirir predios por vía administrativa para desarrollar las finalidades propias de su actividad, debe adelanta el procedimiento previsto en el Capítulo VIII de la Ley 388 de 1997 y para el ello, la primera actuación que debe realizar es la declaratoria de utilidad pública, la cual constituye una de las etapas del procedimiento de expropiación por vía administrativa, tal y como lo plasmó el legislador en los artículos 63 ibidem, 16 de la Ley 56 de 1981 y 56 de la Ley 142 de 1994.
De manera que, cumplido con lo anterior, la autoridad se halla habilitada para continuar con el proceso, como lo es, la oferta de compra, la negociación del precio, la enajenación voluntaria y en caso de no aceptarse por el particular, la expropiación del inmueble determinado mediante acto administrativo. Así lo ha sostenido el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo11 “el trámite a adelantar para una expropiación administrativa es necesario surtir varias etapas que consisten en: i) la declaratoria de motivos de utilidad pública o de interés social; ii) la oferta de compra, iii) la etapa de negociación y iv) el proceso expropiatorio en sí mismo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que ordene la expropiación del bien.
Se reitera que esta última etapa surgirá siempre que se cumplan dos requisitos, por un lado, que se presenten motivos de interés social o utilidad pública que autoricen este tipo de expropiación y, por el otro, que se configure una condición de urgencia de aquellas mencionadas taxativamente en la ley”. En el sub lite, advierte la Sala que como EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. omitió el requisito de utilidad pública para la adquisición del inmueble con matrícula inmobiliaria N°001-236211 de propiedad de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación, vició de irregularidad los actos demandados contenidos en la Resolución N°2021-RES- 21193 del 21 de mayo de 2021, y la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021 que confirmó la primera, por medio de las cuales de ordenó la expropiación por vía administrativa, toda vez que, carecían del acto que los habilitaba para su procedimiento, máxime cuando dicha actuación debe estar debidamente motivada, es decir, justificarse su necesidad explicándose 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP Hernando Sánchez Sánchez, sentencia del 3 de abril de 2025, radicado N°250002341000201600699-01.
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 claramente por qué el proyecto de subestación industriales era de interés general. Se pone de presente que si bien, los actos demandados se invocó las razones por las cuales se requería del predio, ello no significa que no se hubiese incurrido en el cargo alegado por la parte demandante, en tanto que, la ley exige el cumplimiento de la expedición del acto de declaratoria de utilidad pública, como norma habilitante para iniciar el proceso de expropiación, circunstancia que no ocurrió en el caso de la referencia. Lo anterior resulta relevante, en el sentido de que el acto de declaratoria de utilidad pública e interés social constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cual no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo, en tanto que, existe una relación de causa y efecto, pues sin la existencia del primero no podían adelantarse las etapas subsiguientes, ni mucho menos culminarse con la orden de expropiación administrativa.
En consecuencia, como se acreditó una irregularidad en el procedimiento adelantado por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. para la adquisición del inmueble con MI. N°001-236211, consistente en omitirse la declaratoria de utilidad pública, lo que afecta la validez de los actos acusados, se declarará la nulidad de la Resolución N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021 y la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021.
En virtud de ello, se negará la excepción formulada por la demandada denominada “Improcedencia de la nulidad de los actos administrativos por legalidad”. 6.3. Respecto a los cargos denominados “desconocimiento a las normas en que debía fundarse” y “Falsa motivación”, se advierte que, cada uno de ellos tienen como objetivo atacar la nulidad de los actos administrativos acusados, con relación al avalúo realizado por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. para la determinación del precio indemnizatorio como consecuencia de la orden de expropiación, pues nótese que en ellos se hace alusión al desconocimiento del plan del ordenamiento territorial en lo pertinente a la ubicación en la que se encuentra el predio con sujeción al proyecto a desarrollar de subestación industrial de energía (plan parcial, cuantificación de beneficios por unidad de materia de actuación urbanística), criterios para una indemnización justa, selección y área real del inmueble y método aplicado.
Por consiguiente, como el cargo que prosperó vicia de nulidad absoluta las Resoluciones N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021 y N°2021-RES- 22013 del 11 de agosto de 2021, la Sala se releva de hacer un análisis adicional, en la medida en que su estudio conllevaría a la aprobación o no del avalúo, estudio que se torna innecesario ante la decisión anunciada. 6.4.
Del restablecimiento del derecho La sociedad INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación, solicitó a título de restablecimiento del derecho que “se modifique el valor comercial de CIENTO VEINTIÚN MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS M.L ($121.881.600,00), y se determine que el Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 valor comercial es de MIL SETECIENTOS NOVENTA MILLONES TRESCIENTOS VEINTIOCHO MIL SETECIENTOS CUARENTA Y UN PESOS ($1.790.328.741), de conformidad con el dictamen pericial que se aportará en el momento procesal oportuno conforme lo solicitado en el acápite de pruebas”.
En lo relativo a las consecuencias de nulidad, los efectos “ex tunc” hacen alusión a que afectan la validez del acto desde su expedición, debiéndose tener como si éste no hubiera existido o devolverse en el tiempo, en la medida en que, retrotrae la situación al estado en que se encontraba antes de su expedición12. En este caso, la declaratoria de nulidad de los actos acusados, impone retrotraer la actuación administrativa iniciada por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., lo que implica que la decisión de expropiación administrativa del inmueble con MI.
N°001-236211, no produjo efectos jurídicos, lo que significa que la parte demandante sigue ostentando la titularidad del inmueble. Al respecto no se dispondrá orden adicional, en la medida que con la información remitida por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín que, conoce del proceso adelantado por la parte demandante en el que se pretende la expropiación por vía judicial, se corrobora que aún no ha efectuado cambio de propietario.
En virtud de lo anterior, no resulta procedente accederse a la solicitud de restablecimiento del derecho, dado que, la misma estaba relacionada con el precio indemnizatorio, de ahí que se negará. 6.5. De las pretensiones consecuencial y subsidiaria Es de recordarse que la pretensión principal de la demanda es la declaratoria nulidad parcial de la Resolución N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021, “Por medio de la cual se ordena un trámite de expropiación” y la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021 “Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2021-RES21193 del 21 de mayo de 2021 que ordenó el trámite de expropiación del inmueble identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 001-236211 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur”, ambas proferidas por la Gerencia General de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. A título de restablecimiento del derecho se solicitó que se modifique el valor comercial del inmueble con matrícula inmobiliaria N°001-236211 a la suma de $1.790.328.741.
No obstante, dicha pretensión no resulta consecuencial de la declaratoria de nulidad de los actos acusados, en la medida que deja sin sustento el trámite de la expropiación por vía administrativa adelantado, por no haber contado con la declaratoria previa de utilidad, no se trata del mero 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP Jaime Enrique Rodríguez Navas, sentencia del 13 de marzo de 2024, radicado N° 11001-03-26-000-2021- 00049-00 (66705).
Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 cuestionamiento del valor reconocido por el inmueble. Además, no resulta competencia de esta judicatura efectuar modificación de un valor comercial de un predio. Por otro lado, dado que en el presente caso ha prosperado la pretensión principal, no habría lugar a analizar la pretensión formulada como subsidiaria, sin embargo, es de resaltar que allí lo que se solicita es a restablecimiento del derecho como consecuencia de la nulidad del acto acusado, el reconocimiento y pago de perjuicios materiales y morales causados como consecuencia de las medidas tomadas en contra del inmueble con matrícula inmobiliaria N°001- 236211.
Si en gracia de discusión se aceptara dicha subsidiariedad, entendiendo que la pretensión consecuencial de la pretensión principal no ha prosperado (modificación del valor comercial), estima esta Sala importante resaltar que, revisado el escrito de demanda, no se advierte cuáles son los perjuicios pretendidos por la sociedad INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación, pues simplemente se limitó a invocarlos en el acápite de pretensiones sin hacer ningún tipo de consideración al respecto.
La parte no sólo no especificó, determinó ni precisó en la demanda cuáles fueron esos supuestos perjuicios causados a efectos de entrar hacer un análisis de cada uno ellos, sino que tampoco realizó esfuerzo probatorio alguno con el propósito de demostrarlos, desconociendo con ello el artículo 167 del CGP que dispone que “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
Por tanto, la Sala negará el reconocimiento de los perjuicios de “índole material y moral”, por cuanto no se especificaron y no se acreditaron. 7. Decisión La Sala declarará la nulidad de la Resolución N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021, “Por medio de la cual se ordena un trámite de expropiación” y la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021 “Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2021- RES21193 del 21 de mayo de 2021 que ordenó el trámite de expropiación del inmueble identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 001-236211 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur”, ambas proferidas por la Gerencia General de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. Se negarán las pretensiones invocadas a título de restablecimiento del derecho relacionadas con el valor indemnizatorio (pretensión principal) y perjuicios materiales y morales (pretensión subsidiaria).
Igualmente, con la anterior decisión se tienen por desestimados los reparos planteados por la parte demandada en su contestación, específicamente el denominado “Improcedencia de la nulidad de los actos administrativos por legalidad”. Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 De otro lado, en atención a que en el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín está conocimiento del proceso de expropiación adelantado por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. en contra de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación, bajo el radicado N°05001310300620210037000, se ordenará en poner en conocimiento la presente decisión para los fines que considere pertinente. 8.
Condena en costas Sobre la condena en costas, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Conforme con lo anterior, para efectos de resolver sobre la condena en costas será necesario determinar en cada caso particular si las pretensiones, en el caso de la demandante, o la contestación, en caso de la demandada, carecían “abiertamente de fundamento legal”. En este orden, estima la Sala que no hay lugar a imponer costas procesales, dado que no aparecen causadas, en tanto que, revisada la contestación a la demanda no se advierte que se haya formulado y presentado con manifiesta carencia de fundamento legal, ni que hubiese existido un actuar de mala fe por parte de la entidad demandada.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR la nulidad de la Resolución N°2021-RES-21193 del 21 de mayo de 2021, “Por medio de la cual se ordena un trámite de expropiación” y la Resolución N°2021-RES-22013 del 11 de agosto de 2021 “Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2021-RES21193 del 21 de mayo de 2021 que ordenó el trámite de expropiación del inmueble identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 001- 236211 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur”, ambas proferidas por la Gerencia General de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo dispuesto en la parte considerativa.
TERCERO. NO CONDENAR EN COSTAS en esta instancia. Radicado: 05001 23 33 000 2022 00272 00 CUARTO. Por Secretaría de esta Corporación, COMUNICAR al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín, dentro del proceso de expropiación adelantado por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. en contra de INVERSIONES VELÁSQUEZ FRANCO LTDA En Liquidación, bajo el radicado N°05001310300620210037000, la presente decisión para los fines que considere pertinente, para lo cual enviará copia de la sentencia.
QUINTO. NOTIFICAR la presente providencia de conformidad con lo previsto en el artículo 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO. Ejecutoriada la presente decisión, por conducto de la Secretaría de la Corporación, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE La providencia se estudió a aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS ANGY PLATA ÁLVAREZ LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Providencia firmada por SAMAI13 ExpedienteOneDrive: 05001233300020220027200 13 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx