ACCIONES POPULARES / DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS – El derecho colectivo al goce de un ambiente sano / MINERÍA ILEGAL – Síntesis del caso: La Defensoría del Pueblo – Regional Antioquia interpuso una acción popular en defensa de los derechos colectivos de la comunidad de la vereda Ferrería, en el municipio de Amagá, debido a los graves riesgos estructurales y ambientales generados por la minería ilegal.
Extracto: [ ] La acción popular tiene una naturaleza especial toda vez que en estricto sentido no se suscita una controversia entre partes que propugnan la defensa de sus propios intereses, sino que a través de este mecanismo se defienden los derechos colectivos radicados en cabeza del grupo, cuya titularidad también pertenece a cada uno de los miembros que promueven la acción. [ ] De manera que la acción popular o medio de control de protección de derechos e intereses colectivos procede cuando se prueba una amenaza o vulneración de éstos, producto de una acción u omisión de una autoridad, la cual puede ser ejercida por cualquier persona (acción pública) para proteger intereses colectivos y no, de carácter particular. [ ] De manera que, en razón de que la gestión del medio ambiente debe ser nacional, en su manejo participan distintas autoridades, según se trate de asuntos con incidencia local o nacional, y según la distribución de competencias que la Constitución estableció y la Ley ha desarrollado.
En tal distribución, se ha considerado que las Áreas Metropolitanas son competentes en materia ambiental cuando conformen un centro urbano con población igual o superior a un millón de habitantes, competencia que se circunscribe al perímetro urbano; a contrario sensu, funge como autoridad ambiental competente en perímetros rurales de la misma área, la respectiva Corporación Autónoma Regional. [ ] El derecho colectivo y el principio general se materializa y concreta a través de una normativa que regula competencias, funciones y deberes de las autoridades y particulares de los distintos niveles.
Actualmente se concreta en la Ley 1523 de 2012 que define la gestión del riesgo como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” [ ] Conforme al abundante material probatorio aportado en el plenario, para esta Sala se encuentra plenamente demostrada la vulneración de los derechos colectivos invocados por la Defensoría del Pueblo en representación de la comunidad de la vereda Ferrería del municipio de Amaga.
En efecto, el conjunto de elementos probatorios analizados - que incluye el dictamen pericial, los informes y visitas técnicas, los testimonios de los habitantes de la vereda, los conceptos emitidos por las entidades competentes y la documentación fotográfica incorporada al expediente - permiten establecer de manera inequívoca que las actividades de minería ilegal desarrolladas en el territorio han causado un daño cierto, actual y grave a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y al manejo racional de los recursos naturales, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. [ ] El dictamen pericial es contundente en establecer que los factores de amenaza para las viviendas y estructuras del sector corresponden a inundación, infiltración, densidad de fracturamiento, explotación subterránea de carbón, subsidencia, amenaza sísmica, entre otras, lo cual, de acuerdo con la conclusión, establece un riesgo alto para los habitantes de dicho territorio.
Por ello, el dictamen recomienda la adopción inmediata de medidas de protección que garanticen, por una parte, la preservación del derecho fundamental a la vida e integridad personal de los habitantes y, por otra, el restablecimiento de las condiciones ambientales que les permitan gozar efectivamente de un ambiente sano, tal como lo consagra el artículo 79 de la Constitución Política. [ ] Para esta Sala, la señalada necesidad de intervención de estas viviendas y estructuras es una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de cara a los hechos probados, por cuanto, como se ha reiterado, no existe duda de la amenaza sobre sus derechos colectivos, sobre habitantes que se encuentran seriamente expuestos a desastres naturales que hoy son previsibles y porque, como se determinó, la actividad minera comportó un efecto nocivo al medio ambiente que afectó la comunidad.
NOTA DE RELATORIA: La Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la acción popular interpuesta por la Defensoría del Pueblo – Regional Antioquia, al 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 2 encontrar probada la vulneración de los derechos colectivos al ambiente sano, al equilibrio ecológico, a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles, en perjuicio de los habitantes de la vereda Ferrería del municipio de Amagá. La decisión se basó en un extenso acervo probatorio, incluyendo informes técnicos, visitas de verificación y un dictamen pericial de la Universidad Nacional, que evidenciaron el deterioro estructural de las viviendas, la presencia de minas ilegales activas, y el riesgo inminente de colapso e inundación por acumulación de aguas subterráneas en antiguos socavones.
El Tribunal ordenó al Municipio de Amagá realizar estudios técnicos individualizados sobre las viviendas, ejecutar obras de mitigación o reubicación según el caso, y brindar soluciones de vivienda temporal. También ordenó, en coordinación con la Agencia Nacional de Minería, el cierre inmediato y definitivo de todas las minas ilegales en la zona.
Finalmente, conminó al Municipio y al Departamento de Antioquia a implementar un plan de reconversión productiva que permita a la comunidad transitar hacia actividades económicas sostenibles y legales. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 000 2017 02983 00 PROCESO POPULAR ACCIONANTE DEFENSORÍA DEL PUEBLO- REGIONAL ANTIOQUIA ACCIONADO MUNICIPIO DE AMAGÁ Y OTROS TEMA Vulneración a los derechos colectivos de los miembros de la vereda Ferrería, municipio de Amaga/Minería ilegal SENTENCIA N° 161 DECISIÓN Accede a las pretensiones de la demanda Decide la Sala la demanda que, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos formuló la DEFENSORÍA DEL PUEBLO- REGIONAL ANTIOQUIA en contra del MUNICIPIO DE AMAGÁ, el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA- SECRETARÍA DE MINAS, la ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE MINERÍA, la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA y los señores JOAQUÍN EMILIO FLÓREZ COLORADO y ÁLVARO DE JESÚS AGUDELO.
I.
ANTECEDENTES 1.- PRETENSIONES La parte demandante solicita que se declare la vulneración de los derechos colectivos de la comunidad de la vereda Ferrería, en el municipio de Amaga, por parte de las entidades accionadas, y que, como consecuencia de dicha declaratoria, se ordene: • La reubicación inmediata de las familias que habitan viviendas con riesgo de colapso, así como la entrega de los subsidios necesarios para garantizar su derecho a una vivienda digna y segura. • La clausura definitiva de la Mina El Grillo y de las demás explotaciones mineras ilegales ubicadas en el área circundante a la vereda Ferrería, las cuales operan sin las licencias ni autorizaciones exigidas por la normativa ambiental y minera vigente. • La adopción de todas las medidas técnicas, administrativas y jurídicas necesarias para reparar los daños ocasionados a los inmuebles de la comunidad, así como para eliminar los riesgos que actualmente amenazan la integridad y seguridad de sus habitantes. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 4 2.- HECHOS 2.1.- La Defensoría del Pueblo- Regional Antioquia relata que recibió información acerca de la problemática evidenciada en el sector Ferrería del municipio de Amaga por el peligro inminente de deslizamiento, en razón a la explotación ilegal minera del sector. 2.2.- Que, dicho ente ha adelantado una serie de acciones para verificar la información recibida y definir de manera técnica el procedimiento a ejecutar, evidenciando que de manera efectiva hay una transgresión a los derechos colectivos de la comunidad por la explotación ilegal de carbón causada en las minas El Grillo y Arco Iris, las cuales asegura ya se encuentran clausuradas. 2.3.- Indica que, en el municipio de Amaga la actividad de minería ilegal corresponde a la mayor actividad económica de los habitantes, sin embargo, la misma carece de regulación y control, pues no cuentan con las licencias necesarias, exponiendo a sus habitantes a los peligros derivados del menoscabo de la tierra, el agua e incluso el agrietamiento de las estructuras de las viviendas y demás bienes inmuebles. 2.4.- Que, ni las autoridades ambientales ni territoriales, han ejercido acciones efectivas orientadas a garantizar los derechos de la comunidad del municipio de Amaga.
Esta inacción resulta aún más grave si se tiene en cuenta el historial de tragedias mineras que ha sufrido la zona, como la ocurrida en 1977, en la que la explotación de una mina cobró la vida de más de 70 personas, y la registrada en 2014, que dejó como saldo la muerte de 12 mineros. A pesar de estos antecedentes, las autoridades han permanecido indiferentes ante el riesgo persistente que representa la actividad minera irregular en la región. 2.5.- Relata que, de acuerdo con informe técnico realizado por la Agencia Nacional de Minería en diciembre del año 2015, en el cual asegura que realizaron visita presencial a 15 viviendas y a las minas El Arcoíris, El Grillo, La Comuna, La Cancha y El Manantial, se debe realizar seguimiento a las viviendas por los daños estructurales evidenciados que necesitan una reubicación inmediata. 2.6.- Que, en el mes de mayo de 2017, la Defensoría del Pueblo realizó una visita de verificación en la vereda Ferrería, con el fin de atender las reiteradas quejas de la comunidad afectada.
Durante dicha visita, se constató la existencia de múltiples viviendas con daños estructurales graves, cuya causa fue atribuida a la explotación minera en la zona, especialmente en las minas El Arcoíris y El Grillo. Así mismo, se 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 5 evidenció que las minas Arcoíris, Villa Diana y El Silencio habían cesado sus operaciones, mientras que la mina El Grillo continuaba siendo explotada de manera ilegal, sin contar con licencia de funcionamiento.
La Defensoría identificó como presuntos responsables de dicha actividad ilegal a los señores Joaquín Flórez y Álvaro Agudelo, quienes estarían realizando labores de exploración y explotación minera sin las autorizaciones exigidas por la normativa vigente. 2.7.- Señala que tanto la Defensoría como la comunidad presentaron ante el alcalde del municipio de Amaga solicitud para el cese de la actividad minera, sin embargo, no se ha emitido respuesta y las actividades mineras siguen teniendo lugar a pesar de su ilegalidad. 2.8.-Resalta la necesidad de un estudio técnico de mitigación ambiental por la extracción de carbón, en el que sea posible definir el grado del riesgo al que está sometida la comunidad y en la que indiquen las actuaciones necesarias para garantizar los derechos de los habitantes del sector. 2.9.
Indica que a la fecha no existen medidas adecuadas para los habitantes de la vereda Ferrería de Amaga, existiendo un inminente riesgo de verse vulnerados en los derechos colectivos indicados. 3.-POSICIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS 3.1.-ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE MINERÍA presentó contestación (fls.95 y ss.) en los que indicó que la acción popular es improcedente en contra de dicha entidad porque esta es una asociación gremial que no desarrolla actividades de exploración y extracción de minerales, por ello, no tiene información sobre la supuesta extracción ilícita de minerales ni de sus responsables.
Además, no ejerce funciones administrativas y carece de competencia para ejercitar actividades de control y vigilancia. Por lo anterior, solicita sea desvinculada del proceso. 3.2.-El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA presentó contestación a folios 114 y ss. indicando que su posición frente a las pretensiones de la demanda corresponde a la respuesta dada a la Defensoría del Pueblo mediante oficio y que se sintetiza de la siguiente manera: Que en el área donde se encuentra ubicada la explotación denominada “El Grillo” existe una solicitud de licenciamiento minero actualmente en trámite ante la Dirección de Titulación. Dicha solicitud no constituye un derecho adquirido, por lo cual, a la fecha, 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 6 no se cuenta con ningún tipo de licenciamiento que autorice la realización de actividades mineras en dicha zona.
En consecuencia, no es posible ejecutar legalmente ningún tipo de actividad minera en el área en cuestión. Adicionalmente, en esta misma área se presentó ante la Agencia Nacional de Minería una solicitud para la delimitación y declaración de un Área de Reserva Especial con fines de exploración de carbón, la cual fue rechazada mediante la Resolución No. 082 del 1° de diciembre de 2015.
Por lo anterior se concluye que la actividad minera que actualmente se desarrolla en la unidad denominada “El Grillo” carece de sustento legal y, por lo tanto, es considerada ilegal. En este contexto, el Departamento de Antioquia, a través de la Secretaría de Minas, no tiene competencia para adelantar procesos de fiscalización minera, ya que esta función se limita exclusivamente a los títulos mineros debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional.
De acuerdo con lo establecido en los artículos 306 y siguientes de la Ley 685 de 2001, las actividades mineras sin título minero vigente se encuentran bajo la jurisdicción del respectivo municipio. Insiste que, el Departamento de Antioquia no es la autoridad competente para manejar los asuntos ambientales descritos como problemáticos en la demanda y que corresponde es a las corporaciones autónomas regionales, quienes no fueron llamadas en el presente proceso.
De acuerdo con lo descrito, solicita declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto dicho ente territorial. 3.3.- Los demandados JOAQUÍN EMILIO FLOREZ COLORADO (fls.253 y ss.) y ÁLVARO DE JESÚS AGUDELO RICO (fls.279 y ss.) presentaron contestación a la demanda indicando que no existe vulneración a los derechos colectivos alegados por la parte actora por lo que se opone a las pretensiones de la demanda.
Resalta que no existe prueba alguna que demuestre ni el peligro inminente en que se encuentran los habitantes de Ferrería, ni que los presuntos movimientos de tierra sean consecuencia de la actividad minera que se ejerce en la región. Que, de los informes técnicos aportados, lo que se puede evidenciar es que las viviendas construidas no cumplen los requerimientos técnicos necesarios como licencias, planos estructurales y planos hidráulicos, lo que las constituye en vulnerables ante las inclemencias de tiempo y los problemas geológicos. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 7 3.4.- MUNICIPIO DE AMAGA presentó contestación (fls.301 y ss.) indicando que dicho ente ha desplegado acciones concretas para el control del ejercicio de la minería ilegal, así: -La expedición del Decreto 100.12-.64-051 del 4 de abril de 2016 por medio del cual se dispuso de manera expresa el cierre de la mina “El Grillo” explotada por el señor Álvaro de Jesús Agudelo Rico, reiterado a través de Resolución No. 0952 del 13 de marzo de 2017. -Suscripción del Convenio Interadministrativo con el Departamento de Antioquia para la implementación de acciones para la prevención de riesgos relacionados con las minas en proceso de cierre, a través del cual se efectuó el cierre de unidades de minería ilegal donde se dio prioridad al sector Ferrería. -Firma del Convenio de Cooperación con la Empresa de la Administración Pública Cooperativa del Oriente Lejano para aunar esfuerzos para el cierre de unidades mineras en el municipio de Amaga, por el cual se efectuó el cierre definitivo de las unidades mineras de Arco Iris, Viento Arco Iris, Villa Diana, Boca Viento Dos Arco Iris, Mina Nueva y Apique Alfonso Ángel. -Expedición del Decreto 400-01-01-173 del 31 de octubre de 2014 por medio del cual se declaró la calamidad pública y se ordenó el cierre de todas las unidades mineras ilegales correspondiente a 21 minas. -Suscripción del Convenio 322 de 2014 con el Ministerio de Minas y Corantioquia para aunar esfuerzos frente el desarrollo de la actividad minera, efectuándose en este marco actividades de intervención, prevención y formalización de la población minera.
En relación con la solicitud de reubicación de las familias afectadas indicó que no existe prueba técnica que demuestre las afectaciones de las viviendas ubicadas en el sector de Ferrería y que además las supuestas afectaciones sean consecuencia directa de la actividad minera ilegal, pues explica que estos deterioros pueden obedecer a diversas causas, entre las que se encuentran las fallas constructivas.
Adicional, indica que ninguna de las personas del sector Ferrería ha solicitado reubicación o subsidio de algún tipo ante la autoridad municipal. Finalmente, exceptúa el hecho de un tercero argumentando que el señor Álvaro de Jesús Agudelo Rico, propietario de la mina “El Grillo”, es el único responsable de las eventuales afectaciones que resulten probadas, pues ha ejercido la actividad de manera ilegal. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 8 3.5.- La AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA presentó contestación (fls.306 y ss.) indicando que la única función exigible a dicho ente como autoridad minera corresponde al salvamento minero una vez se presenten los siniestros para realizar la coordinación y la atención de las emergencias, visitas preventivas, de higiene, seguridad y capacitaciones, de acuerdo con el artículo 202 del Decreto 1335 de 1987.
Señala que se realizó informe de acuerdo con la inspección de las minas El Grillo y El Arco Iris, debido a los daños estructurales que han presentado algunas viviendas en el sector de Ferrería, sin que se evidencie la explotación de minas como lo señala la parte actora. Que, la competencia para la delegación y el seguimiento y control de los títulos mineros legalmente otorgados en el Departamento de Antioquia no es la Agencia sino el Departamento a través de la Secretaría de Minas, por lo cual dicho ente carece de facultad para actuar. 4.-DE LA MEDIDA CAUTELAR.
A través de providencia del 29 de octubre de 2018 se decretó medida cautelar en la cual se ordenó al municipio de Amaga, Departamento de Antioquia y DAPARD que, de forma inmediata realizaran visita técnica para analizar el estado actual de las viviendas y las estrategias a adoptarse en relación con las mismas. Así mismo se ordenó al Municipio de Amaga y Departamento de Antioquia la realización de un estudio en el que se identificaran las causas de los daños presentados en las viviendas (fls.375 y ss.) 5.-AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El día 26 de marzo de 2019 se realizó audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fue declarada fallida (fl.459). 6.-ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1.- El Departamento de Antioquia presentó alegatos en conclusión (índice 243 SAMAI) indicando que la problemática de vivienda en la vereda La Ferrería, en el municipio de Amaga, tiene su origen en la minería informal ejercida por particulares, insistiendo que la explotación ilegal ha afectado la estabilidad del terreno, generando deterioros en viviendas e infraestructura, lo que ha llevado a la situación actual de riesgo.
Que, desde el punto de vista jurídico, la competencia en materia de vivienda recae sobre los municipios, conforme a la Ley 388 de 1997 y la Ley 2079 de 2021, por lo que el 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 9 Departamento de Antioquia no tiene la obligación directa de intervenir en el proceso de reubicación de las familias afectadas. Enfatiza en la autonomía territorial y la subsidiariedad, indicando que la administración departamental solo interviene cuando los municipios lo solicita porque desborda sus capacidades.
En cuanto a la regulación de la minería, aclara que el Departamento ejerció funciones de control cuando tenía la delegación minera, pero actualmente esa competencia recae en las autoridades municipales y nacionales. Que, de acuerdo con el dictamen pericial rendido en el proceso, se confirma que la explotación minera informal ha sido la causa principal de la inestabilidad del suelo y que su regulación corresponde al municipio de Amaga y no al Departamento, por lo que no advierte ordenes que deban efectuarse a dicho ente territorial.
Finalmente, se solicita a este Tribunal que se nieguen las pretensiones de la demanda, argumentando que el Departamento de Antioquia no tiene responsabilidad directa en los daños alegados y que las soluciones deben ser gestionadas por las autoridades municipales, conforme a sus competencias legales. 6.2.-En los alegatos de conclusión presentados por la Asociación Colombiana de Minería (Índice 246 expediente SAMAI) donde insiste que su vinculación al caso es improcedente y que no tiene ninguna responsabilidad sobre los hechos alegados en la acción impetrada.
Argumenta que esta es una asociación gremial de naturaleza civil, sin ánimo de lucro, cuyo propósito es representar los intereses de la minería legal y promover una industria responsable, sin realizar actividades operativas, productivas o extractivas. Señala que no es titular de derechos mineros ni desarrolla labores de exploración o explotación, lo que imposibilita cualquier vínculo con las actividades cuestionadas en la vereda La Ferrería del municipio de Amaga.
Por su parte, la Asociación enfatiza que no posee competencias de autoridad minera ni de fiscalización, ya que estas funciones corresponden exclusivamente a entidades estatales como la Agencia Nacional de Minería. Explica que, al ser una organización privada, no tiene responsabilidad en la supervisión o control de la actividad minera ilegal que supuestamente afectó la zona en cuestión. En cuanto a su relación con los hechos, indica que no tiene conocimiento directo de las circunstancias descritas en la demanda, y reitera que su única actuación en el asunto 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 10 fue responder a una solicitud de información de la Defensoría del Pueblo, aclarando que no tenía competencia en el tema y trasladando la solicitud a las entidades pertinentes.
Con base en lo anterior, propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, destacando que no existe una relación jurídica sustancial entre este y los hechos objeto del litigio. Solicita su desvinculación del proceso y la declaración de ausencia de responsabilidad, así como la inadmisión de cualquier condena o medida en su contra.
Finalmente, reitera que su labor es de carácter gremial y que no tiene competencias ni vinculación con las actividades mineras irregulares en el área afectada. 6.3. En los alegatos de conclusión presentados por la defensa de Joaquín Emilio Flórez Colorado y Álvaro de Jesús Agudelo Rico (Índice 247 SAMAI) argumenta la ausencia de responsabilidad de sus representados en los daños alegados en la acción popular.
Sostiene que no existe prueba alguna—ni por parte de la demandante, ni de los testigos, ni en el peritaje—que vincule a los acusados, por acción u omisión, con la afectación de las viviendas en la vereda La Ferrería del municipio de Amaga. Que, el dictamen pericial realizado por el profesor Luis Hernán Sánchez confirma que no hay elementos que demuestren una relación directa entre los demandados y los hechos en cuestión. Se destaca que las minas mencionadas, como El Grillo y Arco Iris, han estado inactivas por aproximadamente nueve años, y que la región presenta múltiples amenazas geológicas, como fallas, reptaciones y deslizamientos, que contribuyen al deterioro de las construcciones.
Además, hace énfasis en la falta de técnicas adecuadas en las edificaciones, lo que agrava su vulnerabilidad estructural. Subraya que la minería en la zona ha sido históricamente una actividad de supervivencia para muchas familias locales, pero que los demandados no pueden ser considerados responsables de los efectos acumulativos derivados de prácticas mineras anteriores, legales e ilegales.
Finalmente, concluye que no existe relación jurídica sustancial que permita atribuirles responsabilidad en los daños denunciados y, en consecuencia, solicita al Tribunal la desvinculación de los demandados del proceso, dado que no hay pruebas que sustenten su responsabilidad en la afectación de los derechos de la comunidad ni en el deterioro de las viviendas.
También se argumenta que no procede la aplicación de medidas cautelares en su contra, pues no se ha acreditado ninguna infracción atribuible a sus actuaciones. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 11 6.4.- En los alegatos de conclusión presentados por el Municipio de Amaga (Índice 248 SAMAI) sostiene que la entidad no ha incurrido en omisión alguna respecto al control de la minería ilegal en la vereda La Ferrería indicando que, contrario a lo señalado en la demanda, el municipio ha cumplido con sus funciones constitucionales y legales, habiendo clausurado múltiples explotaciones mineras en su territorio.
Expone que las afectaciones a las viviendas en el sector no pueden atribuirse exclusivamente a la minería, pues existen otras causas concurrentes, como la forma irregular en la que fueron construidas sin cumplir con los estándares técnicos exigidos por la normativa vigente. Se destaca que el suelo en la vereda, característico de la formación de este municipio, posee condiciones geotécnicas desfavorables que lo hacen propenso a inestabilidad y fracturamiento, lo que contribuye al deterioro estructural de las edificaciones.
Argumenta por su parte, que la minería ha sido una actividad histórica y ancestral en la región durante más de 200 años, lo que dificulta establecer un nexo de causalidad entre las afectaciones actuales y la explotación minera reciente o histórica. Además, se cuestiona la falta de estudios técnicos por parte de la parte demandante para determinar con certeza el origen del problema.
Finalmente, concluye que el Municipio de Amaga no es responsable de la presunta vulneración de derechos colectivos alegada en la demanda, por lo que solicita que se den por probadas las excepciones propuestas, alegando que la entidad no tiene legitimación en la causa por pasiva, dado que no ha causado el daño ni ha incurrido en ninguna omisión que justifique su vinculación al proceso. 6.5.- La parte actora – Defensoría del Pueblo presentó alegatos de conclusión (Índice 249 SAMAI) indicando que se demostró en el plenario la grave afectación a los derechos colectivos de los habitantes de la vereda Ferrería del municipio de Amaga.
Que, se probó cómo la explotación ilegal de carbón en las minas El Grillo y Arco Iris ha generado movimientos de tierra que comprometen la estabilidad de las viviendas, la capilla y otras estructuras, poniendo en peligro la vida de la comunidad. Resalta que de las pruebas testimoniales y técnicas, particularmente el dictamen pericial rendido por experto de la Universidad Nacional, se confirma la existencia del hundimiento del terreno debido a años de minería informal, generando un riesgo irreversible que podría desencadenar una catástrofe por la acumulación de bolsas de agua subterráneas las cuales, en caso de colapso, podrían desencadenar una inundación de gran magnitud, arrasando viviendas, la capilla y otras estructuras comunitarias. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 12 Que, a pesar de las reiteradas advertencias por parte de diversas entidades y los llamados urgentes a intervenir, la omisión de las autoridades ha permitido que esta situación se prolongue sin medidas efectivas.
En consecuencia, se solicita a este Tribunal declarar la vulneración de derechos colectivos, ordenar la reubicación de las familias afectadas, clausurar las minas ilegales y exigir la implementación de planes de recuperación del territorio y alternativas productivas para la comunidad, enfatizando en la urgencia de una intervención de las entidades del Estado, ante la inminencia del riesgo y la necesidad de garantizar condiciones dignas de vida para la población afectada.
II. CONSIDERACIONES 1.- PROBLEMA JURÍDICO. Corresponde a esta Sala determinar si las entidades demandadas vulneran y/o amenazan con vulnerar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y manejo racional de los recursos naturales, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y al acceso a los servicios públicos eficientes y oportunos, invocados por el actor popular como consecuencia del desarrollo de actividades de minería ilegal en la vereda Ferrería del municipio de Amaga y la omisión en el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales de control, vigilancia y protección. Luego de resolver dicha controversia, la Sala analizará si se encuentra probado en el proceso:(i) La necesidad de reubicación inmediata de las familias que ocupan viviendas en zonas de alto riesgo debido a los procesos de socavación y desestabilización del terreno causados por las explotaciones mineras ilegales que ponen en peligro inminente su vida e integridad personal;
(ii) La procedencia de la clausura definitiva de las minas ilegales que operan sin título minero ni licencia ambiental en el territorio de la vereda, así como las medidas de restauración, recuperación y compensación ambiental necesarias para mitigar los daños causados al ecosistema; y (iii) La necesidad de implementación de un plan productivo integral y sostenible para la zona que garantice alternativas económicas legales a las familias que actualmente derivan su sustento de la minería ilegal, asegurando la transición hacia actividades productivas compatibles con la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible del territorio. 2.-DE LAS ACCIONES POPULARES.
La Carta Política de 1991 brinda una serie de herramientas jurídicas, entre las cuales se encuentran las acciones judiciales de rango 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 13 constitucional, como es el caso de la acción popular consagrada en su artículo 88, que preceptúa: “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” En desarrollo de tal precepto constitucional, la Ley 472 de 1998 señaló en su artículo 2º, que las acciones populares son los “mecanismos procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos” y “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Así las cosas, las acciones populares son entendidas como el medio procesal idóneo contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen los derechos e intereses colectivos. La Corte Constitucional en Sentencia C-215 de 1999, M. P. Martha Victoria Sáchica, resaltó que la constitucionalización de las acciones populares surge como necesidad de proteger los derechos colectivos que representan gran importancia en el marco de las relaciones socioeconómicas, en las que el interés que resulta afectado no es sólo particular sino compartido y protegido por una pluralidad de sujetos, los cuales buscan ejercer estos derechos en procura de satisfacer necesidades comunes, cuando en un momento se vean afectadas y como consecuencia de ello se produzca un perjuicio o daño colectivo, por lo que resulta de vital importancia otorgar a dicha colectividad la posibilidad de hacer uso de un mecanismo constitucional para la defensa de sus intereses.
La máxima guardiana de la Constitución hace hincapié además en el carácter público y la naturaleza preventiva de la acción popular, debido a que no es requisito para adelantarla la existencia del daño o perjuicio del derecho colectivo que se aduce afectado, pues es suficiente la amenaza o riesgo del mismo, acentuando que desde su origen en el derecho romano se concibió para prevenir la lesión de bienes y derechos comprendidos dentro del interés general, sin que se requiera esperar la ocurrencia del daño. Además, esta acción persigue el restablecimiento del uso y goce del interés o derecho colectivo, por lo que también puede ostentar carácter correctivo y restitutorio. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 14 La acción popular tiene una naturaleza especial toda vez que en estricto sentido no se suscita una controversia entre partes que propugnan la defensa de sus propios intereses, sino que a través de este mecanismo se defienden los derechos colectivos radicados en cabeza del grupo, cuya titularidad también pertenece a cada uno de los miembros que promueven la acción. Sobre el objeto de las acciones populares, el Consejo de Estado recientemente sostuvo: “De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso.” Sobre la procedencia de la acción popular o medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el Consejo de Estado de manera reiterada ha señalado: “Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.
(…) 1. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 15 derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda.”1 De manera que la acción popular o medio de control de protección de derechos e intereses colectivos procede cuando se prueba una amenaza o vulneración de éstos, producto de una acción u omisión de una autoridad, la cual puede ser ejercida por cualquier persona (acción pública) para proteger intereses colectivos y no, de carácter particular. 3.DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS.
Los derechos colectivos enunciados como vulnerados se encuentran consagrados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, susceptibles de ser protegidos a través del medio de control que hoy se invoca. Estos derechos se encuentran íntimamente ligados al ordenamiento territorial, así, el derecho colectivo al respeto de los lineamientos constructivos pretende que a la hora de tomar decisiones constructivas se valore la calidad de vida de los habitantes y se respeten los lineamientos del ordenamiento del territorio, materializados en los planes de ordenamiento territorial. 3.1.-El derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, está íntimamente ligado a la función social y ecológica de la propiedad y al respeto del espacio público, lo que se concreta a través de la observancia de las normas que regulan el ordenamiento del territorio, competencia que, como se sabe, es de las entidades territoriales, a través de los concejos municipales.
Sobre este derecho colectivo, el Consejo de Estado recientemente sostuvo: “37. De igual forma, esta Sección mediante sentencia de 7 de abril de 201141, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad42; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los 1 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00091-01(AP) 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 16 derechos ajenos y no abusar del derecho propio43; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 38.
Asimismo, esta Corporación ha establecido que abarca el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos.
Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros. 39.
Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población” 2 3.2.-El derecho colectivo al goce de un ambiente sano también se encuentra enunciado en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 como un derecho colectivo.
El mismo encuentra consagración constitucional en el artículo 70 de la Constitución Política, que señala que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. El derecho a un ambiente sano encuentra mayor relevancia en lo que se ha conocido como la Constitución Ecológica de 1991, en tanto, constitucionalizó este derecho, así como el deber de las autoridades de garantizar el desarrollo sostenible.
Respecto al medio ambiente sano, el Consejo de Estado, expuso: “La Corte Constitucional definió el medio ambiente sano como “[…] un conjunto de condiciones básicas que rodean al hombre, que circundan su vida como miembro de la comunidad y que le permiten la supervivencia biológica e individual, además de su desempeño normal y desarrollo integral en el medio social.
De esta manera deben tenerse como fundamentales para la supervivencia de la especie humana […]”. 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., primero (1) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00104-02(AP) Actor: ROBERTO HERNÁN BAENA LLORENTE Y OTRO Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA Y MUNICIPIO DE GIRÓN 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 17 En la sentencia proferida en el proceso 2014-00459, en la cual la Sala examinó hechos semejantes a los que ahora se examinan, la Sala explicó que la Constitución Política “reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como el de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales, exigir la reparación de los daños causados, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.” 3 Al respecto, no se debe olvidar que la Ley 99 de 1993 ordenó el Sistema Nacional Ambiental (SNA) bajo una estructura jerárquica descendente, en el siguiente orden: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales y entidades territoriales (artículo 4).
La distribución de competencias entre las distintas autoridades ambientales, parte de la concepción de la gestión del medio ambiente como un asunto de interés nacional y por tanto un asunto que debe ser asumido por la Nación, los Departamentos y los Municipios. Ahora bien, pese a la competencia que otorgó como máxima autoridad dentro de la respectiva jurisdicción a las diferentes Corporaciones Autónomas Regionales, quienes la ostentan indistintamente en suelo urbano y rural, dispuso una competencia especial en tratándose de grandes ciudades o grandes centros urbanos. En efecto, los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 indicaron: “Artículo 55º.- De las Competencias de las Grandes Ciudades.
Los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a 1.000.000 de habitantes serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente.” “Artículo 66º.- Competencia de Grandes Centros Urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.” 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-31-000-2012-00168-01(AP) 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 18 De manera que, en razón de que la gestión del medio ambiente debe ser nacional, en su manejo participan distintas autoridades, según se trate de asuntos con incidencia local o nacional, y según la distribución de competencias que la Constitución estableció y la Ley ha desarrollado.
En tal distribución, se ha considerado que las Áreas Metropolitanas son competentes en materia ambiental cuando conformen un centro urbano con población igual o superior a un millón de habitantes, competencia que se circunscribe al perímetro urbano; a contrario sensu, funge como autoridad ambiental competente en perímetros rurales de la misma área, la respectiva Corporación Autónoma Regional. 3.3.- La prevención y atención de desastres tiene doble naturaleza, de un lado es un principio general de la política ambiental colombiana, conforme se establece en La Ley 99 de 1993, y de otro, constituye un derecho colectivo conforme a la lista enunciativa que trae el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 de los denominados intereses y derechos colectivos.
No obstante, sin duda la prevención y atención de desastres tiene incidencia en otros derechos de las personas, como el derecho a la vida, a una vivienda digna, a la salud, a la dignidad humana, entre otros. Como su nombre lo indica, este derecho busca que se gestionen de manera adecuada los riesgos de manera que, en desarrollo del principio de prevención, se atiendan situaciones que puedan provocar desastres y calamidades, derivadas de causas naturales o antrópicas.
Sobre la naturaleza, alcance y características de este derecho colectivo, el Consejo de Estado ha afirmado: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 19 o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan. […] Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]”3 El derecho colectivo y el principio general se materializa y concreta a través de una normativa que regula competencias, funciones y deberes de las autoridades y particulares de los distintos niveles.
Actualmente se concreta en la Ley 1523 de 2012 que define la gestión del riesgo como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” La Ley 9 de 1989 establece en su artículo 56 el deber de los alcaldes de realizar un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 20 En esta misma línea, los municipios tienen la función constitucional y legal de ordenamiento territorial, conforme lo señala el artículo 3 de la Ley 136 de 1994.
La Ley 715 de 2001 asignó en cabeza de los municipios en materia de prevención de desastres, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones o con otros recursos, las siguientes competencias: “ARTICULO
76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.9.
En prevención y atención de desastres: Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos". En el mismo sentido, la Ley 1523 de 2012 “por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, pese a que dispuso que la responsabilidad en esta materia recae en todas las autoridades y habitantes del territorio colombiano, asignó especial competencia a los alcaldes como representantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a nivel municipal, así: “Artículo 14.
Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.” De manera que los municipios tienen competencias específicas en la prevención y atención de desastres las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones o de otros recursos.
Ahora bien, pese a las obligaciones que recaen de manera directa sobre los municipios, la Sala no desconoce que el sistema de gestión del riesgo desarrollado por la Ley 1523 de 2012 señala que “La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 21 de los habitantes del territorio colombiano”, siendo integrantes del sistema (i) las entidades públicas, (ii) las entidades privadas con y sin ánimo de lucro y (iii) la comunidad, para lo cual debe tenerse en cuenta los principios de coordinación y subsidiaridad, definidos así por la norma: “13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.
La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada.” En desarrollo del principio de coordinación, la citada normativa establece competencias en cabeza de las autoridades ambientales, así: “Artículo 31.
Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.
Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Parágrafo 2º. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 22 a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4°.
Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales” 4.-DEL CASO CONCRETO. Corresponde a la Sala determinar si se encuentra demostrada la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya protección pretenden los actores populares y cuáles son las entidades competentes.
Efectuada la relación de los antecedentes, la procedencia del medio de control y haciendo una breve referencia a los derechos colectivos invocados, la Sala procederá a hacer una referencia al material probatorio recaudado, para posteriormente efectuar un análisis de cada argumento en el que la parte actora fundamenta la vulneración, para lo cual, se concretará el marco jurídico específico, contrastándose con lo probado en el proceso.
Debe señalarse que este proceso tiene como origen los hechos ocurridos en el Municipio de Amaga, puntualmente en la vereda La Ferrería, en donde, según la parte actora, se presenta la vulneración de los derechos colectivos, en tanto debido a la actividad de minería en la zona las viviendas del sector sufren procesos de socavación que requieren de manera urgente su desalojo, el cierre de las minas y la realización de un plan productivo para la zona. 4.1.- De lo probado en el proceso.
Del material probatorio que obra en el expediente, es importante relacionar: - Informe de visita4. El 10 de mayo de 2017, la Defensoría del Pueblo llevó a cabo una visita en la que sostuvo una conversación con los miembros de la comunidad. Durante el diálogo, los habitantes manifestaron que las viviendas del sector presentan un avanzado estado de deterioro, atribuible a la explotación ilegal de minería. Asimismo, señalaron que la unidad minera "El Grillo" se encuentra operativa y cuenta con dos socavones.
A continuación, se detallan las conclusiones: • “Que las afectaciones de las viviendas son estructurales en su interior y exterior, en techos, paredes y pisos, los cuales no han podido ser solucionados con los trabajos de recuperación habitantes. • Que las viviendas afectadas se encuentran ubicadas dentro del área del contrato de concesión CC11262 de Industrial Hulleras. • Que se verifico la operación normal y continua de las minas carboníferas, que tienen una medida de seguridad de SUSPENSION DE TODOS LOS TRABAJOS 4 Fls.16 y ss. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 23 MINEROS, según DECRETO DE CALAMIDAD PUBLICA N° 400-0 1-01-073 del 31 de octubre del 2014 • Que hay realizar un estudios geológico, geotécnico, hidrológico y geomorfológico, para identificar la causa que está provocando estos daños. • No hay presencia de aguas de escorrentía, ni técnicas que provoquen estos daños” -Remisión del informe anterior al Departamento de Antioquia, al municipio de Amaga, a la Personería municipal y a la Asociación Colombiana de Minería5, en el que la Defensoría solicita a los diferentes entes institucionales: “(…)solicitamos de manera respetuosa, se investigue y verifiquen los hechos expuestos, y en caso positivo, se tomen las medidas jurídicas pertinentes, ya que al parecer se está violando el deber de respeto y de garantía de los derechos humanos de esta población, que se siente afectada por la explotación de la mina de carbón denominada "el grillo" la cual se encuentra en la actualidad operando en la vereda la ferrería- sector el silencio, a pesar que la Secretaria de Minas del Departamento de Antioquia, había dado cuenta de la caducidad del título Minero 11262.
Le solicitamos igualmente, se nos suministre la información de las decisiones asumidas por su Despacho de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley 24 de 1992, Invocamos el Artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, respecto a lo de su competencia. Se anexa, informe completo emitido por la Defensoría del Pueblo Regional Antioquia (16 folios)” -Peticiones realizadas en el año 2013 por la comunidad La Ferrería del municipio de Amaga a la Alcaldía Municipal en la que solicita la intervención urgente en relación con las minas ilegales6 -Informe de visita del 9 de febrero de 20177realizado por la Alcaldía Municipal de Amaga, del que se destaca la inspección a 15 viviendas afectadas y la Capilla, se realiza el registro fotográfico y se indica que los daños estructurales generan un riesgo alto a las personas que las habitan. -Informe técnico de diciembre de 2015 realizado por la Agencia Nacional de Minería8 del que se realizaron como actividades: (i) la inspección de las 15 viviendas afectadas y la capilla, (ii) la operación de las unidades mineras, (iii) el censo de las viviendas afectadas con el registro fotográfico y se extraen las siguientes conclusiones: • “Se evidenciaron tres zonas de afectación estructural en las viviendas tanto en su interior como exterior con fracturas en dirección N-S evidenciando afectación en pisos, techos y paredes internas y externas de las viviendas donde los propietarios han intentado realizar trabajos de recuperación y reformas de esos daños que no han sido suficientes para estos casos. v Las viviendas visitadas y afectadas se 5 Fls.27 y ss. 6 Fls.47 y ss. 7 Fls.62 y ss. 8 Fls.66 y ss. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 24 encuentran ubicadas dentro del área del Contrato de Concesión CC 11262 de Industrial Hulleras. • Se verifico la operación normal y continua de las minas carboníferas que tienen una medida de seguridad de suspensión de todos los trabajos mineros según DECRETO DE CALAMIDAD PUBLICA N° 400-0 1-01-073 (OCTUBRE 31 DE 2014). • Realizar un estudio geológico, geotécnico, hidrológico y geomorfológico de la zona afectada, para verificar la causal que está provocando los daños estructurales de la zona La Ferrería del municipio de Amaga. • No se evidencio presencia de aguas escorrentía ni técnicas que estén provocando los daños estructurales de las viviendas y edificaciones averiadas. • Las viviendas no se encuentran cerca de corrientes de agua que las estén afectando estructuralmente. • Las explotaciones mineras cercanas deben entregar los planos de los trabajos mineros actualizados a la fecha para realizar la verificación topográfica de sus trabajos mineros con respecto a la ubicación geográfica de las viviendas afectadas. • Se recuerda al personal minero de la zona que se encuentra ubicada dentro del área del CC 11262 EL ALTO RIESGO que están expuestos debido a la presencia de las aguas depositadas de los antiguos trabajos mineros de las minas Villa Diana y El Silencio (bajada 3.1) de la empresa Industrial Hulleras (En liquidación), riesgos potenciales de irrupciones súbitas de agua, depósitos acuíferos no evidenciados, filtraciones de las mismas por las fisuras de los mantos, derrumbes y colapsos internos, presencia de gases tóxicos, asfixiantes y explosivos producto del deterioro y no rendimiento del bombeo controlado de la cota de inundación” -Oficio No. 2017030179011 del 11 de agosto de 2017 en la cual la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia indicó respecto de la unidad minera denominada “El Grillo” que (i) existe solicitud de legalización con radicado OE3-16181 la cual no constituye un derecho adquirido, (ii) en el área donde se encuentra esta explotación minera se presentó solicitud de delimitación y declaración de área de reserva especial para la explotación de carbón la cual fue rechazada a través de la Resolución 082 del 1° de diciembre de 2015, (iii) la unidad minera “El Grillo” es minería que se ejecuta sin el amparo de un título, por lo que la misma es ilegal, y (iv) la fiscalización de esta unidad corresponde al alcalde municipal. -Informe técnico realizado el 20 de noviembre de 2018 por el Departamento de Antioquia9 en el que se detalla la situación de 18 viviendas en nivel de riesgo, de las cuales se destaca de manera principal la fisuras y grietas en muros y pisos y se realizaron las siguientes recomendaciones: • “Se estimó el nivel de riesgo para cada vivienda, con base en las amenazas y vulnerabilidades asociadas a las características constructivas, afectación y ubicación. Definiendo la necesidad de evacuación en el corto plazo de algunas de ellas Maley Muriel Cano, Germán Perez Londoño (Arrendataria: María Eugenia Castañeda), Oswaldo Jiménez (actualmente deshabitada). • Se reitera la recomendación de realizar por parte del municipio el monitoreo periódico a las edificaciones evaluadas.
Este seguimiento permitirá no solo definir evacuaciones adicionales para protección de la comunidad, sino también recoger información complementaria que servirá para la toma de decisiones, asociada a los resultados del estudio actualmente en ejecución. 9 Fls.382 y ss. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 25 • Con los resultados de dicho estudio respecto al riesgo para la explotación minera y para la comunidad, se podrán tomara acciones a mediano plazo para dar una solución integral a la problemática descrita. • Corresponde al municipio el control de las actividades mineras en la zona, para impedir que se realicen explotaciones ilegales que puedan incrementar los factores de riesgo” -Vista técnica realizada por el Municipio de Amaga el 14 de diciembre de 201810 en la cual se hace inspección ocular a 18 viviendas, y se realizan las siguientes recomendaciones y conclusiones: • “Se realizará periódica y constantemente inspección o monitoreo en cada una de las viviendas, con el fin de garantizar seguridad y bienes a cada uno de los residentes.
Se dispone a realizar seguimiento de manera mensual delegándose para dichos efectos al señor Camilo Sánchez Restrepo, quien deberá mensualmente rendir informe a la secretaria de Planeación sobre el asunto. • Las dos (2) viviendas que presentan riesgo de colapso inminente y no tienen a la fecha condiciones de habitabilidad, se procederá de inmediato con los trámites administrativos de desalojo y el otorgamiento de subsidios de reubicación temporal de conformidad con al Ley 1523 de 2012 y demás actos administrativos que regulan la materia a nivel local y por conducto del Comité Municipal de Gestión del Riesgo” -Decreto No. 400-01-01-073 del 31 de octubre de 2014 por medio del cual se declara la situación de calamidad pública en el municipio de Amaga por el rompimiento de una bolsa de agua que generó inundación provocando la desaparición de 12 mineros que se encontraban laborando dentro del socavón11 -Resolución No. DA100-04-01/0817 del 10 de noviembre de 2014 por medio del cual se ordena el cierre inmediato de las siguientes unidades mineras: La Clara, La Playa, La Clara 2, La Clara 1, Sin nombre, Guadalupe, Piedra Grande, Piedra Grande 2, El Silencio 2, Carbones El Silencio, El Trapiche, El Manantial, La Comuna, La Cancha, Carbones La Aventura, Arco Iris, Las Tres Uno, La Cumbre, El Altico, Carbones Palenque y Filoseco por alto riesgo de inundación12 -Decreto No. 100-12-64-051 del 4 de abril de 2016 por medio del cual se ordena una suspensión y cierre de las unidades mineras que operan de manera informal en el municipio de Amaga13 10 Fls.408 y ss. 11 Fls.4 y ss. expediente medida cautelar 12 Fls11 y ss. expediente medida cautelar 13 Fls.38 y ss. expediente medida cautelar 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 26 -Resolución No. 900-01-01-0995 del 11 de abril de 2016 por medio de la cual se ordena la suspensión de la Mina “EL Grillo”14 y Resolución No. 0952 del 13 de marzo de 2017 que ordena el cierre de “Carbones el Grillo”15 y el acta de cierre de la mina El Grillo16 -Convenio Interadministrativo celebrado el 31 de octubre de 2019 entre el Departamento de Antioquia y el municipio de Amaga con el objeto de implementar acciones para la prevención de riesgos asociados a las minas en procesos de cierre, por valor de $116.000.00017 -Convenio de Cooperación institucional 900.01.01-244 de 2016 celebrado entre el municipio de Amaga y la Empresa de Administración Pública para el cierre de las unidades mineras por valor de $100.000.00018 -Informe de las unidades mineras intervenidas en desarrollo del Convenio con el Departamento de Antioquia: El Silencio, Arco Iris, Arco Iris 2, Villa Diana y Apique Alfonso Ángel19 -Dentro del auto de pruebas se decretó dictamen pericial que tuvo como objeto: (i) estado actual de las viviendas de la vereda la Ferrería del Municipio de Amaga, (ii) estado actual de las minas y peligros que ofrecen a la comunidad y (iii) un plan de acción para realizar en la zona.
La Universidad Nacional de Colombia presentó el informe final del peritazgo20, elaborado por el profesional Luis Hernán Sánchez Arredondo, con el apoyo técnico de un equipo conformado por otros 12 especialistas. Al revisar dicho informe, se observa que se trata de un estudio interdisciplinario compuesto por más de 200 páginas, en el que se realiza un análisis técnico detallado sobre las condiciones actuales de la vereda Ferrería. El estudio abarca aspectos geológicos, geofísicos, estructurales y arquitectónicos, y permite establecer las afectaciones presentes en las viviendas de la zona.
Asimismo, incluye un análisis de amenazas, vulnerabilidad y riesgo, y culmina con el diseño de un plan integral que propone estrategias específicas para la comunidad. Del mismo se destaca: 14 Fls.46 y ss. expediente medida cautelar 15 Fls.50 y ss. expediente medida cautelar. 16 Fl.96 expediente medida cautelar 17 Fls 59 y ss. expediente medida cautelar 18 Fls.63 y ss. expediente medida cautelar 19 Fls.67 y ss. expediente medida cautelar. 20 Índice 181 SAMAI- Archivo 073 expediente digital: 073 DICTAMEN PERICIAL.pdf 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 27 Del estado actual de la minería informal: “La presencia de estas bocaminas subterráneas informales en proximidad a edificaciones y vías representa un riesgo significativo para la seguridad estructural de las viviendas y la estabilidad de los caminos, debido al hundimientos o colapsos del terreno. Las 8 bocaminas identificadas en el trabajo de campo, referenciadas como "UNAL, 2024", coinciden con algunas de las bocaminas señaladas por otros autores, lo cual permite detallar la influencia de las actividades mineras informales en la infraestructura de la vereda.
Se evidencia que la ubicación espacial de las bocaminas dentro de la vereda La Ferrería se localiza en dirección N-S, y sigue la dirección de la quebrada La Honda, ya que en estos puntos afloran en la superficie los mantos de carbón. Las bocaminas son direccionadas de acuerdo a los pilares dejados por la Industrial Hullera para el sostenimiento minero, cuya recuperación total agudiza la amenaza por problemas de estabilidad y subsidencia del terreno”.21 De los peligros generados por la actividad minera: “La actividad minera, pese a su importancia económica, genera diversas amenazas debido a los riesgos inherentes a sus procesos.
Estas amenazas incluyen: Explosivos: el uso de explosivos para la extracción de minerales implica riesgos de detonaciones accidentales, que pueden causar daños a trabajadores e infraestructuras, además de liberar agentes contaminantes para el medio ambiente. Derrumbes: la inestabilidad de terrenos o fallas estructurales en túneles y pozos representa una de las mayores amenazas en minería subterránea, con potencial de atrapamiento y pérdida de vidas.
Inundaciones: las excavaciones pueden interceptar acuíferos o zonas con acumulación de agua subterránea, lo cual, a su vez, puede generar inundaciones que comprometan la seguridad de los trabajadores, la operación y de los habitantes en zonas aledañas. Gases tóxicos: la liberación de gases como el metano, monóxido de carbono o dióxido de azufre en minas subterráneas es una amenaza latente, con riesgo de explosiones, asfixia o intoxicaciones.
Electrocución: la maquinaria y equipos eléctricos utilizados en las minas, si no están correctamente instalados o mantenidos, pueden generar descargas eléctricas mortales. Exposición a partículas: la constante exposición al polvo generado durante las actividades de perforación y extracción incrementa el riesgo de enfermedades respiratorias crónicas, como la Enfermedad Pulmonar Obstructiva Crónica (EPOC) o la silicosis Estas amenazas exigen la implementación de sistemas rigurosos de gestión del riesgo, medidas preventivas y una supervisión estricta para mitigar los impactos sobre los trabajadores, las comunidades cercanas y el entorno natural.22” (Negrillas fuera del texto) 21 Pag. 148 informe pericial 22 Pag 158 Informe pericial 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 28 Como factores de amenaza por inestabilidad del terreno, estableció la amenaza por inundación como ALTA23, esto, en consideración a que luego de que se desarrollen las actividades de explotación, las minas abandonadas se convierten en sumideros de aguas, lo que asegura, incrementa la amenaza24.
Esta información es además ratificada en la audiencia de contradicción del dictamen en la que ante la pregunta realizada por el Despacho: ¿Qué incidencia o es mínima o se puede trabajar en el sector aun teniendo este factor de riesgo como son las aguas?, este respondió textualmente: “Le digo que manejar esas aguas de escorrentía en las condiciones que está el territorio no deja, ahí se proyecta, si están viendo la llamada, entra y se va.
Ah, bueno. Entonces le cuento que la mayor amenaza realmente con respecto a la humedad está representada es en la sobrecarga que en este momento tienen, por ejemplo, el impacto de las arcillas, materiales arcillosos que nosotros hemos puesto como una influencia por ahí de 1%, al factor de con respecto a las zonas de inundaciones del agua que se infiltre y todo eso hemos puesto un 14%.
Bueno, no me aparecía aquí en el análisis de fractura miento, no recuerdo la dirección de los esfuerzos, por ejemplo, que se generaron allá. Cada cual, el índice de infiltración, por ejemplo, el índice de infiltración sí tiene 13%, pero la inundación súbita más o menos un 9%. Entonces, son todos ese, son un poco de factores que van a incidir cuando empezamos a ver el potencial de inundación que van a tener, por ejemplo, la actividad minera en esa región” Adicional, indicó: “En el ciclo ideológico del agua, parte del agua pues se evapora, parte del agua es escorrentía y va a ir a los canales activos y parte se infiltra.
Entonces el potencial que tiene de infiltración de agua en la zona de La Ferrería es muy alto, por lo que les decía, hay un parámetro geogénico que yo les estuve hablando que era un patrón de fractura miento de fracturas distorsiónales que son abiertas y por los cuales son los caminos para que pueda circular ese tipo de aguas. Entonces el agua es un factor realmente también que está generando ahí amenaza en ese territorio, está generando fuerte amenaza en ese territorio.
Porque es que solo piense en el tema de la cantidad de agua que hay de por sí hay en la acumulada ahí en la mina industrial”25 Así mismo señaló: “Uno de los estudios previos a esto estimó más o menos el mar de 5 millones de metros cúbicos de agua que tiene ahí en La Ferrería, ósea, es un peligro grave que la informalidad siga operando allá porque pues por las condiciones sociales de las comunidades o las que tienen que acudir a meterse en por eso un manto de carbón para tratar de subsistir en la zona” 23 Pag. 159 informe pericial 24 Pag.160 Informe pericial 25 Índice 203 SAMAI 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 29 Para este punto, en el dictamen pericial se presentó un mapa de amenaza por inundación, en el que se muestra las zonas de amenazas por colores, así: rojo para amenaza alta, amarillo para amenaza media, y verde para amenaza baja: 26 A su vez, en la audiencia de contradicción, explicó al Despacho el siguiente mapa: 26 Fl.159 del dictamen pericial. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 30 “Pregunta el Despacho: ¿cada uno de esos colores a que hace referencia?, Responde: Bueno vea, específicamente los colores se obedecen, primero que todo, a la presencia de la unidad estatigráfica que existen ahí, pues son rocas sedimentarias, entonces hay arcillas arenizcas, entonces están reflejando pues la resistividad de esas rocas.
Pero lo muy particular son los extremos que están en el perfil, los azules más encendidos y los claros que usted ve ahí en el perfil, se los señalo, como estos que se está viendo acá, son zonas que están representando la presencia de agua, ósea, cuando en geología, hidrogeología, nosotros buscamos agua, uno de los métodos que se utilizan son la geoeléctrica y valores bajos de resistividad nos están indicando presencias de agua.
Entonces aquí pueden haber dos causas de esas aguas. Saturadas las arcillas que generalmente están muy saturadas en la región, están muy saturadas. Vea, yo le tengo este dato para que usted se dé cuenta, de por ahí 3.5 millones de metros cúbicos de arcillas que se consideran que hay ahí en la región de esa cuenca, tienen una capacidad para retener agua 1.3 millones de metros cúbicos.
Ósea, las arcillas, 3.509 millones de metros cúbicos de arcilla en esa región pueden tener la capacidad de retener 1.3 millones de metros cúbicos de agua. Entonces, estos colores, por ejemplo, donde digamos esto aquí puede significar en términos generales, las arcillas que son las que contienen los carbones, los carbones se forman en medios arcillosos.
Y también lugares antiguos, zonas explotadas que están con agua acumulada. Y el aspecto más claro para nosotros ver es estas concavidades. Por ejemplo, aquí hay una concavidad que puede estar representando un antiguo túnel. Y ahí nos está pareciendo también este contenido de arcillas bajas. Bueno, no es común la tendencia a que haya allá en la zona, digamos, estos registros, digamos, geoeléctricos de resistividad de valores altos, ¿cierto? Pero esos valores, digamos, más grandes que estos que estamos viendo que están representando la presencia de aguas en socavones, porque aquí es que claramente en la tomografía se ve pues la forma de túnel, ¿cierto? Tenemos esta otra concavidad aquí, donde vemos también que en el centro no hay ese color azul, sino que los valores son un poquito, son más altos, son más altos que los registrados en estas zonas azules y en estas zonas verdes.
Entonces son indicios de que este posible túnel que se está registrando acá sea este, este sin agua, este, digamos, libre.¿Qué diferencia hay entre el azul oscuro y el azul claro? Usted me dice que son aguas, ¿cierto? Sí, entre el azul oscuro y el azul claro van variando a medida que en la escala, a medida que va entre más oscurito, más baja es la resistividad.
Ósea que va a mostrar una evidencia más de que es agua. Porque es que nosotros exploramos, digamos, para consumo humano y sitios donde no tienen, digamos, el recurso agua, buscamos aguas subterráneas, son los parámetros 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 31 de baja resistividad que seleccionamos para empezar a hacer trabajos de exploración mucho más sofisticados como perforaciones, ¿cierto? Entonces eso es lo que está pasando acá. Entre más oscurito esté, son indicios de que hay más presencia de agua.
Podemos mirar entonces, bueno, y los verdes, ¿y la combinación de los verdes a qué hace referencia? A las rocas, a las rocas que están encajando tanto en los mantos de carbono. De acuerdo con la anterior imagen, el perito concluyó que no era posible la realización de minería ilegal, señalando: “Yo no la recomendaría, porque es que hay 5,5.5 millones de metros cúbicos almacenados allá. Entonces, primero, que todo lo que hay es que garantizaría la evacuación de esa agua.
Y garantizar la sacada de esa agua eso vale un dinero gordo, para que usted tenga más o menos una idea de la cantidad de agua para montar una planta hidroeléctrica. Entonces, yo considero que el territorio debe cambiar el uso del subsuelo. No se puede hacer allá, digamos, minería. Estamos hablando de minería del carbón, ¿cierto? Sí, esa es la que estamos hablando que afecta” Adicional, el estudio indicó que el método de explotación subterránea de carbón es uno de los principales detonantes de amenaza de la vereda La Ferrería, indicando: “Como fue destacado previamente, la mayoría de las labores subterráneas realizadas por Industrial Hullera en esta zona utilizaron el método de cámaras y pilares en el manto 3.
Por su parte, la minería informal se concentró en los afloramientos del manto a lo largo de la quebrada La Honda, enfocándose en extraer los pilares de carbón dejados por Industrial Hullera para el sostenimiento minero. Esta recuperación total de los pilares ha intensificado los problemas de estabilidad y subsidencia del terreno, e incrementado significativamente la amenaza.
La recuperación total de los pilares implica la remoción completa de las estructuras de soporte, lo que puede conducir al hundimiento del techo. Este proceso resulta en colapsos no controlados, los cuales afectan la integridad de la superficie y las estructuras circundantes. El análisis considera los métodos de explotación formal e informal que se llevan a cabo actualmente en la vereda, así como las huellas de antiguas minas subterráneas que han sido cartografiadas.
Adicionalmente incluye un perímetro de 100 metros alrededor de las bocaminas informales para evaluar la magnitud de la amenaza”27 Como resultado del estudio geofísico, se resalta: “El análisis consolidado de los resultados obtenidos en las líneas geofísicas L1, L2, L3, L4, L5, L6, L7,L8, L9, L10, L11 y L12 en la vereda La Ferrería (Municipio de Amagá) revela varias anomalías geofísicas significativas, vinculadas a la actividad minera en la zona.
Las anomalías A1, caracterizadas por alta resistividad, sugieren la presencia de cavidades o vacíos subterráneos no saturados de agua debidos a la presencia de túneles mineros. Las anomalías A2, que muestran cambios laterales en la resistividad, están relacionadas con subsidencias, que indican movimientos del terreno provocadospor la extracción de material y alteraciones geológicas.
Por último, las anomalías A3, representadas por zonas de baja resistividad, evidencian alta saturación de agua debida a acumulaciones subterráneas o a zonas inundadas. 27 Fls. 162 y 163 dictamen pericial 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 32 Los datos obtenidos con el radar grama GPR complementan estos hallazgos, pues muestran formas cóncavas que corroboran la presencia de cavidades y zonas de agua acumulada.
En conjunto, los resultados del estudio geofísico ofrecen una visión clara de los riesgos geotécnicos en la zona, tales como hundimientos del terreno, cavidades subterráneas y saturación de agua, aspectos fundamentales para la gestión y mitigación de riesgos en áreas afectadas por la minería. Sumado a esto, el estudio revela un complejo escenario de subsidencias, cavidades y acumulación de agua en el subsuelo, el cual es producto de la actividad minera en la vereda.
Las anomalías de alta y baja resistividad confirman la presencia de infraestructura minera subterránea y de zonas inundadas, lo que implica un riesgo significativo de inestabilidad en el terreno. Estos hallazgos son fundamentales para la gestión de riesgos geotécnicos y para la prevención de desastres; además, permiten la toma de medidas de aseguramiento en torno a las áreas afectadas.
Las técnicas de ERT y GPR constituyen herramientas valiosas para la planificación de intervenciones y el establecimiento de un monitoreo geotécnico continuo en las zonas de riesgo”28 (Negrillas fuera del texto) De acuerdo con el anterior análisis y en relación con el estado actual de las viviendas y edificaciones de la vereda la Ferrería del Municipio de Amaga, indicó el dictamen: Que se realizó un estudio de una muestra estadística representativa de la totalidad de viviendas de la vereda, lo que permitió identificar patrones comunes de vulnerabilidad y definir estrategias de intervención a la comunidad29.
Que la conclusión es atención prioritaria a las viviendas, así: En conclusión, el mapa de calor evidencia que las edificaciones de la vereda requieren atención prioritaria debido a que todas las edificaciones presentan lesiones recurrentes, particularmente grietas, con diferentes direcciones (horizontales, verticales y diagonales) y profundidades.
Estas grietas pueden estar asociadas a la combinación de distintas acciones como, por ejemplo, movimientos propios de los materiales, los cuales generan cambios de volumen por fuerzas de cortante o flexión, compresión, tracción o torsión, provenientes de movimientos en el suelo que, a su vez, generan esfuerzos que superan la capacidad resistente.
Por tratarse de elementos construidoscon materiales pétreos que tienen baja resistencia a la tracción, los esfuerzos por movimientos agrietan con facilidad el concreto simple, las unidades de mampostería, las cerámicas y morteros no reforzados, entre otros. Estas condiciones sugieren la necesidad de distintas acciones correctivas para mitigar los daños” Frente al análisis del riesgo, indicó: “El análisis del riesgo en las viviendas evaluadas se fundamenta en la interacción de dos factores esenciales: la amenaza, definida como la probabilidad de ocurrencia de un evento adverso, y la vulnerabilidad, entendida como la susceptibilidad de las 28 Fls. 201 y 202 dictamen pericial. 29 Fl.203 dictamen pericial. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 33 edificaciones a sufrir daños debido a sus características estructurales, materiales constructivos o la falta de mantenimiento.
Las viviendas que presentan niveles de vulnerabilidad altos o críticos requieren atención prioritaria, dado que tienen un mayor potencial de sufrir daños graves en caso de que se materialice una amenaza. Esta condición pone en riesgo, no solo la integridad de las estructuras, sino también la seguridad de sus ocupantes. Para mitigar el riesgo, resulta fundamental reducir la vulnerabilidad mediante intervenciones adecuadas, como reparaciones estructurales, mantenimiento preventivo o, en algunos casos, la reubicación es la única alternativa.
Estas acciones permiten disminuir significativamente el riesgo, incluso cuando la amenaza es elevada. En otras palabras, el fortalecimiento de las edificaciones se posiciona como una estrategia clave para minimizar el impacto de eventos adversos, lo cual contribuye a la resiliencia del entorno construido y a la protección de la comunidad” (Negrillas fuera del texto) Sobre este punto en específico, indicó en la contradicción del dictamen: “Aquí hay unos parámetros, unos fix, como por ejemplo este: el 97% de las vías presionadas en el área de estudio presentan lesiones similares y recurrentes, estas lesiones son principalmente en grietas que se pueden encontrar en muros, lozas, vigas en cualquier elemento estructural y no estructural que las construcciones pueden tener.
Ósea una norma clara en todas las las infraestructuras observadas es que se podría decir que casi que el 99,9% de las construcciones no están hechas obedeciendo la norma NSR10 que tiene el gobierno, establecido para la construcción de viviendas. Prácticamente casi todo es mampostería, no hay no hay vigas diamantes, no hay columnas, no hay absolutamente nada; entonces alcancen ustedes a percibir la vulnerabilidad tan grave, acuérdense que les dije al principio: riesgo es igual amenaza por vulnerabilidad.
La amenaza es crítica y alta y nos encontramos en unas mismas condiciones el tema de la vulnerabilidad, prácticamente ahí está hablando de que el 97% de todas las viviendas visitadas, las viviendas que nos enviaron también para construir el algoritmo, así como se hizo con los temas de la amenaza no reportan mapas pues que definitivamente, no pues no sé si pone si no la mano del corazón pero es como para llorar, señores de la mesa en plena.
Aquí yo realmente les pongo porque el tribunal hace también mucho énfasis en el estado de la capilla, como les decía anteriormente la fe mueve montañas y aparece por grieta y mismo pues ese grupo de acción comunal conformada por esas mujeres tan queridas de la vereda, que son las que lideran allá en esa vereda en este momento, corren a ver cómo ellas que no se veía una cosa y otra en este momento si vamos la tiene muy bonita pero no hay nada de elementos estructurales que nos garanticen que así va a permanecer cierto, prácticamente lo que interpreta el equipo de ingenieros civiles y arquitectos que se le dedicaron a levantar estas fichas técnicas es que estamos en presencia en este momento de una capilla maquillada, cierto, que en cualquier momento siguen apareciendo grietas; no hay realmente ninguna condición de ninguna norma y por eso en ellos el diagnóstico que dicen ellos, que bajo el punto de vista técnico y científico hay que decir que ahí no puede haber gente.
Ó sea, es inhabitable, cierto, porque tanto que no ocurra tanto que sea en un año tanto que sean dos años uno como técnico, como ingeniero, viendo las condiciones de valoración que se hicieron allá en combinación con amenazas y la unidad que tiene en las construcciones es mejor curarse en salud y de una vez se advierte que tenemos una vulnerabilidad por grietas, para a mí de alta vulnerabilidad, por humedad moderado vulnerabilidad, por daños moderada, vulnerabilidad por estado en que está moderado, vulnerabilidad total moderada y amenaza crítica. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 34 Y así cada una de las de la infraestructura levantada está en condiciones muy similares, tanto pues que gracias a todos estos levantamientos que pudimos hacer a mucho detalle en la zona pues se pudo también pues establecer un mapa, el mapa de riesgo que les mostré anteriormente” Sobre este punto se observa en el mapa: 30 De acuerdo con la explicación, la anterior imagen corresponde a un mapa de calor generado con base al riesgo asociado a edificaciones en la vereda La Ferrería. En la Figura clasifica las zonas según el nivel de riesgo, a partir de una serie de colores que identifican las áreas de mayor y menor peligro: rojo para riesgo crítico, naranja para riesgo alto, amarillo para riesgo moderado y verde para riesgo bajo. -Se recibieron testimonios de Rubén Darío Merlano, Joel Esteban Restrepo, Álvaro Enrique García, Johan Esteban, Víctor Manuel Aguirre, Gabriel Jaime Uribe, Joaquín Emilio Flores, Álvaro Agudelo, Del sin Durley Mazo y Astrid Puerta Agudelo.
En estas diligencias, se presentaron varios vecinos del sector quienes reconocieron la problemática sufrida por la minería y las fallas estructurales de las viviendas del sector. 30 Fls.215 y ss. Del dictamen pericial. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 35 En relación con los testimonios de las demandadas Municipio de Amaga y Departamento de Antioquia, enfatizaron en las labores efectuadas por los entes territoriales para detener la minería ilegal de la zona, y los esfuerzos que en conjunto han efectuado, obteniendo el cierre de varias minas. 4.2.
De la vulneración de los derechos e intereses colectivos. Conforme al abundante material probatorio aportado en el plenario, para esta Sala se encuentra plenamente demostrada la vulneración de los derechos colectivos invocados por la Defensoría del Pueblo en representación de la comunidad de la vereda Ferrería del municipio de Amaga. En efecto, el conjunto de elementos probatorios analizados - que incluye el dictamen pericial, los informes y visitas técnicas, los testimonios de los habitantes de la vereda, los conceptos emitidos por las entidades competentes y la documentación fotográfica incorporada al expediente - permiten establecer de manera inequívoca que las actividades de minería ilegal desarrolladas en el territorio han causado un daño cierto, actual y grave a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y al manejo racional de los recursos naturales, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Resulta significativo que los informes técnicos de visita incorporados al expediente, que datan del año 2013, evidencian de manera consistente y progresiva no solamente la presencia de actividades de explotación minera ilegal en el territorio de la vereda Ferrería, sino la correlación directa entre dichas actividades extractivas y el deterioro estructural de las viviendas de los habitantes de la zona.
Lo anterior ha sido además corroborado a través del dictamen pericial rendido, quien después de realizar las correspondientes inspecciones técnicas, mediciones y análisis especializados, concluyó categóricamente que existe un riesgo alto e inminente para la integridad física y la vida de los habitantes del sector. Si bien la experticia técnica precisó que la situación de riesgo obedece a múltiples factores concurrentes - entre los cuales se identifican las deficiencias en los procesos constructivos de las viviendas, las características geológicas particulares de la zona y, de manera determinante, los efectos desestabilizadores provocados por la minería ilegal - lo cierto es que la suma de estos elementos configura un escenario de amenaza grave y actual que compromete tanto los derechos colectivos como los derechos fundamentales de la comunidad. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 36 El dictamen pericial es contundente en establecer que los factores de amenaza para las viviendas y estructuras del sector corresponden a inundación, infiltración, densidad de fracturamiento, explotación subterránea de carbón, subsidencia, amenaza sísmica, entre otras, lo cual, de acuerdo con la conclusión, establece un riesgo alto para los habitantes de dicho territorio.
Por ello, el dictamen recomienda la adopción inmediata de medidas de protección que garanticen, por una parte, la preservación del derecho fundamental a la vida e integridad personal de los habitantes y, por otra, el restablecimiento de las condiciones ambientales que les permitan gozar efectivamente de un ambiente sano, tal como lo consagra el artículo 79 de la Constitución Política.
Ahora bien, teniendo demostrada la vulneración de los derechos colectivos, le corresponde a la Sala analizar, de acuerdo con las pretensiones de la acción popular, la necesidad de reubicación inmediata de las familias que ocupan viviendas en zonas de alto riesgo debido a los procesos de socavación y desestabilización del terreno causados por las explotaciones mineras ilegales que ponen en peligro inminente su vida e integridad personal; la procedencia de la clausura definitiva de las minas ilegales que operan sin título minero ni licencia ambiental en el territorio de la vereda, así como las medidas de restauración, recuperación y compensación ambiental necesarias para mitigar los daños causados al ecosistema; y la procedencia de la implementación de un plan productivo integral y sostenible para la zona que garantice alternativas económicas legales a las familias que actualmente derivan su sustento de la minería ilegal, asegurando la transición hacia actividades productivas compatibles con la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible del territorio.
Lo expuesto debe ser estudiado en el marco de las competencias de cada una de las entidades demandadas. 4.2.1.-De la reubicación de las viviendas. De acuerdo con los informes técnicos aportados y en especial, el dictamen pericial rendido por parte de la Universidad Nacional, el riesgo de las viviendas y edificaciones de la comunidad veredal La Ferrería es Alto.
Por ello, el estudio determinó la necesidad de realizar intervenciones tales como reparaciones estructurales, mantenimiento preventivo y en algunos casos la reubicación para efectos de disminuir el mencionado riesgo31 Para esta Sala, la señalada necesidad de intervención de estas viviendas y estructuras es una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de cara a los hechos probados, por cuanto, como se ha reiterado, no existe duda de la amenaza sobre sus derechos 31 Fls.212 dictamen pericial. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 37 colectivos, sobre habitantes que se encuentran seriamente expuestos a desastres naturales que hoy son previsibles y porque, como se determinó, la actividad minera comportó un efecto nocivo al medio ambiente que afectó la comunidad.
En la contradicción del referido dictamen, el perito fue claro en que el 90% de la zona deben ser evacuadas de manera inmediata, sin embargo, por tratarse de un estudio de muestreo, es necesario realizar los estudios técnicos acordes para establecer las acciones adecuadas respecto de cada una de las viviendas y edificaciones de la zona. 4.2.1.1.
De la necesidad del estudio de detalle y de las entidades competentes en materia de gestión del riesgo. La Sala destaca que, conforme a lo ya expuesto, no basta con el estudio realizado por la Universidad Nacional en la que se determinó el riesgo alto de las viviendas y edificaciones de la zona, sino que es preciso relacionar respecto de cada una de las mismas, los niveles de amenaza a efectos de realizar las intervenciones correctivas, para, finalmente, definir las restricciones, los condicionamientos y las exigencias que se deben cumplir en las viviendas propensas a la ocurrencia de eventos peligrosos.
De acuerdo con el material probatorio ya referenciado, resulta claro que el Municipio de Amaga ha tenido y tiene conocimiento que el sector en que se encuentra ubicado la vereda Ferrería del Municipio de Amaga, es una zona de alto riesgo y por ello, con amenaza de hundimiento y/o deslizamiento y que, a pesar de que ha tomado algunas medidas relacionadas con el cierre de minas y seguimiento a viviendas, estas resultan insuficientes, pues no se han ejecutado las necesarias e idóneas para conjurar esa situación que aún se sigue presentando.
Adviértase que, no se ha brindado una solución definitiva a la comunidad, la cual ha sido meramente desalojada en algunos eventos de manera transitoria, y que ha retornado nuevamente por falta de opciones y garantías en cuanto a soluciones de vivienda. Se advierte que, en materia de riesgos, a los alcaldes le fueron asignadas como funciones: “14.
Intervención prospectiva: Proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro.
La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 38 todos aquellos mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población” (Ley 1532 de 2012) En esta norma, se identifica al alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Esta disposición, se complementa con lo dispuesto en los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 1994 que establecen al municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.
Por lo anterior, en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, entre otras, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al municipio en cabeza de su alcalde. Así las cosas, se ordenará al Municipio de Amaga, que realice los estudios de suelo necesarios para determinar la estabilidad de cada una de las viviendas de la vereda Ferrería, en los que se identifique la situación de amenaza, vulnerabilidad y riesgo respecto de cada edificación y la determinación si es o no mitigable.
En caso afirmativo, se determinarán las obras que deban ejecutarse, y si el riesgo no es mitigable, deberá adelantarse la reubicación de las viviendas del sector en riesgo. En relación con la reubicación, en caso de que a ello hubiere lugar, se advierte que la Ley 1523 establece en su artículo 40: “Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley.
En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 39 posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros” (Negrillas fuera del texto) Lo anterior, en desarrollo de lo establecido en los literales b) y c) del artículo 58 y el artículo 59 de la Ley 388, que faculta a los municipios a: “ARTÍCULO 58.- Motivos de utilidad pública.
"Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: (…) b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en asentamientos humanos ilegales consolidados y asentamientos humanos precarios, en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo, la legalización de asentamientos informales con mejoras o construcciones con destino habitacional y la declaratoria de espacio público sobre los predios o la parte de ellos que hayan sido destinados urbanísticamente para este fin; c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos;
(…)” (Negrillas fuera del texto) Adicional, el Decreto 1077 de 2015 en su artículo 2.2.2.1.2.1.3, prevé como un aspecto para tener en cuenta en la fase de formulación del proceso de planificación territorial, la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo no mitigable y las acciones para evitar que vuelvan a ser ocupadas.
Por lo anterior, es claro que el llamado a realizar el estudio y a reubicar la población de la vereda La Ferrería es al municipio de Amaga y en ese sentido se emitirán las siguientes ordenes: De los estudios técnicos. Se ordenará al MUNICIPIO DE AMAGA que de manera inmediata adelante las gestiones administrativas, presupuestales y técnicas requeridas para la elaboración de estudios en los que se identifique la situación estructural respecto de cada una de las viviendas pertenecientes a la vereda Ferrería. Una vez se tengan los resultados de este, se ordenará al municipio formular y ejecutar los proyectos de intervención para la realización de obras estructurales en las viviendas que así lo requieran.
Adicionalmente, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y previo al agotamiento del procedimiento administrativo previsto para el efecto, otorgue una solución de vivienda temporal hasta que se lleve a 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 40 cabo la realización de obras estructurales a favor de las familias y sin perjuicio de las medidas de urgencia que se deban adoptar frente a una nueva situación de desastre, de ser necesario.
En caso de que los estudios establezcan que las viviendas no son intervenibles, deberá de forma inmediata, realizar las gestiones administrativas, presupuestales y financieras para la reubicación de las familias que se encuentren en esta condición. Adicional, de manera permanente, deberá efectuar un control de la estabilidad de las viviendas, así como un censo con el objeto de determinar las características de la población a la que su vivienda será intervenida y a la que, deberá reubicarse.
Así mismo, deberá brindar asesoría y orientación completa y eficaz, así como apoyo administrativo a las familias que habitan la zona de alto riesgo en la obtención de una alternativa de vivienda temporal y digna, en el término máximo de diez (10) días, contado a partir del estudio de detalle que establezcan las condiciones de las viviendas. 4.2.2.- De la procedencia de la orden de cierre de las minas ilegales.
Revisados los documentos aportados y de manera principal el dictamen rendido, se determina que, en la vereda Ferrería del Municipio de Amaga, se encuentran en funcionamiento por lo menos 8 minas de carácter informal, las cuales, de acuerdo con el aparte transcrito del dictamen, representan un riesgo significativo para la seguridad estructurales de las viviendas y los caminos de la zona.
Además, se establece la explotación minera como uno de los principales factores detonantes de la amenaza de la vereda. En este sentido, de acuerdo con las conclusiones del peritaje rendido, es necesario el cierre de cualquier tipo de actividad minera ilegal de la zona. Así lo expuso el perito en la audiencia de contradicción del dictamen: “Uno de los estudios previos a esto estimó más o menos el mar de 5 millones de metros cúbicos de agua que tiene ahí en La Ferrería, ósea, es un peligro grave que la informalidad siga operando allá porque pues por las condiciones sociales de las comunidades o las que tienen que acudir a meterse en por eso un manto de carbón para tratar de subsistir en la zona.
Yo no voy a hacerle mucho énfasis pues en ese tema de las condiciones sociales tan precarias en las que está, que seguramente cada uno de ustedes lo leyeron con el informe social ahí en el informe de peritaje, pero yo sí quiero advertir, yo como perito que por favor hay que tomar cartas en el asunto porque la situación es supremamente grave. ósea, así como esa crisis que se nos presentó con la mina con la mina de la cancha, hace dos años la zona está totalmente vulnerable a que todos esos efectos se puedan se puedan repetir. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 41 Cierto la cantidad de, imaginen ustedes más de 5 millones de metros cúbicos represados allá y yo como minero informal avanzar y avanzar a las ciegas y cuando de pronto le pegué a una bolsa de agua, ya ustedes busquen la prensa todo lo que fue la atención de esa emergencia, cuanto nos costó a todos los colombianos esa emergencia y que todavía tenemos un territorio totalmente en alto riesgo, vulnerable a que se puedan seguir generando ese tipo ese tipo de situaciones.
(…) Entonces la amenaza es alta y crítica, pero como la vulnerabilidad también nos dio alta y crítica porque todas, prácticamente todas las edificaciones del centro poblado de allá no tienen construcciones técnicamente construidas. Es cierto pues están de acuerdo a las condiciones de digamos de pobreza que hay en el territorio, eso es lo que se puede hacer, entonces es muy raro usted encontrar casas digamos por decirlo así entre comillas de personas más pudientes y si las hay las piscinas agrietadas todo lo que han hecho también dañado.
Entonces multiplicando esos dos, si nosotros tuviéramos vulnerabilidad bajita cierto, vulnerabilidad bajita multiplicada por amenaza alto haríamos que el riesgo era mínimo; minimizar el riesgo podíamos minimizar el riesgo, pero en este caso tenemos amenaza alta y crítica, vulnerabilidad alta y crítica. Entonces mire cómo está cierto el riesgo, es riesgo alto.
Estamos en riesgo alto no podemos seguir dedicando ese territorio a la minería, hay que hacer algo para desmotivar la minería informal en ese territorio, no allá no nos cabe más, no cabe más porque vamos a registrar con cosas muy graves después si sigue avanzando de esas técnicas de explotación, esa manera de explotar el territorio en el caso pues de la minería del carbón. (…) Indíquele al despacho si ¿hay una amenaza de riesgo inminente en el sector? Si hay una amenaza de riesgo inminente, crítica y alta.
(…)” En consecuencia, resulta imperativo que esta Sala ordene de manera inmediata el cese definitivo de las actividades mineras que operan de manera ilegal primero, porque dichas actividades extractivas se desarrollan al margen de la normatividad ambiental y minera vigente, vulnerando flagrantemente el ordenamiento jurídico colombiano y los principios de legalidad que rigen la explotación de recursos naturales; segundo, porque el principio de precaución ambiental consagrado en el artículo 1° de la Ley 99 de 1993 impone la adopción de medidas preventivas ante la amenaza de daños graves o irreversibles al medio ambiente y a la salud de las personas, aun cuando no exista certeza científica absoluta y tercero y más importante, porque la continuidad de estas operaciones ilegales pone en grave e inminente riesgo los derechos colectivos fundamentales de la comunidad de la vereda La Ferrería, como ampliamente lo expuso el mencionado perito. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 42 4.2.2.1.
De las autoridades competentes. Determinada la necesidad del cierre de las unidades mineras ilegales, se advierte que, conforme con el artículo 306 del Código de Minas, corresponde al alcalde municipal efectuar el cierre de estas, veamos: “Artículo 306. Minería sin título. Los alcaldes procederán a suspender, en cualquier tiempo, de oficio o por aviso o queja de cualquier persona, la explotación de minerales sin título inscrito en el Registro Minero Nacional.
Esta suspensión será indefinida y no se revocará sino cuando los explotadores presenten dicho título. La omisión por el alcalde de esta medida, después de recibido el aviso o queja, lo hará acreedor a sanción disciplinaria por falta grave” Ahora bien, se indica que, además del ente territorial, la Agencia Nacional de Minería también posee competencias para este asunto, pues a pesar de que el artículo 4 del Decreto 4134 de 2011, norma que determinó las competencias de dicho ente, estableció en su numeral tercero que sus funciones, correspondían entre otras, al seguimiento a los títulos mineros para la exploración y explotación de minerales, lo cierto es que en el artículo 17 estableció: “ARTÍCULO 16 Funciones de la Vicepresidencia de Promoción y Fomento.
Son funciones de la Vicepresidencia de Promoción y Fomento, las siguientes: 2. Diseñar e implementar mecanismos de seguimiento y control a las obligaciones de los titulares mineros. 3. Hacer seguimiento y control a las obligaciones de los titulares mineros, cuando le sea delegada esta función por parte del Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con las normas vigentes. … 5.
Recopilar y analizar información sobre el estado de los yacimientos y proyectos mineros involucrando información geológica, minera, ambiental y económica. 6. Coordinar con el Servicio Geológico Colombiano el suministro y entrega de la información geológico-minera generada por los titulares mineros en ejecución de sus obligaciones contractuales. 11.
Dar el apoyo a las autoridades competentes para la ejecución de la política de erradicación de la explotación ilícita de minerales (…)” (Negrillas fuera del texto) Nótese que, las funciones de seguimiento y control de la actividad minera, por parte de la Agencia Nacional de Minería, no se circunscriben a aquellas actividades que cuentan con título minero, sino que además tiene en sus facultades la de verificar el estado de los yacimientos y proyectos mineros, teniendo en cuenta información geológica, minera, ambiental y económica, así como brindar apoyo a las entidades competentes para erradicar la explotación ilegal.
En consecuencia, esta Sala ordenará al Municipio de Amaga en coordinación con la AGENCIA NACIONAL DE MINERIA que suspenda de manera inmediata y definitiva todas 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 43 las actividades de explotación minera que se desarrollan sin los permisos, licencias o autorizaciones legales correspondientes en la vereda La Ferrería de su jurisdicción. Realizar el sellamiento físico de todas las bocaminas, túneles, socavones y demás infraestructuras utilizadas para la explotación minera ilegal, implementando las medidas de seguridad necesarias para evitar su reapertura.
Decomisar la maquinaria, equipos y herramientas utilizados en las operaciones mineras ilegales, conforme a las facultades conferidas por el artículo 161 de la Ley 685 de 2001 y demás normas concordantes. Instalar sistemas de vigilancia permanente en los sitios clausurados para impedir la reanudación de actividades extractivas no autorizadas.
Informar de manera inmediata a este Despacho sobre el cumplimiento de las presentes órdenes, adjuntando registro fotográfico y acta pormenorizada de las diligencias realizadas. 4.2.3.-Del plan de reconvención del territorio. Se encuentra establecido que la explotación minera, tanto en su modalidad legal como ilegal, constituye la principal actividad económica y productiva de la comunidad de la vereda Ferrería del municipio de Amaga.
En efecto, el perito concluyó de manera categórica que "el modo de producción de la vereda La Ferrería se ha caracterizado fundamentalmente por la actividad minera. Esta es la forma técnico-económica en que la comunidad se relaciona con su territorio y lo transforma, a través de su trabajo32". Esta realidad socioeconómica y territorial evidenciada plantea un escenario complejo que trasciende la mera clausura de las explotaciones ilegales.
Implica, además, reconocer que la subsistencia y el proyecto de vida de la comunidad han estado históricamente ligados a la actividad extractiva, entendida como una forma de relacionamiento con su territorio. Por tanto, la protección efectiva de los derechos colectivos vulnerados —en particular, el derecho al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y al manejo racional de los recursos naturales— exige una transformación estructural del modelo productivo.
Dicha transformación debe permitir la armonización entre las necesidades económicas de la comunidad y la preservación del ecosistema, garantizando así la sostenibilidad ambiental del territorio. 32 Fl. 93 dictamen pericial. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 44 En consecuencia, se considera importante conminar a las entidades demandadas, en cumplimiento de sus competencias constitucionales y legales, a emprender un proceso integral de reconversión territorial y productiva que garantice de forma efectiva los derechos colectivos de la comunidad.
Con ese propósito, esta Sala estima pertinente tomar como referencia las recomendaciones contenidas en el dictamen pericial (numeral 6°, folios 216 y siguientes), particularmente la implementación gradual y progresiva del plan de acción integral para la zona. Si bien se trata de un proyecto a largo plazo, sus estrategias resultan indispensables para la protección efectiva de los derechos colectivos que aquí se reclaman.
Ahora, en virtud de la magnitud de la aplicación de este plan, que se advierte es a largo plazo, resulta pertinente acudir a la colaboración armónica entre las entidades territoriales, que incluyen al Departamento, de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (artículo 288 de la Constitución). Tal y como ampliamente lo ha señalado el Consejo de Estado el principio de subsidiariedad establece que, si una entidad territorial no puede desempeñar ciertas funciones de manera autónoma, puede recurrir a niveles superiores, como el Departamento o la Nación, para que asuman esas competencias.
Adicional, de acuerdo con el principio de coordinación se exige una comunicación permanente entre los distintos niveles gubernamentales. Esto permite armonizar aspectos relacionados con la protección de los derechos, sean individuales o colectivos, y con el cumplimiento de los objetivos sociales del Estado. Al respecto, el artículo 6º de la Ley 489 de 1998 señala que “[e]n virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares.” Y finalmente, el principio de concurrencia implica que la Nación y las entidades territoriales participen conjuntamente en el diseño y desarrollo de programas y proyectos orientados a promover el bienestar general y la mejora de la calidad de vida.
Solo a través de esta cooperación se puede avanzar en la implementación efectiva de otros principios de rango constitucional, como la descentralización y la autonomía territorial. Así las cosas, se conminará al Municipio de Amaga en coordinación con el Departamento de Antioquia que, luego de ejecutoriada la presente providencia, para que, en 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 45 cumplimiento de sus competencias constitucionales y legales, emprendan un proceso integral de reconversión territorial y productiva que garantice de forma efectiva los derechos colectivos de la comunidad Ferrería del Municipio de Amaga.
Para lo anterior, se tomará como referencia las recomendaciones contenidas en el dictamen pericial (numeral 6°, folios 216 y siguientes), particularmente la implementación gradual y progresiva del plan de acción integral para la zona. 4.3. De falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.3.1. Se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de la demandada ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE MINERÍA por cuanto corresponde a entidad de carácter gremial sin ánimo de lucro, cuyo objeto social se circunscribe a la representación, promoción y defensa de los intereses legítimos del sector minero formal y legalmente constituido.
Su función es de índole asociativa y representativa, mas no operativa ni regulatoria sobre las actividades mineras específicas que desarrollan sus asociados o terceros, de acuerdo con el certificado expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá33 Revisadas las funciones establecidas en su documento de constitución, esta asociación carece de facultades legales para autorizar, suspender, controlar o fiscalizar actividades mineras, competencias que corresponden exclusivamente a entidades públicas como la Agencia Nacional de Minería, las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales y mineras del Estado, tal como el Departamento de Antioquia. 4.3.2.
Lo propio en relación con los demandados JOAQUÍN EMILIO COLORADO y ALVARO DE JESÚS AGUDELO quienes corresponden a particulares sobre los que no se demostró nexo causal entre sus actividades y la injerencia directa en la extracción de minas objeto de controversia.
5. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. La Sala concluye que fueron vulnerados los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y al manejo racional de los recursos naturales, a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles, así como al acceso a servicios públicos eficientes y oportunos. Estas vulneraciones, invocadas por el actor popular, se derivan del desarrollo de actividades de minería ilegal en la vereda Ferrería del municipio de Amaga y son 33 Fls.99 y ss. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 46 atribuibles a las entidades demandadas por su omisión en el cumplimiento de los deberes constitucionales y legales de control, vigilancia y protección. En consecuencia, se ordenará la realización de los estudios técnicos necesarios para evaluar la estabilidad de las viviendas y establecer la necesidad de reubicación inmediata de las familias que habitan en zonas de alto riesgo, como resultado de los procesos de socavación y desestabilización del terreno ocasionados por las explotaciones mineras ilegales, las cuales representan un peligro inminente para la vida y la integridad personal de sus habitantes.
Igualmente, se dispondrá la clausura definitiva de todas las minas ilegales que operan en el territorio de la vereda sin título minero ni licencia ambiental. Adicionalmente, se conminará a la implementación de medidas de restauración, recuperación y compensación ambiental destinadas a mitigar los daños ocasionados al ecosistema, así como la puesta en marcha de un plan productivo integral y sostenible para la zona.
Este plan deberá garantizar alternativas económicas legales para las familias que actualmente dependen de la minería ilegal, facilitando una transición efectiva hacia actividades productivas compatibles con la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible del territorio.
6. DE LA CONDENA EN COSTAS. De otro lado, frente a la condena en costas, la Ley 472 de 1998 en su artículo 38 señala: “Artículo 38º.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. (Negrillas fuera del texto legal). En este orden de ideas es claro que la Ley 472 de 1998 autoriza la condena en costas en las acciones populares, pero que parte del supuesto que se haya probado la temeridad o mala fe, situación que no fue probada en este plenario por lo que se negarán las mismas.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD- administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, F A L L A: 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 47 PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa de los demandados ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE MINERÍA, JOAQUÍN EMILIO COLORADO y ALVARO DE JESÚS AGUDELO, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: DECLARAR la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y al manejo racional de los recursos naturales, a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles, así como al acceso a servicios públicos eficientes y oportunos por parte del MUNICIPIO DE AMAGA, el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA en relación con la comunidad La Ferrería.
TERCERO: ORDENAR: -A CARGO DEL MUNICIPIO DE AMAGA de manera inmediata, adelante las gestiones administrativas, presupuestales y técnicas necesarias para la elaboración de los estudios requeridos, a fin de identificar la situación estructural de cada una de las viviendas ubicadas en la vereda Ferrería. Para el cumplimiento de esta orden, se concede un plazo máximo de seis (6) meses, teniendo en cuenta que el inicio de este es de manera inmediata.
Los estudios deberán indicar las medidas específicas a adoptar frente a cada vivienda, así como el grado de urgencia correspondiente en cada caso. Una vez se cuente con los resultados de los estudios técnicos, ORDÉNESE al Municipio de Amagá formular y ejecutar los proyectos de intervención requeridos para la realización de obras estructurales en aquellas viviendas que así lo demanden.
Adicionalmente, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, y previo al agotamiento del procedimiento administrativo correspondiente, el Municipio deberá OTORGAR una solución de vivienda temporal a las familias cuya situación lo amerite, hasta tanto se realicen las obras estructurales definitivas.
Todo lo anterior se deberá implementar sin perjuicio de las medidas de urgencia que deban adoptarse frente a eventuales situaciones de desastre. En este sentido, el Municipio deberá tomar las acciones necesarias para prevenir cualquier afectación inminente, conforme a las directrices que surjan de los estudios técnicos, teniendo en cuenta que no todas las viviendas presentan el mismo nivel de riesgo ni requieren el mismo tipo de intervención. 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 48 En caso de que los estudios determinen que algunas viviendas no son susceptibles de intervención estructural, el Municipio de Amagá deberá, de forma inmediata, adelantar las gestiones administrativas, presupuestales y financieras necesarias para REUBICAR a las familias que se encuentren en dicha condición. Esta reubicación deberá efectuarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición del estudio que así lo determine.
Adicionalmente, el Municipio deberá implementar, de manera permanente, un mecanismo de SEGUIMIENTO Y CONTROL sobre la estabilidad de las viviendas, así como ELABORAR un censo detallado que permita identificar las características de la población cuyas viviendas serán intervenidas y de aquellas que deberán ser reubicadas. Asimismo, deberá BRINDAR asesoría y orientación integral, eficaz y oportuna, junto con el apoyo administrativo necesario a las familias ubicadas en zonas de alto riesgo, a fin de facilitar el acceso a una alternativa de vivienda temporal y digna.
Esta gestión deberá realizarse en un plazo máximo de diez (10) días, contados a partir de la fecha en que el estudio técnico determine las condiciones de riesgo de las viviendas. -A CARGO DEL MUNICIPIO DE AMAGÁ en coordinación con la AGENCIA NACIONAL DE MINERIA SUSPENDER de manera inmediata y definitiva todas las actividades de explotación minera que se desarrollan sin los permisos, licencias o autorizaciones legales correspondientes en la vereda La Ferrería de su jurisdicción. REALIZAR el sellamiento físico de todas las bocaminas, túneles, socavones y demás infraestructuras utilizadas para la explotación minera ilegal, implementando las medidas de seguridad necesarias para evitar su reapertura.
DECOMISAR la maquinaria, equipos y herramientas utilizados en las operaciones mineras ilegales, conforme a las facultades conferidas por el artículo 161 de la Ley 685 de 2001 y demás normas concordantes, para lo cual deberá tomar las medidas policiales pertinentes. INSTALAR sistemas de vigilancia permanente en los sitios clausurados para impedir la reanudación de actividades extractivas no autorizadas.
INFORMAR de manera inmediata a este Despacho sobre el cumplimiento de las presentes órdenes, adjuntando registro fotográfico y acta pormenorizada de las diligencias realizadas. -CONMINAR al MUNICIPIO DE AMAGA en coordinación con el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, luego de ejecutoriada la presente providencia, para que, en 2017 02983 SENTENCIA POPULAR 49 cumplimiento de sus competencias constitucionales y legales, emprendan un proceso integral de reconversión territorial y productiva que garantice de forma efectiva los derechos colectivos de la comunidad Ferrería del Municipio de Amaga.
CUARTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, en el cual participarán, además de la Magistrada Ponente, los actores populares, un representante del MUNICIPIO DE AMAGA un representante del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y un representante de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, así como el agente del MINISTERIO PÚBLICO, quienes deberán rendir informe a esta Corporación dentro de los seis (06) meses siguientes sobre las gestiones realizadas para el cumplimiento de la sentencia.
QUINTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. SEXTO Una vez en firme esta providencia, ENVÍESE copia de la presente a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO para lo de su cargo. (Artículo 80 de la Ley 472 de 1998). CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S MARTHA NURY VELÀSQUEZ BEDOYA GONZALO ZAMBRANO VELANDIA CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI LD