Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 Cartagena de Indias D.T. y C., doce (12) de febrero dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control ACCIÓN POPULAR Radicado 13-001-23-33-000-2024-00309-00 Demandante DISTRITO DE CARTAGENA Demandado SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Tema TOMA DE BIENES, HABERES, NEGOCIOS E INTERVENCIÓN FORZOSA PARA ADMINISTRAR Magistrada Ponente MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ II.- PRONUNCIAMIENTO.
Procede la Sala de Decisión No. 003 del Tribunal Administrativo de Bolívar a pronunciarse de fondo sobre la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos por el señor Alcalde del Distrito de Cartagena Dumek José Turbay Paz contra el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.
III.- ANTECEDENTES. 3.1. La demanda. 3.1.1. Pretensiones.1 Fueron invocas por el señor alcalde las siguientes (se trascribe): “PRIMERO: declarar la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, por parte de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, y el MINISTERIO DE SALUD y PROTECCIÓN SOCIAL.
SEGUNDO: ORDENAR a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, y al MINISTERIO DE SALUD y PROTECCIÓN SOCIAL, la cesación inmediata de la medida administrativa de toma de posesión que recae contra la E.S.E Hospital Cartagena de Indias.
TERCERO: ORDENAR a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, y al MINISTERIO DE SALUD y PROTECCIÓN SOCIAL, entregue inmediata la administración a la E.S.E Hospital Cartagena de Indias. 1 Folios 66-67 pdf 01DEMANDA (Carpeta 01CuadernoPrincipal) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 CUARTO: ORDENAR las medidas necesarias tendientes a evitar la vulneración de los derechos colectivos alegados violados.” 3.1.2.
Hechos.2 Aduce el señor Alcalde Mayor del Distrito de Cartagena que, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, actualmente incurren en violación al derecho colectivo de moralidad administrativa, con ocasión de la prórroga permanente a la que han sometido la medida administrativa de toma de bienes, haberes, negocios e intervención forzosa para administrar de la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, que fue dispuesta primigeniamente a través de la Resolución No. 005718 del 18 de mayo de 2021, dictada por la Superintendencia Nacional de Salud.
Lo anterior por cuanto, considera el burgomaestre que, no era necesario prorrogar la medida y continuar con la intervención forzosa de la ESE Hospital Local de Cartagena de Indias, si se tienen en cuenta, en síntesis, las siguientes razones: - La medida de intervención forzosa administrativa es por naturaleza de carácter temporal y para su levantamiento o conversión en otra medida, no necesariamente deberá haberse cumplido el 100% de las metas establecidas, sino determinar que la entidad se encuentra en condiciones de prestar en forma adecuada el servicio de salud a los usuarios, lo que en efecto ya ocurrió, según como lo confirman las consideraciones incorporadas en los actos que ordenan la prórroga en las que se ratifica que el objeto que dio lugar a la medida de intervención se encuentra en la actualidad subsanado. - Conforme viene probado en el formato CTFT20 del 2 de mayo de 2023, expedido por la Dirección de Medidas Especiales para Prestadores de Servicios de Salud y la Superintendencia Delegada para Prestadores de Servicios de Salud (Ad hoc), descrito en la Resolución N. 118 del 17 de mayo de 2023, “La ponderación general del plan de acción para la ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS en el Sistema de Gestión y Control de las Medidas Especiales - FENIX al corte de febrero de 2023 evidenciaba un cumplimiento del 80,2%” ubicándolo en nivel aceptable, con actividades pendientes por llevar a cabo, y “El plan de trabajo del agente especial interventor presenta un avance de 83% de cumplimiento en las 55 actividades ordenadas”. 2 Folios 1-46 pdf 01DEMANDA (Carpeta 01CuadernoPrincipal) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 - Teniendo en cuenta el avance que ha logrado la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, se encuentra en capacidad de desarrollar las actividades que son propias de la operación ordinaria de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud - IPS como los son, la recuperación de cartera, pago de pasivos, depuración permanente y sostenible, atención de los procesos jurídicos en contra, mantenimiento de los indicadores de calidad, seguridad clínica y oportunidad, entre otros, y que para ejercer dichas actividades, no se requiere estar bajo la figura de la medida de intervención forzosa administrativa para administrar.
Asegura además que, estando demostrado los avances que ha tenido la E.S.E Hospital Local Cartagena de Indias, durante su intervención, en el que se evidencia la corrección de las situaciones económicas y administrativas, subsanandose los hallazgos inicialmente encontrados y estando en la actualidad la institución intervenida en condiciones de desarrollar su objeto social, no era procedente la prórroga de la intervención para administrar, sino que por el contrario, lo que procedía era levantarla, teniendo igualmente el compromiso y la plena certeza, que la actual administración y el gerente que sea designado, garantizarán la correcta prestación de los servicios de salud y evitarán el deterioro sistémico del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Reitera que, de acuerdo con lo reseñado en el plan de trabajo descrito en la Resolución Ejecutiva No. 118 del 17 de mayo de 2023, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en la recomendación del Comité de Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud, se señaló que, durante la nueva prórroga se debía lograr el cumplimiento de las acciones que se encontraban por culminar, razones más que suficientes, por las que se considera, no era procedente conceder una nueva prórroga de la toma de posesión e intervención para administrar de la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, habida cuenta que, debían encontrarse subsanadas las falencias que subsistían hace un (1) año, puestas en conocimiento por parte del Agente Especial Interventor de la E.S.E, y al no haberse subsanado las mismas, se incumplió con la finalidad de la segunda prórroga pero ello correspondería a omisiones, incuria y actos negativos de parte del Agente Interventor, no atribuibles a la Ese Hospital Cartagena de Indias.
Afirma que, no le queda otro medio que el de, acudir a la acción popular, con el fin de garantizar el derecho colectivo de moralidad administrativa, por haber incurrido el Ministerio de Salud y Protección Social, al expedir la Resolución No. 151 de 16 de mayo de 2024, mediante la cual se ordenó la prórroga de la medida de intervención para administrar de la E.S.E Hospital Local Cartagena de Indias, por el término de un (1) año, en una actuación Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 ilegal, que contraría las normas que rigen la materia, y que no es coherente con los fines de las facultades asignadas a ese Ministerio, transgrediendo la moralidad pública.
Finalmente sostiene que, es evidente que la actuación del Ministerio de Salud y Protección Social, al proferir la precitada resolución, por el término de un (1) año más, “no se acompasa con lo reglado en lo dispuesto en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, Ley 100 de 1993, el artículo 115 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999, aplicable al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por remisión del artículo 233 de la Ley 100 de 1993;
Artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010; inciso 3 numeral 2 del artículo 116 del Decreto-Ley 663 de 1993, modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999 y el inciso 3 numeral 2 del artículo 9.1.2.1.1. Decreto 2555 de 2010”, ni es coherente con el interés de la colectividad, en este caso con la ciudadanía del Distrito de Cartagena, que espera que la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, tenga un manejo adecuado del erario, por tratarse de recursos públicos del Sistema de Seguridad Social en Salud. 3.2.
Contestación. 3.2.1. Superintendencia Nacional de Salud.3 El ente regulador se opuso a las pretensiones de la acción popular, argumentando que, no existe prueba sumaria que demuestre que el actuar de las entidades demandadas haya amenazado o conculcado el derecho popular que se pretende proteger u otro de similar rango. Manifiesta que, no existe razón jurídica, fáctica ni técnica para que el Ministerio de Salud y de Protección Social ordene el levantamiento de la medida de Intervención Forzosa Administrativa para administrar la E.S.E. Hospital Local de Cartagena de Indias.
En sus razones de defensa expuso el marco legal bajo el cual opera dicho organismo pues, lo considera necesario para entender el alcance del ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a su cargo. Respecto a la necesidad de la prórroga de la medida de intervención forzosa administrativa para administrar a la ESE Hospital Local Cartagena de Indias y contra el reproche del actor por no haberla levantado con el porcentaje de 3 Pdf 26 (Carpeta 01CuadernoPrincipal).
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 avance, argumentó que, en la normativa que rige los procesos administrativos de intervención (Decreto le ley 663 de 1993), no existen reglas establecidas que permitan medir de alguna manera el avance o sustentar el criterio para el levantamiento de las medidas de intervención, pues cada entidad reúne condiciones particulares que se someten al análisis del área encargada del seguimiento (Superintendencia Delegada para Prestadores de Servicios de Salud) y posteriormente es debatida en el Comité Medidas Especiales, instancia consultiva que finalmente emite la recomendación al Superintendente Nacional de Salud y que para el caso que nos ocupa, tiene discrecionalidad y autonomía para adoptar la decisión final.
En línea con lo anterior resalta la discrecionalidad con que actúa la administración para adoptar o no la decisión de levantar la medida y subraya que dicha discrecionalidad no atenta ni riñe con los derechos colectivos que se pretenden proteger, pues, tanto la Superintendencia Nacional de Salud como el Ministerio de Salud y Protección social, han actuado a la luz de la legislación y esta última, motivó de manera suficiente la Resolución Ejecutiva Núm.151 del 16 de mayo del 2024, que respalda la prórroga de la medida.
Asegura que, el actor popular desestima la importancia de las actividades que aún se mantienen y que requieren atención, corrección y gestión y que hacen parte de las acciones que se adoptaron para conjurar y contrarrestar los hallazgos que dieron origen a decretar la medida de intervención forzosa. Precisa que, el concepto técnico emitido por la Superintendencia Nacional de Salud, permite concluir que, con la medida se ha logrado una tendencia positiva hacia la mejora, sin embargo, existen puntos que se deben fortalecer para lograr una entidad autosostenible que se encuentre en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social y que han sido advertidos en los actos administrativos que sustentan las prórrogas, es decir en las resoluciones 2022420000002275-6 del 18 de mayo de 2022 y ejecutiva núm. 118 del 17 de mayo de 2023.
Agrega que, si bien la medida de intervención forzosa para administrar a la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, ha mostrado un avance significativo, esto no quiere decir que la situación que dio cabida a la medida se haya superado, por lo tanto, no es procedente el presente medio de control. 3.2.2. Ministerio de Salud y Protección Social.4 4 Pdf 27 (Carpeta 01CuadernoPrincipal) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 Se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que, la actuación del ministerio en relación con la prórroga de la medida administrativa de intervención de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias cuenta con sustento factico, jurídico y técnico.
Expuso las funciones que determina la ley, tanto del Ministerio de Salud como de la Superintendencia Nacional de Salud Respecto a la Resolución Ejecutiva No. 151 del 16 de mayo de 2024, con la cual se prorrogó la medida de intervención ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud a la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, argumentó que, para su análisis, se revisaron los documentos, argumentos y conclusiones presentados por la Superintendencia Nacional de Salud en el concepto emitido por dicha entidad el 22 de abril de 2024 y las conclusiones del Informe Plan de Acción 2021-2024 sobre el estado de la medida de intervención, presentado por el Agente Especial Interventor de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias.
Afirma que, como resultado del análisis, se identificó una mejora significativa en el componente administrativo y financiero de la entidad, lo cual se evidencia también en las conclusiones presentadas por la Superintendencia Nacional de Salud y el informe presentado por el Agente Especial Interventor de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no obstante, dicha mejora no es suficiente para recomendar el levantamiento de la medida de intervención forzosa, toda vez que, es necesario dar continuidad a las diferentes acciones administrativas y de gestión, que permitan incrementar la producción y venta de servicios, al igual que el recaudo respecto a los ingresos reconocidos por venta de servicios de salud.
Igualmente, fortalecer las actividades que generen reducción en los gastos operativos y gastos totales, de manera que se continúen generando resultados operacionales positivos. 3.3. Actuación procesal. La demanda fue presentada y sometida a reparto el 17 de junio del año 20245. Seguidamente se admitió para su trámite a través de auto del 08 de julio del 20146, notificándose debidamente a las partes accionadas.
La correspondiente audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 10 de diciembre del 20247. Allí se dio apertura al periodo probatorio y se tuvieron por legalmente incorporadas las pruebas documentales allegadas por las 5 Pdf 6 (Carpeta 01CuadernoPrincipal) 6 Pdf 08 (Carpeta 01CuadernoPrincipal) 7 Pdf 44 (Carpeta 01CuadernoPrincipal) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 partes con sus respectivos escritos de demanda y contestación. Se dejó constancia que, no se solicitó el decreto y practica de pruebas y, se reconoció como codyuvantes del actor popular a los señores Cesar Eduardo Cárcamo Camargo y Anderson Manuel Tirado Sánchez.
El traslado para alegar se surtió a través de auto dictado el 28 de enero del 20258. 3.6. Alegatos. 3.6.1. Distrito de Cartagena9 Argumenta el Distrito de Cartagena que, se encuentran probados los siguientes aspectos: * Conforme al FORMATO CTFT20 del 2 de mayo de 2023, elaborado por la Dirección de Medidas Especiales para Prestadores de Servicios de Salud y la Superintendencia Delegada para Prestadores de Servicios de Salud, se encuentra probado el porcentaje de avance de cumplimiento respecto a los hallazgos encontrados en la ESE Hospital Local Cartagena de Indias. * En el texto de la Resolución Ejecutiva No. 118 de 17 de mayo de 2023, emanada del Ministerio de Salud y Protección Social, se enlistaron las (17) actividades que a la fecha (sic) supuestamente se encontraban pendientes por culminar por parte del Agente Interventor de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, para el cumplimiento del 100% de los cincuenta y cinco (55) hallazgos ordenados inicialmente por la Superintendencia Nacional de Salud. * La respuesta de la Directora de Medidas Especiales para Prestadores de Salud (e), Doctora Martha Yolima Pasachoa Moreno, de fecha 4 de junio de 2024, con radicado no 20244200001155101, provocada por petición del alcalde, demuestra que la entidad si es viable y que se encontraba satisfecha la finalidad de la medida, lo que da al traste con los argumentos sostenidos por los accionados para propiciar las sucesivas prórrogas (3) de la intervención. * La Resolución No. 151 de 16 de mayo de 2024, mediante la cual se ordenó la prórroga de la medida de intervención para administrar de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, por el término de un (1) año, es decir, desde el 18 8 Pdf 45 (Carpeta 01CuadernoPrincipal) 9 Pdf 50 (Carpeta 01CuadernoPrincipal) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 de mayo de 2024, hasta el 17 de mayo de 2025, demuestra que, de diecisiete (17) actividades pendientes por culminar según la Resolución Ejecutiva No. 118 de 17 de mayo de 2023, emanada del Ministerio de Salud y Protección Social, se pasó, sin explicación y fundamento alguno, a treinta y dos (32) actividades pendientes por realizar por parte del Agente Interventor de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, mencionando actividades que no se encontraban enlistadas en los cincuenta y cinco (55) hallazgos que dieron lugar a la toma de posesión de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias en la resolución primigenia, lo que deja demostrado el irregular ejercicio de la potestad administrativa de intervención. Concluye que, de acuerdo con las pruebas enlistadas, se demuestra que, se han corregido las deficiencias administrativas, económicas y asistenciales que motivaron la toma de posesión. 3.6.2.
Ministerio de Salud y Protección Social10 Instó a que, se desestimen las pretensiones de la demanda, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, frente a la necesidad de prorrogar la medida de intervención. Recordó, para efectos de sustentar nuevamente la inexistencia de vulneración a los derechos e intereses colectivos invocados, la decisión que en este proceso adoptó el Consejo de Estado el 18 de noviembre del 2024, a través de la cual revocó la medida cautelar de suspensión provisional de la resolución expedida por el Ministerio de Salud mediante la cual dispuso la prórroga de la de intervención del Hospital Local Cartagena de Indias. 3.6.3.
Superintendencia Nacional de Salud11 Asegura que, con el material probatorio aportado, no se logra demostrar cómo el Ministerio de Salud y protección social con la expedición de la Resolución de la Resolución No. 151 de 16 de mayo de 2024, vulneró derecho a la moralidad pública y, asimismo, no está demostrada cuál acción u omisión de la Superintendencia Nacional de Salud conllevó a la presunta vulneración del derecho a la moralidad pública.
Argumenta que, el descontento del accionante gira en torno a la legalidad del acto administrativo por el cual se ordenó la prórroga de la medida de 10 Pdf 47 (Carpeta 01CuadernoPrincipal) 11 Pdf 48 (Carpeta 01CaudernoPrincipal) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 intervención para administrar de la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, por ello está demostrada la indebida escogencia del medio de control.
Aduce que, los argumentos del accionante carecen de soporte jurídico y legal, en tanto olvidó que la intervención hecha por la Superintendencia Nacional de Salud y prorrogada por el Ministerio de Salud y protección Social normativamente no se establece reglas que midan el avance y que sustenten el criterio para el levantamiento de las medidas de intervención. Manifiesta que, está demostrado que la prórroga de la medida se encuentra sustentada en el concepto técnico emitido por la Superintendencia Nacional de Salud, dónde se evidencia un análisis de las condiciones actuales de la entidad, sin que se demuestre que dichas condiciones sean inexistentes, lo cual permite concluir que, si bien con la medida se había logrado una tendencia hacia la mejora, en todo caso existían puntos que se debían fortalecer para lograr que la entidad estuviera en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social. 3.7 Concepto del Ministerio Público.
Guardó silencio. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD. No se observan vicios que acarreen la nulidad de lo actuado o impidan proferir decisión. V.- CONSIDERACIONES. 5.1. Competencia. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso, en primera instancia, por disposición del artículo 152, numeral 14 de la Ley 1437 del 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021.
Además, el fuero territorial corresponde al de la sede de este Tribunal por el lugar de la ocurrencia de los hechos y según dispuesto en el inciso 2° de la Ley 472 de 1998. 5.2. Problema jurídico. La Sala verificará si en el sub-lite se encuentra acreditada la trasgresión o amenaza al derecho colectivo a la moralidad administrativa, con ocasión de la prórroga a la que se ha sometido la medida de intervención administrativa Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 dispuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social, respecto de la ESE Hospital Cartagena de Indias. 5.3.
Tesis de la Sala. La Sala sostendrá que, si se encuentra acreditada la trasgresión al derecho colectivo a la moralidad administrativa, con ocasión de la prórroga a la que se ha sometido la medida de intervención administrativa de la ESE Hospital Cartagena de Indias. Hay lugar a adoptar medidas de protección. 5.4. Marco normativo y jurisprudencial.
El presente fallo se fundamenta en las siguientes normas y sentencias: - Constitución Política de Colombia: artículos 88 y 287. - Decreto Ley 663 de 1993 “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración” modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999. - Decreto 2555 de 2010. - Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, radicación nro. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), C.P. William Hernández Gómez. - Corte Constitucional, sentencia: C-380 del 2019, C-644 del 2011 y T 446 del 2007 5.5 Cuestiones previas. 5.5.1.
Requisito de procedibilidad. Se recuerda que, con la demanda popular fue acompañado escrito de solitud de medida cautelar con carácter de urgente12, que fue resuelto en su oportunidad por el ponente, razón por la cual no fue necesaria ni exigible la acreditación del requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 161, numeral 4 de la Ley 1437 del 2011. 5.5.2.
Procedencia del medio de control. 12 pdf 01MEDIDASPREVIAS309 (Carpeta 02CaudernoMedidaCautelar) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 Nuestro ordenamiento jurídico permite que, a través de la acción popular se demande la protección de los derechos colectivos, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato.
Así lo prevé la regla 144 de la Ley 1437 del 2011, sin que, en uno u otro caso, pueda el juez anular el acto o el contrato. En honor a esa regla se aclara que, a través de esta decisión no juzga la Magistratura la legalidad del acto o los actos administrativos que dispusieron la prórroga de la medida de intervención, sino la necesidad de adoptar medidas de protección para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos invocados.
La decisión no apareja, per se, la declaratoria de nulidad de ningún acto. El carácter del medio de control sí que permite entonces al juez tomar medidas cuando la afectación provenga de actos administrativos, y en ello en gran medida tiene que ver con que, ni la Constitución13 ni la ley14 supeditan el ejercicio de la acción popular a la existencia de otro u otros mecanismos de defensa judicial.
En efecto, la acción popular no está prevista en la Constitución como una acción de carácter subsidiario, dado el objeto que persigue cual es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos colectivos. Así, su configuración constitucional y legal permite su procedencia de manera autónoma e independiente a otros medios de defensa judicial ordinarios.
La anterior postura ha tenido eco en el seno de la Corte Constitucional15 y el propio Consejo de Estado para quien “la acción popular no se ve afectada por la existencia de otras acciones como tampoco su procedencia impide que ellas se inicien para que las autoridades de control deduzcan las responsabilidades del caso”.16 Nuestro Tribunal de Cierre viene resaltando, de antaño, que la Ley 472 de 1998 y específicamente sus artículos 1, 2, 9 y 34 permiten inferir sin mayor dificultad el carácter autónomo de estas acciones constitucionales.
Carácter principal y no residual que tiene por propósito la plena garantía de los derechos objeto de su tutela.17 13 Artículo 88. 14 Ley 472 de 1998. 15 sentencia T-446 de 2007 16 Sección Tercera - sentencia de junio 17 de 2001.Exp: AP-166. 17 Consejo de Estado – Sección Tercera. Rad: 20001-23-31-000-2001-01588-01(AP) Actor: Procuraduría General de la Nación. Demandado: Amadeo Tamayo Morón. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 Tal y como lo consideró la propia Corte Constitucional, precisamente en el estudio de constitucionalidad del artículo 144 del CPACA18, el hecho que el legislador haya establecido en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 que el juez de la acción popular no puede decidir sobre la anulación de los actos administrativos y contratos estatales, en nada afecta el carácter principal o autónomo y no subsidiario de la acción. Se trata de una medida legítima del órgano legislativo que busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la administración al establecer que en este tipo de acciones no es procedente anular contratos o actos de la administración, en tanto que para ello están las acciones contencioso administrativas correspondientes, o medios de control, como los denomina la Ley 1437 de 2011 a partir de su artículo 135.
Así que, si bien es cierto el ordenamiento jurídico prohíbe la anulación del acto o contrato de la administración, también lo es que dota al juez popular de la facultad de adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos19. Sobre esa misma línea, en sentencia del 13 de febrero de 201820, la Sala Plena del Consejo de Estado precisó su postura para unificar jurisprudencia respecto de la competencia del juez popular para anular actos administrativos, indicando que la misma no está disponible al margen que pueda adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, incluso las relativas a la suspensión de la ejecución del acto, de cara a lo cual podrá cumplir con su propósito constitucional y legal de protección de los derechos colectivos.
Los fundamentos centrales del anterior precedente, ponen en evidencia que, aunque el juez popular no tenga la facultad para anular los actos administrativos, ante la verificación de afectación de un derecho colectivo, podrá adoptar medidas materiales distintas que garanticen el derecho colectivo afectado como ocurre con i) la inaplicación total o parcial con efectos inter partes (artículo 148 de la ley 1437); ii) la interpretación condicionada del acto administrativo, iii) la suspensión total o parcial de los efectos del acto mientras se supera la amenaza o la vulneración del derecho colectivo, etc., determinaciones que permiten al juez popular cumplir con su propósito constitucional sin invadir las competencias de juez natural y de paso suprimir la posibilidad de incurrir en decisiones contradictorias. 18 Sentencia C – 644 del 2011 19 Sentencia T-446 de 2007. 20 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, Sentencia del trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 25000-23-15-000-2002- 02704-01(SU) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 La presente acción, entonces, es procedente porque – se reitera – no se juzga el acto administrativo, no se anula y menos aún se retira del ordenamiento jurídico, al paso que, le está permitido a esta Magistratura adoptar medidas materiales distintas a la anulación que garanticen la reivindicación del derecho colectivo amenazado. 5.6.
Solución al caso concreto. Se encuentra suficientemente demostrado lo siguiente: La Superintendencia Nacional de Salud, a través de la Resolución No. 005718 del 18 de mayo del 202121, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la ESE Hospital Local Cartagena de Indias por el término de 1 año. En tal virtud, comisionó al Superintendente Delegado para las Medidas Especiales, para que, de conformidad con el artículo 9.1.1.1.3 del Decreto 2555 de 2010, ejecute en nombre de la Superintendencia Nacional de Salud la medida, y designa como Agente Especial Interventor al Doctor Jorge Eduardo Suarez Gómez.
Las razones que sustentan la decisión de intervención se basaron, en principio, en la visita realizada por la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional a la ESE Hospital Local Cartagena de Indias del 14 al 18 de diciembre de 2020, cuyo objeto fue verificar la efectiva prestación del servicio de salud, de conformidad con los criterios de calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integralidad, definidos en el Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad, en lo relacionado con la atención a los usuarios, implementación y desarrollo de sistemas de información y participación ciudadana, el conjunto de procesos, procedimientos, actividades técnicas, administrativas y financieras para la adecuada prestación de los servicios de salud a los pacientes, y en general las obligaciones de la ESE frente al Sistema General de Seguridad Social en Salud, durante la vigencia 2019 y 2020.
Según se advierte del contenido de la resolución, esa visita provocó que el 13 de abril de 2021, se emitiera el informe final de visita que fue presentado por el Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional al Comité de Medidas Especiales en sesión llevada a cabo el 27 de abril de 2021, en el cual se identificaron los siguientes hallazgos de carácter administrativo, financiero, jurídico y otros relacionados con la adecuada prestación del servicio de salud: “(…) 21 Folios 92-103 Documento pdf 03AnexoDemanda Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 1.
La ESE Hospital Local Cartagena de indias, no adecuó los procesos asistenciales, ni las tecnologías en salud necesarias para garantizar la operación de las RIAS, así mismo, las acciones e intervenciones propuestas en las RÍAS no se encuentran soportadas en la mejor evidencia científica disponible. 2. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no garantizó el adecuado diligenciamiento de los registros asistenciales generados de la prestación de los servicios de salud. 3.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no realiza reporte de novedades de los servicios y/o sedes inscritos en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud - REPS, en lo relacionado con apertura, cierre temporal o definitivo, ante el Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS), conforme lo definido en el Manual de Inscripción de Prestadores de Servicios de Salud y Habilitación de Servicios de Salud. 4.
La ESE Hospital Local Cartagena de indias no cumple con las condiciones y requisitos para la habilitación de los servicios y sedes inscritos en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud - REPS y presentado ante la entidad territorial. 5. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias suscribió contratos de obra, con el mismo objeto de los contratos suscritos por (el) DADIS, dirigido (s) al mejoramiento de la infraestructura física de los centros de salud. 6.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no garantiza el cumplimiento de las condiciones y requisitos para la infraestructura hospitalaria, afectando con ello, las condiciones de seguridad en la atención. 7. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no cuenta con licencia de práctica médica expedida por le entidad territorial de salud, a través de la cual se facultó a la Institución para hacer uso de equipos generadores de radiación ionizante. 8.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no garantiza el cumplimiento de las condiciones y requisitos en cuanto a la existencia y funcionamiento de los equipos biomédicos eléctricos o mecánicos e insumos de manera que garantice la seguridad en la atención. 8. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias [no] garantiza la destinación del 5% del presupuesto total de la entidad para el mantenimiento de la infraestructura y dotación hospitalaria. 10.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no cumple con las funciones y responsabilidades establecidas para la vigilancia permanente ante la correcta ejecución de los contratos No. 084 y No. 085 de 2020, suscritos por la ESE con SUMINISTROS Y DOTACIONES COLOMBIA S.A. - SYD COLOMBIA S.A. y DISTRIBUIDORA DISTRIMED LTDA. 11. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no cumple con las funciones y responsabilidades, no realiza de manera adecuada la función archivistas, dado que los expedientes contractuales no se conservan respetando el orden cronológico de manera que registre los documentos desde el primer documento más antiguo y el último más reciente. 12.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no garantizó la prestación de los servicios de salud con seguridad, toda vez que no cumple con las condiciones y requisitos para al funcionamiento adecuado del servicio farmacéutico. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 13.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no garantizó los requisitos para el manejo de medicamentos de control especial, toda vez que no cuenta con la resolución vigente expedida por al Fondo Nacional de Estupefacientes. 14. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, Incurre en un presunto detrimento patrimonial por valor aproximado de 52,843 millones, por concepto de insumos y medicamentos faltantes, vencidos y/o mal almacenados; denotando una falta de control en las existencias, vigencias y almacenamiento de los medicamentos, dispositivos médicos e Insumos. 15.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, en la medición posterior del Inventario no estimó el deterioro de los inventarios pera el periodo 2018. 16. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias en las revelaciones del rubro inventarios en los estados financieros de los períodos 2019 y 2018, no cumple con los requerimientos normativos mínimos. 17.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, ( ) no garantiza la existencia y/o disponibilidad de los servicios de imagenología, transporte asistencial y proceso de esterilización, necesarios para prestar en forma oportuna, segura e Integral los servicios ofertados de urgencias y odontología general. 18. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no garantiza la prestación de los servicios de salud con seguridad, toda vez que la gestión integral de residuos hospitalarios y similares no cumple las condiciones y requisitos contenidos en el Manual de Procedimientos para la Gestión Integral de los Residuos Hospitalarios y Similares. 19.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no garantiza el cumplimiento de las condiciones y requisitos del proceso de esterilización que garanticen la seguridad en la atención. 20. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no cuenta con las herramientas que conforman la plataforma estratégica de seguridad del paciente, de acuerdo con la tabla anterior. 21.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no garantiza una cobertura de capacitación y entrenamiento del 90% del personal asistencial vinculado a la entidad en lo relacionado con temas asociados a seguridad del paciente. 22. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no garantizó la prestación de los servicios de salud con seguridad, toda vez que no genera barreras de seguridad que prevengan la ocurrencia de nuevos eventos adversos. 23.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no garantizó la prestación de los servicios de salud con seguridad, toda vez que no realizó gestiones para minimizar los riesgos asociados a la atención. 24. Le ESE Hospital Local Cartagena de Indias, con relación el Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad, no presenta soportes de desarrollo de la Auditoria para el Mejoramiento de la Calidad de la Atención de Salud, pues no adoptó criterios, indicadores y estándares que le permitieran precisar los parámetros de calidad esperada en sus procesos de atención, con base en los cuales debió adelantar las acciones preventivas, de seguimiento y coyunturales consistentes en la evaluación continua y Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 sistemática de la concordancia entre tales parámetros y los resultados obtenidos, para garantizar los niveles de calidad establecidos. 25.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias respecto de los indicadores de los dominios de efectividad y de experiencia en la atención (no] realizó análisis de monitoreo de la calidad, ni implementó estrategias de mejoramiento que impactaran favorablemente la gestión institucional y que, a su vez, contribuyeran al logro de resultados en salud. 26.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no garantizó la prestación de los servicios de salud al binomio madre e hijo con seguridad, toda vez que no cumple con las condiciones y requisitos para el funcionamiento adecuado para la atención de partos en el servicio de urgencias. 27. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no cuenta con, I) kit para la recolección y embalaje de pruebas, Il) espacio donde se pueda llevar a cabo la cadena de custodia después de ser recolectadas. 28.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, ante la atención en salud por COVID-19 no garantiza en las normas ylo procedimientos de bioseguridad la definición de medidas adicionales de precaución considerando los mecanismos de transmisión por contacto, gotas y aerosoles del COVID-19. 29. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, ante la atención en salud por COVID-19- no garantiza en las normas ylo procedimientos de Bioseguridad la definición de las zonas, las medidas y condiciones de aislamiento de pacientes con diagnostico presuntivo y/o confirmado para el COVID-10, do conformidad con la tabla anterior. 30, La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, ante la atención en salud por COVID-19 no garantiza en las normas y/o procedimientos de Bioseguridad la definición de los controles administrativos y de ingeniera que reduzcan o eliminen las exposiciones del personal de la salud y el paciente a una posible infección por COVID-19. 31.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no garantiza la ejecución de las medidas preventivas, destinadas a mantener al control do factores de riesgo laborales procedentes de agentas biológicos, físicos o químicos. 32. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, ante la atención en salud por COVID-18 no garantiza en las normas y/o procedimientos de bioseguridad el establecimiento de protocolos de limpieza y desinfección de áreas y superficies, teniendo en cuenta los mecanismos de transmisión del COVID- 33.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no garantiza en las normas y/o procedimientos de Bioseguridad la definición de los Elementos de Protección Personal requeridos, según el área y actividad de atención para la atención de pacientes con diagnóstico sospechoso o confirmado COVID-10. 34. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no garantiza la capacitación al personal que labora en la Institución en las normas de bioseguridad con motivo del Covic-19, toda vez que los trabajadores de la institución las desconocen, lo que Imposibilite su real aplicación, Impidiendo así la Identificación, control y reducción de los factores de riesgo biológicos, del ambiente y de la salud, que puedan producirse como consecuencia de la atención en salud, con el fin de evitar que aparezca el riesgo o la enfermedad y se propaguen u ocasionen daños mayores o generan secuelas evitables.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 35. La ESE Hospital Local Cartagena de Indies, no garantiza la prestación de los servicios de salud con seguridad, toda vez que no cuenta con los insumos necesarios para el cumplimiento del protocolo de lavado e higienización de manos, exponiendo a los pacientes y trabajadores al contagio por Covid-19. 36.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, ante la atención en salud por COVID-19 no garantiza en las normas y/o procedimientos de Bioseguridad la definición de los procedimientos y protocolos para al manejo, traslado y disposición final de cadáveres. 37. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no fortalece los mecanismos de atención telefónica y/o virtual para atender trámiles necesarios en la atención de salud o soportes para la misma. 38.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no ajustó los procedimientos de atención de acuerdo con las directrices y lineamientos emanados del MSPS y el INS tanto en procesos administrativos y/o asistenciales. 39. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no definió estrategias para realizar capacitaciones al talento humano como Gestores Comunitarios en los protocolos de atención de la infección por SARS- CoV-2 (COVID-19). 40.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, presentan fallas en el diligenciamiento de la Historia Clínica toda vez que los registros realzados en la misma, incumple los requisitos de integralidad, secuencialidad y racionalidad técnico-científica, Igualmente no cumple con el archivo de historias clínicas en condiciones locativas, procedimentales, medioambientales y materiales requeridas, debido a que no la archiva en un área restringida, con acceso limitado el personal de salud autorizado y conservando las historias clínicas en condiciones que garanticen la integridad física y técnica, sin adulteración o alteración de la Información. 41.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, (no] garantiza una atención segura, oportuna y continua, ya que no realiza seguimiento efectivo al control de Infecciones Asociados al Cuidado de la Salud al momento de la visita, que ocasionan eventos adversos, a través del comité de Infecciones y seguridad del paciente, aunado al programa de farmacovigilancia, así mismo, no soporta adherencia de procesos, procedimientos, gulus o manuales que orienten la medición, análisis y acciones de mejora para infecciones. 42.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, tiene vinculado personal asistencial y administrativo que ejerce actividades de manera permanente a través de Empresas de Servicios Temporales, que superan los términos de 8 meses y su prórroga por el mismo término. 43. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, al suscribir contratos para la vinculación de personal por los montos observados respecto del Contrato No. 108 de 2018 con la firma Konekta Temporal LTDA, debió surtir el trámite de convocatoria pública, previa aprobación de la Junta Directiva, respondiendo a las propias prescripciones contenidas en el Manual de Contratación. 44., La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no publica sus procesos contractuales en la Plataforma, SECOP de la Agencia Nacional de Contratación Pública.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 45. Con respecto a la información solicitada por el equipo auditor y entregada por la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, se evidencio que esta carece de completitud y calidad, toda vez que no relacionaron los terrenos, edificaciones, plantas ductos y túneles y equipos de transporte, tracción y elevación, de acuerdo con lo reflejado en la Tabla N° 84 Propiedad, planta y equipo vigencias 2010 y septiembre 2020 del presente informe. 46.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias no establece las políticas y estimaciones, para las transacciones, hechos y operaciones económicas de la entidad en su manual de políticas contables de conformidad con lo dispuesto en las normas para al reconocimiento, medición, revelación y presentación de los hechos económicos de las empresas que no cotizan en el mercado de valores y que no captan ni administran ahorro del público. 47.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias en los Estados Financieros terminados en diciembre de 2019, no reconoce y revela la totalidad de la información de las propiedades, planta y equipo, al no tener reconocidos en su información financiera y contable los centros y puestos de salud de propiedad de terceros, afectando las características fundamentales de relevancia, representación fiel, comprensibilidad y comparabilidad. 48.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias en los Estados Financieros terminados a diciembre de 2019, No refleja un saldo de cartera de acuerdo con la probabilidad de recaudo que espera de la misma, sobre estimando la cartera y activos por no reconocer deterioro sobre la cartera con indicios de deterioro alto y que la probabilidad de recaudo es baja. 49.
La E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias no depura y concilia permanentemente las cuentas por cobrar respecto de otros actores del sistema, ni efectúa el respectivo saneamiento contable de sus estados financieros, presentando diferencias significativas en el marco de la Circular 030, entre lo reportado con las entidades responsables de pago con una baja coincidencia factura a factura. 50.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias presenta diferencias entre la información de cartera reportada por medio del Sistema de Información Hospitalaria SIHO y lo reportado en GHIP de saldos y movimientos, an los cortes a diciembre de 2019 y septiembre de 2020, lo que evidencia falta de verificabilidad, oportunidad y comprensibilidad de la información; situación que no permite efectuar un análisis útil para la toma de decisiones económicas de la E.S.E. 51.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, presenta diferencias entre la información de cuentas por pagar reportada por medio del Consolidador de Hacienda e Información Pública CHIP, los Estados Financieros Certificados y lo remitido al equipo auditor en la visita a diciembre de 2019, lo que evidencia falta de verificabilidad, oportunidad y comprensibilidad de la información, situación que no permite efectuar un análisis útil para la toma de decisiones económicas de la E.S.E. 52.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no aplica lo establecido en su Manual de políticas contables, ni el resumen de políticas en sus estados financieros, subestimando las provisiones de acuerdo con el informe y/o estimación jurídica de los procesos judiciales en contra de la empresa. 53. La ESE Hospital Local Cartagena de Indias si bien adoptó un sistema de costos, en el marco del Plan de Saneamiento Fiscal y Financiero, este no refleja la realidad de los costos Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 de operación de la entidad, que le permita conocer el costo asociados a los servicios ofrecidos por la ESE, que cumpla con los elementos mínimos para adelantar la suscripción de acuerdo de voluntades con las diferentes Entidades Responsables de Pago. 54.
La Revisoría Fiscal de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no cumple de manera integral y oportuna las obligaciones asignadas al no realizar un seguimiento permanente y regular de la operación de la entidad, ni presentar a la Superintendencia Nacional de Salud los informes oportunos confiables, verificables, razonables y propios de su ejercicio. 55.
La ESE Hospital Local Cartagena de Indias, no realiza de manera completa y oportuna, el reporte de Información, afectando con ello el proceso de verificación y evaluación que debe adelantar la Superintendencia Nacional de Salud a los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud.” A partir de los anteriores hallazgos, se concluyó (según permite verlo la motivación de acto de intervención) que se pone en riesgo la adecuada y oportuna prestación del servicio de salud a los usuarios en condiciones de calidad, accesibilidad y seguridad del paciente.
Está acreditado que, el 2 de mayo del 2022, es decir, días antes de cumplirse el plazo de un año dispuesto en la resolución anterior, el Agente Especial Interventor Jorge Eduardo Suarez Gómez, mediante escrito radicado con el número 20229300400908002, presentó a la Superintendencia Nacional de Salud informe sobre el plan de acción de la medida de intervención conceptuando lo siguiente: “Desde el momento de la intervención se han adelantado las acciones necesarias para subsanar los hallazgos que dieron origen a la medida.
Durante este período, se ha avanzado en los diferentes componentes que hacen parte del Plan de acción, como se evidenció en el informe al cierre de marzo de 2022. Sin embargo, a pesar de los logros descritos, se requiere culminar una serie de acciones para garantizar la corrección total de las deficiencias observadas y minimizar los riesgos de retrocesos que amenacen la estabilidad técnica, operativa y financiera de la ESE y que sean la base del fortalecimiento de la entidad y su posicionamiento ante usuarios, aseguradores en salud y en general todos los estamentos del Distrito de Cartagena” Lo anterior emerge de la Resolución No. 2022420000002275-6 del 18 de mayo del 2022, por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud prorrogó la medida de intervención forzosa administrativa dispuesta en la Resolución No. 005718 del 18 de mayo del 202122.
De allí también emerge y por ello, se tiene por acreditado, lo que se informó por el Agente Especial Interventor frente a los diversos componentes del plan de acción. Así, frente al componente administrativo, que implicaba la recuperación de la infraestructura y la actualización de la dotación de los diferentes centros que 22 Folios 104-114 Documento pdf 03AnexosDemanda Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 constituyen la red de la ESE, se registró que se ha adelantado con éxito, aunque queda por abordar gran parte de los centros debiendo mantenerse en forma articulada con los proyectos de la alcaldía. Se adujo que, se iniciarían los trabajos en los centros de La Boquilla, Tierra Bomba y San Francisco y que, uno de los procesos más relevantes que estaba por llevarse a cabo en la entidad era la formalización laboral.
Frente al componente financiero se dijo que, se debían continuar los ajustes que permitan obtener cifras en los estados contables que revelen la realidad institucional, insistir en el seguimiento a los pagadores con el fin de clarificar cuentas por cobrar y que procedan a realizar los pagos a favor de la entidad, así como que, se debía continuar con la depuración de los saldos de cartera de manera que permita tener claridad en los valores a cobrar.
Respecto al componente jurídico, destacó que, de no continuar la medida de intervención, la entidad se vería avocada en el muy corto plazo a nuevos embargos con la consabida afectación financiera. Determinó que existía una meta importante que era la recuperación de títulos judiciales por el valor de $880.608.745. Respecto al componente de mercadeo reportó que, se debía consolidar el plan de ventas institucional, que fue formulado en el presente año (sic), ya que al momento de la intervención la entidad no contaba con un área comercial.
También indicó que, la ejecución del plan dará como resultado nueva meta de facturación acorde a las expectativas de incremento en usuarios, servicios y negociación de porcentaje de UPC. Frente al componente técnico científico, refirió que se debía continuar la implementación de la atención integral en todos los centros de atención, con el despliegue efectivo del modelo de prestación de servicios en toda la red. Y anotó que, el mejoramiento de coberturas y el cumplimiento de las acciones contenidas en las rutas de atención aún está muy lejos de ser el ideal, con los efectos negativos sobre la población por un lado y sobre la dinámica comercial con los aseguradores por el otro.
No obstante, registró que, a pesar de que no se ha cumplido al 100% con la meta propuesta, se han evidenciado avances importantes en los centros de atención. Finalmente, respecto del componente tecnologías de información aplicada a la salud, acotó que, el sistema de información es una de las principales debilidades encontradas en la entidad al momento de la intervención, por no satisfacer las necesidades de las áreas y debido a esto se dio inicio a la realización de un diagnóstico que permitiera saber el estado de la entidad en cuanto al sistema de información; que el diagnóstico arrojó la necesidad de Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 cambiar de software y que, la empresa de Consultoría Informática - GCI, se encuentra implementando el Software Gestión Clínica Integral, con el cual se tienen todas las expectativas para el adecuado funcionamiento de la entidad tanto en las áreas administrativas y asistenciales.
Debido a lo anterior fue que, el Agente Especial Interventor, recomendó la prórroga de la medida de intervención. Ahora bien, por lo dicho en la resolución de prórroga, también está acreditado que el Superintendente Delegado para Prestadores de Servicios de Salud, emitió un concepto de seguimiento a la medida de intervención forzosa administrativa para administrar la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias el 11 de mayo de 2022, recomendando la prórroga de la medida.
Sin embargo, el concepto destaca avances significativos en los componentes financiero, administrativo, jurídico y asistencial. Véase el siguiente extracto: “(…) 7. Recomendación: En el marco de la presente medida de intervención forzosa administrativa para administrar, se han evidenciado avances significativos en los componentes financiero, administrativo y jurídico, relacionados con cumplimiento en el pago de obligaciones tanto del talento humano con proveedores de bienes y servicios, incremento sostenido en los niveles de facturación y recaudo, implementación y ejecución del programa de mantenimiento de la entidad, cumplimiento a los requerimientos judiciales, recuperación de títulos judiciales, y fortalecimiento del portafolio de servicios.
Igualmente, en el componente asistencial se han presentado avances en cuanto cumplimiento de los estándares del sistema único de habilitación, consolidación de la política de seguridad del paciente y mejoramiento en el área de experiencia en la atención. Sin embargo, existen algunas debilidades que requieren continuidad en la gestión del Agente Especial Interventor conforme se enunciaran más adelante; por lo tanto se recomienda la prórroga de la Medida de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar, la ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS – D.T., departamento de Bolívar, hasta por el término de un (1) año, período durante el cual la ESE deberá mantener y mejorar los indicadores mínimos de gestión del Plan de Acción en cada uno de los componentes administrativo, financiero, jurídico, técnico científico, de mercadeo y tecnología de la información y cumplir con las actividades pendientes (…)” Así pues, con base en lo anotado, a través de la precitada Resolución No. 2022420000002275-6 del 18 de mayo del 2022 se dio la primera prórroga de la intervención por el término de hasta un año, es decir, hasta el 18 de mayo de 2023.
De su resolutivo emerge que, se impartió orden expresa al Agente Especial Interventor sobre el cumplimiento de 20 actividades a realizar. Mediante Resolución Ejecutiva No. 118 del 17 de mayo del 202323, el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó nuevamente la medida de intervención 23 Folios 115- 121 Documento pdf 03AnexosDemanda Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 administrativa de la ESE Hospital Local de Cartagena de Indias, hasta el 17 de mayo del 2024.
De su parte considerativa se destaca que el Agente Especial Interventor dio cuenta mediante comunicación del 13 de abril del 2023 a la Superintendencia Nacional de Salud que, el programa de mantenimiento preventivo y correctivo de la entidad ha sido uno de los logros más significativos (componente administrativo). También que, la entidad goza de una condición financiera estable (componente financiero); que se ha avanzado en la recuperación de títulos judiciales pero todavía queda el reto de recuperar 23 títulos por el valor de $878.584.913 pendientes a pesar de la gestión realizada ante los juzgados (componente jurídico); que las ampliaciones de la oferta deben consolidarse (componente mercadeo); que el modelo de prestación que se viene desplegando se encuentra inmaduro y requiere un esfuerzo adicional para que se potencie con las herramientas tecnológicas; que ya funciona en buena parte el despliegue total de la historia clínica; que hay avances importantes en el cumplimiento de los estándares de habilitación en los centros de atención y que uno de los mayores desafíos lo representa la puesta en marcha de los hospitales de Pozón y Canapote, próximos a ser entregados por la alcaldía (componente técnico científico); que el sistema de información se ha implementado en un 56.13% (componente tecnologías de la información ).
También se advierte de ese acto que la Dirección de Medidas Especiales para Prestadores de Servicios de Salud y la Superintendencia Delegada para Prestadores de Servicios de Salud (ad hoc), mediante el formato CTFT20 del 2 de mayo de 2023, recomendó la prórroga de la medida teniendo en cuentas las siguientes consideraciones: “i. La ponderación general del plan de acción para la ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS en el Sistema de Gestión y Control de las Medidas Especiales - FENIX al corte de febrero de 2023 evidencia un cumplimiento del 80,2% ubicándolo en nivel ACEPTABLE, con actividades pendientes por llevar a cabo. ii.
El plan de trabajo del agente especial interventor presenta un avance de 83% de cumplimiento en las 55 actividades ordenadas, siendo necesario finalizar su desarrollo, para subsanar los hallazgos de carácter administrativo, financiero, técnico científico, de mercadeo y tecnologías de la información que dieron origen a la medida de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar. iii.
La ESE muestra avances importantes en su situación financiera, no obstante, debe dar continuidad a la recuperación de la infraestructura con el fin de mejorar el cumplimiento de estándares de habilitación; así mismo, debe finalizar el proceso de formalización laboral, lo que demanda recursos importantes. iv. Se viene garantizando la prestación del servicio de salud a los usuarios en condiciones de oportunidad, continuidad, accesibilidad, seguridad clínica y calidad, sin embargo, Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 dada la presencia urbana, rural e insular de la ESE, se requiere que se fortalezcan y expandan los servicios de atención primaria en salud. v. Como resultado del análisis efectuado a la ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS por la Dirección de Medidas Especiales para Prestadores de Servicios de Salud, aunque se evidencia mejora en su gestión, se encuentran pendientes actividades necesarias que aseguren la garantía del derecho a la salud y la sostenibilidad financiera de la Entidad.” Por otro lado, la Superintendencia Nacional de Salud, en respuesta a derecho de petición frente a los radicados 20249300402166622, 20249300402161852, 20249300402384582 impetrados por la Alcaldía Mayor del Distrito de Cartagena, fechada 4 de junio del 202424, conceptuó que, para el mes de marzo de 2023 realizó una visita y en marzo de 2024 realizó otra visita al Hospital Local de Cartagena de Indias, pudiendo establecer que, la ESE Hospital Local Cartagena de Indias es una entidad viable, la cual fue puesta en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social.
Aunado a ello, puede observarse que, respecto del avance y porcentaje de cumplimiento del plan de trabajo por parte del agente interventor de la E.S.E Hospital Local Cartagena de Indias, respecto de las recomendaciones realizadas por el Comité de Medidas Especiales de la entidad el 2 de mayo de 2023, al momento de motivar la prórroga dispuesta en la Resolución Ejecutiva No. 118 del 17 de mayo del 2023, que se cita en sus antecedentes, la Superintendencia Nacional de Salud esquematizó en un cuadro de 4 columnas25 el avance del plan de trabajo del Agente Especial Interventor registrado solamente 2 actividades con anotación negativa o de “no cumple”, de un total de 20 actividades, para un total de solamente el 10% de no cumplimiento.
Además, a la pregunta de si, para el levantamiento de la medida de intervención forzosa administrativa de una E.S.E se requiere la superación del 100% de los hallazgos que dieron lugar a la imposición de la medida, el ente de vigilancia respondió que no se requiere que la entidad vigilada haya superado el 100% de los hallazgos que dieron origen a la medida y a renglón seguido que, la misma Superintendencia Nacional de Salud ha ordenado el levantamiento de medidas de intervención forzosa administrativa, sin que se hayan superado el 100% de los hallazgos que dieron origen a la medida de intervención. En el informe de revisoría fiscal A LA ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS EN MEDIDA DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA SEGÚN RESOLUCIÓN 005718 DE 2.021, RESOLUCIÓN 2275-6 DEL 18 DE MAYO DE 2022 (PRÓRROGA) Y RESOLUCIÓN EJECUTIVA 118 DEL 17 DE MAYO DE 2023 24 Folios 403-436 Documento pdf 03AnexosDemanda 25 Folios 419-422 Documento pdf 03AnexoDemanda Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 (PRÓRROGA) DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD26, con corte a febrero del 2024, conceptuó que, de acuerdo con los resultados alcanzados por la entidad a fecha febrero de 2024, teniendo en cuenta los logros alcanzados en los componentes administrativo, financiero, jurídico, técnico científico y de servicios, la entidad se encuentra en condiciones de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios dentro de los principios de accesibilidad y calidad.
Finalmente, aun a pesar de la evidencia presentada con corte a febrero del 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 202427, decidió prorrogar nuevamente la medida de toma de posesión e intervención forzosa de la ESE Hospital Local de Cartagena de Indias por el término de un año, contado desde el 18 de mayo del 2024, hasta el 17de mayo del 2025.
De manera que, para la Sala existen razones suficientes, basadas en pruebas para admitir que, en efecto, desde que la ESE Hospital Local Cartagena de Indias fue intervenida por disposición de la Superintendencia de Salud a través de la Resolución No. 005718 del 18 de mayo del 2021 y hasta su primera prórroga dispuesta mediante la Resolución No. 2022420000002275-6 del 18 de mayo del 2022, hubo una mejoría ostensible y significativa frente los 55 hallazgos que dieron lugar a la intervención. Esto es afirmado, no solo por el Agente Especial Interventor, sino por el propio Superintendente Delegado para Prestadores de Servicios de Salud, en su concepto de seguimiento a la medida de intervención forzosa administrativa del 11 de mayo de 2022, según como se dejó anotado arriba.
Como también se dejó anotado, mediante Resolución Ejecutiva No. 118 del 17 de mayo del 202328, el Ministerio de Salud y Protección Social dispuso una segunda prórroga de la medida de intervención administrativa de la ESE Hospital Local de Cartagena de Indias, hasta el 17 de mayo del 2024. Sin embargo, también aparece nítido que, para la fecha en que se expidió esta nueva prórroga, esta vez por parte del Misterio de Salud, el plan de trabajo del Agente Especial Interventor presentaba un avance del 83% de cumplimiento en las 55 actividades que dieron origen a la medida de Intervención. Luego, en razón de lo dicho, también es evidente que, el plan de acción estaba dando resultados más que satisfactorios, al punto de contener una mejoría en la gestión de la administración que indicaba, antes de disponerse la expedición de la Resolución Ejecutiva No. 118 del 17 de mayo del 2023, el cumpliendo casi que del total de las acciones de mejora respecto a los 55 26 Folios 142-238 Documento pdf 04AnexoDemanda 27 Folios 20-29 Documento pdf 03AnexoDemanda 28 Folios 115- 121 Documento pdf 03AnexosDemanda Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 hallazgos que dieron lugar a la intervención, razones para admitir que se superó, si bien no totalmente, por lo menos si en un altísimo porcentaje la contingencia que dio lugar a la intervención, por ello lo racional hubiese sido que no se prorroga más la medida.
Ahora bien, con corte a marzo de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud, ya consideraba que la ESE Hospital Local Cartagena de Indias era una entidad viable, puesto que, para esa fecha estaba en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social. Lo que es armónico con el informe de revisoría fiscal que dio cuenta que, los resultados alcanzados por la entidad a febrero de 2024, en los componentes administrativo, financiero, jurídico, técnico científico y de servicios, indicaban que la entidad “se encuentra en condiciones de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios dentro de los principios de accesibilidad y calidad”.
En consideración a lo dicho, considera la Sala firmemente que, la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud, por la cual se adopta la última de las prórrogas de la medida de intervención, no se justifica y en todo caso, si bien en los conceptos de las autoridades que acá se han valorado se recomienda la prórroga de la medida, también es cierto que, fueron categóricos en su afirmaciones respecto a la superación casi total de la contingencia que dio lugar a la expedición del primer acto administrativo que dispuso la intervención y en todo caso, de la capacidad administrativa y financiera reasumida por la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, así como en cuanto a la prestación eficiente del servicio de salud a los usuarios.
No debe perderse de vista que, la toma de posesión prevista para seguridad social en el sector salud, constituye una medida dirigida a contrarrestar la crisis económica o la insolvencia de un participante del mercado con el objetivo de garantizar la adecuada prestación de los servicios de salud como servicios públicos y, al mismo tiempo, evitar la pérdida de la confianza pública en el sistema general de salud, todos estos, fines y propósitos alcanzados con la intervención y que, de acuerdo a lo valorado, habiéndose superado para los primeros meses del 2024 los motivos que dieron lugar a la misma, la hacen innecesaria en la actualidad.
Aúnese fundamentalmente que, de conformidad con el artículo 115 del Decreto Ley 663 de 1993 “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración” modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999, la procedencia de la medida de toma de posesión tiene por objeto “establecer si la entidad debe ser objeto de liquidación o si es posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social”, expectativa esta última lograda, según como lo dejó claro la propia Superintendencia Nacional de Salud.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 De manera que, en las condiciones actuales tampoco es posible, dar por hecho que, de retomarse la posesión y administración por las autoridades locales, se afectaría de manera grave la prestación del servicio o que haya riesgo de afectación pues también ha sido evidente el interés del actor popular de dar continuidad a las actividades pendientes para lograr el objetivo final.
Según la doctrina constitucional29, el principio unitario del Estado está limitado por el “núcleo esencial” o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el cual es irreductible e indisponible por el Legislador, menos aún - a nuestro juicio – por el ejecutivo. Dicho núcleo está constituido “por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses”.
En consecuencia, las entidades territoriales tienen derecho a ejercer las competencias, atribuciones y facultades reconocidas por la Constitución, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. De este primer elemento forman parte, por ejemplo, los derechos preceptuados en la Constitución en el artículo 287: (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv) participar en las rentas nacionales.
Así las cosas, se advierte que, de mantenerse la medida dispuesta a través de la Resolución No. 005718 del 18 de mayo del 2021 y prorrogada mediante la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud pese a las condiciones administrativas y financieras que presenta la entidad, se materializa el vaciamiento las competencias de las autoridades locales, con amenaza inminente al principio de autonomía territorial, pero, fundamentalmente, a riesgo de erosionar otros que son connaturales y de igual o mayor talante como la prevalencia del interés general con base en el cual se inspira precisamente el derecho a la moralidad administrativa y el adecuado ejercicio de la función administrativa.
En los términos de la jurisprudencia unificada30, para que se configure la trasgresión de la moralidad administrativa “desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación 29 Sentencia C-380/19 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, radicación nro. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), C.P. William Hernández Gómez.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, o alejadas de la correcta función pública”. Lo anterior es claro en tanto que, a través de la acción popular, se pretenden corregir las irregularidades que lesionan principios rectores de la actividad administrativa, conjurando oportunamente hechos u omisiones capaces de generar daños colectivos a la moralidad y al patrimonio público con el fin de superarlos; no se trata de que el juez popular realice un juicio de legalidad formal, pues ello le corresponde al juez natural, sino que propenda por la protección de la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público sin los límites de las acciones ordinarias31.
La prueba del elemento subjetivo referido al ánimo materializado a través de conductas que anteponen los intereses particulares, en detrimento de los intereses generales, le corresponde a la parte actora. Después de todo, los deberes de la administración se ubican más allá de las exigencias de la legalidad con que tradicionalmente se ha querido controlar su actividad, en el campo de los valores fundantes de la sociedad, relacionados con la diligencia, prudencia, pulcritud, honestidad, rectitud, seriedad y ponderación en lo discrecional, racionalidad de juicio, respeto y lealtad, en el manejo de lo que interesa a todos y que propugnan por una estricta corrección en el obrar que habría de analizarse en cada caso concreto32.
Así que, el interés general se afecta cuando existe un abuso de las potestades administrativas. En este caso, puede concluir la Sala que, mantener la medida de intervención constituye un uso excesivo de la competencia y de la discrecionalidad, al dirigirla hacia fines contrarios a la teleología de las normas, por lo que, desde un punto de vista subjetivo, materializan la vulneración de la moralidad administrativa, teniendo en cuenta que se desnaturaliza una figura que el legislador instituyó con carácter temporal y con una finalidad concreta, para convertirla en una situación de carácter permanente que menoscaba gravemente, de manera injustificada y desproporcionada los principios de autonomía territorial y descentralización que consagra como fundamentales el artículo 1o de nuestra Constitución Política.
De suyo viene igualmente acreditado el elemento objetivo, en el entendimiento que, es evidente el desconocimiento del ordenamiento jurídico. Así se juzga puesto que, el artículo 115 del Decreto Ley 663 de 1993 señaló que la toma de posesión tendría por objeto: [1] establecer si la entidad debe ser 31 Ibidem 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de marzo de 2014, expediente, 201002404 A.P. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 objeto de liquidación; [2] si es posible ponerla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social; y [3] o si se pueden realizar otras operaciones que permitan lograr mejores condiciones para que los depositantes, ahorradores e inversionistas puedan obtener el pago total o parcial de sus acreencias.
Sin embargo, en el caso concreto, está probado que, la ESE Hospital Local de Cartagena de Indias es una entidad viable, la cual fue puesta en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social y se están desarrollando otras operaciones para fortalecer su objeto misional. En consecuencia, la medida de intervención forzosa administrativa que inició en mayo de 2021, que había sido prorrogada en tres oportunidades33 y cuyo manejo había pasado al orden nacional, ya había dado los resultados esperados antes que se dictara la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 2024 (última resolución de prórroga) por lo que, mantener la medida y ampliarla por un año más, hasta 2025, carecía de razón, de objeto y de fundamento legal.
No se desconoce que el numeral 2 del artículo 116 del Decreto Ley 663 de 1993 señaló que el Gobierno podría autorizar, por resolución ejecutiva, una prórroga mayor a dos años34; sin embargo, esta norma debe ser leída en armonía con el artículo 115 relativo al objeto de la medida. Luego, si el objeto se cumplió no hay razón para mantenerla.
En relación con la afectación al interés general, debe considerarse que, el uso desproporcionado e injustificado de las potestades administrativas de intervención constituyeron un abuso del derecho, que se contrapone al interés general y cualifica la ilegalidad, desde el punto de vista subjetivo. Cabe mencionar que, el sistema jurídico colombiano proscribe, en general, el ejercicio abusivo del derecho.
En el artículo 95 de la Constitución Política de 1991, se establece que las personas y los ciudadanos tienen el deber ineludible de "respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios". El abuso del derecho, según lo destacó ampliamente la Corte Constitucional35, supone que su titular haga de una facultad o prerrogativa subjetiva un uso contrapuesto a sus fines, a su alcance y a la extensión característica que le permite el sistema.
Se presenta cuando en el ejercicio de la facultad se 33 (Ordenada el 18/05/2021 por la Supersalud, prorrogada el 18/05/2022 por la Supersalud, prorrogada el 17/05/2023 por el Ministerio de Salud) 34 Cuando no se disponga la liquidación de la entidad, la toma de posesión no podrá exceder del plazo de un (1) año, prorrogable por la Superintendencia Bancaria, por un plazo no mayor de un año; si en ese lapso no se subsanaren las dificultades que dieron origen a la toma de posesión, la Superintendencia Bancaria dispondrá la disolución y liquidación de la institución vigilada.
Lo anterior sin perjuicio de que el Gobierno por resolución ejecutiva autorice una prórroga mayor cuando así se requiera en razón de las características de la entidad. 35 SU – 631 del 2017 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 desbordan los límites que el ordenamiento le impone a este con independencia de que con ello ocurra un daño a terceros.
Es la conducta de la extralimitación la que define al abuso del derecho, mientras el daño le es meramente accidental36. Dice la Corte que para identificar este tipo de conductas, el juez en cada caso concreto debe orientarse a establecer “sobre la base de elementos objetivos demostrados en el proceso, [si de la conducta del titular del derecho, puede] construir su pleno convencimiento de un ejercicio abusivo y malintencionado de un derecho determinado”, que por lo general será el que trascienda el marco y la finalidad que el Constituyente y el Legislador le han otorgado a una facultad37.
Precisa que la actuación a la que puede atribuírsele un abuso del derecho resulta ambivalente para el ordenamiento jurídico pues, mientras da la apariencia de estar conforme a derecho, en realidad lo contradice en forma inusual o atípica. Entonces, cuando en principio la conducta es legítima porque está amparada por una regla que habilita al sujeto a actuar como lo hace, a la luz de un ejercicio hermenéutico que trasciende la disposición normativa singularmente considerada y bajo una óptica sistémica del ordenamiento, se llega a la conclusión opuesta.
Entonces, el abuso del derecho se configura, según la doctrina constitucional38, cuando se fractura la relación finalística que hay entre (i) la dimensión particular del derecho subjetivo y (ii) la proyección social con la que aquel se ha previsto. Se trata por lo general de situaciones en las que, en aplicación de una disposición normativa que desarrolla un derecho o facultad, ésta se desvía y logra un alcance más allá de sí mismo.
Esta figura jurídica alerta sobre la falta de armonía material entre las facultades que el derecho otorga y la función finalística que cumple en el ordenamiento y, a través de él, en la sociedad. Asegura coherencia en el sistema jurídico, al imponer una relación simbiótica entre las potestades y los fines a los que se orientan las diversas disposiciones normativas que las contienen.
Por ende, reivindica una interpretación compleja del ordenamiento jurídico, en la que, así como las disposiciones normativas deben responder a aquellas de más alta jerarquía y a los principios que las inspiran, los derechos otorgados no pueden leerse en forma atómica. Desde esta óptica, el abuso del derecho es una institución jurídica que, en un claro rechazo por la visión de los derechos y facultades como garantías 36 Ídem. 37 ídem 38 ídem Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 absolutas para sus titulares, asume el ejercicio de estos en contexto, no solo jurídico sino también social.
Como quiera que en un ejercicio abusivo del derecho el sentido que se imprime a la norma que se busca aplicar, resulta ser un contrasentido, aquel que impacta el sistema jurídico en forma ajena a los fines y principios que lo orientan, e incluso de modo totalmente opuesto a ellos. Por lo general surge a través de una interpretación aislada de una regla, que sacada del contexto normativo del que hace parte, produce una ventaja irrazonable para quien busca su aplicación y, al mismo tiempo, una desventaja para otros.
Por lo tanto, desde una perspectiva integral del sistema jurídico, el abuso del derecho siempre acarrea un daño inadmisible –concreto o sistémico, directo o indirecto-, en tanto implica la disfunción del sistema o subsistema de derecho, para concretar intereses individuales a ultranza. Bajo este calificativo -abuso del derecho- se agrupan las actuaciones concretas de un sujeto que, en ejercicio de un derecho desborda el alcance de éste y, al hacerlo, compromete antijurídicamente los intereses de otras personas, particular o conjuntamente consideradas, ya por que exista una clara intención de causar un daño singular ora porque simplemente actúe fuera de los fines legítimos que se atribuyen al derecho en ejercicio.
En últimas, el abuso del derecho se caracteriza por causar, en ejercicio de una prerrogativa o facultad, un resultado incompatible con los fines y los principios a los que responde la disposición normativa que le da cuerpo y legitimidad al interés reivindicado. Con la claridad que emana del concepto explicado, para la Magistratura, la prolongación indefinida de la intervención que, periodo por periodo, se ha venido adoptando por las autoridades, dado el contexto de la situación, evidencia que se trastocó el fin para el cual fue implementada, que era ni más ni menos que ayudar a impulsar la autogestión del centro hospitalario, cosa que se logró y que finalmente se muestra como la mejor prueba de que, a pesar de las condiciones, mantener la medida termina siendo un abuso de un prerrogativa que, en su esencia debe ser temporal y no indefinida.
Se terminó ejerciendo por fuera de los fines legítimos que se atribuyen a la potestad. Y es que, existen documentos que dan cuenta que, el Hospital Cartagena de Indias es una entidad viable financiera, administrativa, jurídica y técnicamente. Tan evidente es la situación que, con el fin de extender desproporcionadamente el tiempo, en 2023, la decisión de prórroga de toma de posesión ya no fue adoptada por la Superintendencia de Salud (que únicamente lo podía hacer por dos años, en virtud del Decreto 2555 de 2010), sino por el Ministerio de Salud.
Incluso, no se debe desconocer que, de Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 31 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 considerar que persistían anomalías, se contaba con otras medidas menos extremas, que están previstas en el artículo 113 del Decreto 663 de 1993 y que podrían resultar adecuadas (vigilancia especial, recapitalización, administración fiduciaria, entre otras).
Se reitera entonces que, prolongar una medida extraordinaria de posesión por cuatro años desnaturaliza su carácter excepcional, modifica el sistema de administración de la salud y afecta la esencia de la medida comoquiera que excede su propósito legal. Consecuente con lo anterior, se considera que el Ministerio de Salud y Protección Social incurre en violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa y en ese sentido, hay lugar a impartir una medida de protección. La Superintendencia Nacional de Salud, queda relevada de responsabilidad respecto a la transgresión al derecho colectivo amparado puesto que, perdió la competencia frente al trámite y decisión de la prórroga de la medida de intervención para la administración. El Ministerio de Salud y Protección Social la asumió con la Resolución Ejecutiva No. 118 del 17 de mayo del 2023 y la subsiguiente.
Consecuente con lo anterior, se ordenará que regrese la posesión de los bienes, haberes y negocios y la administración de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias a las autoridades distritales correspondientes. El Ministerio de Salud y Protección, Social deberá disponer lo pertinente para garantizar el cumplimiento de esta orden, en un plazo que no supere un (01) mes. 5.6.
Costas. En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de la parte accionada, la Sala se abstendrá de condenarlas en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, criterio unificado mediante la sentencia del 6 de agosto de 201939, así: “113. Conforme con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, hay lugar a reconocer las expensas y gastos procesales solamente a favor del actor popular que resulta victorioso. 114.
No hay lugar a reconocerlas a favor de la entidad de quien se demanda la protección, salvo que el actor popular hubiese actuado temerariamente o de mala fe. En este último evento, el actor popular estará obligado, además, a cancelar la multa prevista en forma expresa en el artículo 38 ibidem”. VI.- DECISIÓN. 39 Expediente 2017-00036-01(AP) REV-SU.
M.P. Rocío Araújo Oñate. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha:03-03-2020 32 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No20 /2025 SALA DE DECISIÓN No.003 En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 03 del Tribunal Administrativo de Bolívar, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VII.- FALLA:
PRIMERO: DECLARAR que el Ministerio de Salud y Protección Social incurre en violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa dentro del medio de control de protección a los derechos e intereses colectivos instaurado por el señor Alcalde del Distrito de Cartagena en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social.
La Superintendencia Nacional de Salud se releva de responsabilidad respecto a la transgresión al derecho colectivo amparado, conforme lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: INAPLICAR con efectos interpartes la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 2024 y, en consecuencia, ORDENAR que, regrese la posesión de los bienes, haberes y negocios y la administración de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias a las autoridades distritales correspondientes. El Ministerio de Salud y Protección Social deberá disponer lo pertinente para garantizar el cumplimiento de esta orden, en un plazo que no supere un (01) mes, contado a partir de la ejecutoria.
TERCERO: Sin costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia ARCHIVAR las diligencias, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. LOS MAGISTRADOS MARCELA DE JESÚS ÁLVAREZ LÓPEZ EDGAR ALEXIS VÁSQUEZ CONTRERAS MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ - Con salvamento de voto -