SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Diva María Cabrales Solano Montería, seis (06) de febrero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300520170015701 Demandante: Luzmila Del Cristo Aldana Ortiz Demandado: Municipio de Sahagún Tema: Homologación y nivelación salarial El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha trece (13) de marzo de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a). La demanda El demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare la nulidad de la actuación administrativa contenida en el acto administrativo sin número de fecha 29 de noviembre de 2016, mediante la cual el Municipio de Sahagún negó el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial solicitada.
A título de restablecimiento del derecho, pide se ordene al Municipio de Sahagún que le pague todos los conceptos por las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo y sus funciones, con efectividad a la fecha de la nivelación salarial realizada a los funcionarios administrativos de la Secretaría de Educación Municipal, hasta cuando se haga efectiva esa nivelación, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad.
De igual forma, pretende se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 del C.P.A.C.A.; se condene a la entidad demanda a reconocer y pagar de manera indexada las sumas de dinero ordenadas en el fallo; y condena en costas al ente territorial demandado. Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: La actora labora para el Municipio de Sahagún como Secretaria, código 440, grado 04 en provisionalidad desde el 24 de junio de 2015 devengado una asignación mensual de $1.064.768.
En el año 2003 el mentado municipio fue certificado en educación, conforme la Ley 715 de 2001, lo que conllevó a la incorporación de los empleados administrativos que dependían Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23001333300120170015701 2 del Departamento de Córdoba con la misma asignación que venían devengando.
Posteriormente, con los Decretos No. 0243 y 1085 de julio de 2007, la administración realizó una homologación y nivelación salarial de la planta de cargos administrativos del sector educativo, sin tener en cuenta la totalidad de la planta central de cargos municipal, por lo que persisten diferencias entre funcionarios con cargos homólogos y cuyas funciones son similares.
El ente territorial demandado afirma que la incorporación de los empleados del sector nacional a la planta de personal del Municipio de Sahagún, se hizo con el mismo salario que traían del nivel nacional, debido a que venían con sueldos superiores a los devengados por los empleados que laboran en la administración municipal, pero, a pesar de ello, en el año 2007, la administración municipal adelantó una homologación-nivelación salarial que solo cobijó a los funcionarios de la Secretaría de Educación. La administración municipal, para nivelar los sueldos de los empleados de la Secretaría de Educación, adelantó un estudio técnico, omitiendo incluir en el mismo a los demás empleados de la administración adscritos a otras secretarías o dependencias, entre los cuales estaba el demandante, desconociendo que goza del mismo derecho laboral.
La finalidad del estudio técnico citado era la nivelación de los sueldos, pero el mismo no trajo como consecuencia el fin que buscaba, sino una diferencia salarial entre iguales; es decir, entre los transferidos y los empleados del municipio. Así, el Municipio de Sahagún justifica la desigualdad con el origen de los recursos con que son pagados los funcionarios de la Secretaría de Educación, lo que no es un argumento suficiente para que algunos funcionarios devenguen sueldos superiores cuando ejecutan las mismas funciones.
El Municipio de Sahagún realizó un proceso de homologación y nivelación salarial de los funcionarios de la Secretaría de Educación Municipal, con respecto a los funcionarios administrativos incorporados del Departamento. Así mismo, el Ministerio de Educación le indicó al Municipio de Sahagún, el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para la homologación y nivelación salarial de los empleados en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsables y remuneración entre la planta de la entidad que entrega y la que recibe.
El demandante está en igualdad de condiciones con los administrativos de la Secretaría de Educación, cumplen con las mismas funciones, la misma capacidad y los mismos requisitos, pese a lo cual, el Decreto 0243 y la Resolución 1088 del 24 de julio de 2007, fueron expedidos violando el artículo 13, 23 y 53 de la Constitución Política, dado que establecieron una diferencia salarial entre iguales, una discriminación y desigualdad salarial.
El 30 de septiembre de 2016, solicitó el reconocimiento y pago de la homologación en las mismas e iguales condiciones que al resto de funcionarios de la Secretaría de Educación Municipal, siendo negada por el ente territorial a través del acto administrativo de fecha 29 de noviembre de 2016. Como normas violadas, señala la parte demandante las siguientes: artículos 13, 25, 53 y 56 de la Constitución Política;
Ley 909 de 2004; Ley 4ª de 1995; Decreto 785 de 2005; y Decreto 1746 de 2006. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23001333300120170015701 3 En el concepto de violación, expuso que en el presente caso se está desconociendo la obligación social que tiene el Estado y la protección de que goza el trabajo, en virtud de las garantías contenidas en nuestra Constitución Política.
Citó normas y jurisprudencia sobre el principio de «trabajo igual, salario igual» y el derecho al trabajo, recalcando que el mentado principio es un derecho irrenunciable del trabajador que está en igualdad de condiciones, como los demandantes, y que las normas laborales son claras y precisas, por tanto, cualquier argumento que no esté conforme a dichos preceptos, viola derechos laborales, constitucionales, legales y jurisprudenciales.
En ese sentido, sostuvo que las entidades, al reestructurar las plantas de personal, están obligadas a respetar los principios mínimos establecidos en la Constitución Política, como la proporcionalidad, la irrenunciabilidad de sus derechos derivados de la relación laboral, y a la situación más favorable para el trabajador y su familia; mismos que no fueron seguidos por el municipio demandado. b).
Contestación de la demanda. La parte demandada se manifestó sobre los hechos de la demanda, y se opuso a todas y cada una de las pretensiones, al considerar que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos. Sostuvo que el Municipio de Sahagún no ha violado el principio de igualdad que en esta demanda se invoca, principio que supone la realización de un juicio de igualdad, es decir, establecer cuál es el criterio de diferenciación al que debe acudir al operador judicial para determinar la igualdad.
Por lo tanto, en el presente caso, no existe ese criterio o por lo menos no se señala en la demanda, y que la Corte Constitucional ha indicado que existen diferentes factores para establecer la diferencia o desigualdad de trato, y que no toda desigualdad constituye discriminación. Así mismo, señaló que dentro del informativo y todo el material probatorio arrimado con la demanda, no existe ese punto de referencia que pueda marcar la desigualdad aquí señalada. c).
La sentencia apelada El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, profirió Sentencia de fecha 13 de marzo de 2020, mediante la cual resolvió NEGAR las pretensiones de la demanda. Como sustento de la precitada decisión, el A quo que la parte actora no manifiesta en la demanda cuál es el cargo de la planta de personal que fue homologado y en relación al cual la demandante ejerce las mismas funciones.
Ello por cuanto si bien se allegó certificación laboral a folio 72 del expediente sobre las funciones ejecutadas por esta en el cargo de Secretaria, Código 404, Grado 04, así como el Manual de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de planta de personal del Municipio de Sahagún y el certificado de las funciones desempeñadas por diversos funcionarios de la Secretaría de Educación y Cultura del Municipio de Sahagún, la demandante se limitó a decir que cumplía las misma funciones que el personal homologado sin identificar de manera precisa cuál es el empleo correspondiente a la planta de personal homologada en la Secretaría de Educación Municipal de Sahagún con el cual debe realizarse el cotejo sobre las funciones y responsabilidades de uno y otro cargo con el fin de determinar si le asiste razón. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente N° 23001333300120170015701 4 Lo anterior por cuanto es al interesado en sacar avante sus pretensiones a quien le asiste el deber de acreditar de manera fehaciente que se configuraron los supuestos facticos sobre los cuales pretende hacer derivar efectos jurídicos, y en el caso bajo estudio la parte actora no demostró haber cumplido con las subreglas fijada por el Consejo de Estado en casos como el presente, lo que exige que se pruebe la existencia del empleo en la planta de personal homologada, que se cumple con los requisitos exigidos para detentar el citado empleo, que se cumplieron las mismas funciones asignadas al cargo del cual se reclama el salario, que se tiene la misma categoría y se detentan las mismas responsabilidades para que sea procedente conforme aplicar el principio contenido en el artículo 53 de la Constitución Nacional de “a trabajo igual salario igual”, lo cual no se cumple en este caso.
De otra parte, sobre la vulneración al derecho a la igualdad alegada por la parte actora, no es procedente considerar que esta se produjo en el presente caso, por cuanto la falta de acreditación de la parte actora sobre las subreglas fijadas por el Consejo de Estado conlleva necesariamente a que no se infiera el desconocimiento del derecho alegado.
Por ello no le asiste el derecho pretendido a la actora. d). El recurso de apelación. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpone recurso de apelación, por medio del cual solicita que se revoque la misma. Alega que, la decisión de primera instancia no se ajusta a derecho, porque no se tuvo en cuenta las pruebas documentales, tales como las certificaciones de funciones que se anexaron al proceso, donde consta el cargo y grado que ostenta la demandante.
Que en base de la Ley 715 de 2001 que el ente demandado realizó el proceso de homologación salarial en el sector educativo; el error recae en que el municipio utilizara los recursos del SGP que debieron ser utilizados para el sector educativo, los utilizó en los funcionarios de la secretaria propia de esa secretaria, mas no los del sector educativo.
Sostiene que no se pueden negar unas pretensiones cuando el acto administrativo no se ajustó al ordenamiento jurídico ni a los principios constitucionales; y que fueron aportados con la demanda todos los documentos necesarios para probar que sí hubo un proceso de homologación y nivelación salarial por parte del Municipio de Sahagún con respecto a un grupo de funcionarios escogidos de la Secretaría de Educación, quienes fueron beneficiados con asignaciones salariales y prestacionales superiores al resto de empleados municipales, la situación y la forma cómo se hizo.
Alude que en la demanda, en las pruebas documentales y en los alegatos, se ha manifestado y soportado que el proceso de homologación y nivelación salarial que realizó el Municipio de Sahagún con los funcionarios de la Secretaría de Educación Municipal no se dio en normales condiciones, por cuanto el ente territorial no guardó las proporciones, normas, imparcialidades, principios, entre otros, y que por ende se originó un desequilibrio, una desigualdad entre factores como funciones, códigos, grados, salarios, y demás; descartando así, el supuesto que motivó el fallo judicial de que ante la imposibilidad de comparación de funciones no se vulneraron los derechos y principios constitucionales del demandante.
Precisa que cuando en los hechos de la demanda se habla sobre las funciones, cargos, códigos, grados y salarios, se hace para efectos de referencia para proceder a homologar Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23001333300120170015701 5 y a nivelar salarialmente más no para efectos de comparar igualdades de funciones, códigos, grados y salarios, debido a que éstos nunca corresponderían y se desdibujaría el obtener la violación al principio de igualdad, porque dicha violación se da por la falta de objetividad que tuvo el municipio demandado, debido a que no se demostró haber realizado un proceso de selección objetiva, los funcionarios fueron escogidos a dedo, no se realizó un concurso ni trámite que se asemeje, ni requisitos adicionales exigidos. e) El trámite en segunda instancia Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, se admitió mediante auto de fecha 12 de mayo de 20221, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
Por auto de 11 de noviembre de 2020, se corrió traslado para alegra, etapa en la que intervinieron las partes. Por auto del 27 de febrero de 2023, se corrió traslado para alegar de conclusión a las partes y al Ministerio Público; en esta instancia las partes guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, deberá la Sala establecer, si la actora, en su condición Secretario- Código 440- Grado 04, del Municipio de Sahagún, tiene derecho a que se le realice una homologación y nivelación salarial, en los términos en que fueron homologados y nivelados los funcionarios administrativos de la Secretaría de Educación del Municipio de Sahagún. Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar los siguientes aspectos: i) de los presupuestos para la procedencia de la nivelación salarial; ii) regulación normativa y jurisprudencial sobre la homologación y nivelación salarial del personal administrativo vinculados a los establecimientos educativos; y iii) elementos normativos y jurisprudenciales sobre la carga de la prueba. c) Marco normativo y jurisprudencial i) De los presupuestos para la procedencia de la nivelación salarial 1 PDF No. 02 del cuaderno de segunda instancia. Expediente Hibrido.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23001333300120170015701 6 El Decreto 785 de 20052 dispone en su artículo 2°3, al establecer la noción de empleo, que se entiende por éste, el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado; y que las competencias laborales, funciones y requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por las autoridades competentes para crearlos, con sujeción a lo previsto en el presente decreto-ley y a los que establezca el Gobierno Nacional, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en leyes especiales.
El Consejo de Estado4 ha destacado que cuando se pretenda una nivelación salarial debe acreditarse el cumplimiento de las mismas funciones del cargo respecto al cual ella se pretende. Asimismo, la aludida Corporación sostiene que de tiempo atrás la jurisprudencia ha señalado que el empleado público que pretenda el reconocimiento de la nivelación salarial, debe acreditar que cumplió las mismas funciones asignadas al cargo del cual reclama el salario, que el empleo tiene idénticas responsabilidades y categoría y, además, que reúne los requisitos que se exigen para ocuparlo; por lo que, cumplidos dichos presupuestos, es posible emplear el principio de «a trabajo igual, salario igual», tal como lo estipula el artículo 535 de la Constitución Política de 1991.
De lo anterior se colige, que quien pretenda la nivelación salarial porque considera que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar que: a) Cumplía las mismas funciones, b) contaba con la misma preparación y c) acredita los requisitos que exige el empleo. El incumplimiento de esta carga procesal trae consecuencias desfavorables para la parte, por cuanto, al no probar los supuestos de hecho que alega se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo probado por la otra parte o por la ausencia de pruebas que avalen sus alegatos6.
Al respecto, al estudiar un caso en concreto, destacó la aludida Corporación: «… La reforma a la planta de personal que tuvo lugar en 1999 en la E.S.E. Hospital General de Medellín Luz Castro Gutiérrez, implicó el cambio de denominación del cargo de la demandante de «jefe de departamento 1» a «jefe de departamento 3», más no un cambio en el empleo.
Esto determina que a la actora no le asista derecho a la remuneración asignada al primero de tales cargos ya que, más allá de haber tenido un empleo que anteriormente recibió el mismo nombre, nunca fue 2 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004» 3 «Artículo 2º.
Noción de empleo. Se entiende por empleo el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. Las competencias laborales, funciones y requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por las autoridades competentes para crearlos, con sujeción a lo previsto en el presente decreto-ley y a los que establezca el Gobierno Nacional, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en leyes especiales.» 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C. P. William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 05001-23-31-000-2008- 00053-01(3143-15). 5 «Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.» 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C. P. William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 05001-23-31-000-2008- 00053-01(3143-15). Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23001333300120170015701 7 titular del mismo. Tampoco es acreedora a dicho reconocimiento por vía de una nivelación salarial y prestacional como quiera que la variación que operó respecto de su empleo fue meramente formal, modificándose únicamente el nombre del cargo, sin que ello tuviera incidencia alguna en su situación laboral pues sus funciones y responsabilidades siguieron siendo las mismas y diferentes de las que correspondían al que con la reforma pasaría a llamarse «jefe de departamento» » En igual sentido, el Consejo de Estado7 también ha reiterado que en atención a los principios constitucionales de primacía del derecho sustancial sobre el procesal, igualdad (a trabajo igual, salario igual) e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales, así como aquellos contenidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966, los empleados deben recibir como retribución por su labor, una remuneración acorde con las tareas que desempeñan.
Además, precisa el citado cuerpo colegiado que: «…cuando un empleador vulnera o desconoce de manera caprichosa tales prerrogativas, al reconocer a un trabajador una mejor remuneración que a otro que se encuentra en idénticas condiciones, este puede reclamar, por vía judicial, la compensación económica (nivelación salarial) que esa situación reprochable le pudo causar.
Para ello, conforme lo ha indicado la Corte Constitucional en la sentencia SU- 111 de 1997, el interesado debe demostrar que uno y otro: (i) ejecutan la misma labor; (ii) tienen la misma categoría; (iii) cuentan con la misma preparación; (iv) coinciden en el horario y (v) las responsabilidades son iguales. A su vez, esta Sala en la jurisprudencia citada, ha señalado que el empleado público que pretenda el reconocimiento de la nivelación salarial, debe acreditar que cumplió las mismas funciones asignadas al cargo del cual reclama el salario, que tiene idénticas responsabilidades y categoría del empleo y además, que reúne los requisitos que se exigen para ocuparlo.
Cumplidos estos presupuestos, es posible aplicar el principio denominado «a trabajo igual, salario igual» previsto en el artículo 53 de la Constitución Política de 1991…» (Negrilla fuera de texto)8. Finalmente, es dable precisar que, en cuanto al derecho a la igualdad, éste tiene un carácter de derecho subjetivo, pero se proyecta, además, como una obligación de los poderes públicos que guarda una estrecha relación con la imparcialidad de que trata el artículo 209 de la Constitución Política9; y, por su parte, en cuanto al derecho al trabajo, para la Corte Constitucional10, éste como derecho social permite a los ciudadanos desarrollarse a partir de contenidos de libertad, autonomía e igualdad, dotándolos de condiciones económicas para el acceso a bienes y servicios necesarios para una vida en condiciones dignas y para habilitar la concreción de su proyecto personal. ii) Regulación normativa y jurisprudencial sobre la homologación y nivelación salarial del personal administrativo vinculados a los establecimientos educativos El Consejo de Estado11, al pronunciarse sobre la homologación y nivelación salarial del personal administrativo vinculados a los establecimientos educativos, ha recordado que la 7 Ver entre otras: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de junio de 2020, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, número de radicación 05001-23-33-000-2014-00500-01(0747-16) y (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 25 de octubre de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación: 73001-23-33-000-2014-00383-02 (2239-2016) 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C. P. Gabriel Valbuena Hernández, Bogotá, D.C, doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2013- 01884-01(3804-16). 9 Corte Constitucional, Sentencia C-586 de 2016, M. P. Alberto Rojas Ríos, Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre dos mil dieciséis (2016). 10 Corte Constitucional, Sentencia C-171 de 2020, M. P. José Fernando Reyes Cuartas, Bogotá, D. C., diez (10) de junio de dos mil veinte (2020). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C. P. William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 17001 -23-33- Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23001333300120170015701 8 Ley 43 de 197512 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Así mismo, el citado cuerpo colegiado ha precisado varios puntos13: • Para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales. • La descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio. • La Ley 715 de 2001 pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993; que los artículos 34 y 38 de la Ley 715 determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal»; y que, previo estudio técnico, se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, para luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas. • En el Acto Legislativo 01 de 2005, se estableció que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por ello, el Ministerio de Educación Nacional, mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso. Finalmente, es dable destacar que el Consejo de Estado14 también ha recordado que la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa Corporación, mediante el Concepto de fecha 9 de 000-2016-00932-01(4476-19).
Actor: William Morales Castaño, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Municipio de Manizales. 12 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 13 Ibídem. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C. P. Gabriel Valbuena Hernández, Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 08001-23-31- 000-2014-00796-01(2678-19). Actor: Mercy Troncoso de Manotas, Demandado: Departamento del Atlántico – Secretaría de Educación. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23001333300120170015701 9 diciembre de 200415, frente al proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos, precisó las etapas que surgieron en el manejo del servicio educativo en Colombia por parte de los entes territoriales en virtud de la expedición de las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001.
De tal suerte que, en esa ocasión se concluyó que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos. iii) Elementos normativos y jurisprudenciales sobre la carga de la prueba El régimen probatorio en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra regulado por el artículo 21116 de la Ley 1437 de 2011 –C.P.A.C.A; norma que, a su vez, contiene una remisión normativa, dado que dispone que en lo que no esté expresamente regulado en ese código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso -C.G.P.-.
El artículo 16417 del C.G.P. dispone que toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, y el artículo 167 ibídem, respecto a la carga de la prueba, estipula lo siguiente: «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.» El Consejo de Estado18 de forma reiterada ha resaltado que la normativa citada impone una carga procesal a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de ésta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. Al respecto, el aludido cuerpo colegiado resalta: «… De esta manera se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba, se compone de tres principios fundamentales: i) el onus probandi incumbit actori, esto es, al 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 1607, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, Bogotá D.C. 9 de diciembre de 2004. 16 «Artículo 211.
Régimen probatorio. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil». 17 «Artículo 164. Necesidad de la prueba. Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso.
Las pruebas obtenidas con violación del debido proceso son nulas de pleno derecho». 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C. P. William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 18001-23-33-000-2014- 00188-01(4642-17). Actor: Pablo Emilio Ramírez.
Demandado: Municipio de Valparaíso. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23001333300120170015701 10 demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) reus, in excipiendo, fit actor, relativo a que la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como actor y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) äctore non probante, reus absolvitur, que predica la absolución del demandado si el accionante no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda…».
Teniendo en cuenta anteriores preceptos normativos y jurisprudencial, concluye el Consejo de Estado que la inobservancia de la carga de la prueba trae consecuencias desfavorables para la parte que no la satisface, toda vez que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. d) Solución del caso La Sala debe determinar si o no procedente ordenar la homologación y nivelación salarial pretendida por la parte actora.
De las pruebas aportadas al expediente se tienen acreditados los siguientes hechos: - Se acompañó con la demandante copia de la liquidación de nómina de la Secretaría de Educación municipal de Sahagún, para el periodo abril de 2016 (fl. 33 doc. 01 C01). - El Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución No. 3083 del 30 de diciembre de 2002, certificó al municipio de Sahagún, por haber cumplido los requerimientos Técnicos para asumir la prestación del servicio educativo, de acuerdo con lo establecido en la Ley 715 de 2001 (fl. 174 doc. 01 C01). - De acuerdo con el Decreto 0182 del 17 de marzo de 2004, se observa que el municipio de Sahagún adoptó la Planta Global de cargos docentes, directivos docentes, orientador y administrativos (fl. 170 doc. 01 C01). - Mediante Decreto 0243 de 24 de julio de 2007, el Municipio de Sahagún homologa y se nivela salarialmente los cargos de la planta de personal administrativo de IE financiadas con recursos del sistema general de participaciones.
Asimismo, a través de la Resolución No. 1085 de 24 de julio de 2007, se homologan otros cargos de IE financiadas con recursos del sistema general de participaciones (fl. 162 doc. 01 C01). - A través de la Resolución No. 1348 del 27 de septiembre de 2013 -suscrita por el alcalde y el secretario de educación del municipio de Sahagún-, se crearon 26 cargos en la planta global de empleos públicos de la Administración Central del Municipio de Sahagún, en virtud del Proyecto de Modernización del Ministerio de Educación Nacional y asignados a la Secretaría de Educación y Cultura del municipio.
Así mismo, se advierte que se determinó que el municipio mantendría la financiación de 7 empleos; y financiaran 19 empleos, con cargo a los recursos de cuota de administración, población atendida del Sistema General de Participaciones (fl. 44 doc. 01 C01). - Por medio del Decreto No. 0398 del 19 de diciembre de 2014, el alcalde del municipio de Sahagún homologó y niveló salarialmente varios cargos Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente N° 23001333300120170015701 11 administrativos adscritos al sector educativo en el Municipio de Sahagún en la planta global de cargos de docentes, directivos docentes y administrativos, pagados con SGP (fl. 48 doc. 01 C01). - A través del Decreto No. 0399 del 19 de diciembre de 2014, se ordenó incorporar y asignar su respectiva denominación, código, grado y salario mensual al personal administrativo del sector educativo del Municipio de Sahagún (Secretaría de Educación y de los Establecimientos Educativos) en la planta global de cargos de docentes, directivos docentes y administrativos, financiaros con recursos del Sistema General de Participaciones – SGP conforme a la homologación de cargos ordenada en el Decreto No. 0398 del 19 de diciembre de 2014 (fl. 52 doc. 01 C01). - Por medio del Decreto No. 0584 del 22 de diciembre de 2015 -expedido por el alcalde Municipal de Sahagún-, se decretó la homologación y nivelación salarial de varios cargos de Técnicos Administrativos adscritos a la Planta Central de la Secretaría de Educación del municipio de Sahagún, pagados con recursos del SGP, de acuerdo con el oficio No. 2014EE84319 del 29 de octubre de 2014 y el oficio No. 2015-EE-146428 de fecha 15 de diciembre de 2015.
El precitado decreto se fundamentó, entre otros aspectos, en que: “… mediante sentencia de fecha 20 de agosto de 2013, proferida en segunda instancia por el Juzgado Civil del Circuito del Municipio de Sahagún – Córdoba, fue tutelado el derecho a la igualdad de los funcionarios administrativos de instituciones educativas, por Consolación López y otros…” (fl. 57 doc. 01 C01). - De igual forma, a través del Decreto No. 0585 del 22 de diciembre de 2015, el alcalde del municipio de Sahagún, incorporó y asignó su respectiva denominación, código, grado y salario mensual a los funcionarios en los cargos de Técnicos Administrativos de la Planta Central de la Secretaría de Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones – SGP conforme a la homologación y nivelación salarial de cargos ordenada en el Decreto No. 0584 del 22 de diciembre de 2015 (fl. 60 doc. 01 C01). - El secretario de educación municipal de Sahagún, realizó una remisión de ajuste de Estudio Técnico del proyecto de homologación y nivelación salarial de funcionarios administrativos del sector educativo al Ministerio de Educación Nacional, mediante el oficio del 1° de octubre de 2014 (fl. 62 doc. 01 C01). - El Departamento de Córdoba, a través el Decreto No. 0304 del 20 de mayo de 2015, homologó y niveló salarialmente los cargos de los niveles Profesional, Técnico y Asistencial de la Planta Global del Departamento de Córdoba, con sus iguales de la Secretaría de Salud y Secretaría de Educación Departamental (fl. 69 doc. 01 C01). - De acuerdo con la constancia de la Alcaldía municipal de Sahagún, se tiene que la demandante ingresó a la entidad el 24/06/2015 y desempeña a la fecha el cargo de Secretario código 404 grado 04 en la Planeación, por nombramiento provisional con una asignación básica de $1.064.768 (fl. 82 doc. 01 C01). - Copia de convenio interadministrativo N° 010 de 2016, suscrito entre la ESAP y el municipio de Sahagún para realizar consultoría sobre el diagnóstico de la entidad para rediseño institucional (fl. 84 doc. 01 C01).
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23001333300120170015701 12 - Se acompañó copia de documento de fecha 4 de julio de 2013, referido a estudio técnico de derecho preferencial, para el ajuste de algunos cargos al manual de funciones (fl. 148 doc. 01 C01). - Mediante oficio de fecha 29 de noviembre de 2016 se da respuesta a la petición del accionante, negando el reconocimiento y pago de una homologación salarial (fl. 23 doc. 01 C01).
Es de precisar que, en el recurso de apelación, la parte demandante sostiene que el municipio de Sahagún incurrió en una serie de inconsistencias durante el procedimiento de homologación y nivelación salarial de los empleados de su Secretaría de Educación Municipal, procedimiento en el cual fueron expedidos una serie de actos administrativos, vulnerando el derecho a la igualdad de los empleados que no pertenecían a dicha secretaría y que no se beneficiaron de la homologación. Sin embargo, la Sala advierte que con la demanda no se solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se realizó el aludido procedimiento homologación y nivelación, por lo que, no es procedente estudiar si se encuentran o no afectados de alguna causal de nulidad.
Siendo así, la Sala no comparte los argumentos de la parte demandante, en cuanto a que el juez de primera instancia, no valoró de forma conjunta todas las pruebas para determinar la existencia de la vulneración del derecho a la igualdad, puesto que si bien los documentos obrantes en el expediente advierten que el procedimiento de nivelación y homologación en la Secretaría de Educación del municipio de Sahagún se llevó a cabo teniendo en cuenta el Proyecto de Modernización del Ministerio de Educación Nacional y que con ocasión del mismo se expidieron actos administrativos de homologación con relación a los empleos de dicha secretaría, de acuerdo con las pretensiones de la demanda no le correspondía pronunciarse sobre su legalidad, sino estudiar si en el caso particular del demandante el empleo desempañado cumplía con los requisitos necesarios para proceder una nivelación salariales respecto de algún cargo de la mencionada dependencia. Por otro lado, de acuerdo con la actual línea jurisprudencial del Consejo de Estado19, el empleado público que pretenda el reconocimiento de la nivelación salarial debe acreditar que cumplió las mismas funciones asignadas al cargo del cual reclama el salario, que tiene idénticas responsabilidades y categoría del empleo y, además, que reúne los requisitos que se exigen para ocuparlo.
Así, solo cuando se cumplan los anteriores presupuestos, es posible aplicar el principio denominado «a trabajo igual, salario igual» previsto en el artículo 53 de la Constitución Política de 1991». Pues bien, la parte demandante en su recurso aduce de que el Municipio de Sahagún desconoció el principio de «igual trabajo, igual salario», al realizar el procedimiento de homologación y nivelación salarial de los empleados de su Secretaría de Educación Municipal, y no incluir a los demás empleados de la administración municipal.
En ese contexto, se advierte que la parte demandante argumenta que conforme lo establece la ley y la jurisprudencia, en los casos relacionados con la homologación y nivelación salarial, le fue asignada explícitamente la carga probatoria al empleador, es decir, 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C. P. Gabriel Valbuena Hernández, Bogotá, D.C, doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2013- 01884-01(3804-16). Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23001333300120170015701 13 la carga de probar los factores de diferenciación en materia retributiva, por lo que en el presente asunto, a su juicio, está probado que el Municipio de Sahagún no justificó el trato diferenciado, debido que no existe en el plenario prueba alguna que así lo demuestre; y que, en ese sentido, si el trabajador aporta por lo menos, indicios sobre la existencia de un trato remunerativo diferenciado, en ese momento se invierte la carga de la prueba y le corresponde al empleador.
En ese sentido, la Sala no comparte los precitados argumentos, debido a que, contrario a lo indicado por la parte demandante, de acuerdo con las premisas jurídicas que se desprenden del marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, el empleado público que pretenda el reconocimiento de la nivelación salarial debe acreditar que cumplió las mismas funciones asignadas al cargo del cual reclama el salario, que tiene idénticas responsabilidades y categoría del empleo y, además, que reúne los requisitos que se exigen para ocuparlo.
Por lo tanto, considera la Sala que fue acertada la actuación del juez de primera instancia, toda vez que lo que correspondía en este asunto era estudiar en un principio si la funciones que desempeñaba el demandante eran iguales a algunas de las funciones desempeñadas por los cargos de la Secretaría de Educación del Municipio de Sahagún, y al observarse que las mismas no correspondían, lo procedente era negar la nivelación solicitada.
Véase que el Consejo de Estado20 ha precisado que quien pretenda una nivelación salarial, tiene la obligación de acreditar que: «…a) Cumplía las mismas funciones, b) contaba con la misma preparación y c) acredita los requisitos que exige el empleo…»; presupuestos que no se probaron en el sub lite. De tal suerte, al no cumplirse con los requisitos previstos por el mencionado cuerpo colegiado para la procedencia de una nivelación salarial, así como ocurre en el presente caso, no es posible acceder a la homologación y nivelación pretendida.
Finalmente, revisadas los actos de homologación de los cargos de la Secretaría de Educación, no se advierte la existencia de otros empleos de Secretarios con grados inferiores o superiores al desempañado por la demandante, por lo que no se puede concluirse que exista una desigualdad entre las responsabilidades y la escala salarial asignada.
De tal manera que, en el presente asunto, la parte actora incumplió con la carga de la prueba prevista en el artículo 167 del C.G.P.21 Así las cosas, se procederá a CONFIRMAR la sentencia apelada, ateniendo las consideraciones previamente expuestas. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C. P. Gabriel Valbuena Hernández, Bogotá, D.C, doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2013- 01884-01(3804-16). 21 Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente N° 23001333300120170015701 14 e) Costas Teniendo en cuenta que la demanda no fue interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18822 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de fecha trece (13) de marzo de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, que negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en segunda instancia, conforme lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) DIVA CABRALES SOLANO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 22 «Artículo 188. Condena en costas.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.»