Sincelejo, seis (6) de mayo de dos mil veinticinco (2025) OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de fecha 8 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se negaron las súplicas de la demanda. 2.
ANTECEDENTES 2.1 Pretensiones El CONSORCIO AGUAS DEL NORTE, mediante apoderado, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, para que se ordene al MUNICIPIO DE SINCELEJO reconocer y pagar la suma de $248.445.534.oo, por concepto de materiales dejados de utilizar en la obra, por razones imputables al ente contratante, conforme al numeral primero de las salvedades contenidas en el acta de liquidación. Así mismo, se condene al Municipio de Sincelejo a reconocer y pagar la suma de $237.744.774.oo, por concepto de sobrecostos administrativos en que debió incurrir el contratista, por las múltiples suspensiones generadas por razones imputables al ente contratante, conforme se estableció en el numeral segundo de las salvedades contenidas en el acta de liquidación. Se condene al Municipio de Sincelejo, a reconocer y pagar la suma de $87.813.461,18 por concepto de ajustes de las actas parciales de obra generadas durante el desarrollo de las actividades, en los términos de la cláusula vigésima quinta del contrato, conforme se estableció en el numeral primero de las salvedades contenidas en el acta de liquidación. Que los valores de las condenas sean actualizados de acuerdo a las fórmulas establecidas por el Consejo de Estado, para tal efecto.
Se condene en costas y agencia en derecho a la entidad demandada. 2.2. Hechos El Consorcio Aguas del Norte suscribió contrato de obra No. LP 020-OP-2011 el día 23 de diciembre de 2011 con el municipio de Sincelejo, por un plazo inicial de diez (10) meses, por valor de $4.017.611.810.oo, cuyo objeto era el “suministro e instalación de redes de distribución en PEAD para la zona norte del municipio de Sincelejo fase II”.
La ejecución de la obra inició el día 11 de mayo de 2012; pero por diversas dificultades que aquejaron la actividad contractual, se suscribieron cuatro actas de suspensión y de reinicio de la obra. El municipio de Sincelejo realizó el pago de las actas de recibo parcial de obra No. Uno y No. DOS, previa entrega del anticipo respectivo; sin embargo, se encuentra pendiente por cancelar el acta de recibo parcial No. Tres y el acta de recibo final.
Las partes suscribieron el acta de recibo final de obra el 4 de febrero de 2014, procediendo posteriormente a liquidar de común acuerdo la relación contractual, el 5 de marzo de 2014. Dentro del acta de liquidación bilateral del contrato de obra, el Consorcio Aguas del Norte plasmó una serie de salvedades para proceder posteriormente a su reclamación conforme lo preceptúa el artículo 11 de la ley 1150 de 2007, las cuales fueron: i) reclamar el valor de los materiales adquiridos por el Consorcio que no pudieron utilizarse en la obra por modificación de los diseños; ii) exigir el pago de los sobrecostos administrativos en que debió incurrir el contratista por la mayor permanencia en la obra; iii) ajustes de las actas de recibo parcial de obra No. 01, 02 y 03.
En el caso de los materiales no utilizados en la obra, por modificaciones en los diseños por parte de la entidad demandada, el Consorcio Aguas del Norte adquirió los mismos, con fundamento en los diseños inicialmente suministrados, diseños que durante la ejecución de las actividades fueron modificados, situación ésta totalmente imputable al ente contratante.
Los sobrecostos administrativos tuvieron origen en las múltiples suspensiones que debieron suscribirse para solucionar diversas dificultades, generadas a partir de falencias administrativas imputables al municipio de Sincelejo, razón por la que, resulta procedente reclamar los gastos en que debió incurrir el Consorcio demandante, durante el tiempo que la obra se encontró suspendida.
La no cancelación de los ajustes de las actas de recibo parcial de obra, se genera como una obligación contractual incumplida por el ente contratante, por lo que se debe reconocer y pagar en favor del demandante los montos generados por tal concepto. La parte actora argumenta en sus fundamentos de derecho, que los gastos en que incurrió debido al tiempo de mayor permanencia en obra, por las diversas suspensiones del contrato para cambiar los diseños del proyecto, deben ser reconocidos por el Municipio de Sincelejo, en tanto que al contratista, no le corresponde soportar las cargas que se originaron durante el tiempo de suspensión de las actividades.
Explica, que los gastos administrativos adicionales obedecen a conceptos como la vigilancia y custodia de obras y otros gastos administrativos, los cuales deben ser pagados por el Municipio de Sincelejo, so pena de prolongar y agravar el desequilibrio económico de la relación contractual en detrimento del Consorcio Aguas del Norte. 2.3. Contestación de la demanda El Municipio de Sincelejo, se opone a las pretensiones de la demanda, señalando, respecto del acta de entrega de suministros lo siguiente: “En manera alguna en dicha acta, se hizo anotación, que estos materiales sobraron por la adquisición de otros, por los que hubiesen sido reemplazados.
De haberse hecho variación o reemplazo de materiales, necesariamente tenía que figurar en acta suscrita con la interventoría y el Supervisor de Contrato aceptando los mismos. Porque estos formaban parte de las obligaciones específicas del contrato. Cualquier variación en las especificaciones del suministro, tenía que hacerse mediante convenio de las partes.
De esta forma no está llamada a prosperar esta pretensión indemnizatoria y debe liberarse al municipio, porque se reitera los materiales no utilizados, formaron parte del precio recibido por el contratista, siendo obligación suya el suministro de la totalidad de los mismos en el caso de haberlos adquirido, como en efecto sucedió. O la compensación en dinero conforme a los ítems y precios unitarios, en el caso de no haberlos adquiridos” Así mismo, se opone a la pretensión de pago de sobrecostos administrativo, porque no se comprueba cuales fueron esos gastos en que incurrió el contratista, ya que, no pormenoriza su existencia. 2.4.
Sentencia apelada El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia proferida el día 8 de agosto de 2019, niega las súplicas de la demanda, considerando lo siguiente: “…, el Consorcio Aguas del Norte, en las respectivas actas de recibo parcial, debió solicitarle a la entidad contratante, si a ello hubiera lugar, el ajuste de precios hoy pretendido, demostrándole que tal atribución contemplada en la cláusula vigésima quinta del contrato de obra objeto de debate, era necesaria aportando las pruebas para tal reconocimiento.
De igual manera debió proceder para la reclamación de los sobrecostos administrativos ocasionados por la ampliación del término de ejecución, debiendo realizar tal reclamación o salvedad en la respectiva modificación del término de ejecución del contrato, realizado a través del Adicional No. 1 de fecha 20 de septiembre de 2013, por medio del cual amplia en 29 días el termino de ejecución del contrato.
En el mismo sentido, el contratista debió al momento de pactar la modificación del contrato contemplado en el acta de mayores y menores cantidades de obra No. 3 de fecha 4 de febrero de 2014, realizar la respectiva reclamación sobre el pago de los suministros dejados de utilizar en la ejecución del contrato de obra por una causa no imputable al contratista, estableciendo a quien le correspondía asumir tales costos de los materiales previamente adquiridos y/o a que parte del contrato conservaría tales suministros.
Máxime, cuando en la cláusula séptima, en lo correspondiente a LISTA DE CANTIDADES DE OBRA Y PRECIOS UNITARIOS del contrato de obra suscrito, se pactó en el parágrafo primero que a través del contratante y la interventoría se podría pactar precios no previstos y se podrán adicionar o disminuir cantidades de obra, según las necesidades del servicio que se requieran en el sitio de la obra y durante la ejecución del contrato, sin que ello implique un mayor valor al estipulado en el contrato.
Igualmente, en el parágrafo segundo de la cláusula séptima se estipuló que las cantidades de obra, son las que se presentaron en la propuesta económica, calculadas con base en el estudio del proyecto, pero se podrán aumentar, disminuir o suprimir durante la ejecución y tales variaciones no viciaran ni invalidaran el contrato, señalándose que para efectos de pago regirán las cantidades de obra realmente ejecutadas. /…/ Luego entonces, bien podrían (como efectivamente aconteció en el presente caso) realizarse modificaciones a las cantidades de obra, que este caso, fue una disminución, puesto que así se pactó en el contrato de obra, estableciéndose que era una situación prevista por las partes y que en caso de disminución el valor a pagar del contrato, sería el valor real ejecutado, por tanto si el contratista tenía alguna inconformidad, reclamación o salvedad con las circunstancias antes descritas, debió realizarlas al momento de suscribir la modificación, so pena, como ocurre en el sub exánime, se considere la reclamación, tomando las palabras del Consejo de Estado, extemporánea, improcedente e impróspera por vulnerar el principio de la buena fe contractual.
Ahora bien, no pude pasar por alto este despacho el hecho que el Consorcio contratista haya realizado la entrega de los suministros sobrantes al municipio de Sincelejo, a través de acta de fecha 11 de abril de 2014, en la cual se enunciaron todos y cada uno de los suministros entregados, pero tal situación no puede conllevar a ordenar que la entidad demandada realice el pago de tales suministros al contratista, cuando semejante obligación no fue acordada por las partes en la modificación del contrato realizada de común acuerdo con fecha 4 de febrero de 2014, documento que suscribió el consorcio contratista sin protesta alguna.
Por ello, en este medio de control no puede pretender el Consorcio demandante que la entrega posterior de los suministros dejados de utilizar en la ejecución del contrato No. LP-020-OP-2011, genere una obligación contractual a cargo de la entidad demandada, que no fue pactada y de la que se itera, no se dejó salvedad alguna al momento en que se determinó la disminución de las cantidades de obra, más aún cuando dicha posibilidad de disminuir las cantidades de obra, se estableció en la cláusula séptima del contrato, determinándose que referente al pago este se ajustaría a las cantidades de obra realmente ejecutadas.
Sumado a lo expuesto, referido a la pretensión del ajuste de precio en las actas de recibo parcial como causa para restablecer el equilibrio económico del contrato, se debe precisar, como se demarcó en apartes previos de esta sentencia, que no cualquier alteración financiera da lugar al reconocimiento de desequilibrio en la ecuación del contrato, toda vez que se exige que este haya sido grave y tal gravedad no ha quedado probada dentro del plenario, carga que conforme las reglas de conducta probatoria le incumbía al demandante. /…/ Sin perjuicio de lo anterior, el demandante - contratista tenía el deber de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en la jurisdicción, entre las cuales sobresale el deber de cada parte de probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, por lo que era indispensable que el demandante demostrará el daño sufrido, que en el caso bajo estudio consistía en probar cuales fueron los mayores gastos administrativos en que incurrió el contratista como consecuencia de la ampliación del plazo de ejecución del contrato de obra por una causa imputable a la entidad contratante y la necesidad de ajustar precios en cada una de las actas de liquidación o de recibo parciales realizadas, lo cual evidentemente no sucedió. Colofón de todo lo expuesto, como quiera que la parte demandante, no realizó las reclamaciones o salvedades de pago de sobrecostos administrativos, pago de ajustes a las actas de recibo y liquidación parcial y pago del valor de los suministros dejados de utilizar y previamente adquiridos, en la etapa de ejecución contractual pertinente, su reclamación posterior realizada en el acta de liquidación bilateral es extemporánea, improcedente e impróspera por vulnerar el principio de la buena fe contractual, amén de la ausencia de prueba del daño por reajustes y sobrecostos” 2.5.
Recurso de apelación La parte demandante, recurre la sentencia de primera instancia para que sea revocada, conforme lo siguiente: “En el caso que nos ocupa, se advierte de forma clara que las salvedades consignadas en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. LP-020-OP-2011 de fecha 23 de diciembre de 2011, suscrito entre el Consorcio Aguas del Norte y el Municipio de Sincelejo, cumplen a cabalidad con las exigencias establecidas por el Consejo de Estado para su procedencia, en tanto que no requerían de reclamo o solicitud previa, máxime si se tiene en cuenta que en el caso puntual de la devolución de los suministros no instalados en la obra, la misma entidad contratante recibió formalmente dichos insumos en su almacén, y que estos fueron adquiridos con recursos de la parte demandante.
En ese orden de ideas, resulta notorio que la sentencia apelada impide la prosperidad de las pretensiones formuladas en la demanda, con base en unos requisitos de procedencia que equivocadamente considera ha impuesto la jurisprudencia contenciosa administrativa. Ahora bien, por ejemplo, en cuanto a la pretensión de los ajustes de precios de las actas parciales de obra, comete también un grave error el juzgador fallador, toda vez que como se indica en la misma sentencia, la cláusula 27 del contrato de obra que dio ligar a este litigio, establecía la formula de actualización de los precios pactados contractualmente, por lo que no era necesario interponer reclamación administrativa previa” 2.6.
Trámite procesal en segunda instancia - Mediante auto de fecha 26 de febrero de 2020, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. El Doctor CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, pues, fungió como juez de la primera instancia del proceso de la referencia, profiriendo sentencia el 8 de agosto de 2019.
Mediante auto de fecha 5 de mayo de 2023, se aceptó el impedimento manifestado por el Doctor César Enrique Gómez Cárdenas. En proveído de 25 de septiembre de 2023, se dispuso correr traslado a las partes, a fin de que presentaran sus alegatos conclusivos; sin embargo, no hubo pronunciamiento al respecto. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal, es competente para conocer en segunda instancia, de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.2.
Problema Jurídico. ¿Hay lugar a a reconocer a favor del demandante los valores reclamados por i) concepto de materiales dejados de utilizar en la obra; ii) sobrecostos administrativos debido a las múltiples suspensiones y iii) ajustes de las actas parciales de obra generadas durante el desarrollo de las actividades, de conformidad con los argumentos planteados en la demanda? 3.3.
Análisis de la Sala 3.3.1. Medio de control de controversias contractuales Dentro del catálogo de medios de control contencioso administrativo dispuestos por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se erige el de controversias contractuales -Art. 141 Ley 1437 de 2011-, el cual se caracteriza por permitir dejar a consideración de la jurisdicción contenciosa administrativa, aquellas discusiones de orden jurídico relacionados con la existencia, nulidad, revisión, incumplimiento, indemnización y demás declaraciones y condenas, que pueden derivarse de una relación contractual, caracterizadas por su matiz de orden público, bajo la denominación de un contrato estatal.
De acuerdo con el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, numeral 2, literal j), en cuanto a la caducidad de la acción, en tratándose de contratos, el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que sirvan de fundamento.
La misma norma señala, que la demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años, en el caso de que el contrato requiera de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses, contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga.
A su vez, la Ley 1150 de 2007, en lo atinente al plazo para la liquidación de los contratos, en el artículo 11 consagró: "La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado Ia liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo" (Subrayado fuera de texto) Conforme a la norma en cita, las partes tienen la posibilidad de establecer el término en el que liquidaran el contrato y dado el caso, que nada se estipule al respecto, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato. 3.3.2.
Liquidación bilateral del contrato La liquidación bilateral del contrato es un negocio jurídico, en el cual, las partes de común acuerdo definen las prestaciones, derechos y obligaciones que aún subsisten a su favor o a su cargo y a partir de allí, realizan un balance final de cuentas y de esta forma extinguir de manera definitiva todas las relaciones jurídicas que surgieron del contrato estatal anteriormente celebrado.
Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado: “… liquidación bilateral es una actuación posterior a la terminación normal o anormal, que supone un acuerdo de voluntades que finiquita la relación negocial, en virtud del cual las partes determinan si existen prestaciones, obligaciones o derechos a su cargo, realizan un balance de las cuentas y, si es del caso, efectúan las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar.
Dicha liquidación, que surge del acuerdo entre las partes, adquiere la característica de un negocio jurídico y, como tal, resulta vinculante para las partes, de tal suerte que no puede ser desconocido posteriormente ante la instancia judicial por parte de quien lo suscribe, salvo que se invoque algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo) o se deje expresa constancia de la existencia de salvedades o discrepancias respecto del cruce de cuentas que allí se consigna”. /…/ Por lo expuesto, de manera uniforme y reiterada esta Corporación ha señalado que el ejercicio de la acción contractual se encuentra circunscrito a la posibilidad de controvertir exclusivamente aquellos aspectos frente a los cuales el demandante hubiere manifestado expresamente su desacuerdo o salvedad en el acto de la liquidación final del contrato por mutuo acuerdo, quedando excluido aquello respecto de lo cual se hubiere guardado silencio o respecto de lo que no se hubiere formulado discrepancia expresa por parte del contratista en el acta de liquidación bilateral, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil.
Con todo, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que esta exigencia en el sentido de haber dejado las respectivas constancias en el acta de liquidación bilateral, tiene aplicación siempre que los hechos que fundamentan la reclamación sean anteriores a la suscripción del acta o se proyecten desde ese momento hacia el futuro, de tal manera que pueda entenderse que al celebrar el acuerdo liquidatario las partes en realidad dispusieron de sus derechos y obligaciones.
En caso contrario, si la reclamación “[…] obedece a circunstancias posteriores y desconocidas para las partes, al momento de firmar el acta, es lógico que puedan reclamarse jurisdiccionalmente los derechos en su favor, pues en tal caso desaparece el fundamento que ha dado la Sala para prohibir lo contrario, es decir, que allí no se afectaría el principio de la buena fe contractual, con la cual deben actuar las mismas al momento de acordar los términos de la culminación del negocio, ya que no existiendo tema o materia sobre la cual disponer –renuncia o reclamo-, mal podría exigirse una conducta distinta” (Resaltado fuera de texto) 3.3.3.
Principio del equilibrio económico o financiero del contrato y las consecuencias de su ruptura Se ha entendido al principio del equilibrio contractual, como una protección frente a la alteración entre facultades y deberes jurídicos, lo cual se traduce en el deber que tiene la Entidad Estatal de restaurarlo al existente, al momento de proponer o de perfeccionar la relación negocial o de reducirlo a proporciones justas.
Ahora, partiendo de la base de que el contratista actúa como colaborador del Estado en la consecución de los fines esenciales a cargo de éste, el régimen de contratación de la administración pública, reconoce la necesidad de mantener las condiciones económicas del contrato a lo largo de su ejecución y la consagra, no solo como una obligación a cargo de las autoridades contratantes, sino también, como un derecho que favorece a las dos partes.
Ahora bien, el equilibrio de la ecuación financiera del contrato, guarda estrecha relación con la equivalencia de las prestaciones pactadas por los contratantes al momento de hacer la oferta o de celebrar el contrato, según sea el caso; de manera que, si dicho equilibrio se altera, debe ser restablecido, bien sea llevando el estado del contrato al punto de no pérdida o dando paso a la indemnización, cuando las causas de su alteración son atribuibles a la administración. El equilibrio económico del contrato, puede verse alterado por múltiples causas, endógenas y exógenas al mismo, que la doctrina ha venido a clasificar en grandes grupos que recogen el ius variandi, el factum principis (hecho del príncipe), la teoría de la imprevisión, las dificultades materiales imprevistas y las que guardan relación con la revisión de precios.
Pero que, en todo caso, penden del caso concreto, como lo ha sostenido el Honorable Consejo de Estado en recientes pronunciamientos, en los que ha efectuado el estudio de la evolución histórica y legal de este concepto, sentando parámetros que obligan al estudio profundo del caso concreto, al sostener que no toda alteración del equilibrio financiero del contrato estatal, da lugar a su restablecimiento.
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, la parte demandante - CONSORCIO AGUAS DEL NORTE -pretende que el MUNICIPIO DE SINCELEJO le reconozca y pague: i) la suma de $248.445.534.oo, por concepto de materiales dejados de utilizar en la obra, en razón a la modificación de los diseños por razones imputables al ente contratante, conforme al numeral primero de las salvedades contenidas en el acta de liquidación del contrato de obra No. LP 020-OP-2011 de fecha 23 de diciembre de 2011; ii) la suma de $237.744.774.oo, por sobrecostos administrativos en que debió incurrir por las múltiples suspensiones, conforme se estableció en el numeral segundo de las salvedades contenidas en el acta de liquidación; y iii) la suma de $87.813.461,18 por concepto de ajustes de las actas parciales de obra, en los términos de la cláusula vigésima quinta del contrato, conforme se estableció en el numeral primero de las salvedades contenidas en el acta de liquidación. El A-quo, niega las pretensiones de la demanda al considerar que el Consorcio Aguas del Norte, no realizó en la etapa de ejecución contractual, las reclamaciones o salvedades de pago de sobrecostos administrativos, pago de ajustes a las actas de recibo y liquidación parcial y pago del valor de los suministros dejados de utilizar y previamente adquiridos; y su reclamación posterior realizada en el acta de liquidación bilateral es extemporánea, improcedente e impróspera por vulnerar el principio de la buena fe contractual, amén de la ausencia de prueba del daño por reajustes y sobrecostos.
La parte demandante, en su recurso arguye, que se niegan las pretensiones de la demanda con base en unos requisitos de procedencia que no ha impuesto la jurisprudencia contenciosa administrativa. Además, en cuanto a la pretensión de los ajustes de precios de las actas parciales de obra, la cláusula 27 del contrato de obra establece la fórmula de actualización de los precios pactados, por lo que no era necesario interponer reclamación administrativa previa.
En este contexto, procede la Sala a resolver el caso puesto a consideración, señalando lo siguiente: 1. Entre el municipio de Sincelejo y el Consorcio Aguas del Norte, se suscribió el contrato de obra No. LP-020-OP-2011 de fecha 23 de diciembre de 2011, el cual tenía por objeto el “suministro e instalación de redes de distribución en PEAD para la zona norte del municipio de Sincelejo”, y un plazo inicial de ejecución de diez (10) meses, contados a partir de la suscripción del acta de inicio, previa aprobación de las pólizas respectivas por parte del municipio y el cumplimiento de los requisitos previstos en las cláusulas vigésima sexta y vigésima séptima del contrato.
El valor del contrato fue la suma de cuatro mil diecisiete millones seiscientos once mil ochocientos diez pesos ($4.017.611.810.oo). El 11 de mayo 2012, se suscribió acta de iniciación de la obra. Durante la ejecución del contrato, se presentaron varias modificaciones, suspensiones y reinicios de la obra. En la ejecución del contrato estatal, se suscribieron tres actas parciales de obra, a saber: acta parcial de obra No. uno (1) del 4 de septiembre de 2012; acta parcial de obra No. dos (2) y acta parcial de obra No. tres (3) del 24 de mayo de 2013.
El 4 de febrero de 2014, se suscribió acta final de obras, en la que se indicó lo siguiente: Igualmente, el 4 de febrero de 2014, se suscribió entre las partes el acta de mayores y menores cantidades de obra No. 3, en el cual se acordó: Las partes contractuales suscribieron acta de liquidación del contrato el 5 de marzo de 2014, en la que se indica: En dicha acta se dejó sentado: “El contrato Estatal de Obras LP-020-OP-2011 de fecha 23 de diciembre de 2011 se da por liquidado a partir de la fecha de suscripción de la presente acta, caso en el cual, no habrá lugar a reclamación de perjuicios, ni a mayores valores de los ahí consignados.
Entendiéndose que el municipio de Sincelejo, una vez cancelado el saldo, queda a paz y salvo con CONSORCIO AGUAS DEL NORTE R/L MIGUEL MEZA MORALES contratista quien firma aceptando su contenido plenamente y a satisfacción la presente acta”. Así mismo, el Consorcio Aguas del Norte, en el acta de liquidación bilateral del contrato, en escrito a mano alzada y con la sola firma del interesado (como se ve en la imagen inserta más adelante), presentó las siguientes observaciones: -1.
Excedentes de materiales del contrato que no se alcanzaron a instalar por modificaciones de los diseños, cuyo valor asciende a $248.445.534,00. -2. Los mayores costos administrativos originados por el mayor tiempo de ejecución del contrato, debido a los cambios de diseño e inconvenientes ajenos al contratista. -3. Intereses al acta No. 3, aun sin cancelar y presentada desde mayo 24 de 2013. -4.
Ajustes de las actas de obras, según clausula vigésimo quinta del contrato. Según acta del 11 de abril de 2014, el contratista entregó al municipio de Sincelejo - Almacén municipal -, los suministros sobrantes del contrato de obra No. LP-020-OP-2011. Pues bien, tal cómo se advierte de las pruebas antes relacionadas, la ejecución del contrato de obra pública No. LP-020-OP-2011 de fecha 23 de diciembre de 2011, se prolongó entre el 11 de mayo 2012 (suscripción de acta de inicio de la obra) y el 4 de febrero de 2014 (suscripción del acta final de la obra); dentro de ese lapso, se observa que la ejecución del contrato estuvo suspendida en cuatro oportunidades.
Es así, como el plazo inicial de ejecución, fue de diez (10) meses, siendo posteriormente adicionado a veintinueve (29) días. Del análisis del caso, se considera que no es de recibo el planteamiento de la parte demandante, a efectos de que se le reconozcan los perjuicios patrimoniales alegados, como quiera que las pruebas relacionadas dan cuenta que el contratista, no dejó sentado en su debida oportunidad las respectivas reclamaciones sobre los ajustes de precios, reconocimiento de sobrecostos administrativos en los que incurrió por las suspensiones de la obra y pago de los suministros adquiridos y no utilizados en la ejecución del proyecto, en la etapa contractual en que se generaron tales derechos, ni en la liquidación formal del contrato.
En este caso, es claro que la ejecución del contrato de obra No. LP-020-OP-2011, presentó varias suspensiones, reinicios y adiciones en tiempo y forma de pago, que fueron consentidas por el contratista, sin que se advierta en esas documentales, observación o reclamación de su parte, frente a las circunstancias aquí reclamadas; tampoco se advierte inconformidad alguna en las actas de entregas de parciales de obra, ni en el acta de mayores y menores cantidades de obra No. 3, ni en el acta final de obras.
Ahora, cierto es, que en el acta de liquidación bilateral del contrato se aprecian unas observaciones al final del documento, escritas a mano por el Representante Legal del Consorcio Aguas del Norte: Frente a tales anotaciones, el ente demandado, en la contestación de la demanda señala que las mismas se entienden como “un acto posterior sin la presencia del señor Alcalde Municipal.
Porque de haber ocurrido al momento de la suscripción del acta, debía estar la rúbrica o firma del alcalde, en comprobación que en la fecha el contratista mostró esa inconformidad vía observación”. En todo caso, lo que si es cierto es que en el acta de liquidación bilateral del contrato no hay pronunciamiento de la entidad contratante frente a tales observaciones, que se aprecia, como ya se dijo, fueron escritas a mano alzada, debajo de las firmas y antefirmas obrantes en ese documento correspondientes al alcalde del municipio de Sincelejo y al mismo Representante Legal del Consorcio Aguas del Norte.
Aunado a lo anterior, le asiste razón a la parte demandada cuando señala en sus alegatos de primera instancia, que las salvedades escritas que aparecen en el acta de liquidación bilateral, no fueron específicas en cuanto a su origen, tiempo y valor; observaciones que a su vez, van en contra sentido de lo expresamente anotado en dicha acta y que se entiende aprobado por el representante del consorcio contratista, esto es, que “El contrato Estatal de Obras LP-020-OP-2011 de fecha 23 de diciembre de 2011 se da por liquidado a partir de la fecha de suscripción de la presente acta, caso en el cual, no habrá lugar a reclamación de perjuicios, ni a mayores valores de los ahí consignados.
Entendiéndose que el municipio de Sincelejo, una vez cancelado el saldo, queda a paz y salvo con CONSORCIO AGUAS DEL NORTE R/L MIGUEL MEZA MORALES contratista quien firma aceptando su contenido plenamente y a satisfacción la presente acta”. Sobre lo dicho anteriormente, se señala, que si la parte demandante no estaba de acuerdo con lo anteriormente anotado en el acta de liquidación bilateral del contrato, debió dejar expresa constancia en su contenido, esto es, antes de las rúbricas, para que puedan ser tenidas como parte del documento y a fin de entender, con aquiescencia o no del municipio de Sincelejo, que la entidad pública no estaba a paz y salvo con el consorcio, porque estaban pendientes los pagos por i) concepto de materiales dejados de utilizar en la obra en razón a la modificación de los diseños, por razones imputables al ente contratante; ii) sobrecostos administrativos por las múltiples suspensiones; y iii) ajustes de las actas parciales de obra.
Recuérdese, que la liquidación bilateral del contrato es un negocio jurídico, en el cual, las partes de común acuerdo definen las prestaciones, derechos y obligaciones que aún subsisten a su favor o a su cargo y a partir de allí, realizan un balance final de cuentas y de esta forma, extinguir de manera definitiva todas las relaciones jurídicas que surgieron del contrato estatal anteriormente celebrado.
Tan es así, que este documento es el que habilita la reclamación judicial, como lo ha sostenido el Honorable Consejo de Estado al afirmar: “En estricto sentido, la liquidación bilateral, tanto en lo referido a las declaraciones que hacen constar la extinción de las obligaciones contractuales, como en las que constituyen derechos en favor de las partes, tiene efectos vinculantes entre las partes respecto de su contenido y cierra la posibilidad de éxito de demandas posteriores ante las autoridades judiciales o arbitrales por aspectos y puntos cuyas diferencias no hubieran sido expresamente consignadas en el acta.
Es decir, una vez suscrita la liquidación bilateral del contrato solo se podrían interponer las acciones judiciales correspondientes para obtener el reconocimiento o pago de obligaciones pendientes en relación con las cuales se hubieren dejado salvedades o constancias en el acta, en el sentido de que las partes no lograron un acuerdo, exigencia que rige tanto para el Estado como para el contratista” Y en este caso, se itera, si bien se hicieron anotaciones en el acta de liquidación del contrato, las mismas no pueden ser tenidas como integrantes de su texto, en tanto, se suscribieron por fuera del mismo, como ya se explicó. En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión CONFIRMARÁ la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 5.
COSTAS No hay condena en costas en esta instancia, toda vez, que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas. 6. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 8 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en sede de segunda instancia, conforme lo anotado.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS (Con impedimento aceptado) Este documento fue firmado electrónicamente. Puede validar su contenido en: <https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx>