63-001-3333-004-2021-00221-01. · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia, Quindío, diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. RADICACIÓN: 63-001-3333-004-2021-00221-01. DEMANDANTE: JEFERSSON ARIAS ALZATE. DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Y MUNICIPIO DE ARMENIA.

INSTANCIA: SEGUNDA. TEMA: RECONOCIMIENTO Y PAGO DE SANCIÓN MORATORIA POR CANCELACIÓN TARDÍA DE CESANTÍAS. 0149-002-2025. I. OBJETO DE DECISIÓN. Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -en adelante FOMAG- contra de la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, (Q.), mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la adenda.

II. LA DEMANDA1. 2.1. Pretensiones. Jefersson Arias Alzate, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando a través de apoderada judicial, presentó demanda en contra del FOMAG y el Municipio de Armenia, pretendiendo la declaratoria de nulidad del acto ficto surgido con ocasión a la petición de fecha 01 de septiembre de 2020, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de sus cesantías.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a las entidades demandadas a reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados a partir de los 70 días hábiles siguientes a que se radicara la solicitud de cesantías y hasta que se concretó su pago, así como las costas que llegaran a generarse en el proceso y dar cumplimiento al fallo en los términos del art. 192 del CPACA 2.2.

Hechos. Al interior del escrito introductorio, se expusieron los siguientes fundamentos fácticos: ▪ El 18 de julio de 2019 el docente Arias Alzate radicó solicitud de reconocimiento y pago de unas cesantías parciales. ▪ Mediante Resolución No. 1754 del 19 de julio de 2019, la Secretaría de Educación del Municipio de Armenia reconoció en su favor las cesantías deprecadas. ▪ Los recursos producto del reconocimiento prestacional fueron puestos a disposición en la entidad bancaria el 11 de junio de 2020. ▪ La entidad territorial contaba con 15 días hábiles para elaborar y expedir el acto administrativo de reconocimiento prestacional y a su vez, el FOMAG con 45 días hábiles para pagar las cesantías, a partir de la firmeza del acto administrativo, sin exceder el término máximo de 70 días hábiles.

Dicho plazo, en el caso concreto 1 One Drive Carpeta 2021-00221 Subcarpeta 01CuadernoPrincipal Archivo 001DEMANDA MORA EN LAS CESANTIAS ( JEFERSSON ARIAS ALZATE)pdf.pdf. Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01. Demandante: Jefersson Arias Alzate.

Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 2 finiquitó el 30 de octubre de 2019, sin embargo, la cancelación de los recursos solo se llevó a cabo hasta el 11 de junio de 2020, transcurriendo 220 días de mora. ▪ Luego de solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, las entidades demandadas resolvieron negativamente la petición incoada, circunstancia que conllevó a solicitar ante la Procuraduría General de la Nación la fijación de audiencia de conciliación prejudicial, diligencia que se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las convocadas.

2.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. 2.3.1. Normas violadas. ▪ Ley 91 de 1989 arts. 5, 9 y 15. ▪ Ley 244 de 1995 arts.1 y 2. ▪ Ley 1071 de 2006 arts. 4 y 5. ▪ Decreto 2831 de 2005. 2.3.2. Concepto de violación. Refirió que de manera progresiva fueron expedidas las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 para regular la situación particular del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, fijando un término perentorio de 15 días posteriores a la radicación de la solicitud para el reconocimiento de las mismas, y de 45 días para proceder al pago después de la expedición del acto administrativo, lo que generaba una sanción a cargo de la entidad equivalente a 1 día de salario del docente cuando se sobrepasara el término de 70 días hábiles para el desembolso de los recursos, contados a partir del momento en que se presentara la solicitud y hasta que se cancelaran las cesantías.

Adujo que la Ley 1955 de 2019 en su art. 57 definió que el pago de la sanción moratoria por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías debía ser asumido por la entidad territorial a la que estuviera adscrito el docente, condicionando tal obligación a que ocurriera un incumplimiento en los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de la prestación por parte de la Secretaría de Educación al FOMAG, conforme a lo establecido en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, es decir, 15 días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento de cesantías, así como su radicación y entrega al FOMAG.

Añadió que la norma en cuestión, nada reguló en relación a los casos en que la mora ocurriera después de los 45 días que tenía el FOMAG para el desembolso de los recursos, por lo cual debía entenderse que cuando la mora se causara por haber cancelado la prestación en un término superior a 45 días, esa entidad estaba obligada a asumir la sanción moratoria aludida.

Indicó que las normas aplicables al caso eran el numeral 5 del art. 2 de la Ley 91 de 1989 en consonancia con el art. 57 de la Ley 1955 de 2019, los arts. 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, así como el art. 4 de la Ley 1071 de 2006, citándolos en lo pertinente. Más adelante, trajo a colación algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, en especial la Sentencia de Unificación proferida el 18 de julio de 2018 por esa Corporación, para concluir que era indudable el derecho que le asistía al demandante a que se le reconociera y pagara la sanción moratoria pretendida.

III. CONTESTACIÓN Y TRÁMITE DE LA DEMANDA. 3.1. Contestaciones. 3.1.1. Del FOMAG2: Se opuso a las pretensiones señalando que no era plausible declarar la existencia de un acto ficto o presunto provocado por esa entidad, en tanto la reclamación administrativa se elevó al ente territorial, motivo por el cual, no podía predicarse la configuración de un silencio administrativo negativo generado por una petición de la que no tuvo conocimiento; de igual modo, manifestó que en el evento de haberse causado una sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, no podía emitirse condena con cargo al FOMAG ya que existía una prohibición legal expresa concerniente a destinar sus recursos para cubrir tales rubros, pues los mismos debían 2 One Drive Carpeta 2021-00221 Subcarpeta 01CuadernoPrincipal Archivo 011ContestacionDdaFomag.pdf.

Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01. Demandante: Jefersson Arias Alzate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 3 preservarse para el pago de las prestaciones de los docentes. Paralelamente, se pronunció frente a los fundamentos fácticos, reseñando que algunos eran ciertos, otros parcialmente ciertos y en los demás se atenía a lo probado en el proceso, para lo cual, subrayó que al tenor del art. 57 de la Ley 1955 de 2019, no podían destinarse recursos del FOMAG para el pago de indemnizaciones administrativas o judiciales, sumado a la posible responsabilidad de la entidad territorial en la sanción moratoria causada.

Seguidamente, se refirió a la naturaleza jurídica del FOMAG y a la finalidad del contrato de fiducia mercantil, así como a las modificaciones introducidas con el art. 57 de la Ley 1955 de 2019, en lo relativo a los trámites del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales para fundamentar su defensa. Como excepciones previas, propuso las que denominó: i.) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, ii.) “cobro indebido de la sanción moratoria”, iii.) “inepta demanda / falta de agotamiento de vía administrativa”.

También, formuló como excepciones de mérito las de buena fe e improcedencia de la condena en costas. Con todo, pidió declarar probadas las excepciones propuestas, desvincular al FOMAG del trámite y proferir sentencia anticipada. 3.1.2. Del Municipio de Armenia: Guardó silencio. 3.2. Trámite. Correspondiéndole por reparto3 el conocimiento del asunto al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, su titular por medio de auto del 25 de enero de 20224 admitió la adenda en contra del FOMAG y el Municipio de Armenia, corriéndoles traslado por el término de 30 días para que ejercieran su derecho de contradicción, propusieran excepciones, solicitaran pruebas, llamaran en garantía y/o presentaran demanda de reconvención, instándolas además para que allegaran el expediente administrativo contentivo de la actuaciones del trámite examinado; oportunamente el FOMAG allegó contestación5; mediante constancia secretarial del 20 de abril de 20226, una vez evidenciado que no se llevó a cabo la notificación de la admisión de la demanda al Municipio de Armenia, se ordenó regresar el proceso a la citaduría del Despacho para que procediera de conformidad; dicha actuación se llevó a cabo el mismo día7, sin embargo el ente territorial guardó silencio8.

El 12 de julio siguiente9, el FOMAG arrimó memorial informando que el 21 de junio de 2022, pagó en favor del demandante una suma equivalente a $ 6.649.695 por concepto de la sanción moratoria, reclamada en el asunto de la referencia adjuntando el comprobante respectivo e indicando que el mismo correspondía a 85 días de mora transcurridos entre el 08 de octubre y el 31 de diciembre de 2019, a partir de lo cual solicitó tener por acreditado dicho pago y desvincular al FOMAG del proceso, con ocasión al pago de la obligación, declarando además su falta de legitimación en la causa por pasiva; a su turno, el extremo demandante envió misiva el 08 de agosto de 202210, replicando la información atinente al pago, pero arguyendo que el mismo era parcial pues aún quedaba un saldo pendiente de $ 25.462.209 siendo imperativo entonces que el trámite continuara; por intermedio de la Secretaria del Juzgado11, se corrió traslado por 3 días a las partes de las excepciones propuestas por el FOMAG, empero, el interesado no se pronunció. Mediante auto del 18 de enero de 202312, la A-quo declaró no probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa formulada por el FOMAG, imprimió al proceso el trámite de sentencia anticipada, tuvo como no contestada la demanda por el Municipio de Armenia y, corrió traslado de las pruebas 3 One Drive Carpeta 2021-00221 Subcarpeta 01CuadernoPrincipal Archivo 007ActaRepartoCorreo.pdf. 4 One Drive Carpeta 2021-00221 Subcarpeta 01CuadernoPrincipal Archivo 008Autoadmitedemanda.pdf. 5 One Drive Carpeta 2021-00221 Subcarpeta 01CuadernoPrincipal Archivo 011ContestacionDdaFomag.pdf. 6 One Drive Carpeta 2021-00221 Subcarpeta 01CuadernoPrincipal Archivo InformeRegresoACitaduriaNotificacion.pdf. 7 One Drive Carpeta 2021-00221 Subcarpeta 01CuadernoPrincipal Archivo 13NotificacionAdmisionDdaMunicipioArmania.pdf. 8 SAMAI Índice 00011 – Juzgado. 9 SAMAI Índice 00009 – Juzgado. 10 SAMAI Índice 00010 – Juzgado. 11 SAMAI Índice 00011 – Juzgado. 12 SAMAI Índice 00013 – Juzgado.

Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01. Demandante: Jefersson Arias Alzate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 4 aportadas por el FOMAG por el término de 3 días, indicando que las mismas serían valoradas en la oportunidad correspondiente y que dicho traslado se surtiría de forma concomitante al plazo para alegar de conclusión; adicionalmente, fijó el litigio y, corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

Los sujetos procesales guardaron silencio frente al traslado de las pruebas y solamente el FOMAG alegó de conclusión13. Encontrándose el proceso a Despacho para sentencia, mediante auto del 24 de octubre de 202314 se decretó prueba de oficio consistente en oficiar a la Fiduprevisora en su calidad de vocera y administradora de los recursos del FOMAG para que dentro de los 10 días siguientes, certificara la fecha en que el Municipio de Armenia - Secretaría de Educación, remitió a esa entidad la Resolución 1754 del 19 de julio de 2019 mediante la cual se reconocieron unas cesantías parciales en favor del demandante, así como su fecha de aprobación o improbación, arrimando los soportes correspondientes.

En respuesta a lo pedido, la Fiduprevisora allegó15 las documentales que daban cuenta de la trazabilidad en el procedimiento; después, con miras a garantizar la contradicción de tales documentales, a través de auto del 17 de noviembre de 202316 se pusieron en conocimiento de las partes dichas documentales. IV. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA17.

El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia en fallo proferido el día 19 de diciembre de 2023, resolvió lo que sigue: (…)

PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de los actos fictos negativos configurados el 1 de diciembre de 2020 a través de los cuales las demandas negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria solicitada por la parte demandante mediante petición elevada el día 1 de septiembre del año 2020.

SEGUNDO: CONDÉNESE al Municipio de Armenia, a que, reconozca y pague en favor de Jefersson Arias Alzate, sanción moratoria imputable a dicha entidad territorial equivalente a 114 días de salario, de acuerdo a lo señalado en la parte considerativa de esta sentencia.

TERCERO: CONDÉNESE a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a que, reconozca y pague en favor de Jefersson Arias Alzate, sanción moratoria imputable a dicha entidad equivalente a 125 días de salario, de acuerdo a lo señalado en la parte considerativa de esta sentencia.

CUARTO: La liquidación que para el efecto se haga deberá entender que el salario diario al que se refiere la fórmula de liquidación prevista en el parágrafo 5 de la ley 1071 de 2006, está compuesta por la asignación básica devengada por el docente en el mes de octubre de 2019. La condena se indexará de conformidad con la fórmula incluida en la parte motiva de la presente sentencia.

QUINTO: Se advierte que en todo caso para efectos de los pagos a realizar deberán descontarse los que ya se hubieren hecho al demandante por parte de las entidades accionadas, por concepto de la sanción mora a la que se hace referencia en esta providencia.

SEXTO: Negar la solicitud de desvinculación presentada por el demandado Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme a lo expuesto en la parte motiva. (…). Para sustentar tales determinaciones, la Juez de Instancia efectuó un recuento de los antecedentes del trámite, se refirió a los hechos probados, a la sanción moratoria consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, así como a las conclusiones vertidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-336 de 2017 al abordar la procedencia de reconocer y pagar dicha sanción en favor de los docentes oficiales, anotando que tal postura fue replicada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 de julio 18 de 2018, en la cual además se definieron unas hipótesis relativas a la contabilización de términos para 13 SAMAI Índice 00015 – Juzgado. 14 SAMAI Índice 00017 – Juzgado. 15 SAMAI Índice 00019 – Juzgado. 16 SAMAI Índice 00021 – Juzgado. 17 SAMAI Índice 00024 – Juzgado.

A continuación, aludió a los responsables del reconocimiento, liquidación y pago tanto de las cesantías docentes como de las sanciones moratorias que llegaran a generarse, de cara a las regulaciones establecidas en la Ley 91 de 1989, los arts. 57 y 336 de la Ley 1955 de 2019 y el art. 324 de la Ley 2294 de 2023, citando algunos pronunciamientos realizados sobre la materia por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Quindío. En cuanto al caso concreto, dilucidó que el demandante elevó solicitud de reconocimiento y pago de una cesantía parcial el 08 de julio de 2019 y la misma fue reconocida mediante Resolución No. 1754 del 19 de julio de 2019, la cual se notificó el 11 de marzo de 2020; igualmente, adujo los dineros relativos a la prestación fueron puestos a disposición el 11 de junio de 2020.

De esta manera, coligió que en principio el término con que contaba el FOMAG para pagar las cesantías reclamadas - 45 días posteriores a la ejecutoria del acto de reconocimiento- venció el 15 de octubre de 2019 y por tanto, la mora tuvo lugar entre el 16 de octubre de 2019 y el 10 de junio del 2020, para un total de 239 días. No obstante, acotó que dicha mora no era imputable en su totalidad al Fondo en razón a que una vez ejecutoriado el acto de reconocimiento de cesantías, el ente territorial tardó 7 días hábiles en enviarlo al FOMAG para su aprobación, aunado a que se remitió con un error en el número de identificación del beneficiario de la prestación, que impedía el pago de la misma, por lo que se tardó 107 días más en expedir y remitir el acto corregido, aclarando que el término en cuestión se contabilizaba en días hábiles y no calendario en tanto para ese momento ya se había superado el plazo de Ley en el que el docente debía recibir sus cesantías, sin que las falencias suscitadas en los trámites administrativos pudieran trasladarse al afiliado.

Bajo ese entendido, advirtió una tardanza en la gestión a cargo tanto del Municipio de Armenia como del FOMAG, atribuible a este último en virtud a la fecha en que acaeció y atendiendo a la modificación incorporada al art. 57 de la Ley 1955 de 2019, a través del artículo de la Ley 1955 de 2019, a través del art. 324 de la Ley 2294 de 2023, que permitía imponer condenas en su contra hasta el “22 de diciembre del año 2022”.

Agregó que como ambas entidades fueron llamadas al proceso, se procedería a declarar la nulidad de los actos fictos objeto de demanda generados por el silencio tanto del Municipio de Armenia como del FOMAG de cara a la petición de reconocimiento del pago de la sanción mora presentada por el actor; igualmente, consideró viable la indexación de la condena y que no operó el fenómeno prescriptivo.

V. RECURSO DE APELACIÓN18. El FOMAG discrepó de la decisión de primer grado y para tal efecto, se refirió al art. 15 de la Ley 91 de 1989, que consagra el pago de las cesantías a los docentes oficiales con cargo a esa entidad, acotando que como dicha norma no estipuló un término para reconocer y pagar la prestación ni algún tipo de sanción en el evento que no se procediera de conformidad, ante el vacío normativo, los operadores judiciales optaron por aplicar el procedimiento general diseñado para los servidores públicos, contemplado en la Ley 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006, consistente en que la entidad que recibía la solicitud tenía un plazo de 15 días para reconocer las cesantías parciales y/o definitivas y, por su parte, el ente pagador contaba con 45 días para pagar los recursos a partir de la firmeza del acto, lo cual se traducía en que a partir del momento de la radicación de la petición de cesantías, la administración contaba con 65 o 70 días para poner a disposición los dineros, dependiendo si la misma fue presentada antes o después de la vigencia del CPACA.

Indicó que en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, el Consejo de Estado concluyó que a los docentes afiliados al FOMAG si les resultaban aplicables las 18 SAMAI Índice 00027 – Juzgado. Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01. Demandante: Jefersson Arias Alzate.

Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 6 disposiciones contenidas en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 en el sentido de que para el reconocimiento y pago de sus cesantías, debían respetarse los términos allí consagrados y de no hacerlo así, el FOMAG debía cancelar una sanción moratoria por cada día de retardo.

Recordó la naturaleza del FOMAG con base en lo descrito en el art. 3 de la Ley 91 de 1989, para sostener que a tono con el art. 56 de la Ley 952 de 2005 reglamentado por el art. 3 del Decreto Reglamentario 2831 de 2005, a los docentes les correspondía elevar las solicitudes de prestaciones económicas ante las entidades territoriales, las cuales resolverían lo pertinente en nombre de dicho Fondo; así las cosas, arguyó que los actos emitidos por los entes territoriales frente a ese tipo de solicitudes, eran verdaderos actos administrativos que debían sujetarse a control de haber resuelto las peticiones desfavorablemente.

Con fundamento en lo reglado en el art. 57 de la Ley 1955 de 2019, aseveró de un lado que la entidad territorial expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías con posterioridad al término fijado para tal fin, evidenciándose una responsabilidad en la mora causada de su resorte y del otro, que de llegar a imponerse condena sobre la sanción por mora deprecada al FOMAG, esta debía determinarse con cargo a los títulos de tesorería TES emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y no con cargo a los recursos del FOMAG de acuerdo con lo plasmado en el parágrafo transitorio del artículo referido ya que la mora se causó antes del mes de diciembre de 2019.

A continuación, manifestó que en el aplicativo de digitalización ONBASE -sistema de radicación y digitalización de prestaciones sociales de los docentes-, se registraba la siguiente información respecto de las cesantías objeto del proceso: A partir de lo esbozado, coligió que: i.) el acto administrativo No. 1754 del 19 de julio de 2019, fue remitido a la entidad el día 21 de agosto de 2019 y, ii.) su acto aclaratorio, esto es, la Resolución No. 0484 del 24 de febrero de 2020, fue remitida el 06 de mayo de 2020.

Por último, puso de presente que el FOMAG realizó el pago de la sanción moratoria el día 21 de junio de 2021, para que el demandante cobrara los recursos en la entidad financiera. VI. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN. La sentencia fue notificada el 12 de enero de 202419, el FOMAG presentó el recurso el 23 de enero siguiente20, por lo que la alzada se concedió mediante providencia del 04 de julio de ese año21.

Una vez sometido el proceso a reparto en segunda instancia22, 19 SAMAI Índices 00025 y 00026 – Juzgado. 20 SAMAI Índice 00027 – Juzgado. 21 SAMAI Índice 00030 – Juzgado. 22 SAMAI Índice 00002 Archivo 2.ActaIndividualDeRepartoDe2ª(.pdf) NroActua 2– Tribunal. Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01.

Demandante: Jefersson Arias Alzate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 7 por auto del 05 de septiembre de 202423 este Despacho admitió la apelación, negando además el decreto de las pruebas aportadas con el recurso; dentro de la oportunidad correspondiente, las partes guardaron silencio y el Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación no emitió concepto.

VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 7.1. La competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación conforme lo dispone el art. 15324 del CPACA, en concordancia con los arts. 243 y 247 ibídem. 7.2. Límites al recurso de apelación. En armonía con el art. 320 del CGP25, aplicable por remisión del art. 30626 del CPACA y siguiendo los parámetros propuestos por la Sección Tercera del Consejo de Estado27 en sentencia del 14 de julio de 201628, la Sala analizará la providencia impugnada en los repararos concretos formulados en la apelación. 7.3.

Oportunidad del medio del control y legitimación en la causa. Esta judicatura advierte que en el caso estudiado no operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por cuanto la demanda se dirige contra actos fictos configurados el 01 de diciembre de 2020, los cuales al tenor del literal d)29 del numeral 1 del art. 164 del CPACA, pueden sujetarse a control en cualquier tiempo.

En punto a la legitimación en la causa por activa, se observa que se están debatiendo derechos laborales y prestacionales del docente Jefersson Arias Alzate, quien otorgó poder a una profesional del derecho para actuar en su nombre y representación. Frente a la legitimación en la causa por pasiva, la demanda fue dirigida contra el FOMAG y el Municipio de Armenia, por cuanto la primera de las entidades enunciadas se creó con el objetivo asumir las prestaciones sociales del personal docente y a su turno, el ente territorial fue responsable de expedir y notificar la resolución por medio de la cual se reconocieron las cesantías reclamadas por el docente Arias Alzate; aunado a lo descrito, respecto de ambas entidades se depreca la configuración de los actos fictos demandados, en tanto guardaron silencio frente a la reclamación administrativa elevada por el interesado. 7.4.

Problemas jurídicos a resolver y metodología para solucionarlos. Conforme a las disertaciones vertidas en la apelación, corresponde a esta Sala de Decisión dilucidar si: ¿Hay lugar a modificar la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, teniendo en cuenta que en el caso 23 SAMAI Índice 00004 – Tribunal. 24 “ARTÍCULO 153.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”. 25 Aplicable a partir de su entrada en vigencia a partir del 1 de enero de 2014.

“ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71”. 26 Artículo 306.

“Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 27 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección 3. Subsección A. Sentencia proferida el 14 de julio de 2016.

C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Rad. 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482). 28 “(…) para el juez de segunda instancia, el marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se adoptó en la primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la que la jurisprudencia ha sostenido que las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.

(…)” (sic). 29 ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01.

Demandante: Jefersson Arias Alzate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 8 examinado las normas vigentes al momento de la solicitud de las cesantías viabilizan que la condena definida a cargo al FOMAG se asuma con títulos de tesorería TES?. Adicionalmente, se establecerá si existen más reparos concretos frente al fallo de primer grado que habiliten un pronunciamiento en segunda instancia sobre otras materias.

Para resolver los problemas jurídicos planteados, esta Corporación analizará directamente en el caso concreto las normas y la jurisprudencia aplicable, de acuerdo con la fecha de solicitud de las cesantías. 7.5. La Sala modificará el fallo recurrido atendiendo a que la condena deberá asumirla el FOMAG, pero con cargo a los títulos de tesorería TES.

Con ocasión de lo dispuesto por las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 200630, se fijaron unos términos para el pago oportuno de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, señalándose un plazo máximo de 15 días hábiles para expedir la resolución de reconocimiento de dicha prestación a cargo del ente territorial -una vez la solicitud reuniera todos los requisitos determinados en la Ley-, contados a partir de la radicación de la petición de reconocimiento y pago de las cesantías31.

Por su parte, el art. 5º de la Ley 1071 de 200632, indicó que 45 días hábiles después de haber quedado en firme el acto o resolución de reconocimiento de la prestación, el empleador debía efectuar el pago al acreedor del reconocimiento, motivo por lo cual, en el evento de incurrir en dilaciones, la entidad obligada debía reconocer y cancelar con sus propios recursos, una sanción por mora consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta que se hiciera efectivo el pago, siendo necesario únicamente acreditar la no cancelación dentro del término previsto en el art. 4º33 de dicha norma.

Adicional a los 15 y 45 días en comento, debían sumarse los 10 o máximo 12 días correspondientes a la ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional34. A su turno, la Ley 962 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos” en su art. 5635 determinó que las prestaciones sociales que pagará el FOMAG serían reconocidas por dicho Fondo mediante la aprobación del proyecto de resolución por 30 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” 31 “ARTÍCULO 4o.

TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.” 32 “ARTÍCULO 5o.

MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.” 33 “Artículo 4°.

Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley”. 34 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B - Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ - Bogotá D. C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018). - Rad.

No.: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) - Actor: JORGE LUIS OSPINA CARDONA - Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. “La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006”. 35 ARTÍCULO 56.

Racionalización de trámites en materia del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.

El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01. Demandante: Jefersson Arias Alzate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 9 parte de quien administrara sus recursos, mismo que debía ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial correspondiente.

En vigencia de las anteriores disposiciones normativas, se promulgó el Decreto 1075 del 26 de mayo de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación" disponiendo los términos que tienen para actuar tanto la Secretaría de Educación territorial en el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de los docentes oficiales, como la Fiduprevisora S.A. para el pago de las mismas con cargo a los recursos del FOMAG.

Así mismo, la Corte Constitucional profirió la Sentencia de Unificación SU- 336 de 2017 en la cual concluyó grosso modo que las normas generales de la sanción por el pago inoportuno de las cesantías resultaban aplicables al personal docente en tanto “(…) la voluntad del legislador al implementar el auxilio de cesantía así como la sanción por la mora en el pago de la misma, fue garantizar los derechos a la seguridad social y al pago oportuno de las prestaciones sociales de todo trabajador, independientemente de si este pertenece al sector público o al privado.

Para ello, buscó implementar un mecanismo ágil y eficaz que permitiera garantizar de manera efectiva un sustento que se torna básico para el sostenimiento del trabajador y de su núcleo familiar. Por esa razón, acoger una postura en virtud de la cual se acepte que los docentes estatales no son beneficiarios de la sanción moratoria de las cesantías no solo contraría esa voluntad del Legislativo y las razones por las cuales fue incluida dentro del ordenamiento jurídico una prestación social de esa naturaleza, sino que transgrede los fundamentos constitucionales en los cuales se sustentaron los proyectos de ley que ahora regulan la materia”, postura que fue replicada por el Consejo de Estado en la CE-SUJSII- 012-2018 del 18 de julio de 2018 al determinar en síntesis “5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.” Posteriormente, se expidió el Decreto 1272 del 26 de julio de 2018 “por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del FOMAG y se dictan otras disposiciones”, en el cual, entre otras, se definieron las gestiones a cargo de las entidades territoriales y la sociedad fiduciaria en lo que atañe al reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, así como dispuso que “El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ( )” sin perjuicio de la posibilidad de iniciar las acciones legales contra quien hubiera dado lugar a la misma con el objetivo que el FOMAG recuperara las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos dispuestos en la Ley 1071 de 2006, poniendo en cabeza de la Fiduprevisora S.A. acudir en acciones legales contra las entidades territoriales certificadas en educación que propiciaron la mora -arts. 2.4.4.2.3.2.22. a 2.4.4.2.3.2.28-.

A través del art. 5736 de la Ley 1955 de 2019, se determinó que las cesantías parciales y definitivas de los docentes oficiales serían reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial, mientras que el FOMAG se encargaría de 36 ARTÍCULO

57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.

El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.

En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.

No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.

El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01. Demandante: Jefersson Arias Alzate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 10 pagarlas; al mismo tiempo, se establecieron responsabilidades individuales a cargo de los entes territoriales y de la entidad pagadora por el incumplimiento de los plazos previstos para los trámites de reconocimiento y pago de las cesantías, determinando que los recursos del FOMAG solamente podían destinarse como garantía de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales de sus afiliados y para dichos efectos, con el objeto de financiar las sanciones moratorias a cargo del Fondo causadas a diciembre de 2019, se facultaría al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de tesorería TES administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas.

Por su parte, el art. 33637 ibidem preceptuó que dicha Ley regiría a partir de su publicación, la cual data del 25 de mayo de 2019, sumado a que entre otras normas y en lo que interesa al sub examine, derogó expresamente el art. 56 de la Ley 962 de 2005, que desde el año 2005 había puesto en cabeza de la administradora del FOMAG, es decir, la Fiduprevisora S.A., la aprobación del proyecto de resolución, permitiendo colegir de esta manera que las previsiones análogas dispuestas en los Decretos 1075 del 26 de mayo de 2015 y 1272 del 26 de julio de 2018 por ser de una jerarquía inferior a la Ley, por sustracción de materia también fueron derogadas.

De igual modo, mediante el Decreto 942 de 2022 “por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones” el Presidente de la República en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y, en desarrollo de lo previsto en el art. 57 de la Ley 1955 de 2019 introdujo variaciones sustanciales atinentes a la radicación de las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones económicas, así como a la gestión a cargo de las Secretarías de Educación y la sociedad fiduciaria, norma vigente a partir de su fecha de publicación, esto es, el 01 de junio de 2022, que respecto a la sanción moratoria, consagró: “(…)

ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.

Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.

PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad.

(…)” (Resaltado fuera del texto original). Después, el art. 32438 de la Ley 2294 de 2023 modificó el parágrafo transitorio del art. 57 de la Ley 1955 de 2019, en el sentido consistente de extender el financiamiento del 37 ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

(…) Se derogan expresamente el artículo 4 de la Ley 14 de 1983; el artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el artículo 174 del Decreto Ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la Ley 617 de 2000; el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005; 38 ARTICULO 324. Modifíquese el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual quedará así: Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01.

Demandante: Jefersson Arias Alzate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 11 pago de las sanciones por mora a cargo del FOMAG hasta el 31 de diciembre de 2022, facultando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serían administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas.

Entonces, a partir del marco jurídico reseñado y en armonía con las conclusiones a las que ha arribado el Consejo de Estado39 en asuntos similares, referidas a que la norma aplicable para casos en los que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria para docentes oficiales se define por la vigente al momento de la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías40, con miras a resolver el planteamiento de la alzada tendiente a que la condena por concepto de sanción moratoria determinada a cargo del FOMAG debe emitirse con cargo a los títulos de tesorería TES, conviene precisar que no existe discusión en torno a que las cesantías de que trata este trámite fueron solicitadas el 08 de julio de 2019 -así lo determinó la A-quo y se verifica en el proceso41- y con ocasión a ello, la norma vigente en cuanto a la responsabilidad de las entidades involucradas en la expedición, notificación y pago de los actos administrativos de reconocimiento de cesantías de los docentes oficiales, era el art. 57 de la Ley 1955 de 2019 -sin modificaciones- cuyo tenor literal dispuso: “(…)

PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.

El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención (…)”. Con sustento en lo anterior, se infiere que para el momento en el cual se radicó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, la norma establecía lo que sigue:

ARTÍCULO

57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. ( )

El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Magistrado Ponente Juan Camilo Morales Trujillo, del 27 de marzo de 2025, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, demandante Norma Barreros Padilla, demandado FOMAG y Departamento del Magdalena. 40 Ha indicado: “36.

De igual manera, es preciso tener en cuenta que esta Subsección22 ha concluido que cuando el trámite del reconocimiento de cesantías se da antes de la Ley 1955 de 2019, es la Nación (Ministerio de Educación Nacional), con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la entidad obligada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el desembolso tardío de las cesantías de los docentes, pues la eventual responsabilidad de la entidad territorial surgió desde la entrada en vigencia de dicha ley y conforme a las hipótesis consagradas en ella.” 41 SAMAI Índice 00019 – Juzgado.

A partir del 01 de enero de 2020, según el parágrafo del art. 57 de la Ley 1955 de 2019 la entidad territorial responde de forma individual y autónoma, con cargo a su patrimonio por la mora que le sea atribuida en la expedición y notificación del acto administrativo que reconozca y liquide las cesantías parciales o definitivas de los docentes oficiales cuando pretermita los términos dispuestos en el art. 4 de Ley 1071 de 2006. 3.

La Fiduprevisora S.A. responde a partir del 01 de enero de 2020 con los títulos de tesorería – TES por la mora causada en el desembolso tardío de las cesantías a cargo del FOMAG según el parágrafo transitorio del art. 57 de la Ley 1955 de 2019. 4. A partir del 01 de junio de 2022, fecha de entrada en vigencia del Decreto reglamentario 942, la Fiduprevisora S.A. responderá con su patrimonio por la mora que genere por el pago tardío de las cesantías a los docentes oficiales.

En caso que la mora sea atribuible tanto a la entidad territorial, como a la Fiduprevisora S.A., se calculará y pagará en forma proporcional de acuerdo a los días de retraso de cada una. Bajo ese entendido y en aras a dirimir la controversia planteada por la demandada FOMAG, se enfatiza que el art. 57 original de la Ley 1955 determinó a modo de medida transitoria que la mora atribuible por el pago tardío de las cesantías con los recursos del FOMAG, causada al 31 de diciembre de 2019 se pagaría con títulos de tesorería TES; dicha norma, a su vez consagró prohibición expresa al FOMAG para que destinara sus recursos al pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa.

A su turno, la modificación introducida por el art. 324 de la Ley 2294 de 2023, dispuso que la mora en el pago de las cesantías con recursos del FOMAG imputable a la Fiduprevisora S.A. causada hasta el 31 de diciembre de 2022, se pagaría con títulos de tesorería TES, dejando en evidencia que aún no se había superado la situación de “bloqueo institucional” como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia SU-041 de 2020 en la que se encontraba la Fiduciaria y el FOMAG para atender los requerimientos de sus usuarios, entre otras, propiciado como lo sostuvo esa entidad judicial por la emisión de las sentencias de esa Corte SU-336 de 2017 y de Unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, que no otorgaron un periodo de transición al FOMAG y a la Fiduprevisora S.A. para ponerse al día en el pago de sentencias, conciliaciones, sanciones mora y, las respuestas a las distintas solicitudes, que no se superaron en el periodo de transición otorgado hasta el 31 de diciembre de 2020 con la sentencia de esa Corte SU-041 de 2020; esa circunstancia, a juicio de esta Sala fundó principalmente la medida legislativa adoptada por el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 2294 de 2023 art. 324) para que las moras generadas hasta el 31 de diciembre de 2022 por la Fiduprevisora S.A. al pagar tardíamente las cesantías con los recursos del FOMAG, se cubrieran con títulos TES.

Siguiendo ese hilo argumentativo, se observa que como el art. 57 de la Ley 1955 de 2019 de forma expresa no reguló con cargo a qué recursos la Fiduprevisora S.A. encargada del pago de las cesantías de los docentes con los recursos del FOMAG debía asumir las sanciones moratorias que ocasionara a partir del 01 de enero de 2020 -hasta el 31 de diciembre de 2019 reguló que el FOMAG respondería con títulos TES-, aunado a que solo hasta el 01 de junio de 2022 entró en vigencia el Decreto reglamentario 942 de ese año, en el cual expresamente se determinó que esa Fiduciaria respondería con recursos propios por las pluricitadas sanciones moratorias, significando con ello que antes de la entrada en vigor de esa norma reglamentaria, no podía válidamente ordenarse que la Fiduprevisora S.A. asumiera esa indemnización con su patrimonio y, en caso contrario, implicaría desconocer que esa consecuencia (sanción) debe respetar el debido proceso constitucional (art. 29 Carta Política), en cuanto a su regulación taxativa y clara en la norma, así como también debe serlo la conducta reprochada, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-219 de 201742. 42 Sobre el particular, en dicha sentencia se consideró: (…) “Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01.

Demandante: Jefersson Arias Alzate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 13 En suma, en vigencia del parágrafo transitorio del art. 57 de la Ley 1955 de 2019 en su versión original, el FOMAG con títulos TES se hace cargo de las sanciones mora generadas hasta el 31 de diciembre de 2019 y las sanciones moratorias causadas por la entidad encargada de pagar las cesantías, a partir del 01 de enero de 2020 y hasta el 31 de mayo de 2022, se financian por la Fiduprevisora S.A. con cargo a los títulos de tesorería TES.

Del mismo modo, teniendo en cuenta que si bien el Decreto 942 de 2022 del 01 de junio de ese año definió el pago de la sanción moratoria por parte de la Fiduprevisora S.A. con su propio patrimonio, lo cierto es que el Plan Nacional de Desarrollo de 2023 (Ley 2294, art. 324), para ese mismo interregno determinó que las moras generadas hasta el 31 de diciembre de 2022 se pagarían con recursos TES; entonces ante el conflicto normativo o la antinomia suscitada entre ambos preceptos, debe prevalecer la Ley -Plan de Desarrollo- sobre el Decreto reglamentario, conforme a lo reglado en los arts. 243 y 344 de la Ley 153 de 1887, pues pese a que ambas coexisten, la regulación especial prevalece sobre la general y la norma posterior que reguló integralmente la materia, sobre la anterior.

Así las cosas, emerge que como en el sub examine la radicación de la solicitud de cesantías aconteció el 08 de julio de 2019, la norma vigente para dicha época era el parágrafo transitorio del art. 57 de la Ley 1955 de 2019 en su versión original y en consecuencia, la sanción moratoria determinada por la A-quo respecto del FOMAG, deberá pagarse por dicha entidad pero con cargo a los títulos de tesorería TES, prosperando de esta manera la inconformidad propuesta por el recurrente frente a dicho tópico.

Se hace salvedad consistente en que si bien conforme a las consideraciones esbozadas, la totalidad de la mora debía atribuirse al FOMAG con cargo a los títulos de tesorería TES y no responsabilizar también al ente territorial en relación a la misma, como dichos aspectos no fueron debatidos por el ente territorial y tampoco objeto de la apelación, le está vedado al Ad - quem modificar la decisión en ese sentido.

Decantados estos presupuesto, la Corporación advierte que no se revisarán los extremos de causación de la sanción moratoria por cuanto si bien la entidad en su recurso trajo a colación algunas fechas atinentes al trámite, analizado con minucia el recurso, con las mismas no se controvirtieron puntualmente los extremos de la mora definida por la primera instancia, circunstancia que revela que no hubo ningún reparo concreto relativo a dicha temática, que habilite a esta Corporación para realizar un pronunciamiento sobre el particular, máxime cuando de forma genérica únicamente se expresó que la entidad territorial expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías con posterioridad al término fijado en la Ley, empero, se itera, no discrepó de los límites temporales establecidos por la A-quo.

Ahora, en lo que atañe al pago de la sanción moratoria al que hizo alusión la entidad, se avizora que ese tema fue examinado por la primera instancia y corolario de ello, en la sentencia debatida -numeral quinto- se dispuso que en todo caso, “para efectos de los pagos a realizar deberán descontarse los que ya se hubieren hecho al demandante por parte de las entidades accionadas, por concepto de la sanción mora a la que se para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas.

Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”;

(iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad” (…). Y más adelante, concluyó: “(…) Se ha admitido que el legislador no está obligado a detallar con precisión cada uno de los elementos del tipo. Para ello los tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados, que comprenden aquellos preceptos que contienen descripciones incompletas de tales conductas, “se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, cuando pueden ser completados y precisados por el intérprete autorizado, logrando éste realizar a satisfacción el respectivo proceso de adecuación típica de la infracción”.

Para establecer de manera razonable el alcance y precisión de las conductas y sus sanciones, el operador jurídico puede basarse en el mismo contexto normativo, en las remisiones de las disposiciones, en criterios técnicos, lógicos, empíricos, semánticos o de otra índole. (…)” (Resaltado fuera del texto original). 43 ARTÍCULO 2. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior.

En caso de que una ley posterior sea contraria á otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior. 44 ARTÍCULO 3.Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería. Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01.

Demandante: Jefersson Arias Alzate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 14 hace referencia en esta providencia”, aunado a que se negó la desvinculación del FOMAG tras advertir su responsabilidad en la mora. Bajo ese entendido, tampoco es plausible extraer un punto de disenso proveniente de dicho planteamiento, pues de un lado, en ningún momento el extremo recurrente siquiera señaló que dicho pago fuera total y que por ende correspondiera exonerarlo de la responsabilidad y del otro, como quiera que la primera instancia si consideró el desembolso en cuestión para que fuera descontado la totalidad de la sanción tasada.

VIII. CONDENA EN COSTAS. Esta Corporación se abstendrá de condenar en costas a las partes, como quiera que, conforme al criterio acogido por este Tribunal en Sala Plena del 1º de noviembre de 201845, se considera que no hay lugar a imponerlas en esta instancia porque no se demostró su causación. IX. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia46 y por autoridad de la ley.

FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, así: “(…)

TERCERO: CONDÉNESE a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a reconocer, liquidar y pagar con cargo a los títulos de tesorería TES y en favor del docente Jefersson Arias Alzate, la sanción moratoria a que se refiere el parágrafo transitorio del art. 57 de la Ley 1955 de 2019, imputable a dicha entidad en un equivalente a 125 días de salario, de acuerdo a lo señalado en la parte considerativa de esta sentencia”.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo recurrido.

TERCERO: Sin lugar a imponer condena en costas en esta instancia.

CUARTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a lugar en el sistema de consulta y gestión de procesos para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta No. 023 de la fecha.

Notifíquese y Cúmplase. Los magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS CARLOS ALZATE RÍOS LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA DEA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» 45 TAQ Sala Plena de Decisión, M.P. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO, radicado 63001-3340-005-2016-00066-01, con aclaración de voto Mg.

LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA. 46 Artículo 280 CGP. Sentencia de Segunda Instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-004-2021-00221-01. Demandante: Jefersson Arias Alzate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y Municipio de Armenia. 15