LIMITACIÓN DE LA COMPETENCIA DEL AD QUEM / INEMBARGABILIDAD DE RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN - Excepciones al principio de inembargabilidad – Síntesis del caso: El 21 de noviembre de 2024, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Medellín decretó el embargo de cuentas bancarias del Ejército Nacional por un monto de $2.700 millones, dentro de un proceso ejecutivo iniciado por C.E.L. y otros contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional.
La parte ejecutada interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación, alegando la inembargabilidad de los recursos públicos y la falta de especificidad en la solicitud de embargo. Extracto: [ ] Conviene recordar que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que decreta un embargo de bienes de la entidad pública accionada-, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia adujo para tomar su decisión, con sus propias consideraciones, para efectos de solicitarle al superior, que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. [ ] En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la providencia, como el principio dispositivo. [ ] Sin embargo, es necesario precisar que si bien el principio de la inembargabilidad ampara los bienes, rentas y derechos que componen el presupuesto general de la nación o de las entidades estatales, el mismo no es absoluto y que la Corte Constitucional lo ha armonizado con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentran la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo, admitiendo excepciones al mismo, las cuales también han sido reconocidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, y la Corte Suprema de Justicia, advirtiéndose que estas, deben adecuarse a las modificaciones introducidas en la materia por las reformas procesales de los códigos general y contencioso administrativo. [ ] En síntesis, el criterio general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, existiendo algunas excepciones, como cuando se trate de créditos laborales o del pago de sentencias que versan sobre derechos laborales y demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a cargo del Estado. […] Para ese efecto, ha de sujetarse el tribunal a las razones de inconformidad que plantea la ejecutada apelante y al respecto, preciso es señalar que si bien estas, a modo de ver de la sala, no se caracterizan por su claridad y coherencia, permiten extraer dos reparos: el primero, sustentado en que el embargo de recursos del presupuesto general de la nación, se encuentra en contravía de lo regulado frente a la protección de dichos bienes y el segundo, en la generalidad o falta de especificidad de la cautela decretada por el a quo, al no precisarse los bienes o recursos que pretende inmovilizar. [ ] En torno a lo anterior, debe indicar la sala que la parte ejecutada apelante, aunque alude a la normativa y jurisprudencia sobre la inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la nación, como una regla general, y a las excepciones a dicha restricción, no presenta razones concretas que rebatan que las cuentas de ahorros, corrientes y demás productos embargados, no podían serlo. [ ] En armonía con lo anterior, la carga de especificidad o individualización permite determinar si los dineros que puedan reposar en dichas cuentas corrientes y de ahorros denunciadas, son aquellos, de propiedad de la ejecutada, sobre los cuales sí puede recaer la decisión limitante del principio de inembargabilidad.
Sin que tal exigencia, impida que, dados los supuestos para decretar el embargo, se ordene este, en salvaguarda de los derechos del acreedor, que son igualmente valiosos en un Estado social de derecho como el colombiano y cuya efectividad deba garantizarse, acorde con la situación de cada caso concreto. NOTA DE RELATORÍA: La Sala Tercera de Oralidad del Tribunal concluyó que, si bien existen excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, el auto apelado no cumplió con los requisitos de claridad y precisión exigidos para decretar una medida cautelar sobre dineros públicos.
El juzgado fue más allá de lo solicitado por la parte ejecutante, extendiendo el embargo a cualquier cuenta o título financiero del Ejército Nacional, sin delimitar adecuadamente los bienes afectados. En consecuencia, el Tribunal revocó el auto del 21 de noviembre de 2024 y ordenó al juzgado de origen emitir una nueva decisión de reemplazo, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo, ajustada a los parámetros legales y jurisprudenciales sobre medidas cautelares y bienes públicos.
Tribunal Administrativo de Antioquia –despacho 19 Magistrada Ponente: Hirina del Rosario Meza Rhénals Distrito especial de ciencia, tecnología e innovación de Medellín1, ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control Ejecutivo Radicado 05001-33-33-005-2023-00413-01 Ejecutante Claudia Elena López y otros Ejecutada Nación –ministerio de defensa nacional –ejército nacional AI No. 356- Instancia Segunda – apelación de auto Asunto Limitación de la competencia del ad quem a los argumentos de la alzada - falta de especificidad de la medida - Revoca auto que decreta embargo - ordena emitir decisión de reemplazo Decide el tribunal administrativo de Antioquia el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, contra el auto del 21 de noviembre de 2024 proferido por el juzgado quinto administrativo del circuito de Medellín, por medio del cual se decretó una medida de embargo de dineros de la ejecutada, limitada a la suma de dos mil setecientos millones de pesos ($2.700.000.000) I.
ANTECEDENTES Por auto del 21/11/20242, el juzgado quinto administrativo de Medellín decretó medida cautelar de embargo sobre las sumas de dinero existentes y depositadas en cuentas corrientes, de ahorro o cualquier otro título bancario o financiero que posea la ejecutada en el banco BBVA Colombia S.A. El apoderado de la parte demandada interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación3, con fundamento en la inembargabilidad de los recursos públicos y la falta de especificidad por parte de la ejecutante sobre los bienes o recursos que pretende inmovilizarse con la medida.
Por auto del 13/12/20244, el juez de primera instancia no repuso la decisión de acceder al embargo, ampliando la motivación de su decisión cautelar y concedió el recurso de apelación en efecto devolutivo ante esta corporación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 1 Sede física del tribunal administrativo de Antioquia. 2 Archivo 02_2023-00413 DecretaEmbargo, carpeta 2023-00413 MedidasCautelares.
Índice 00023 expediente 05001333300520230041300 SAMAI 3 Archivo 03_2023-00413 ReposicionSubsidioApelacion, carpeta 2023-00413 MedidasCautelares. Índice 00025 expediente 05001333300520230041300 SAMAI 4 Archivo 06_2023-00413 NoReponeConcedeApelacion, carpeta 2023-00413 MedidasCautelares. Índice 00031 expediente 05001333300520230041300 SAMAI Ejecutivo 05001-23-33-005-2023-00413-01 Demandante: Claudia Elena López y otros Demandado: Nación –ministerio de defensa nacional –ejército nacional 2 De conformidad con lo previsto por el artículo 153 del CPACA, el tribunal es competente para conocer del recurso de apelación presentado contra la providencia de primera instancia, al haber sido dictada por un juez de este circuito judicial.
Al interior de la corporación, la competencia es de sala, por mandato del artículo 125, numeral 2, literal h del CPACA y al tratarse de apelación de auto que decreta medida cautelar de embargo dentro de proceso ejecutivo. 2.2. Procedencia y oportunidad del recurso El parágrafo 2º del artículo 243 del CPACA ordena que, en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que la regulan.
Y que, en estos casos, el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia, dentro del término previsto para recurrir. Esa misma disposición, en su numeral 5 indica que en primera instancia es apelable el auto (…) 5. … que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar (…) De acuerdo con lo anterior, el recurso incoado es procedente – también, acorde con el código general del proceso, artículo 321 -, debiendo atenderse que conforme al artículo 322 ib., se presentó dentro del plazo legal, es decir, dentro de los 3 días siguientes a la notificación por estado de la providencia recurrida, que fue notificada el 22/11/20245. 2.3.
Problema jurídico Se deberá determinar, acorde con los argumentos de la alzada, si debe confirmarse o no, la medida de embargo decretada por el a quo. 2.4. Argumentación normativa y jurisprudencial 2.4.1. Límite de la competencia del ad quem Conviene recordar que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que decreta un embargo de bienes de la entidad pública accionada -, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia adujo para tomar su decisión, con sus propias consideraciones, para efectos de solicitarle al superior, que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 328 del CGP que al normar la competencia del superior, ordena (…) El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
(…)”. En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la providencia, como el principio dispositivo. 5 Índice 00024 expediente 05001333300520230041300 SAMAI Ejecutivo 05001-23-33-005-2023-00413-01 Demandante: Claudia Elena López y otros Demandado: Nación –ministerio de defensa nacional –ejército nacional 3 Así pues, es carga de quien apela señalar los asuntos o aspectos puntuales que considere lesivos de sus derechos, como también justificar las razones de su inconformidad, a las cuales deberá ceñirse el juez ad quem6 en garantía de los principios de legalidad y coherencia y de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso. 2.4.2.
La inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la nación y las excepciones a ese principio De conformidad con lo establecido en el artículo 63 de la Constitución Nacional, además de los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo y el patrimonio arqueológico de la nación, son inalienables, imprescriptibles e inembargables “los demás bienes que determine la ley”.
El decreto 111 de 1996 -estatuto general del presupuesto-, en virtud del cual se compilan las leyes 225 de 1995, 179 de 1994 y 38 de 1989, dispuso en su artículo 19 que (…) Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman (…) y que (…) Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (…) (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6o., 55, inciso 3o.).
Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional7 en el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que allí se indica y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles – ese plazo actualmente es de 10 meses, bajo vigencia del CPACA -, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto — en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos— y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
Por su parte, el artículo 594 del CGP, dispuso que todos los bienes, rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social están cobijados por el privilegio de la inembargabilidad. Sin embargo, es necesario precisar que si bien el principio de la inembargabilidad ampara los bienes, rentas y derechos que componen el presupuesto general de la nación o de las entidades estatales, el mismo no es absoluto y que la Corte Constitucional lo ha armonizado con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentran la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo, admitiendo excepciones al mismo, las cuales también han sido reconocidas por la jurisprudencia del 6 Sobre el asunto, se citan entre otras Consejo de Estado sentencia del 10 de marzo de 2023, proceso Rad.
No. 73001-23-31-000-1997-14829-01 (56170) con ponencia del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas y sección cuarta consejero ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000- 2016-00663-01(24196) 7 Sentencia C-354 de 1997 Ejecutivo 05001-23-33-005-2023-00413-01 Demandante: Claudia Elena López y otros Demandado: Nación –ministerio de defensa nacional –ejército nacional 4 Consejo de Estado8,9 y la Corte Suprema de Justicia, advirtiéndose que estas, deben adecuarse a las modificaciones introducidas en la materia por las reformas procesales de los códigos general y contencioso administrativo.
En efecto, en torno a la inembargabilidad de los bienes, rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la nación, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-354, reconoció que tratándose de créditos a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, es posible adelantar el embargo de recursos del presupuesto, precisando que para tales efectos debía acudirse primeramente a los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones (cuando se trate de esta clase de títulos).
No obstante, actualmente los recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones, conforme a la previsión introducida por el artículo 195 de la ley 1437 de 201110, son inembargables – así se ha entendido, aunque como regla general - En síntesis, el criterio general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, existiendo algunas excepciones, como cuando se trate de créditos laborales o del pago de sentencias que versan sobre derechos laborales y demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a cargo del Estado.
En ese sentido, es amplio el desarrollo normativo y jurisprudencial que se ha establecido para la inembargabilidad de los recursos que conforman el presupuesto general de la nación y a su vez de los recursos propios de las entidades territoriales, atendiendo su destinación a fines esenciales del Estado y a la garantía del desarrollo de vida digna de los asociados.
En sintonía con lo anterior y al ser pertinente para el presente caso, en el que se ha decretado el embargo de cuentas corrientes y de ahorro, el artículo 2.8.1.6.1.1 del decreto 1068 de 2015, prescribe que el embargo de recursos pertenecientes al presupuesto general de la nación se haría frente a aquellos ingresos depositados en cuentas corrientes, de ahorros o productos bancarios abiertos por las entidades públicas obligadas al pago de las condenas, cuando se trate del cobro de sentencias o conciliaciones.
Y, en el parágrafo se señaló que en ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la nación -dirección general de crédito público y tesoro nacional del ministerio de hacienda y crédito público en el banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. 3.
El embargo decretado dentro del presente asunto En el auto recurrido en apelación, confirmado por vía de reposición11, el a quo decidió: 8 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, autos del 21 de julio de 2017, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. 08001 -23-31-000- 2017- 00112-02 (3679-2014). 9 Cfr. Auto del 14 de marzo de 2019, expediente No. 59.802, C.P. María Adriana Marín, auto del 3 de julio de 2019, expediente 63.790, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; auto del 22 de noviembre de 2021, expediente 67.357, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, sentencia del 29 de agosto de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-01287- 01(AC), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 10 PARÁGRAFO 2º.
El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria. 11 Mediante auto de fecha 13/12/2024. En este proveído expuso el a quo razones normativas y jurisprudenciales para sustentar la cautela, mientras que en la providencia inicial, se limitó a citar, en esencia, los artículos 594 y 599 CGP.
Ejecutivo 05001-23-33-005-2023-00413-01 Demandante: Claudia Elena López y otros Demandado: Nación –ministerio de defensa nacional –ejército nacional 5 (…)
PRIMERO. DECRETAR EL EMBARGO Y RETENCIÓN de las sumas de dinero existentes y depositadas en cuentas corrientes, de ahorros o que a cualquier otro título bancario o financiero que (sic) posea el Ejército Nacional identificado con NIT 800.130.635-4, en el Banco BBVA Colombia S.A. Se precisa que podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas, así reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA.
SEGUNDO. La medida de embargo se limita a la suma equivalente a DOS MIL SETECIENTOS MILLONES DE PESOS $2.700.000.000.
TERCERO. La suma indicada deberá ser depositada a órdenes de este Juzgado en el Banco Agrario de Colombia - cuenta de depósitos judiciales No. 050012045005, dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación (…) 4. Las razones de la impugnación En su escrito contentivo de la alzada, transcribe el recurrente el artículo 599 de la ley 1564 de 2012, aludiendo luego al principio de la inembargabilidad de los recursos públicos y a sus excepciones: • La satisfacción de créditos u obligaciones de origen laborales, necesaria para realizar el principio de dignidad humana y efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; • Sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidas en dichas decisiones; y • Títulos que provengan del Estado, que consten en sentencias o en otros documentos legalmente válidos, que reconozcan una obligación clara, expresa y actualmente exigible.
Alude al artículo 594 del código general del proceso, que dispone como inembargables, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participaciones, las regalías y los recursos de seguridad social, entre otros y a que en todo caso, el principio de inembargabilidad no es absoluto, a la luz de las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
Hace remisión a que el parágrafo del artículo 594 establece que los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables y que en el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida, no obstante, su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Y a que (…) Una vez analizado en conjunto el contenido del parágrafo no es posible concluir las hipótesis que de éste deriva el actor.”4 Entiéndase pues, que las rentas y recursos Ejecutivo 05001-23-33-005-2023-00413-01 Demandante: Claudia Elena López y otros Demandado: Nación –ministerio de defensa nacional –ejército nacional 6 independientemente de la denominación del rubro presupuestal o de la cuenta bancaria en que se encuentran, hacen parte del presupuesto general de la Nación y gozan de la protección de inembargabilidad que indica el artículo 6 de la Ley Orgánica que regula lo relacionado con el presupuesto general de la Nación, transcrito con anterioridad, lo cual conlleva a que se revoque la orden dada por el Honorable Juzgado Doce Administrativo Oral de Medellín de embargar las cuentas referidas, pues la orden dada por el despacho desconoce el contenido de esta orden de mandato (…).
Señala que (…) Es preciso acotar, que no obstante las respuestas que puedan llegar a dar las entidades bancarias, lo que ellas indiquen no es parámetro para aceptar el embargo o no de las cuentas que hacen parte del presupuesto general de la nación, ya que precisamente hay una norma orgánica que regula el tema y prohíbe el embargo de las cuentas indicadas, motivo por el cual esta apoderada se aparta de la decisión adoptada por el despacho, pues pone por encima del orden jurídico las respuestas dadas por las Entidades Bancarias, quienes a todas luces desconocen la Ley orgánica de Presupuesto General de la Nación. Por lo anterior, claro es que le corresponde a este extremo procesal que tuvo conocimiento de la orden de embargo, poner en evidencia a esta judicatura que la medida cautelar decretada por el juzgado, se encuentra en contravía de lo regulado frente a la protección del presupuesto general de la nación, sea cual sea la denominación del rubro presupuestal y que su embargo contradice la Ley Orgánica del Presupuesto de la Nación, lo cual conlleva a que se revoque la decisión proferida en primera instancia por el Honorable Juzgado Doce Administrativo Oral del circuito de Medellín que ordenó el embargo de unas cuentas pertenecientes al Ministerio de Defensa Nacional, y en su lugar deniegue los embargos solicitados por la parte actora (…) Sostiene que, el principio de la inembargabilidad redunda en beneficio de los intereses públicos o sociales y asegura el cumplimiento de los cometidos estatales, en cuanto le permite al Estado ordenar y disponer racionalmente de los recursos requeridos para el cumplimiento de sus compromisos de carácter financiero.
Así las cosas, concluye que los bienes que pertenecen a la nación – ministerio de defensa son inembargables, por expreso mandato constitucional, legal y jurisprudencial. Al descender al estudio del caso concreto, advierte que (…) la medida requerida por la parte ejecutante, se hizo de forma indeterminada, abstracta y genérica, en tanto se limitó a solicitar el decreto de la medida cautelar sobre “(…) los recursos propios que se encuentren depositados en las cuentas de ahorros y corriente del Banco BBVA Colombia S.A., de propiedad de la entidad ejecutada, Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, NIT. 899.999.003-1 y/o 800.130.632-4 (…)”, no haciendo especificación alguna frente a qué bienes o recursos se buscaba inmovilizar con la medida cautelar, lo que no es suficiente para acceder a lo prendido.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Juzgado de primera instancia decretó el embargo de los dineros que posea la parte ejecutada en entidad financiera, pese a la generalidad de la solicitud realizada, pues se reitera, la parte ejecutante no indicó una cuenta concreta para efectivizar la medida (…). Finalmente, manifiesta que (…) la A Quo decretó el embargo de una manera amplia, por tal razón el despacho deberá REVOCAR la decisión (…), y en su lugar, (…) debe NEGAR el decreto de la medida de embargo solicitada, teniendo en cuenta las consideraciones precedentes.
Ejecutivo 05001-23-33-005-2023-00413-01 Demandante: Claudia Elena López y otros Demandado: Nación –ministerio de defensa nacional –ejército nacional 7 5. Solución a la alzada Debe la sala definir si confirma o revoca el auto apelado, en el que el a quo decretó medida de embargo, con el alcance transcrito y en respuesta al pedido de la parte ejecutante.
Para ese efecto, ha de sujetarse el tribunal a las razones de inconformidad que plantea la ejecutada apelante y al respecto, preciso es señalar que si bien estas, a modo de ver de la sala, no se caracterizan por su claridad y coherencia, permiten extraer dos reparos: el primero, sustentado en que el embargo de recursos del presupuesto general de la nación, se encuentra en contravía de lo regulado frente a la protección de dichos bienes y el segundo, en la generalidad o falta de especificidad de la cautela decretada por el a quo, al no precisarse los bienes o recursos que pretende inmovilizar.
En torno a lo anterior, debe indicar la sala que la parte ejecutada apelante, aunque alude a la normativa y jurisprudencia sobre la inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la nación, como una regla general, y a las excepciones a dicha restricción, no presenta razones concretas que rebatan que las cuentas de ahorros, corrientes y demás productos embargados, no podían serlo.
En ese sentido, es que se echa de menos una argumentación congruente, clara y sólida, conforme a la cual se abriera la posibilidad para el tribunal, de estudiar y pronunciarse sobre si los bienes embargados, podían ser objeto de la medida o no. Y es que, se limita el apelante, a exponer que las cuentas que hacen parte del presupuesto general de la nación no pueden embargarse, razonamiento este que se contradice con el análisis previo en el que reconoce que hay unas excepciones a ese principio y que este no es absoluto.
En suma, no pueden extraerse de la alzada, razones que contradigan o desvirtúen el entendimiento del a quo, sobre la aplicación al caso concreto, de una de esas excepciones: cuando el título sea una sentencia judicial contentiva de obligaciones claras, expresas y exigibles12. Por lo anterior, ante la limitación de la competencia material del ad quem, antes razonada por la sala, el cargo bajo la vaguedad con la que se ha formulado no está llamado a prosperar.
En cuanto al segundo de los puntos de alzada, que toca con la falta de especificidad de la cautela decretada por el a quo, al no precisarse los bienes o recursos que pretende inmovilizar, debe la sala hacer el siguiente análisis. La abstracción del embargo apelado deriva, a criterio del apelante, de la forma genérica en que la ejecutante pidió el embargo, sin especificar qué bienes o recursos se buscaba inmovilizar con la cautela y en virtud de la cual, alega, procedió el a quo.
Ahora bien, en el presente caso la parte actora, al cumplir con su carga de denunciar los bienes del patrimonio del deudor objeto de pedido cautelar13, identificó un gran número de 12 Sentencias proferidas el 13 de marzo de 2019 por el a quo y el 02 de diciembre de 2021 por esta corporación, dentro del proceso con radicado 05001333300520130084400. 13 Estima la sala, en relación con las medidas ejecutivas, que la parte interesada es quien tiene la carga de determinar en debida forma los bienes sobre los cuales recaerán los embargos y secuestros que solicita, sin que le sea dable al juez suplir esa actividad directamente y en virtud del principio Ejecutivo 05001-23-33-005-2023-00413-01 Demandante: Claudia Elena López y otros Demandado: Nación –ministerio de defensa nacional –ejército nacional 8 cuentas de ahorro y corriente -más de trescientes (300-), en relación con las cuales suministró su número, clase y concepto, solicitando claramente: (…) El embargo y retención de los dineros de propiedad de la entidad ejecutada, Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, NIT. 899.999.003-1 y/o 800.130.632-4, correspondientes a los recursos propios que se encuentren depositados en las cuentas de ahorros y corriente del Banco BBVA Colombia S.A., que a saber son las siguientes (…), Por su parte, el a quo, en la providencia recurrida y confirmada en sede de reposición, decidió: (…)
PRIMERO. DECRETAR EL EMBARGO Y RETENCIÓN de las sumas de dinero existentes y depositadas en cuentas corrientes, de ahorros o que a cualquier otro título bancario o financiero que (sic) posea el Ejército Nacional identificado con NIT 800.130.635-4, en el Banco BBVA Colombia S.A. (…) Se precisa que podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas, así reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015… y; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias (…) De acuerdo con lo anterior, observa la sala que, en efecto, es fundado el argumento del recurrente, dirigido a enrostrar que (…) la A Quo decretó el embargo de una manera amplia (…).
Y lo es, porque en materia de embargos, la orden debe ser clara y precisa, entre otros fines, para evitar multiplicidad en la retención de dineros públicos, pues podría conllevar a la afectación del interés general que envuelve la gestión y aplicación de estos y la sostenibilidad fiscal. En ese sentido, no puede el juez pasar por alto que de los recursos que constituyen el presupuesto general de la nación, pende “asegurar la adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general, para el cumplimiento de los fines del Estado.” 14 Ahora bien, al descorrer los recursos, la parte ejecutante defendiendo la medida de embargo decretada, expresó (subrayas y negrillas para destacar): (…) En primer lugar, es preciso advertir que las razones y reparos que sustentan el recurso de reposición y en subsidio apelación, interpuesto por la parte ejecutada, no son congruentes con el contenido del auto recurrido, en tanto que en el mencionado auto, contrario a lo aludido en el recurso, se ordenó el embargo de los dineros existentes y depositados en las cuentas de ahorro y corriente debidamente señaladas e individualizadas en el memorial del 16 de septiembre de 2024 (…) Sin embargo, tal como ha quedado transcrito, el auto apelado no fijó ese alcance, como sí lo hizo la ejecutante al pedir la medida, notándose que inclusive, fue el a quo más allá de lo pedido, no solo al generalizar el embargo a todas las cuentas de la ejecutada, sino extenderlo a cualquier otro título bancario o financiero que posea el ejército nacional. dispositivo, el respeto por el equilibrio procesal y la naturaleza restringida del embargo de dineros públicos. 14 Sentencia C-539 de 2010.
Ejecutivo 05001-23-33-005-2023-00413-01 Demandante: Claudia Elena López y otros Demandado: Nación –ministerio de defensa nacional –ejército nacional 9 Resalta la sala que si bien las medidas cautelares como el embargo de sumas de dinero, son un medio idóneo para garantizar la efectividad de derechos – artículo 593.10 CGP -, entre estos los reconocidos en una sentencia judicial como la que se ha aducido, deben ser dictadas con apego a las reglas del debido proceso, por tanto, se echa de menos el análisis del juzgado, sobre cuáles fueron los bienes denunciados por el ejecutante, sobre los cuales debía recaer la cautela y la disposición, en la parte resolutiva, acorde con ello.
Se enfatiza en que, al tratarse de dineros públicos, los que son objeto de la cautela decretada y fundada ésta en una excepción al principio de inembargabilidad, cobra aun mayor relevancia la congruencia entre, por un lado, la denuncia de bienes que hace el ejecutante y por el otro, la decisión del juzgador y la motivación concreta de este, en torno a lo que es objeto de la cautela.
En armonía con lo anterior, la carga de especificidad o individualización permite determinar si los dineros que puedan reposar en dichas cuentas corrientes y de ahorros denunciadas, son aquellos, de propiedad de la ejecutada, sobre los cuales sí puede recaer la decisión limitante del principio de inembargabilidad. Sin que tal exigencia, impida que, dados los supuestos para decretar el embargo, se ordene este, en salvaguarda de los derechos del acreedor, que son igualmente valiosos en un Estado social de derecho como el colombiano y cuya efectividad deba garantizarse, acorde con la situación de cada caso concreto.
Precisa la sala que, aun tratándose de dineros inembargables, de proceder la excepción y flexibilizarse el principio de inembargabilidad, establece el artículo 594 CGP un trámite especial, al momento del decreto y la práctica de la medida cautelar sobre dichos recursos y en aras de prevenir la afectación indebida o ilegal del patrimonio público, respecto de los fondos destinados a garantizar el cumplimiento de las finalidades específicas para los cuales fueron presupuestados.
Además, se ordena en dicha norma que, en todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. Todo lo cual evidencia la relevancia de sujetar en su integridad la decisión judicial al orden jurídico que la legitima.
Por lo expuesto, se revocará la orden de embargo apelada y se ordenará al a quo que emita dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria del presente proveído, decisión de reemplazo, atendiendo lo motivado en la presente providencia. Lo anterior, sin perjuicio de que valore el a quo, la necesidad actual de la medida cautelar – la alzada se tramita en efecto devolutivo - y el desenvolvimiento que haya podido tener la ejecución, sin que pueda el ad quem, ir más allá de lo que es su competencia y ante el imperativo de atender los principios de legalidad, razonabilidad, suficiencia, efecto útil, sostenibilidad fiscal, necesidad y proporcionalidad, aplicables en materia cautelar.
En mérito de lo expuesto, el tribunal administrativo de Antioquia, sala tercera de oralidad,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto del 21 de noviembre de 2024 proferido por el juzgado quinto administrativo del circuito de Medellín, por medio del cual se decretó, a pedido de la ejecutante, medida cautelar de embargo de dineros de la ejecutada. En su lugar, se ordena al a quo que emita dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria del presente proveído, decisión de reemplazo, atendiendo lo motivado en la presente providencia. Ejecutivo 05001-23-33-005-2023-00413-01 Demandante: Claudia Elena López y otros Demandado: Nación –ministerio de defensa nacional –ejército nacional 10 SEGUNDO: Ejecutoriado el presente auto, se ordena a secretaría devolver el proceso dentro de los tres (3) días siguientes al juzgado de origen, dejando las constancias de rigor y descargándolo del inventario activo del despacho 19.
Agéndese para evitar demoras.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que esta providencia fue aprobada conforme consta en acta de la fecha. Los magistrados, HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZABAL BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co” AINo.356revocacautela Firmado Por: Hirina Del Rosario Meza Rhenals Magistrada 019 Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 6c15a1f6c0cc98f6123118c9a51894cb04fbaa67e5d53f4d89ca29f22831b27b Documento generado en 08/05/2025 07:32:42 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica