SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300320200022301 Demandante: Isa Intercolombia S. A. ESP Demandado: Municipio de Montelíbano Tema(s): Silencio positivo en procedimiento tributario.
Artículo 734 del Estatuto Tributario Nacional El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia proferida el día 28 de octubre de 2021, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES a) La demanda1 La parte demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: • Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual el Municipio de Montelíbano negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo y la devolución de saldos, presentada el 6 de noviembre de 2019, como consecuencia de no resolver el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución nro. 2754 del 13 de diciembre de 2017, que resolvió negativamente una solicitud de devolución de saldo por pago de lo no debido, radicada el 6 de octubre de 2017.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene al Municipio de Montelíbano devolverle el saldo a favor, por valor de $69.069.000, más los intereses a que hubiere lugar, de conformidad con el artículo 863 del Estatuto Tributario; como consecuencia de la configuración del silencio administrativo positivo, al no ser resuelto el recurso de reconsideración interpuesto el 13 de febrero de 2018 contra la Resolución nro. 2754 del 13 de diciembre de 2017.
Así mismo, pide que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, se condene en costas a la entidad demandada en virtud de su actuación. Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: La sociedad Interconexión Eléctrica S. A. ESP presentó declaración del ICA correspondiente al año gravable 2014, la cual arrojó un saldo a su favor por valor de $125.282.000,oo, el cual tuvo origen en el anticipo declarado y pagado en el año inmediatamente anterior, por valor de $125.728.000,oo.
En ese orden, el día 2 de octubre de 2015, la sociedad demandante presentó ante el Municipio de Montelíbano, una petición, solicitando la devolución del saldo positivo, pero no obtuvo respuesta alguna del municipio, y vencidos los 30 días de plazo para efectuar la devolución, no le fue devuelto el saldo solicitado. Interconexión Eléctrica suscribió con Intercolombia S.A. E.S.P. (hoy Isa Intercolombia), un contrato de cesión de crédito fiscal, cuya finalidad era trasladar el saldo a favor de la primera sociedad a la segunda, para que la última hiciera uso de este, aprovechando el recaudo anticipado que el Municipio de Montelíbano tendría, y evitando que se materializara una salida de recursos que generase un perjuicio a las arcas municipales.
La cesión de crédito fiscal fue remitida el 24 de diciembre de 2015 al Municipio de Montelíbano, para que se le dieran los efectos fiscales respectivos. Por otra parte, las 1 PDF 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente Digital. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300320200022301 2 citadas sociedades presentaron dentro de la oportunidad legal, las autoliquidaciones del ICA de 2015.
El 17 de marzo de 2016, la demandante recibió en sus oficinas el Emplazamiento para Corregir nro. 001 del 14 de marzo de 2016, mediante el cual el Municipio de Montelíbano negó el reconocimiento de la cesión de crédito fiscal realizada entre las aludidas sociedades, y solicitó que se corrigiera la declaración privada. En tal sentido, se accedió a la corrección de la declaración privada, dado que el Municipio de Montelíbano devolvería el saldo a favor a la sociedad Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. - ISA.
El municipio demandado no devolvió el saldo a favor de la persona jurídica demandante, quien se vio forzada a acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, luego de agotar infructuosamente el trámite de devolución, el cual se encuentra actualmente en el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del proceso identificado con radicado nro. 23001233300020160059900.
El día 23 de junio de 2016, la sociedad demandante remitió al municipio una solicitud de devolución por pago de lo no debido, en la que se expusieron las razones por las cuales el valor liquidado y pagado por concepto de sanción por corrección de la declaración del ICA del año gravable 2015, por valor de $32.584.000, debía ser devuelto, debido a la procedencia de la figura de la cesión de créditos fiscales, de acuerdo al concepto de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
Oficio nro. 2016-005403 del 25 de enero de 2016. En vista que el Municipio de Montelíbano no se manifestó sobre la precitada solicitud, la parte demandante radicó en sus dependencias, el día 27 de diciembre de 2016, un derecho de petición con el fin de obtener una respuesta que garantizara el derecho al debido proceso de la sociedad demandante.
Así mismo, el 5 de octubre de 2017, le envió una solicitud de devolución del pago de lo no debido, exigiendo la devolución de $69.069.000, pero el municipio tampoco dio respuesta a esta petición. Ante la falta de pronunciamiento, la sociedad demandante interpuso una acción de tutela contra el Municipio de Montelíbano, el 20 de noviembre de 2017, la cual fue fallada favorablemente, ordenando al citado ente territorial que diera respuesta a la solicitud de devolución de saldos; solicitud que finalmente fue negada mediante la Resolución nro. 2754 del 13 de diciembre de 2017, que fue notificada el 15 de diciembre de 2017.
Por lo tanto, el día 13 de febrero del año 2018 interpuso contra el citado acto recurso de reconsideración, de conformidad con lo establecido en el artículo 720 del Estatuto Tributario. El Municipio de Montelíbano no ha proferido respuesta sobre el recurso presentado, superando el límite indicado en el artículo 732 del ETN, replicado en el artículo 360 del Acuerdo Municipal 030 de 2013, el cual indica que la administración tiene el término de un año para resolver los recursos de reconsideración que se presenten contra sus actuaciones administrativas, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo.
Por lo tanto, el término con el que contaba el Municipio de Montelíbano para resolver el recurso presentado el 13 de febrero de 2018 contra la Resolución No. 2754 del 13 de diciembre de 2017, feneció el día 13 de febrero de 2019, configurándose el fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo. Finalmente, se señala que se presume de derecho como fallado a favor de la sociedad demandante, el recurso de reconsideración presentado, por ende, el 26 de agosto de 2019, se presentó ante el Municipio de Montelíbano un derecho de petición encaminado a que se reconociera la ocurrencia del silencio administrativo positivo y se le diera efectos, procediendo con la devolución del saldo a favor, solicitado por valor de $69.069.000.
No obstante, nuevamente, el municipio guardó silencio, por lo que el 6 de noviembre de 2019 se presentó, por segunda vez, una «Acción de reclamación - Devolución de saldos, Silencio Administrativo Positivo-», la cual tampoco ha sido resuelta. Como normas violadas, señala la parte demandante las siguientes: artículos 13, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; artículo 59 de la Ley 780 de 2002; artículos 720, 732 y 734 del Estatuto Tributario Nacional; artículos 354, 360, 362, 425, 426 y 427 del Acuerdo No. 030 de 2013 – Estatuto Tributario Municipal y el artículo 1.6.1.21.22 del Decreto No. 1625 de 2016.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300320200022301 3 En cuanto al concepto de violación, señala que el acto demandado debe ser declarado nulo, de conformidad con los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, por las siguientes razones: Sostiene que el acto administrativo ficto o presunto por medio del cual se niega la solicitud de reconocimiento de silencio administrativo positivo, debe ser declarado nulo por contravenir el derecho de audiencia y defensa de conformidad con el artículo 137 de la Ley 1437, en armonía con el numeral 6 del artículo 730 del Estatuto Tributario Nacional.
En ese sentido, precisa que tanto el artículo 362 del Acuerdo Municipal nro. 030 de 2013 como el artículo 734 del Estatuto Tributario establecen que la consecuencia de la no respuesta dentro del término de un año del acto administrativo que resuelve el recurso de reconsideración es que el mismo se entienda fallado a favor del recurrente, por la ocurrencia del fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo.
Por consiguiente, el 26 de agosto de 2019, se presentó un derecho de petición, solicitando el reconocimiento del silencio administrativo positivo frente a la desidia de dar respuesta al aludido recurso de reconsideración presentado el 13 de febrero de 2018. Expone que al no haberse obtenido respuesta alguna por parte del Municipio de Montelíbano a la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo, se configuró esta vez el silencio administrativo negativo, de que trata el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo tanto, señala que el acto administrativo ficto o presunto demandado es ilegal, porque contraviene abiertamente la presunción legal contenida en los artículos 732 del Estatuto Tributario Nacional en armonía con el artículo y 362 del Acuerdo Municipal No. 030 de 2013. Alega que la renuencia de la entidad demandada, en proceder a reconocer los efectos de la presunción legal del silencio administrativo positivo, al guardar silencio indefinido frente a la petición de su reconocimiento, genera una violación al debido proceso del contribuyente, dado que correspondía a la administración tributaria, reconocerlo ineludiblemente, por tratarse de una presunción de derecho, conforme al artículo 66 del Código Civil Colombiano. Precisa que en el presente caso existe una violación al principio de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, debido a que la conducta del ente administrativo es contraria al principio de buena fe que guía la relación jurídica entre el Estado y los contribuyentes, pues desconoce la confianza legítima y seguridad jurídica predicables del ordenamiento normativo.
Finalmente, indica que no es admisible que las autoridades administrativas desconozcan abruptamente sus propias decisiones o recomendaciones, como, por ejemplo, la de corregir la declaración para proceder con la devolución de saldo, y luego desconocer esa instrucción y obligar a ISA a acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para el reclamo de dicha devolución. b).
Contestación de la demanda. La entidad guardó silencio en esta etapa procesal. c) La sentencia apelada2 El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia de primera instancia el 28 de octubre de 2021; resolviendo lo siguiente:
PRIMERO. DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto o presunto, producto del silencio administrativo de las peticiones presentadas el 26 de agosto y 06 de noviembre de 2019, mediante la cual se negó la devolución de saldo a favor del demandante, producto de la configuración del silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución No. 2754 de 13 de diciembre de 2017 que negó una devolución de saldo a favor de la parte demandante.
En consecuencia:
SEGUNDO. ORDENAR al Municipio de Montelíbano de cumplimiento al silencio administrativo positivo producto de su no respuesta al recurso de consideración en contra de la Resolución nro. 2754 de 13 de febrero de 2017, realizando la devolución del saldo correspondiente por concepto del pago de la sanción por corrección y el reintegro del 2 PDF No. 14 del cuaderno de primera instancia. Expediente Digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300320200022301 4 impuesto por pronto pago y reconociendo a favor del recurrente los intereses a que haya lugar conforme el artículo 863 del Estatuto Tributario Nacional; lo anterior no implica, reconocimiento de ningún derecho que se encuentra en litigio, como la cesión de crédito realizada entre Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. –ISA y la empresa aquí demandante Intercolombia S.A. E.S.P., hoy: Isa.
Intercolombia S.A. E.S.P.
TERCERO. CONDENAR al Municipio de Montelíbano a cumplir la sentencia en los precisos términos contenidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CUARTO. Condenar en costas en primera instancia a la entidad demandada y en favor de la parte demandante, en su rubro de agencias en derecho por el equivalente del 5% del valor de las pretensiones reconocidas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. La liquidación de las costas se sujetará a lo dispuesto en el artículo 366 del CGP.
QUINTO: En firme el presente proveído, Archivar el expediente, previa anotación en los libros radicadores y en el Sistema Justicia XXI (TYBA) El A quo fundamentó su decisión en que encontró probado que la Resolución nro. 2754 de 13 de diciembre de 2017, notificada el 15 de diciembre del mismo año, mediante la cual fue rechazada la solicitud de devolución de saldos fue recurrida por el contribuyente el día 13 de febrero de 2018, es decir, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto, conforme lo ordenado en el artículo 397 del Acuerdo 017 de 2018 -Estatuto Tributario del Municipio de Montelíbano-, y pese al término amplio de un año establecido en la norma transcrita anteriormente, no existe prueba alguna de su resolución por parte de la demandada, por lo que en orden a lo establecido en el artículo 734 del Estatuto Tributario Nacional, en concordancia con el artículo 410 del Estatuto Tributario del Municipio de Montelíbano, se configuró el silencio administrativo positivo.
Sostuvo que conforme a lo establecido en el artículo 397 del Estatuto Tributario del Municipio de Montelíbano, el recurso de reconsideración procede contra todos los actos producidos en relación con los impuestos administrados por la entidad territorial, tal y como bien lo señaló el municipio, al resolver la solicitud de devolución de saldo a favor, por lo tanto, le es aplicable la norma establecida en el artículo 734 del Estatuto Tributario Nacional.
Señaló que dada la configuración del silencio positivo, correspondía a la entidad pública proceder a su reconocimiento, bien sea de oficio o a petición de parte, no obstante, a la petición realizada a efectos de hacer valer el mismo contenida en los derechos de petición de fechas 26 de agosto y 6 de noviembre de 2019, la entidad demandada guardó silencio, configurándose un acto administrativo ficto, el cual es objeto de la pretensión de nulidad; siendo procedente la declaratoria de nulidad, en tanto al haber transcurrido el tiempo sin que la administración se pronunciara sobre la devolución del saldo a favor, se vulneró el debido proceso del demandante.
Finalmente, indicó que la declaratoria del silencio positivo opera de pleno derecho y no requiere declaración judicial; y que no obstante, para la resolución del presente asunto, correspondía dejarse definida su ocurrencia, dada su conexidad con la pretensión de nulidad deprecada; máxime la obligación del juez administrativo contenida en el artículo 187 del CPACA, que regula lo atinente al contenido de la sentencia, según la cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas, cuando sean necesarias para el restablecimiento del derecho.
Asimismo, precisa que de la lectura integral de la demanda se advierte que es precisamente la configuración del silencio administrativo positivo el fundamento de las pretensiones. d) El recurso de apelación3 Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, solicitando que se revoque la referida decisión y, en su lugar, se deniegue la pretensión de declarar la nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual el Municipio de Montelíbano negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo y se entiende negada la acción de reclamación de devolución de saldos presentada el 6 de noviembre de 2019, así como el consecuente restablecimiento del derecho. 3 PDF 16 del cuaderno de primera instancia. Expediente Digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300320200022301 5 Sostuvo que brilla por su ausencia en este proceso, la solicitud que correspondía elevar el demandante en la demanda, referida a que se declarara el silencio administrativo positivo. Expuso que al carecer la demanda de una pretensión clara, expresa y precisa, encaminada a que se declare la ocurrencia del silencio administrativo positivo, lo correspondiente es negar la pretensión de declaratoria de la nulidad del acto administrativo ficto o presunto por medio del cual, el Municipio de Montelíbano, negó tal reconocimiento y se entiende negada la acción de reclamación de devolución de saldos presentada el 6 de noviembre de 2019, en atención al principio de congruencia de la sentencia. En ese sentido, sostuvo que la decisión apelada configura un defecto sustantivo, que atenta contra el debido proceso del demandado, derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia y por tal motivo debe revocarse. e) El trámite en segunda instancia Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, mediante auto de 25 de marzo de 20224, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio en esta instancia. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del Juez de segunda instancia, previstas en los artículos 320 y 328 del CGP, deberá la Sala establecer si en el presente asunto el A quo no contaba con la facultad para declarar configurado el silencio administrativo positivo en favor de la parte demandante. c) Solución del caso concreto Vistos los referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, encuentra la Sala que en el presente caso, el A quo sí contaba con la facultad para declarar la configuración del silencio administrativo positivo a favor de la parte demandante, por ello, corresponde confirmar la sentencia apelada; conclusión que se adopta, teniendo en cuenta las siguientes premisas: Conforme lo dispuesto en los artículos 7325 y 7346 del Estatuto Tributario, transcurrido el término de un (1) año sin que se haya resuelto el recurso de reconsideración, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará. El 6 de octubre de 20177, la parte demandante solicitó al Secretario de Hacienda del Municipio de Montelíbano «proceder con la devolución del saldo a favor por pago de lo no debido, generando por el pago improcedente de la sanción por corrección y reintegro de descuento por pronto pago de la Declaración del Impuesto de Industria y Comercio del año gravable 2015, vigencia fiscal 2016, por SESENTA Y NUEVE MILLONES SESENTA Y NUEVE MIL PESOS ($69.069.000).
Valor que podrá ser consignado en la cuenta 4 PDF nro. 04 del cuaderno de segunda instancia. Expediente digital. 5 «Artículo 732. Término para resolver los recursos. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma.» 6 «Artículo 734.
Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.» 7 PDF 02 (págs. 21 a 29) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300320200022301 6 corriente de Bancolombia número 408-149682-00 a nombre de INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P. enviando posteriormente el comprobante del pago al correo: apgomez@intercolombia.com». El Secretario de Hacienda Municipal de Montelíbano, mediante la Resolución nro. 2754 de 13 de diciembre de 20178, rechazó de plano la solicitud de devolución de saldo a favor en relación con la vigencia fiscal 2015 del Impuesto de Industria y Comercio del contribuyente Intercolombia S.A. E.S.P.; precisando que contra el referido acto administrativo procedía el recurso de reconsideración dentro de los dos meses siguientes a su notificación. La parte demandante, el día 13 de febrero de 20189, interpuso recurso de reconsideración ante el Municipio de Montelíbano, solicitando que fuera revocada la precitada resolución recurrida mediante la cual se negó la solicitud de devolución por valor de $69.069.000 y que, en su lugar, se procediera a devolverle dicha suma.
Además, solicitó, como consecuencia de lo anterior, se reconociera la cesión del crédito fiscal suscrita por Interconexión eléctrica e Intercolombia S.A. E.S.P. El día 26 de agosto de 201910, la parte actora solicitó al Municipio de Montelíbano, a través del correspondiente derecho de petición, que reconociera la ocurrencia del silencio administrativo positivo y se le diera efectos, procediendo con la devolución de un saldo a su favor.
Posteriormente, el 6 de noviembre de 201911 presentó la petición denominada «Acción de reclamación - Devolución de saldos, Silencio Administrativo Positivo», mediante el cual reiteró la solicitud de devolución de la suma de $69.069.000. Pues bien, observa la Sala que en el sub lite, en términos generales, el recurrente fundamenta su recurso en que la parte demandante omitió solicitar dentro de sus pretensiones que se procediera a declarar el silencio administrativo positivo, por lo tanto, al A quo le correspondía negar la pretensión de nulidad del acto demandado, de acuerdo con el principio de congruencia de la sentencia, y teniendo en cuenta que no podía fallar extra petita, lo cual configura un defecto sustantivo que atenta contra el derecho fundamental al debido proceso; aspectos a los que se circunscribirá la revisión en esta instancia, en virtud de los límites legales que rigen la competencia del juez Ad quem (artículos 32012 y 328 del C.G.P13).
Aclarado lo anterior, la Sala advierte que los argumentos expuestos por el apelante no tienen vocación de prosperidad, pues, precisamente, lo pretendido con la demanda es que se declare la nulidad de un acto administrativo que negó el reconocimiento de la configuración del silencio administrativo positivo, dado que se encuentra acreditado que el citado silencio ocurrió, al no resolverse dentro del año respectivo el recurso de reconsideración interpuesto por la parte actora contra la Resolución nro. 2754 de 13 de diciembre de 2017.
Véase que en la demanda, a título de restablecimiento del derecho, se eleva la siguiente pretensión: SEGUNDA: Declarada la nulidad de la actuación administrativa descrita, solicito que se RESTABLEZCA EL DERECHO de la sociedad ISA-INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P., ORDENANDO al MUNICIPIO DE MONTELÍBANO DEVOLVER el saldo a favor por valor de SESENTA Y NUEVE MILLONES SESENTA Y NUEVE MIL PESOS M/CTE ($69.069.000), más los intereses a que hubiere lugar de conformidad con el artículo 863 del Estatuto Tributario; como consecuencia de la configuración del silencio administrativo positivo al no resolver la Administración Municipal el Recurso de Reconsideración interpuesto el 13 de febrero de 2018, en contra de la Resolución N° 2754 del 13 de diciembre de 2017 que negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido presentada el 06 de octubre de 2017.14 8 PDF 02 (págs. 30 a 33) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 9 PDF 02 (págs. 34 a 43) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 10 PDF 02 (págs. 44 a 68) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 11 PDF 02 (págs.69 a 84) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 12 Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 13 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 14 PDF No. 01 (pág. 2) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300320200022301 7 Sumado a lo anterior, en el acápite de la demanda denominado «FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA», se realiza una exposición sobre la configuración del silencio administrativo positivo y que la negativa en su reconocimiento es el motivo de la nulidad del acto demandado.
En tal sentido, en varios apartes del aludido acápite, se señala: B. PROCEDENCIA DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE NEGÓ EL RECONOCIMIENTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Es importante indicar, que al no haberse obtenido respuesta alguna por parte del Municipio de Montelíbano a la solicitud de reconocimiento del Silencio Administrativo Positivo, se configuró esta vez el silencio administrativo negativo de que trata el artículo 83 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo anteriormente referenciado.
Por lo tanto, contra dicho Acto administrativo ficto o presunto se dirige este medio de control, en el entendido de que el mismo es ilegal porque contraviene abiertamente la presunción legal contenida en los artículos 732 del Estatuto Tributario Nacional en armonía con el artículo y 362 del Acuerdo Municipal Nº 030 de 2013. […] Esta trasgresión a la presunción legal, ya sea a través de un Acto administrativo expreso o a través de un acto presunto como en el caso sub examine, constituye una flagrante violación al derecho de audiencia y defensa, ambos de raigambre constitucional y legal, configurando una causal de nulidad del Acto administrativo ficto demandado de conformidad con el artículo 137 del C.P.A.C.A., y el numeral 6° del artículo 730 del Estatuto Tributario Nacional.
Lo anterior, en el entendido de que la renuencia de la Administración Municipal de Montelíbano de reconocer los efectos de la presunción legal del Silencio administrativo positivo, al guardar silencio indefinido frente a la petición de su reconocimiento, genera una violación al debido proceso del Contribuyente, dado que correspondía a la Administración Tributaria reconocerlo ineludiblemente por tratarse de una presunción de derecho conforme al artículo 66 del Código Civil Colombiano. […] En consecuencia, no es admisible que las autoridades administrativas desconozcan abruptamente sus propias decisiones o recomendaciones, como por ejemplo la de corregir la declaración para proceder con la devolución de saldo, y luego desconocer esa instrucción y obligar a ISA a acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para el reclamo de dicha devolución.15 En ese contexto, encuentra la Sala que el Consejo de Estado ha sostenido que la verificación y declaratoria judicial de la ocurrencia del silencio administrativo positivo, pende de su solicitud en las pretensiones de la demanda.
Es así, como la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sentencia del 10 de septiembre de 202016, precisó: Sin embargo, en la medida en que la referida sentencia de constitucionalidad circunscribe su conclusión a aquellos casos en los cuales «el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación», exigido por el ordinal 4.° del artículo 137 del CCA, pero sin alterar el requisito fijado en el ordinal 2.° ibidem (de acuerdo con el cual la demanda contencioso–administrativa debe indicar «lo que se demanda» –esto es, la pretensión–), esta Sala concluye que el juez de lo contencioso administrativo no puede decidir y juzgar la ocurrencia del silencio administrativo de oficio, cuando ello no fue una pretensión de la demanda.
Lo impide el carácter rogado que tiene esta jurisdicción, que solo administra justicia respecto de lo que le piden quienes ejercen las acciones previstas en el CCA17. Esto sin perjuicio de que, conforme a lo decidido en la sentencia C-197 de 1999, quepa analizar y declarar la ocurrencia del silencio en casos en los que sea pedido en la demanda, pero sin mención de las normas violadas.
Esta posición mayoritaria de la Sala deja a salvo la posibilidad de que los administrados acudan a la jurisdicción para que se declare en sede judicial la existencia del silencio administrativo positivo y se reconozcan sus efectos18. 2.2- A fin de resolver el cargo de apelación que ocupa a la Sala, se tiene como hecho relevante probado que la actora no pidió al ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la declaratoria del silencio administrativo positivo, ni en el concepto de violación explicó la configuración del mismo como motivo de nulidad de los actos demandados.
Por tanto, de conformidad con lo analizado en el fundamento jurídico nro. 2.1, no puede esta corporación juzgar de oficio la ocurrencia de dicho 15 PDF No. 01 (págs. 11 a 20) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 76001-23-31-000-2012-00513-01(21912). 17 Sentencias del 15 de marzo de 2018, exp. 20589, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez; del 31 de mayo de 2018, exp. 20779, CP: Milton Chaves García; y del 08 de marzo de 2019, exp. 22963, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 18 El Consejero ponente de la presente providencia, comparte las consideraciones expuestas salvo en lo relativo a la posibilidad de que el administrado pueda acudir directamente a la jurisdicción, a fin de que se declare la existencia y efectos del silencio administrativo positivo, sin que previamente la administración –de oficio o solicitud de parte– se pronuncie sobre esa circunstancia. Al respecto, aclara su voto a la presente sentencia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300320200022301 8 fenómeno. Por lo expuesto, prospera no prospera el cargo de apelación de la demandante.
(Negrilla subrayada fuera de texto). En línea con esa providencia, mediante auto del 29 de julio de 2021 (exp. 25457, M.P. Milton Chaves García), la misma corporación precisó que cuando se busca el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, a la proposición jurídica de las pretensiones no debía integrarse la solicitud de nulidad de los actos administrativos sustanciales, que en el caso particular lo sería el que negó la devolución, sino que bastaba con pedir la anulación del acto con el cual se negó por parte de la Administración el reconocimiento de aquel, en tanto comporta una decisión administrativa autónoma.
Siendo así, el restablecimiento automático derivado de la anulación del acto que negó el reconocimiento de los efectos del silencio positivo no puede ser otro que sus efectos. En el caso, como restablecimiento del derecho, la demandante pidió expresamente los efectos del acto ficto positivo, que es la devolución del saldo a favor solicitado, de modo que lo decidido por el A quo se acompasa con lo pretendido en la demanda, que a su vez, es consecuente con la anulación del acto enjuiciado.
En efecto, a pesar de que textualmente no se solicita en la demanda, como una pretensión individual, que se declare la ocurrencia del silencio administrativo positivo, porque en rigor judicialmente no se debe declarar, sino tan solo reconocer sus efectos: i.e. entender fallado a favor el recurso, según lo en él solicitado; del estudio armónico de la demanda y los fundamentos de derecho que sirvieron de base para alegar los motivos de la nulidad del acto demandado, advierte la Sala que lo pretendido por la parte actora en el presente caso, es que se declare que fue favorecida con la ocurrencia del silencio administrativo positivo, el cual, se itera, está acreditado que se configuró y no fue objeto de apelación por la parte demandada.
Por consiguiente, para la Sala, contrario a lo expuesto por el recurrente, en el asunto objeto de examen no es dable afirmar que el A quo realizó una declaración extra petita o que se esté violentando el principio de congruencia. Por lo mismo, se descarta la configuración de un defecto sustantivo que afecte el debido proceso de la Administración, teniendo en cuenta que desde el auto admisorio de la demanda tuvo conocimiento en su integridad de lo que buscaba la parte actora con el presente juicio, pese a lo cual, ni siquiera se opuso a las pretensiones de la demanda o demandó en reconvención el acto administrativo ficto que se llegare a reconocer judicialmente, por el contrario, en la oportunidad procesal respectiva guardó silencio y ahora en apelación pretende defenderse con argumentos que no se corresponden con la realidad procesal.
Por lo tanto, de acuerdo con las consideraciones previamente anotadas, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada. d) Costas Teniendo en cuenta que el criterio de decisión actual de la Sección Cuarta del Consejo de Estado es el de no condenar en costas (artículo 365.8 del CGP)19 y que, incluso, ha revocado la condena en costas en primera instancia a la parte vencida en juicio20, en el presente caso la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia al municipio demandado, atendiendo al precedente jurisprudencial de la Alta Corte.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la Sentencia del 28 de octubre de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 19 Entre otras, sentencia del 23 de febrero de 2023 (exp. 26457, C.P. Milton Chaves García). 20 Entre otras, sentencia del 25 de noviembre de 2021 (exp. 25682, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez).
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300320200022301 9 SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx