REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Radicación 17 001 23 33 000 2025 00148 00 Clase: Tutela primera instancia Accionantes: Luz Estella Montoya Osorio y otros Accionados: Municipio de Villamaría y otros Vinculados: Sociedad Inversiones San Julián S.A.S. y otros Sentencia No. 78 Decide la Sala sobre la acción de tutela de la referencia. I. Antecedentes. 1.
Pretensiones. A través de apoderado judicial, la parte accionante estima vulnerados sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, seguridad social y estabilidad laboral reforzada. En consecuencia, solicita: “PRIMERO: Tutelar los derechos constitucionales fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso, a la familia, a una vivienda digna, a la posesión, al mínimo vital y móvil, a la garantía de sujetos de especial protección constitucional, vulnerados por las demandadas.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, deje sin efectos la decisión de demolición contenida en los fallos reprochados en la presente acción constitucional.” 2. Hechos. Hechos individuales. - Señora Luz Estela Montoya Osorio: Expone que es madre cabeza de hogar y vela por el bienestar y el sostenimiento de sus dos hijos, Santiago Trujillo Montoya, quien tiene 19 años y MJRM de 14 años de edad.
Arguye que entró en posesión en el año 2008 de una porción de terreno que hace parte de un inmueble de mayor extensión, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 100-31289 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales, inmueble llamado Finca El Encanto, ubicado en la vereda San Julián de Villamaría, Caldas, el cual se identifica con los siguientes linderos: Por el frente con Gonzaga Sáenz, por un lado, con Evelio Granada y por el otro con Aníbal Willes y por la parte de atrás con José Mazo.
Manifiesta desde que la señora Montoya Osorio entró en posesión del inmueble en cuestión, ha ejercido actos de señorío y dominio a través de la producción agraria (frijol, plátano, yuca, café y otros cultivos) y la construcción de una edificación. - Señora Yeni Paola Montoya Osorio: Manifiesta que es madre cabeza de hogar, vela por el bienestar y sostenimiento de sus tres hijos, de su nieta y de sus padres.
Expone que sus hijos, BMM tiene 8 años de edad; XYM tiene 16 años; Yineidy Dayana Yepes Montoya tiene 20 años de edad y su nieta TOY tiene 1 año y medio de edad. Adicionalmente, indica que su esposo es jornalero en fincas, por lo que su trabajo no es estable. Asimismo, expone que sus padres conviven y dependen económicamente de ella. Posteriormente, señala que en el año 2016, adquirió mediante contrato de promesa de compraventa, la posesión sobre un lote de terreno con una extensión de 95 metros de fondo o centro por diez metros de frente, y que hace parte de un inmueble de mayor extensión identificado con los folios de matrícula inmobiliaria No. 100-8420, 100-12900 y 100-28027 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales, inmueble llamado La Primavera, ubicado en la vereda San Julián de Villamaría, Caldas.
Refiere que la mencionada señora cuando tomó posesión del inmueble descrito en el hecho anterior, empezó a explotarlo económicamente con actividades de tipo agrario. - Señora María Edilia Montoya Osorio: Indica que es madre cabeza de hogar y vela por el bienestar y sostenimiento de sus hijos SCB que tiene 14 años de edad y SCM que tiene 6 años de edad.
Argumenta que la citada señora tomó posesión en el año 2018 de una parte del inmueble, que hace parte del de mayor extensión identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 100-31289 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales. Señala que desde que la señora Montoya Osorio entró en posesión del mismo, empezó a ejercer actividades agrarias.
Hechos comunes. -Señala que la explotación económica que han hecho las señoras Luz Estela Montoya Osorio, Yeni Paola Montoya Osorio y María Edilia Montoya Osorio en los inmuebles ha sido pública, pacífica, ininterrumpida, de buena fe y en función del sostenimiento y manutención de los grupos familiares de que son responsables cada una las accionantes en su condición de madres cabeza de familia y, en consecuencia, proveedoras del hogar. -Refiere que el señor Ciro Néstor Cruz Ricaurte compró el inmueble llamado La Primavera, ubicado en la vereda San Julián de Villamaría, Caldas, mediante Escritura Pública No. 359 del 27 de marzo de 2019 de la Notaría Quince de Bogotá, registrada el 29 de abril de 2019, según anotación No. 022 del folio de matrícula inmobiliaria No. 100-31289 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales. -Adujo que, en mayo de 2019, el señor Ciro Néstor Cruz Ricaurte radicó querella ante la inspección de policía de Villamaría, Caldas, contra la señora Luz Estela Montoya Osorio por la perturbación de la posesión y el 31 de julio de 2019 el mencionado señor presentó querella en contra la citada señora por construir sin licencia. -Manifiesta que, con ocasión de las querellas presentadas, la señora Montoya Osorio, inició en el año 2020 los trámites ante la Secretaría de Planeación de Villamaría, para la obtención de las respectivas obras de construcción; sin embargo, el municipio de Villamaría negó lo solicitado. -Expone que cursan actualmente, sin fallo definitivo dos demandas en el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría, una reivindicatoria identificada con radicado No. 2020-431 de Inversiones San Julián S.A.S. Agro San Julián S.A.S. contra la señora Luz Estela Montoya Osorio para obtener la recuperación del inmueble y, el segundo proceso es de pertenencia, bajo el radicado 2021-056, donde la demandante es la señora Montoya, con el objeto de obtener el reconocimiento de la posesión de 18 años. -Adicionalmente, indica que, con ocasión de las querellas policivas, las cuales se acumularon, la Inspección Primera de Policía mediante Resolución No. 0065 del 27 de septiembre de 2022 resolvió: “PRIMERO. IMPONER medida correctiva a las señoras YENI PAOLA con C.C. 24738065, MARIA EDILIA MONTOYA OSORIO con C.C. 1061046964 y LUZ ESTELLA MONTOYA OSORIO C.C. 24717436 correspondiente a medida correctiva de multa especial por infracción urbanística equivalente a $38.721.000 …; demolición de obra, construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble, remoción bienes por infringir el artículo 135 literal A) numeral 4 de la Ley 1801 de 2016 de conformidad con lo brevemente considerado.
SEGUNDO. CONCEDER a las señoras YENI PAOLA con C.C. 24738065, MARIA EDILIA MONTOYA OSORIO con C.C. 1061046964 y LUZ ESTELLA MONTOYA OSORIO C.C. 24717436 un término prudencial máximo de sesenta (60) días a partir de la notificación de la presente decisión para que solicite el reconocimiento de la construcción ante la autoridad competente del municipio” -Decisión que fue objeto de recurso de apelación por las partes, la cual fue confirmada a través de la Resolución No. 004 del 11 de marzo de 2024 por el Secretario de Planeación del municipio de Villamaría. -Señala que mediante oficio OIP-210-1-020 del 5 de abril de 2025 el Inspector Primero de Policía de Villamaría le solicitó al alcalde del municipio del mencionado ente territorial “disponer los medios para dar cumplimiento a la resolución 0065 del 27 de septiembre del año 2022”. -Indica que el señor Ciro Néstor Cruz presentó acción de cumplimiento, correspondiéndole por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Manizales conocer de la acción, bajo el radicado No. 17001333300220250011500, con el objeto de que el alcalde de Villamaría cumpliera con la orden contenida en el fallo policivo; frente a lo anterior, despacho en mención, a través de sentencia No. 038 del 15 de mayo de 2025, declaró improcedente la acción de cumplimiento. -Afirma que el la Secretaría de Gobierno del municipio de Villamaría envió a las accionadas el aviso No. 2, en el cual se les manifestó que el día 20 de mayo de 2025 a las 9:00 a.m., se realizaría la demolición de las viviendas. 3.
Trámite de la petición de tutela. Mediante auto del 19 de mayo de 2025, se admitió la tutela en contra del municipio de Villamaría, Inspección de Policía de Villamaría, Juzgado Segundo Administrativo de Manizales y Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría y se decretó la medida cautelar solicitada por la parte actora. Igualmente, se dispuso a realizar vinculación al Secretario de Gobierno del municipio de Villamaría, al señor Ciro Néstor Cruz Ricaurte y a la sociedad Inversiones San Julián S.A.S Agro San Julián S.A.S., toda vez que pueden tener interés en las resultas de la acción constitucional. 4.
Contestación. 4.1. Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales. Dentro del término1, allegó informe, en el que manifestó que el despacho conoció de la acción de cumplimiento con número de radicado 17001333300220250011500, en el que se profirió sentencia el 14 de mayo de 2025, siendo notificadas las partes el día 15 del mismo mes y año. Adicionalmente, aportó el link del mencionado expediente. 4.2.
Inversiones Agropecuarias San Julián SAS y Ciro Néstor Cruz Ricaurte. Dentro del término2, las mencionadas partes, actuando a través de apoderado judicial, presentaron en un solo escrito contestación, en el que se oponen a las pretensiones y se pronuncian frente a los hechos. Señala que los folios de matrícula inmobiliaria sobre los cuales se hizo la venta y se realizan las presuntas posesiones compradas, es de propiedad de sus representados, el cual se identifica con el Folio de matrícula Inmobiliaria 100- 31289 y sobre el cual versa el proceso de pertenencia y los procesos sancionatorios urbanísticos.
Manifiesta que hace la salvedad, al indicar que los argumentos expuestos en la presente acción por la parte actora, son los mismos que se encuentran esbozados en el proceso sancionatorio urbanístico y en la acción de pertenencia que en encuentra en curso en el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villamaría, Caldas. Además, expone que la parte accionante presentó otra acción de tutela que fue radicada en el año 2022, cuyo radicado fue 17873-40-89-001-2022-00251-00. 1 Visible en el archivo 040 del expediente que reposa en el aplicativo web SAMAI. 2 Visible en el documento 082 de SAMAI.
Refiere que lo expuesto en esta acción, no tienen nada que ver con la vulneración de derechos fundamentales, debido a que se trata de argumentos que deben y están siendo debatidos en un trámite ordinario esto es una demanda verbal de pertenencia. Afirma que han sido múltiples los incumplimientos a las órdenes dadas por el señor Inspector de Policía, atendiendo a la construcción que hicieron las accionadas sin los requisitos mínimos de construcción y en terreno ajeno, colocando en riesgo su propia vida y la de la comunidad desacatando decisiones emanadas por la administración. Adicionalmente, indica que la parte actora pretende atacar una orden que tiene una ejecutoria de más de 14 meses y que los mismos dejaron caducar los términos para interponer el medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho (vía ordinaria), pretendiendo con esta acción constitucional revivir términos y condiciones que estos dejaron precluir. 4.3.
De manera extemporánea, el municipio de Villamaría, la Secretaría de Gobierno, la Inspección Primera de Policía de Villamaría y el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría, allegaron escrito de contestación, en los que se pronunciaron así: Municipio de Villamaría y la Secretaría de Gobierno: presentaron un solo escrito contestación3, mediante el cual expusieron que una vez revisadas las actuaciones hechas por la División de Control Urbano y la Inspección Primera de Policía, se encontró que en el predio identificado con ficha catastral 00-01-0000-0015-0046- 0000-00000, denominado “El Encanto”, se realizaron tres construcciones sin contar con el permiso de la Secretaría de Planeación del ente municipal.
Señala que, por lo anterior, el señor Ciro Néstor Cruz Ricaurte presentó dos querellas y en razón a ello, se dio inicio a un proceso verbal abreviado ante la Inspección Primera de Policía de Villamaría, por los presuntos comportamientos contrarios a la integridad urbanística y a la posesión o tenencia de bienes inmuebles, conforme lo establecido en la Ley 1801 de 2016.
Expone que, surtidas todas las etapas procesales, la mencionada inspección de Policía resolvió el asunto mediante la Resolución No. 0065 del 27 de septiembre de 2022, en la que se dispuso: “PRIMERO. IMPONER medida correctiva a las señoras YENI PAOLA con C.C. 24738065, MARIA EDILIA MONTOYA OSORIO con C.C. 1061046964 y LUZ ESTELLA MONTOYA OSORIO C.C. 24717436 correspondiente a medida correctiva de multa especial por infracción urbanística equivalente a $38.721.000 …; demolición de obra, construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble, remoción bienes por infringir el artículo 135 literal A) numeral 4 de la Ley 1801 de 2016 de conformidad con lo brevemente considerado.
SEGUNDO. CONCEDER a las señoras YENI PAOLA con C.C. 24738065, MARIA EDILIA MONTOYA OSORIO con C.C. 1061046964 y LUZ ESTELLA MONTOYA OSORIO C.C. 24717436 un término prudencial máximo de sesenta (60) días a partir de la notificación de la presente decisión para que solicite el reconocimiento de la construcción ante la autoridad competente del municipio.
(…)” 3 Ver documento 081 de SAMAI. Frente a tal decisión, las querelladas interpusieron recuso de alzada, el cual fue confirmado en todas sus partes por el Secretario de Gobierno del municipio de Villamaría, mediante la Resolución No. 004 del 11 de marzo de 2024. Manifiesta que atendiendo lo ordenado, la administración municipal debe proceder con la demolición de los inmuebles.
Finalmente, señalaron que el municipio de Villamaría y la Secretaría de Gobierno han actuado conforme a la normatividad vigente, sin vulnerar algún derecho fundamental invocado por la parte accionante, solicitando su desvinculación. El Inspector Primero de Policía de Villamaría: a través de memorial remitido obrante en el archivo 086 del expediente digital, señala que remite el expediente No. 19-172 adelantado y concluido en esa dependencia. Igualmente, arguye que acatará lo dispuesto por esta Corporación, por lo que se abstendrá de realizar pronunciamiento en el presente trámite, confiando en el criterio jurisdiccional.
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría4: Presentó escrito pronunciándose frente a los hechos. Adicionalmente, hizo un resumen de las actuaciones más relevantes del proceso verbal reivindicatorio con radicado No. 178734089002-2020-00431-00, así: “2.1. Se recibe demanda por reparto, y se admite por auto de fecha 11 de marzo de 2021 2.2.
Por auto de fecha 17 de junio de 2021, se ordena tener por no contestada demanda. 2.3. Por auto de fecha 28 de marzo del 2022, se fijó fecha de audiencia. 2.4. Por auto de fecha 14 de julio de 2022, repone auto de 28 de marzo de 2022 2.5. Por auto de fecha 22 de julio de 2022, se aplaza audiencia. 2.6. Por auto de fecha 1 de noviembre de 2022, no se accede a la acumulación de los procesos 2021-056 y 2020-431. 2.7.
Por auto de 16 de octubre de 2024, se niega nulidad presentada por VALENTINA CHAVARRIAGA ARCILA 2.8. Por auto de fecha 25 de marzo de 2025, se niega medida de saneamiento solicitada por el apoderado demandante.” Igualmente, hizo un resumen de las actuaciones más relevantes del proceso verbal de pertenencia bajo el número de radicado 178734089002-2021-00056-00, en los siguientes términos: “3.1.
Por auto de fecha 23 de marzo de 2021, se admite la demanda. 3.2. Por auto de fecha 19 de julio de 2022, se declara nulidad por indebida notificación. 3.3. Por auto de 1 de septiembre de 2022, no se accede a las excepciones previas. 3.4. Por auto de fecha 2 de febrero de 2023, se niega acumulación de proceso con el radicado 2020-431. 3.5.
Por auto de 13 de abril de 2023, se repone auto de 2 de febrero de 2023 y se accede a la acumulación de procesos con el radicado 2020-431.” 4 Documento 089 Señala que, en vista de lo anterior, el despacho ha respetado las prerrogativas procesales, siguiendo los lineamientos legales de cada trámite, sin que haya incurrido en actuaciones violatorias a la Constitución, pues dentro del marco de sus competencias, el despacho ha realizado todas las gestiones necesarias para cumplir los mandatos, evitando que se vulneren o pongan en riesgo derechos fundamentales como los aquí invocados.
Por otro lado, el Juzgado Promiscuo cuestiona la utilización del presente mecanismo constitucional, toda vez que es un instrumento excepcional dirigido a “enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión incompatible con la Constitución”; concluyendo lo que se pretende en esa acción es usado indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia.
Finalmente, solicitó que se nieguen las pretensiones invocadas por la parte actora. I. Consideraciones. Cuestión previa. En atención a lo advertido en el escrito de contestación por el apoderado judicial de la sociedad Inversiones Agropecuarias San Julián SAS y Ciro Néstor Cruz Ricaurte, mediante el cual señaló que la parte accionante en el año 2022 promovió otra acción de tutela solicitando lo mismo que aquí se pretende, acción que conoció el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villamaría, bajo el número de radicado 17873-40- 89-001-2022-00251-00, y quien dictó fallo el 14 de julio de 2022 negando las súplicas invocadas, decisión que fue confirmada por el 23 de agosto de 2022 por el Juzgado Cuarto Civil de Manizales.
En vista de lo anterior, sería del caso proceder a estudiarse en el presente asunto el fenómeno jurídico de la cosa juzgada y una actuación temeraria de la parte actora; sin embargo, se evidencia que en la acción de tutela que fue conocida por despachos antes mencionados, no guarda identidad de pretensiones, pues una vez revisado el fallo dictado dentro del referido expediente 2022-00251, se solicitó “se ordene a la accionada, i) que en el término de 24 horas declare la suspensión del proceso, hasta tanto sean fallados los procesos con radicado 2020-00431 y 2021- 00056 que cursan en el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría.”, y en el presente asunto, lo que se pretende es que se deje sin efectos las Resoluciones Nos. 0065 del 27 de septiembre de 2022 y 004 del 11 de marzo de 2024, emitidas por Inspección Primera de Policía de Villamaría y la Secretaría de Gobierno de Villamaría, respectivamente.
Claro lo anterior, esta Corporación procederá estudiar lo siguiente. 2.Problemas jurídicos. Corresponde a esta Sala establecer si las autoridades públicas accionadas han vulnerado los derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso, a la familia, a una vivienda digna, a la posesión, al mínimo vital y móvil de las señoras Luz Estela Montoya Osorio, Yeni Paola Montoya Osorio y María Edilia Montoya Osorio, al haberse ordenado a través del procedimiento policivo previsto en la Ley 1801 de 2016, la demolición de una construcción, teniendo en cuenta que actualmente cursa un proceso de pertenencia, bajo el radicado 2021-056, donde la parte actora busca obtener el reconocimiento de la posesión de 18 años.
Asimismo, corresponde determinar si existe violación al debido proceso por parte de la Secretaría de Planeación de Villamaría al proferir la Resolución DLC1132024 del 30 de julio de 2024, al declarar el desistimiento de la actuación presentada por la señora Yeni Paola Montoya Osorio, con la que se pretendía el reconocimiento de una construcción. Para desarrollar el problema jurídico principal, se estudiará si presente acción constitucional cumple con los requisitos de legitimación de las partes, inmediatez y subsidiariedad de la acción; en caso positivo, deberá establecerse según las circunstancias fácticas narradas en el escrito de tutela, si existe vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte actora al ordenarse la demolición de unas construcciones. 3.Pruebas relevantes. - Aviso 002 del 12 de mayo de 2025, a través de la cual la Secretaría de Gobierno del municipio de Villamaría les comunica a las accionantes que el día 20 de mayo de 2025 a las 9:00 a.m., se realizará demolición de construcciones (documento 007 de Samai). - Resolución No. DLC1132024 del 30 de julio de 2024 proferida por la Secretaría de Planeación de Villamaría “POR MEDIO DE LA CUAL SE DECLARA EL DESISTIMEINTO Y SE ORDENA EL ARCHVO DE UNA SOLICITUD DE ACTO DEE RECONOCIMIENTO DE LA EDIFICACIÓN”.
(Documento 026). - Acción de cumplimento con número de radicado 17001333300220250011500, en la cual se observa que el 14 de mayo de 2025 se dictó sentencia, declarándose improcedente lo pretendido (visible en documento 041 y s.s. de Samai). - En el documento 082 del expediente que reposa en SAMAI, reposa la querella presentada por el señor Ciro Néstor Cruz, en el cual solicitó la demolición de unas construcciones y el desalojo, con fechas del 20 de mayo de 2019 y 1 de julio de 2019. - Certificado de tradición del inmueble con matrícula No. 100-31-289 del 23 de mayo de 2019. - Resolución No. 0065 del 27 de septiembre de 2022 proferida por la Inspección Primera de Policía de Villamaría, mediante al cual se impone medida correctiva a las aquí accionantes y ordena la demolición de la obra, construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento del inmueble; así como remoción de bienes (documento 082). - Frente a la anterior decisión, las señoras Yeni Paola Montoya, Luz Estella Montoya y maría Edilia Montoya presentan recurso de apelación (documento 082). - Asimismo, el señor Ciro Néstor presentó recurso de apelación (Documento 082). - Mediante Resolución No. 004 del 11 de marzo de 2024, la Secretaría de Gobierno de Villamaría confirmó en todas sus partes lo dispuesto en la Resolución No. 0065 de 2022. - Actuaciones adelantadas dentro del proceso verbal reivindicatorio con radicado No. 178734089002-2020-00431-00 y proceso verbal de pertenencia bajo el número de radicado 178734089002-2021-00056-00, expedientes que se visualizan en el documento 090 y s.s. - Fallos de primera y segunda de la acción de tutela con número de radicado 17873-40-89-001-2022-00251-00, proferidas por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villamaría, decisión que fue confirmada por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales, respectivamente (documentos 188 y 189 del aplicativo web SAMAI). 4.
Fundamento jurídico. El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que reza: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
( ) Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ( )”. Pretendió entonces el Constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata.
Con todo, la acción de tutela está instituida como mecanismo especial y supletorio. Así pues, el mandato constitucional ha de ser interpretado de conformidad con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en virtud del cual la existencia de otro medio de defensa judicial ha de ser apreciado en cada caso concreto en cuanto a su eficacia, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el solicitante. o Derecho fundamental al debido proceso administrativo.
Derecho reconocido como fundamental en el artículo 29 Superior, al establecerse que se aplicará el debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, preceptuando el inciso 4º de la aludida norma que “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.” (Subrayado la Sala).
A su turno, en el marco del derecho internacional se tiene que la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto De San José), estableció en el artículo 8:1 como garantía judicial aplicable en cualquier tipo de proceso, que “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.” Ahora bien, el debido proceso administrativo ha sido definido de manera pacífica y reiterativo por la Corte Constitucional como “…el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo.
Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos.5… Esas garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que, por ejemplo, el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas plausibles.
De esa forma se satisface también el principio de legalidad.” (Sentencia. T-445 de 2015). De lo expuesto es dable advertir que todo proceso administrativo o judicial debe estar permeado del cumplimiento estricto de las etapas establecidas por la ley, garantizando en todo tiempo, entre otros principios conexos entre sí, el principio de legalidad, defensa y contradicción, doble instancia, el derecho de toda persona a ser escuchada y a percibir la publicidad y notificación de todo tipo de actuación o decisión que se profiera dentro del trámite seguido en contra de aquel, permitiéndole al investigado aportar y controvertir las pruebas que se tengan en su contra, satisfaciendo con ello el principio de legalidad de la actuación pública al que está sometida toda autoridad administrativa por mandato expreso del constituyente en el art. 121 Superior.
Ahora, en cuanto al procedimiento adelantado por la Inspección Primera del municipio de Villamaría, regulada en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, por medio de la cual se expidió el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el procedimiento que debe adelantarse por parte de las autoridades de policía, dentro de los distintos trámites puestos a su conocimiento y que deberán tramitarse a tono con el proceso verbal abreviado.
Así, regla en su extensión la norma en cita, lo siguiente: “ARTÍCULO 223. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL ABREVIADO. Se tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía, en las etapas siguientes: 5 “En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este aspecto: “8.
A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992.
Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso.
Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general.
Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso” “3.2.
La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. || 3.3.
La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción". 1.
Iniciación de la acción. La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de Policía, contra el presunto infractor. Cuando la autoridad conozca en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, podrá iniciar de inmediato la audiencia pública. 2. Citación. Las mencionadas autoridades, a los cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor, mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento. 3.
Audiencia pública. La audiencia pública se realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de Policía. Esta se surtirá mediante los siguientes pasos: a) Argumentos. En la audiencia la autoridad competente, otorgará tanto al presunto infractor como al quejoso un tiempo máximo de veinte (20) minutos para exponer sus argumentos y pruebas; b) Invitación a conciliar.
La autoridad de Policía invitará al quejoso y al presunto infractor a resolver sus diferencias, de conformidad con el presente capítulo; c) Pruebas. Si el presunto infractor o el quejoso solicitan la práctica de pruebas adicionales, pertinentes y conducentes, y si la autoridad las considera viables o las requiere, las decretará y se practicarán en un término máximo de cinco (5) días.
Igualmente la autoridad podrá decretar de oficio las pruebas que requiera y dispondrá que se practiquen dentro del mismo término. La audiencia se reanudará al día siguiente al del vencimiento de la práctica de pruebas. Tratándose de hechos notorios o de negaciones indefinidas, se podrá prescindir de la práctica de pruebas y la autoridad de Policía decidirá de plano. Cuando se requieran conocimientos técnicos especializados, los servidores públicos del sector central y descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la autoridad de Policía; d) Decisión. Agotada la etapa probatoria, la autoridad de Policía valorará las pruebas y dictará la orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos conducentes demostrados.
La decisión quedará notificada en estrados. 4. Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia. El recurso de reposición se resolverá inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se interpondrá y concederá en el efecto devolutivo dentro de la audiencia y se remitirá al superior jerárquico dentro de los dos (2) días siguientes, ante quien se sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del recurso.
El recurso de apelación se resolverá dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la actuación. Para la aplicación de medidas correctivas en asuntos relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo. Los recursos solo procederán contra las decisiones definitivas de las autoridades de Policía. 5.
Cumplimiento o ejecución de la orden de Policía o la medida correctiva. Una vez ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días.
PARÁGRAFO 1 o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> Si el presunto infractor no se presenta a la audiencia sin comprobar la ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, la autoridad tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia y entrará a resolver de fondo, con base en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades, salvo que la autoridad de Policía considere indispensable decretar la práctica de una prueba adicional.
PARÁGRAFO 2 o. Casos en que se requiere inspección al lugar. Cuando la autoridad de Policía inicia la actuación y decreta inspección al lugar, fijará fecha y hora para la práctica de la audiencia, y notificará al presunto infractor o perturbador de convivencia y al quejoso personalmente, y de no ser posible, mediante aviso que se fijará en la puerta de acceso del lugar de los hechos o parte visible de este, con antelación no menor a veinticuatro (24) horas, de la fecha y hora de la diligencia. Para la práctica de la diligencia de inspección, la autoridad de Policía se trasladará al lugar de los hechos, con un servidor público técnico especializado cuando ello fuere necesario y los hechos no sean notorios y evidentes; durante la diligencia oirá a las partes máximo por quince (15) minutos cada una y recibirá y practicará las pruebas que considere conducentes para el esclarecimiento de los hechos.
El informe técnico especializado se rendirá dentro de la diligencia de inspección ocular. Excepcionalmente y a juicio del inspector de Policía, podrá suspenderse la diligencia hasta por un término no mayor de tres (3) días con el objeto de que el servidor público rinda el informe técnico. La autoridad de Policía proferirá la decisión dentro de la misma diligencia de inspección, o si ella hubiere sido suspendida, a la terminación del plazo de suspensión.
PARÁGRAFO 3 o. Si el infractor o perturbador no cumple la orden de Policía o la medida correctiva, la autoridad de Policía competente, por intermedio de la entidad correspondiente, podrá ejecutarla a costa del obligado, si ello fuere posible. Los costos de la ejecución podrán cobrarse por la vía de la jurisdicción coactiva.
PARÁGRAFO 4 o. El numeral 4 del presente artículo no procederá en los procedimientos de única instancia.
PARÁGRAFO 5 o. El recurso de apelación se resolverá de plano, en los términos establecidos en el presente artículo.” Con base en el anterior macro jurídico se procederá al análisis del asunto sometido a escrutinio constitucional. o Requisitos de procedibilidad de la acción. Respecto a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, en cuanto, a la legitimación por activa y pasiva, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, cualquier persona puede promover la acción de tutela por sí misma o a través de otra que actúe en su nombre, en desarrollo de esa norma superior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, además de la facultad de interposición directa por el afectado, previó la posibilidad que un tercero agencie los derechos del afectado o que se actúe por medio de representante o apoderado.
En el presente asunto, se observa que la acción de amparo fue interpuesta por las señoras Luz Estela Montoya Osorio, Yeni Paola Montoya Osorio y María Edilia Montoya Osorio, quienes actúan por intermedio de apoderado judicial. En cuanto a la legitimación por pasiva, aquella se encuentra acreditada, en la medida que la acción de tutela fue promovida en contra de las entidades accionadas.
Así las cosas, en el presente asunto, se acredita la legitimación en ambos extremos. En cuanto al requisito de inmediatez, frente al cual, la jurisprudencia constitucional ha expresado que la acción de tutela debe interponerse en un tiempo prudencial contado a partir del momento en que se genera la acción u omisión que amenaza o genera una afectación a los derechos fundamentales, sin que para el efecto existan reglas estrictas e inflexibles a la hora de determinar la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso, lo que constituye un término razonable.
En el caso concreto, se evidencia que el proceso policivo cuyo conocimiento le correspondió a la Inspección 1° de Policía del municipio de Villamaría - Caldas, autoridad que decidió de fondo el asunto mediante la Resolución No. 0065 del 27 de septiembre de 2022, la cual confirmada a través de la Resolución No. 004 del 11 de marzo de 2024 por la Secretaría de Gobierno del municipio de Villamaría, en la que se dispuso la demolición de construcciones, y en consecuencia de ello, el municipio de Villamaría a través del aviso No. 002 del 12 de mayo de 2025, le informó a la parte actora que el día 20 de mayo a las 9:00 a.m. realizaría la demolición de las viviendas; situación que conllevó a la presentación de esta acción constitucional, la cual fue sometida a reparto y enviada a esta Corporación el 19 de mayo de 2025 para su conocimiento, escenario que permite advertir que se encuentra acreditado el requisito de inmediatez.
En cuanto al requisito de subsidiariedad, de cara al presente asunto, necesariamente debe indicar el despacho que el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución Política lo establece como requisito de procedencia de la acción de tutela, al determinar que esta procederá “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
A su turno, el inciso 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, establece que la acción de tutela procederá cuando no existan otros mecanismos de defensa judicial eficaces para resolver la situación particular en la que se encuentra el solicitante; requisito de subsidiariedad que en principio se encuentra satisfecho teniendo en cuenta que acorde al numeral 3° del artículo 105 de la ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de “las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”.
De donde al no disponerse de otro mecanismo ordinario de defensa, procede la acción de tutela como medio idóneo para la garantía de los derechos fundamentales que pudieron afectarse con el proceso policivo decidido por la Inspección 1° de Policía del municipio de Villamaría, municipio de Villamaría, Secretaría de Gobierno del municipio de Villamaría, Juzgado Segundo Administrativo de Manizales y Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría, el cual, según se advierte de los dichos de la parte actora, se han presentado violaciones al debido proceso, dignidad humana, vivienda digna, posesión, mínimo vital; constituyendo esta la circunstancia fáctica en la cual se funda la presunta vulneración de la garantía fundamental cuyo amparo se invoca.
No obstante, en casos como el presente, no puede perderse de vista que aquel requisito de subsidiariedad debe analizarse no solo desde la no existencia de otro mecanismo judicial propio e idóneo para ventilar lo pretendido por quien acude a protección tutelar de sus derechos fundamentales; en casos como el aquí propuesto por la parte activa en contienda, necesariamente debe indicarse como tal, si el procedimiento administrativo desplegado por la administración municipal de Villamaría, obedece al cumplimiento de una orden dada por una autoridad de policía, quienes emiten decisiones de naturaleza jurisdiccional; razón por la cual, son susceptibles del control constitucional por vía de tutela de la misma manera que lo son las providencias judiciales, es decir, siempre que se satisfagan los requisitos genéricos y específicos.
En tal sentido, la Corte Constitucional en sentencia T-423 de 2010, sentó el siguiente precedente judicial: “…habida cuenta de la naturaleza jurisdiccional de los actos que expiden las autoridades de policía cuando actúan en procesos policivos, para que proceda la acción de tutela en su contra es preciso verificar la concurrencia efectiva de los requisitos de procedibilidad y prosperidad que esta Corte ha formulado en torno a la tutela contra sentencias.
En primer lugar, la acción de tutela debe cumplir con unos requisitos de procedibilidad que le permitan al juez evaluar el fondo del asunto. Para establecer si están dadas esas condiciones, debe preguntarse, en síntesis, si: (i) la problemática tiene relevancia constitucional; (ii) si han sido agotados todos los recursos o medios –ordinarios o extraordinarios- de defensa de los derechos, a menos que se trate de impedir un perjuicio irremediable o que los recursos sean ineficaces en las circunstancias particulares del peticionario;[28] (iii) si se cumple el requisito de la inmediatez (es decir, si se solicita el amparo pasado un tiempo razonable desde el hecho que originó la violación);[29] (iv) si se trata de irregularidades procesales, que ellas hubieran tenido incidencia en la decisión que se impugna, salvo que de suyo se atente gravemente contra los derechos fundamentales;
(v) si el actor identifica debidamente los hechos que originaron la violación, así como los derechos vulnerados y si –de haber sido posible- lo mencionó oportunamente en las instancias del proceso ordinario o contencioso; (vi) si la sentencia impugnada no es de tutela.[30] 11. Sólo después de superados los requisitos –generales- de procedibilidad, el juez de tutela debe verificar si se configura alguna de las condiciones de prosperidad del amparo.
En este plano, el juez debe evaluar si la providencia cuestionada incurrió en alguno de los defectos a que se ha referido la jurisprudencia constitucional como defectos sustantivo, fáctico, orgánico, procedimental, por error inducido, por desconocimiento del precedente, por falta de motivación o por violación directa de la Constitución.[31] Además, debe verificar si por haber incurrido en alguno de esos defectos, supuso la violación de derechos fundamentales. 12.
Pues bien, de todos los defectos que la jurisprudencia constitucional ha tratado, en este caso merecen especial atención los defectos sustantivo y procedimental. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, existe un defecto sustantivo en la decisión judicial, cuando la actuación controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable,[32] ya sea (a) porque la norma perdió vigencia o validez por cualquiera de las razones de ley[33] o (b) porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos del caso.[34] También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se produce (c) un grave error en la interpretación de la norma pertinente,[35] el cual puede darse por desconocimiento de sentencias de la Corte Constitucional con efectos erga omnes.
Se considera igualmente defecto sustantivo el que se predica de una providencia judicial cuando tenga problemas determinantes relacionados, (d) con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación, que afecte derechos fundamentales;[36] (e) cuando se desconoce el precedente judicial[37] sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente;[38] o (f) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.[39] 13.
Por su parte, el defecto procedimental tiene lugar cuando el juez de instancia actúa completamente ajeno al procedimiento establecido,[40] es decir, se desvía ostensiblemente de su deber de cumplir con las “formas propias de cada juicio”,[41] con la consiguiente perturbación o amenaza a los derechos fundamentales de las partes. En estas circunstancias, el error procesal debe ser manifiesto, debe extenderse a la decisión final, y no puede ser en modo alguno atribuible al afectado.[42] Hecha esta precisión procede a decidir el caso concreto.” Postura que se reiteró en las sentencias T-053 de 2012 y T-096 de 2014, en donde también se cuestionaron por vía de tutela las decisiones dictadas en un proceso ordinario civil de policía. Claro lo anterior, es menester precisar que la Corte Constitucional en la sentencia T-002 de 2019, indicó que por regla general la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular es improcedente por cuanto es posible controvertir su contenido e incluso solicitar su suspensión provisional a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
No obstante, el amparo procede en estos casos, de manera excepcional, cuando la misma se invoque para evitar la configuración de un perjuicio irremediable[81]. Igualmente, en la mencionada providencia, el Máximo Órgano de Cierre Constitucional también dejó dicho que: En ese sentido, esta Corporación ha reiterado que, conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, pues para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sin embargo, cuando los derechos fundamentales del accionante resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición tardía de decisiones judiciales propios de la referida jurisdicción, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de las garantías constitucionales para evitar un daño irreparable: “La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa;
(ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”[82] No obstante, en los casos en los que se compruebe que existe otro medio de defensa judicial, pero éste no resulta idóneo ni eficaz para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, el juez constitucional debe verificar que el mismo sea: (i) inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente;
(ii) grave, esto es, que el haber jurídico de la persona se encuentre amenazado por un daño o menoscabo material o moral de gran intensidad; (iii) requiera medidas urgentes con el fin de lograr su supresión y conjurar el perjuicio irremediable; y (iv) demande la intervención del juez de tutela de forma impostergable para garantizar el restablecimiento integral del orden social justo”[83].
En Sentencia T-1316 de 2001, la Corte concluyó que “no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los niños (…)”.
En ese orden, cuando se pretenda la suspensión de un acto administrativo de carácter particular por medio de la acción de tutela el juez constitucional tiene la obligación de ponderar en cada caso en particular el cumplimiento de los requisitos anteriormente expuestos y verificar que se acredita la gravedad de la situación y la falta de idoneidad y eficacia de los mecanismos ordinarios para la real protección de los derechos fundamentales alegados.” o Derecho a la vivienda digna De conformidad con el Estado Social de Derecho como modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una Carta de Derechos que el Estado debe garantizar.
Entre ellos se encuentran los derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo progresivo.
El concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida26. Igualmente, el artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.
Conforme con lo indicado por la Observación General No. 4 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas27, para que una vivienda pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales), es necesario lo siguiente: "7. En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad.
Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, "la dignidad inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos.
En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: "el concepto de "vivienda adecuada" significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.” Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-585 de 27 de julio de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó que: "En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.
(ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes.
En segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda.
Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal".
En el mismo sentido, al mencionada Corporación en sentencia C-444 de 8 de julio de 2009, destaco como importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la vivienda digna, contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. En la sentencia T-049 de 2009 la Corte Constitucional analiza unos parámetros o que deben intervenir y ser analizados en un caso concreto al pretenderse el amparo del derecho a una vivienda digna.
En dicha providencia, señala que el primer término que debe analizarse es la inminencia del peligro; en segundo término, debe comprobarse la existencia de sujetos de especial protección que se encuentren en riesgo; en tercer término, debe hallarse demostrada la afectación del mínimo vital; así como también debe evidenciarse el desmedro de la dignidad humana, expresado en situaciones degradantes que afecten o pongan en riesgo la vida, la salud, la integridad física o la dignidad del interesado y su núcleo familiar.
Adicionalmente, se indica que las mencionadas condiciones son consideradas suficientes para reconocer la iusfundamentalidad de un derecho social como lo es la vivienda, máxime si se trata en el caso de una mujer y sus hijos que están en peligro de ser desalojados, los que se verían expuestos a múltiples situaciones de necesidad, enfrentar el estado de calle o de indigencia, el deterioro de la salud, y el desmedro de su dignidad humana para recibir la protección a una vivienda digna.
Caso concreto. En sub examine, pretende la parte actora que se deje sin efectos las decisiones contenidas en las Resoluciones No. 0065 del 27 de septiembre de 2022 y No. 004 del 11 de marzo de 2024 proferidas por las Inspección Primera de Policía de Villamaría y la Secretaría de Gobierno del municipio de Villamaría, mediante las cuales se dispuso la demolición de unas construcciones.
Asimismo, la parte actora alega la vulneración al derecho al debido proceso por parte de la Secretaría de Planeación de Villamaría al proferir la Resolución DLC1132024 del 30 de julio de 2024, en la cual se declaró el desistimiento de la actuación presentada por la señora Yeni Paola Montoya Osorio, con la que se pretendía el reconocimiento de una construcción. Adicionalmente, se observa que la parte actora presentó esta acción constitucional en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Promiscuo Municipal de Villamaría; sin embargo, no se evidencian elementos que permitan injerir que los despachos judiciales hayan trasgredido con su actuar algún derecho fundamental alegado por la parte actora; además, tampoco observa en el escrito de la acción constitucional que dicha parte señale expresamente que los despachos judiciales accionados no hayan procedido conforme a la ley, motivo por el cual, se considera que los mencionados juzgados han actuado conforme a derecho.
Claro lo anterior, una vez estudiado el material probatorio y la jurisprudencia vista en precedencia, esta Sala evidencia que: (i) La señora Luz Estela Montoya Osorio en el escrito tutelar manifiesta que desde que entró en posesión en el 2008 del inmueble en cuestión, ha ejercido actos de señorío y dominio a través de la producción agraria (frijol, plátano, yuca, café y otros cultivos) y la construcción de una edificación. Asimismo, expone que es madre cabeza de familia, pues tiene dos hijos que dependen económicamente de ella.
(ii) Por su parte, la señora Yeni Paola Montoya Osorio expone que es madre cabeza de hogar y es quien vela por el bienestar y sostenimiento de sus tres hijos, de su nieta y de sus padres. Adicionalmente, indica que su esposo es jornalero en fincas, por lo que su trabajo no es estable. Señala que, en el año 2016, adquirió mediante contrato de promesa de compraventa, la posesión sobre el lote con una extensión de 95 metros de fondo, identificado con los folios de matrícula inmobiliaria No. 100-8420, 100-12900 y 100- 28027 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales, y que desde que obtuvo dicha posesión ha ejercido actividades agrarias.
(iii) La señora María Edilia Montoya Osorio refirió que es madre cabeza de hogar y vela por el bienestar y sostenimiento de sus dos hijos que son menores de edad. Argumenta que desde que tomó posesión en el año 2018 de una parte del inmueble, que hace parte del de mayor extensión identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 100-31289 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales, empezó a ejercer actividades agrarias.
En virtud de lo anterior, se logra observar varias situaciones, entres esas son que, las personas aquí accionantes son madres cabeza de hogar, y que su núcleo familiar está compuesto por niños, adultos de la tercera edad quienes son sujetos de especial protección constitucional. Además, se evidencia que el sostenimiento económico de sus hogares depende exclusivamente de la actividad agraria que realizan las accionantes en el inmueble antes referido, es decir con esto garantizan su mínimo vital.
Ahora bien, teniendo en cuenta la jurisprudencia relacionada en esta providencia, es claro que a dichas personas se les debe garantizar el derecho a tener una vivienda digna, pues de no hacerse entrarían en un inminente peligro, máxime que se encuentra probado dentro del plenario la existencia de sujetos de especial protección que se encuentren en riesgo, quienes al ser desalojadas o en su defecto se proceda con la demolición de sus viviendas ocasionaría situaciones de necesidad, pues enfrentarían el estado de calle o de indigencia, el deterioro de la salud y el desmedro de su dignidad humana.
En tal contexto, no puede esta Sala desconocer que si bien es cierto que existe una orden policiva que se encuentra ejecutoriada, la cual se tramitó bajo el procedimiento establecido en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, esto es proceso verbal abreviado, también lo es que deben prevalecer los derechos fundamentales de la parte accionante, toda vez que, de no hacerse, entrarían en condición de vulnerabilidad, tal y como se indicó en el párrafo anterior.
Por lo anterior, se ordenará a la Inspección Primera de Policía de Villamaría y a la administración municipal de Villamaría, que se abstengan de continuar con el procedimiento de demolición de los inmuebles aquí señalados, hasta tanto no se profiera sentencia definitiva dentro del proceso de pertenencia bajo el número de radicado 17873408900220210005600, el cual es de conocimiento del Juzgado Segundo Promiscuo de Villamaría. Por otro lado, se observa que en el escrito tutelar la parte actora indicó que existe una vulneración al debido proceso por parte de la Secretaría de Planeación de Villamaría al proferir la Resolución DLC1132024 del 30 de julio de 2024, toda vez que dicha dependencia de la administración municipal de Villamaría motivó el acto administrativo bajo el argumento de que “…su solicitud NO podrá ser tramitada y se procederá con el archivo de la misma, requiriéndose para adelantar un nuevo trámite el radicar nuevamente todos los documentos en regla y conforme con la calidad de la titularidad del inmueble en cuestión (…)”, sin tener en cuenta de forma íntegra lo dispuesto en la norma, esto es, que los poseedores también están legitimados para solicitar licencias de construcción. Una vez revisado lo anterior, efectivamente se observa que el Decreto 1077 de 2015 en su artículo 2.2.6.1.2.1.5. prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 2.2.6.1.2.1.5.
Titulares de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción. Podrán ser titulares de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción quienes ostenten la calidad de propietarios de los inmuebles objeto de la solicitud, los fideicomisos, y los fideicomitentes de los mismos fideicomisos si así lo certifica la sociedad fiduciaria.
También podrán ser titulares las entidades previstas en el artículo 59 de la Ley 388 de 1997 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya, cuando se les haya hecho entrega del predio o predios objeto de adquisición, en los procesos de enajenación voluntaria y/o expropiación previstos en los capítulos VII y VIII de la Ley 388 de 1997.
No obstante, durante el curso del proceso y previamente a la entrega del predio o predios, las citadas entidades estarán facultadas para adelantar todos los trámites previos para la solicitud de licencias urbanísticas tales como, solicitudes de factibilidad y disponibilidad de servicios públicos, actualización de cabida y linderos, los trámites dirigidos a precisar o actualizar la información cartográfica y demás actuaciones que se requieran para la expedición de licencias urbanísticas y estudio y aprobación de los instrumentos de planeación urbana que desarrollen y complementen el plan de ordenamiento territorial.
Los propietarios comuneros podrán ser titulares de las licencias de que trata este artículo, siempre y cuando dentro del procedimiento se convoque a los demás copropietarios o comuneros de la forma prevista para la citación a vecinos con el fin de que se hagan parte y hagan valer sus derechos. En los casos de proyectos bifamiliares, será titular de la licencia de construcción el propietario o poseedor de la unidad para la cual se haya hecho la solicitud, sin que se requiera que el propietario o poseedor de la otra unidad concurra o autorice para radicar la respectiva solicitud.
En todo caso, este último deberá ser convocado de la forma prevista para la citación a vecinos. Parágrafo 1°. Los poseedores sólo podrán ser titulares de las licencias de construcción y de los actos de reconocimiento de la existencia de edificaciones.” (Resaltado por la Sala). Teniéndose en cuenta lo antes expuesto, se considera que efectivamente hubo una vulneración al debido proceso por parte del Secretario de Gobierno del Municipio de Villamaría, toda vez que la motivación del acto administrativo No. DLC1132024 del 30 de julio de 2024, no corresponde a la calidad con la que la señora Montoya Osorio adujo, pues realizó el estudio del caso como si la accionante estuviera actuando en calidad de propietaria, cuando en realidad lo estaba solicitando en su alegada condición de poseedora del inmueble.
En consecuencia, se dejará sin efectos la Resolución DLC1132024 del 30 de julio de 2024 proferida por la Secretaría de Gobierno municipal de Villamaría; en tal virtud, la mencionada Secretaría deberá con la documentación allegada en su oportunidad y en la condición que ostenta la señora Yeni Paola Montoya Osorio, retomar el trámite administrativo, procediendo con el respectivo estudio y resolución. Bajo el escenario descrito, impera entonces acceder al amparo de los derechos fundamentales a la vivienda digna y debido proceso propuestos por la parte accionante.
Por lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, II. Falla Primero: Tutelar el derecho fundamental a la vivienda digna de las accionantes y su grupo familiar, dentro de la acción de tutela interpuesta por Luz Estela Montoya Osorio, Yeni Paola Montoya Osorio y María Edilia Montoya Osorio, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso de la Yeni Paola Montoya Osorio, por lo considerado.
Tercero: Ordenar a la Inspección Primera de Policía de Villamaría y al Alcalde Municipal de Villamaría, Caldas, que se abstengan de continuar el procedimiento de la demolición de las construcciones realizadas en la vereda San Julián de Villamaría, en los predios identificados con matrícula inmobiliaria Nos. 100-31289, 100-8420, 100-12900 y 100-28027 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales, hasta tanto no se profiera sentencia definitiva dentro del proceso de pertenencia bajo el número de radicado 17873408900220210005600, el cual es de conocimiento del Juzgado Segundo Promiscuo de Villamaría. Cuarto: Dejar sin efectos la Resolución No. DLC1132024 del 30 de julio de 2024 proferida por la Secretaría de Gobierno de Villamaría, Caldas; en tal virtud, la mencionada Secretaría deberá con la documentación allegada en su oportunidad y en la condición que ostenta la señora Yeni Paola Montoya Osorio, retomar el trámite administrativo, procediendo con el respectivo estudio y resolución. Quinto: Se absuelve al Juzgado segundo Administrativo del Circuito de Manizales y al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría, por lo expuesto en esta providencia. Sexto: Notifíquese este proveído en la forma ordenada por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 5º del Decreto 306 de 1992.
Séptimo: Notifíquese este proveído en la forma ordenada por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 5º del Decreto 306 de 1992 Octavo: Si no fuere impugnada la presente decisión, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión (Artículo 32 del Decreto 2591 de 1991). Discutida y aprobada en Sala Segunda de Decisión Ordinaria realizada en la fecha.
Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López (Ausente con permiso) Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.