SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: María Bernarda Martínez Cruz Montería, veinte (20) de febrero del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23-001-33-33-003-2018-00427-01 Demandante: Alcides Segundo Durango Castaño Demandado: Municipio de Lorica Tema: Reconocimiento Bonificación por Servicios Prestados Decisión: Confirma Sentencia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante a través de apoderado judicial, contra la sentencia expedida el día 17 de septiembre de 2019, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES a) Hechos Señala la parte actora que viene laborando al servicio de la entidad demandada, tal como consta en cada uno de los certificados de tiempo de servicios aportados al plenario. Que de conformidad con lo establecido por la Ley y lo determinado por el Consejo de Estado, no debe realizarse un trato como empleados territoriales, sino que deben recibir las mismas asignaciones salariales que reciben los demás empleados públicos del régimen general.
Indica que al comparar las prestaciones sociales que percibe el demandante con el resto de los empleados públicos de orden territorial y nacional, se observa que no se reconoció la bonificación por servicios prestados a la que tiene derecho, siendo su régimen salarial y prestacional igual al de los empleados públicos del orden nacional y territorial.
Menciona que realizó la respectiva reclamación administrativa ante la entidad demandada con la finalidad de obtener el pago de los salarios y las prestaciones sociales a las que tiene derecho, la cual fue negada por medio del acto administrativo demandado. Considera que la decisión adoptada no se encuentra acorde a los nuevos postulados en los que se desenvuelve el régimen jurídico aplicable a la regulación salarial de la parte demandante como docente territorial, acorde con lo establecido en la jurisprudencia de las Altas Cortes, de igual manera, existe una vulneración del acto administrativo demandado con lo consagrado en la Ley. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo del 05 de diciembre de 2017 (SAC PQR6651), expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Lorica, por medio del 1 La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00427-0 2 cual se negó el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados establecida por la Ley. Que se declare que, la parte demandante por ser docente al servicio del municipio de Lorica tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, establecida en el artículo 1° del Decreto 2418 de 2015, desde el momento en que comenzó a tener efectos legales y hasta el momento en que se realice el efectivo cumplimiento a la decisión judicial.
Que se inaplique el acuerdo suscrito entre el 11 de mayo de 2015, con la Central Unitaria de Trabajadores – CUT y el Gobierno Nacional, en el capítulo IV, por inconstitucional, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de Colombia. A título de restablecimiento del derecho, solicita que se reconozca y pague la bonificación por servicios prestados a partir del año 2016: así mismo, se ordene la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios y de la prima de vacaciones de conformidad con lo ordenado por la Ley, una vez se condene al pago de la bonificación por servicios prestados.
Que los valores resultantes de las condenas impuestas, se determinen en sumas liquidas de moneda legal colombiana y que se ajusten dichas sumas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, hasta la fecha de ejecutoria del fallo condenatorio, dando igualmente aplicación a la formula jurisprudencialmente establecida para ello por el Consejo de Estado, por cada una de las sumas individualmente consideradas por tratarse de sumas periódicas, de tracto sucesivo.
Por último, solicita que se ordene dar cumplimiento al fallo dentro de los términos previstos en el artículo 192 y que se condene en costas a la entidad demandada. c). Contestación de la demanda La parte demandada contestó la demanda señalando que se oponía a todas y cada una de las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta que de los artículos 1° y 104 dl Decreto 1042 de 1978 y el artículo 1° del Decreto 2418 de 2015, permiten colegir que la parte demandante está excluida del pago del emolumento reclamado. d).
La sentencia apelada. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el día 17 de septiembre de 2019, profirió en audiencia inicial sentencia de primera instancia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. Luego de hacer referencia a la normatividad y jurisprudencia aplicable señala que los docentes de orden territorial no tienen derecho a percibir el factor salarial de bonificación por servicios prestados, dado que el artículo 1° del Decreto 2418 de 2015, no lo previo para ellos, máxime si por expresa prohibición del Decreto 1042 de 1978 ya se había dispuesto que los docentes de los distintos niveles se encontraban excluidos de dicho reconocimiento.
Sostiene que resulta improcedente reconocer la bonificación por servicios prestados a los docentes vinculados en cualquiera de sus órdenes y/o niveles, toda vez que los educadores se encuentran excluidos de este reconocimiento por tener un régimen prestacional especial que no prevé la aplicación del Decreto 1042 de 1978. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00427-0 3 Indica que el personal docente goza de un régimen salarial y prestacional especial, que el régimen salarial que consagró la bonificación por servicios prestados como factor salarial prohibió expresamente su aplicación al personal docente en cualquiera de sus niveles, territorial, nacionalizado o nacional.
Agrega que si bien el proceso previsto en el Decreto 1919 de 2002, estandarizó el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos del orden nacional para todos los empleados de todos los órdenes, el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados no puede hacerse extensivo, dado que esta se concibe como factor salarial de conformidad con el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 y no como prestación. Agrega que el Decreto 2418 de 2015, que reguló la bonificación por servicios prestados específicamente para los empleados del nivel territorial y no previó su reconocimiento para los docentes.
Por último, respecto a la solicitud de inaplicación por inconstitucional del acuerdo suscrito entre la Central Unitaria de Trabajadores – CUT y el Gobierno Nacional que se pretende por la parte demandante, considera meritorio señalar que esta no contraría preceptos de orden constitucional, teniendo en cuenta que los acuerdos no solo fueron celebrados por los presidentes de las Organizaciones Sindicales del CUT, sino entre el Gobierno Nacional y negociaciones de FECODE; por lo que, evidenció que el proceso de negociación tuvo lugar con la representación del personal docente y se abordaron los puntos objeto del pliego de peticiones, la cual no concibió el reconocimiento de la referida bonificación a este sector. e).
El recurso de apelación Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, alegando que la demanda no tiene nada que ver con la bonificación de servicios prestados establecida en el Decreto 1042 de 1978, a pesar de ello, es el sustento legal principal para fundamentar una decisión negativa, desviando la atención en circunstancias que no han sido planteadas y sin revisar si quiera las ultimas sentencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que una tras otra, despejan el litigio planteado para que se derivara de manera directa, en haberse adoptado una decisión positiva a las súplicas de la demanda.
Precisa que la negativa de la entidad demandada de reconocer la bonificación por servicios prestados al sector docente vulnera el principio de la igualdad, puesto que la generalidad de los empleados públicos la tienen reconocida, razón por la cual, considera que los docentes deben ser reconocidos y pagados de la misma manera. Sostiene que la bonificación de los servicios prestados que fue creada inicialmente a través del Decreto 1042 de 1978, para todos los empleados públicos del país, pero exceptuó de su pago a un grupo de empleados públicos entre ellos a los docentes; luego se le comenzó a pagar la referida bonificación al resto de los empleados públicos que habían sido exceptuados de su pago; no obstante, el sector docente se le continuaba negando el reconocimiento y pago de dicha bonificación. Posteriormente a través del Decreto 2418 de 2015, se reconoce el derecho a todos los empleados territoriales, pero se continuó excluyendo a los docentes de su pago, bajo ningún argumento razonable pues quedó demostrado que hoy son empleados públicos sin ningún régimen especial pertenecientes a la entidad territorial que ha sido certificada en educación y por lo tanto la decisión adoptada debe ser revocada y acceder a las pretensiones. f) El trámite en segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00427-0 4 Mediante auto de fecha 06 de febrero de 20252, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a). La competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b). Problema jurídico. Deberá la Sala establecer como problema jurídico si le asiste el derecho a la demandante en su calidad de docente, a que le sea reconocida la bonificación por servicios prestados prevista en el artículo 1° del Decreto 2418 de 2015 y, como consecuencia de ello, a la reliquidación de las primas de navidad, servicios y vacaciones teniendo en cuenta aquella prestación. De otro lado, se determinará si el derecho a la igualdad se encuentra vulnerado en este caso.
Para resolver sobre lo anterior, se analizará i) el marco normativo y jurisprudencial de la bonificación por servicios prestados, y ii) el caso concreto. c). Marco jurídico legal sobre bonificación por servicios prestados. El Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, en el artículo 46 dispuso que “el Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4a. de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979.” En cuanto a la bonificación por servicios prestados se tiene que la misma está consagrada en el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978, para “los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional,” (art. 1) excepto, “el personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva”, entre otros (art. 104, lit, b). 2 Doc.
N° 01- cuaderno segunda instancia- expediente digital Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00427-0 5 Frente a esta excepción la Corte Constitucional en sentencia C-566 de 1997, explicó que “el sometimiento a un régimen salarial y prestacional especial de los maestros vinculados a la Administración Pública en sus distintos niveles, régimen especial que contempla iguales o mejores condiciones laborales que las reconocidas de manera general a los servidores públicos, no lesiona la Constitución sino que, más bien, posibilita la cabal observancia del mandato contenido en el artículo 58 de la misma, en cuanto protege los derechos adquiridos conforme a leyes anteriores.
Desde este punto de vista, la norma demandada, considerada aisladamente, se ajusta a la Constitución.” Finalmente, encontramos el Decreto 2418 de 2015, “Por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial”, se indicó en la parte considerativa “Que el Decreto Ley 1042 de 1978, de conformidad con lo señalado en el artículo 1 y en la Sentencia C-402 de 2013, es aplicable únicamente a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.” Además, se indicó “Que, con ocasión del Acuerdo Único Nacional, suscrito en el año 2015 entre el Gobierno Nacional y las Confederaciones y Federaciones de Sindicatos, se acordó hacer extensiva la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos del nivel territorial.”.
Por ende, el artículo 1° de dicha norma, dispuso que “A partir del 1° de enero del año 2016, los empleados públicos del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho a percibir la bonificación por servicios prestados en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.” En este orden de ideas, de la normatividad anterior, observamos que los docentes nunca han tenido derecho a la bonificación por servicios prestados, pues fueron excluidos de ser beneficiarios de este derecho desde el Decreto 1042 de 1978 e incluso del Decreto 2418 de 2015, pues en este último solo se consagró para el personal administrativo del sector docente y no para los docentes, exclusión que no resulta inconstitucional conforme al criterio ya sentado por el máximo órgano de la Jurisdicción Constitucional, que tiene a su cargo “…la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución…”3 Por su parte el H. Consejo de Estado ha señalado lo siguiente:4 (…) (i) La bonificación por servicios prestados 3 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.
“ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:…” 4 Providencia de fecha seis (06) de mayo de dos mil veintiuno (2021), emitida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P: William Hernández Gómez, Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00791- 00(4203-17) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00427-0 6 60. El artículo 45 del Decreto 1042 de 1978 dispuso la creación de este emolumento como un derecho a favor de los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional5. 61.
Según aquel artículo, el derecho a percibir dicha bonificación se causa cada vez que el empleado cumpla un año continuo de servicio, bien sea que lo haga en una misma entidad oficial o entre diferentes entidades de las arriba nombradas, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio, esto es, que entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurran más de quince días hábiles.
En los artículos 46, 47 y 48, el Decreto 1042 de 1978 se ocupó de regular lo relativo a la cuantía de la bonificación6, la forma en que habría de computarse el tiempo para su causación considerando que se trataba de un nuevo reconocimiento, al igual que el término en el que debe pagarse. 62. Esta bonificación constituye factor salarial pues expresamente se consideró que representa un valor que percibe el servidor como retribución de su labor.
( ) 63. En relación con los destinatarios de esta norma y la posibilidad de aplicarla a los educadores oficiales, deben precisarse dos aspectos, a saber: 64. El primero, es el hecho de que el artículo 104 del mencionado decreto ley, en su literal b), excluyó expresamente al personal docente de su aplicación, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-566 de 1997 pues, en realidad, «[…] persigue el respeto de ciertas conquistas laborales de este sector de trabajadores, que se erigen en derechos adquiridos, aparte de reconocer que las peculiaridades del ejercicio de la docencia ameritan la consagración de un estatuto laboral, salarial y prestacional adecuado a las particularidades de este servicio […]». 2.
El segundo, es el referido a que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-402 de 2013, declaró exequibles las expresiones del Decreto Ley 1042 que restringían su aplicación a los servidores públicos del orden nacional, entre ellas la contenida en el citado artículo 45 que consagra el derecho a la bonificación por servicios prestados «para los funcionarios a que se refiere el artículo 1.º». 3.
La decisión estuvo antecedida por el estudio de dos problemas jurídicos. En el primero, el máximo juez constitucional se ocupó de definir si la competencia contenida en el literal e) del artículo 150-19 Superior debía interpretarse de modo tal que al Gobierno Nacional le correspondiera en forma exclusiva y excluyente la fijación del régimen salarial de los servidores públicos de la Rama Ejecutiva en el orden territorial.
Sobre el particular, explicó que una interpretación de esa índole vaciaría las competencias que le han sido otorgadas en la materia a las entidades territoriales7. Lo anterior porque, en lo que se refiere al régimen salarial de los servidores de la Rama Ejecutiva en el nivel territorial, el ordenamiento jurídico contempló un mecanismo que armoniza el principio del Estado unitario, visible en la potestad del Congreso de diseñar objetivos y criterios generales, al igual que en la que tiene el Gobierno para dictar la regulación particular, con el principio de autonomía de las entidades territoriales, en virtud del cual ha de entenderse que gozan de la facultad para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos correspondientes, con sujeción al marco y a los topes previstos en la ley. 4.
De otro lado, la Corte se encargó de analizar si el reconocimiento de determinados emolumentos salariales a favor de servidores de la Rama Ejecutiva adscritos a entidades del orden nacional, con exclusión de aquellos pertenecientes al nivel territorial, podía encarnar un tratamiento discriminatorio, 5 Artículo 1 del Decreto 1042 de 1978. 6 El aspecto relativo a la cuantía de la bonificación por servicios prestados ha sido objeto de modificación por parte de los decretos anuales salariales que expide el Gobierno Nacional. 7 Al respecto pueden consultarse los artículos (i) 300-7 de la Constitución Política, que atribuye a las asambleas la determinación de la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración;
(ii) 305-7 Superior, que asigna a los gobernadores la potestad de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones y fijar sus emolumentos «con sujeción a la ley y las ordenanzas respectivas.»; y, de manera análoga, (iii) las competencias que se asignan a los concejos municipales en el artículo 313-6 y a los alcaldes en el artículo 315-7 ibidem.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00427-0 7 interrogante que respondió negativamente. Al respecto, explicó que las prestaciones de cada régimen se circunscriben al marco normativo en el que fueron creadas, de manera que no son extrapolables a una normatividad ajena, prevista para regular la situación de diferentes servidores públicos o trabajadores de derecho privado.
De acuerdo con ello, explicó que un factor diferencial en los regímenes laborales de los servidores públicos es el nivel central o territorial al que se encuentren inscritos, por lo que concluyó que en dicho caso resultaba improcedente promover un juicio de igualdad. 5. Visto lo anterior, es posible sostener que la bonificación por servicios prestados consagrada en el Decreto Ley 1042 de 1978 como un emolumento de naturaleza salarial, únicamente fue reconocida a favor de los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con excepción de aquellos a los que por disposición del artículo 104 ibidem no se les aplica aquel decreto, entre los que se encuentra enunciado el «personal docente de los distintos organismos» de dicha rama del poder público8. 6.
En ese contexto, en el año 2015, con fundamento en el Convenio 151 de la OIT, la Ley 411 de 1997 que lo incorporó al orden jurídico interno y el Decreto 160 de 2014, reglamentario de esta última, se adelantó un procedimiento de negociación entre el Gobierno Nacional y varias organizaciones sindicales de empleados públicos9. Este condujo a que el 11 de mayo de esa anualidad se suscribiera un acta final de acuerdo de la negociación colectiva según la cual, en lo que respecta a la bonificación por servicios prestados, las partes convinieron: […] El Gobierno Nacional expedirá un decreto extendiendo la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, con excepción del personal administrativo y docente del Sector Educación, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, el cual entrará a regir en la vigencia presupuestal de 2016 y su pago estará sujeto a la disponibilidad de recursos de las entidades del orden territorial y a los lineamientos de la Ley 617 de 2000.
El personal administrativo del Sector Educación del nivel territorial que, en la actualidad, percibe la bonificación por servicios prestados la seguirá percibiendo […] 7. Con ocasión de este pacto, contenido en el denominado «Acuerdo Único Nacional», el 11 de diciembre de 2015, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2418, «por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial».
En relación con los empleados públicos a los que se le otorgó aquel derecho, su artículo 1 dispuso que serían aquellos «[…] del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación […]». 8.
Así pues, de conformidad con el ámbito de aplicación de aquel decreto, que además guarda armonía con lo convenido con las organizaciones sindicales, el personal docente del sector educación quedó excluido del derecho a la referida bonificación por servicios prestados, bajo el entendido de que cuentan con un sistema especial de remuneración. 9.
Aunado a lo anterior, de la regulación consagrada en el decreto es pertinente anotar que el valor de la bonificación corresponde a un porcentaje de la asignación básica y de los gastos de representación; que el derecho a percibirla se causa cuando el empleado cumple un año continuo de labor en una misma entidad pública; que hay lugar a su pago proporcional ante el retiro del 8 Sobre el particular, la sentencia del 2 de noviembre de 2006 (expediente 5731-01), proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, señaló que: «La bonificación por servicios prestados, prima de servicios y bonificación especial de recreación. Los dos primeros establecidos los artículos 45 y 58 del Decreto Ley 1042 de 1978 y el último en el artículo 3º del Decreto 451 de 1984, ninguno de ellos contemplaron tales prestaciones para los docentes nacionales, como es el caso de la actora, pues los artículos 1º y 104 del citado Decreto 1042 de 1978, en cuanto a la bonificación por servicios prestados y prima de servicios prestados, que dichos factores no se aplicarían al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva a quienes, su remuneración se rige por otras normas […]». 9 Las organizaciones sindicales que participaron de la negociación fueron las organizaciones sindicales CUT, CGT, CTC, FECODE, UTRADEC, FENALTRASE, FECOTRASERVIPUBLICOS, UNETE y FENASER.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00427-0 8 empleado y que es incompatible con cualquier otra retribución o factor salarial que remunere el mismo concepto. (…) ➢ La alegada transgresión del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 Superior La jurisprudencia constitucional ha sentado como regla la improcedencia general de aplicar un juicio o test de igualdad respecto de regímenes salariales y prestacionales disímiles de los servidores públicos.
Este criterio, que ha sido aceptado por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación10, señala que la existencia de estatutos laborales especiales puede justificarse en diferentes motivos constitucionalmente aceptables entre los que, a título enunciativo, pueden identificarse: requerimientos específicos del orden o tipo de entidad empleadora; la calificación exigida para el desempeño del cargo; el grado de responsabilidad del empleado; la naturaleza de las funciones asignadas al empleo; la modalidad de la relación laboral; las limitaciones presupuestales; y las condiciones en las que se debe prestar el servicio.
Además, indica que la diferencia entre regímenes conduce a que no puedan equipararse. Por su pertinencia para dirimir la presente controversia, a continuación, la Sala se refiere a las sentencias proferidas por el máximo juez constitucional, que constituyen el fundamento central de la mencionada postura, algunas de las cuales ya han sido mencionadas en precedencia. (…) En este punto conviene indicar que, en esa generalidad de empleados públicos respecto de la cual el demandante plantea el juicio de discriminación negativa, queda comprendido el personal administrativo del sector educación, a quien el Decreto 2418 de 2015 sí incluyó como beneficiario de la bonificación por servicios prestados.
Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que las categorías de empleados que se encuentran dentro de los establecimientos educativos estatales son importantes porque «la distinción de cada una de esta clase de servidores públicos depende el régimen que los rija»11. Así, el Decreto 1278 de 200212 hace referencia al personal docente13 y a los directores docentes14, a los cuales ubica en una categoría más amplia que denominó educadores15, bajo el entendido que ejercen la función docente.
De otro lado, aparece el personal administrativo del sector educación que, si bien no fue definido en dicha norma, por oposición, podría explicarse como aquel que, sin desarrollar la labor docente, coadyuva la prestación de tal servicio y por ello integra la estructura administrativa de aquel sector. En línea con ello, por disposición del artículo 6716 ibidem, en materia salarial y prestacional el personal administrativo de los establecimientos educativos se rige por las normas generales que se imponen para los servidores públicos, de manera que se encuentran exceptuados de la aplicación del régimen especial aplicable a los educadores oficiales.
Lo expuesto en precedencia, permite concluir a la Sala que no le asiste razón al señor Rubén Darío Giraldo Montoya en su planteamiento como quiera que su inconformidad tiene como punto de partida la confrontación entre prestaciones que establece, de un lado, el régimen general de los empleados públicos del nivel territorial y, del otro, el régimen especial de los docentes oficiales.
Esta sola situación impide constatar la existencia de un patrón de 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de abril de 2016, radicación: 15001-33-33-010-2013-00134- 01(3828-14)CE-SUJ2-001-16, actor: Nubia Yomar Plazas Gómez. 11 Sentencia C-068 de 2003. 12 «por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente». 13 Artículo 5 del Decreto 1278 de 2002. 14 Artículo 6 del Decreto 1278 de 2002. 15 Artículo 4 del Decreto 1278 de 2002. 16 «Artículo 67.
Personal administrativo. El personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten. El régimen salarial y prestacional del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, será el dispuesto por las normas nacionales.» La constitucionalidad de este artículo ha sido estudiada por la Corte Constitucional, por cargos distintos, en dos oportunidades.
En ambas se declaró la exequibilidad de la norma. Mientras que la sentencia Sentencia C-068 de 2003, analizó el artículo frente al cargo de violación del principio de unidad de materia, la C-623 de 2003 se ocupó de definir si la expresión «salarial» contenida en aquel vulneraba el principio de autonomía de las entidades territoriales y sus competencias para definir emolumentos y escalas salariales.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00427-0 9 igualdad o tertium comparationis, lo que a su vez hace inviable llevar a cabo el juicio o test de igualdad. Como en este caso, las situaciones a comparar no son fáctica y jurídicamente similares, el reproche por desconocimiento del artículo 13 Superior no tiene vocación de prosperidad.” (…) d).
Caso concreto Descendiendo al sub examine, se tiene que la parte demandante pretende obtener, en su calidad de docente oficial, el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados prevista por el Decreto 2418 de 2015 para los empleados públicos del orden territorial y la reliquidación de la prima de navidad, de servicios y de vacaciones.
El A quo, mediante la sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda señalando que los docentes de orden territorial no tienen derecho a percibir el factor salarial de bonificación por servicios prestados, dado que el artículo 1° del Decreto 2418 de 2015, no lo previo para ellos, máxime si por expresa prohibición del Decreto 1042 de 1978 ya se había dispuesto que los docentes de los distintos niveles se encontraban excluidos de dicho reconocimiento.
La parte demandante, inconforme con la decisión de primera instancia interpuso recurso de apelación, alegando que el A quo se centró en hacer referencia a la bonificación de servicios prestados establecida en el Decreto 1042 de 1978, que no tiene que ver con la solicitada en la demanda. Así mismo, sostiene que la negativa en reconocer la referida bonificación al sector docente vulnera el principio de la igualdad, puesto que la generalidad de los empleados públicos la tienen reconocida, teniendo en cuenta que a través del Decreto 2418 de 2015, se reconoció el derecho a todos los empleados territoriales, pero se continuó excluyendo a los docentes de su pago, bajo ningún argumento razonable.
Ahora bien, la Sala no comparte los argumentos de la parte demandante, en cuanto a que el juez de primera instancia solo tuvo en cuenta la bonificación de servicios prestados establecida en el Decreto 1042 de 1978, en tanto en dicha sentencia quedó consagrado el estudio realizado respecto al Decreto 2418 de 2015, el cual reguló la referida bonificación para los empleados del nivel territorial solicitada por la parte actora, dejando claro que este no previó su reconocimiento para los docentes.
En ese sentido, tal como lo determinó el Consejo de Estado al estudiar la constitucionalidad del Decreto 2418 de 2015, dicha norma, no incluyó a los docentes dentro de sus destinatarios, no oponiéndose al contenido de la Constitución Política ni las normas que le son superiores, toda vez que los docentes cuentan con un régimen especial a manera de condiciones diferenciales de derecho que los distingue de la generalidad de empleados públicos del orden territorial.
Es de aclarar que contrario a lo expuesto por la parte recurrente y conforme lo indicó el H. Consejo de Estado esta norma no transgrede el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 constitucional, como quiera que la jurisprudencia constitucional ha sentado como regla la improcedencia general de aplicar un juicio o test de igualdad respecto de regímenes salariales y prestacionales disímiles de los servidores públicos.
Además, señala que la diferencia entre regímenes conduce a que no puedan equipararse. Se evidencia la imposibilidad de ejercer un test de igualdad entre servidores que se encuentran en condiciones diversas, pues está claro que los maestros al servicio del Estado son servidores públicos de régimen especial y, por razón de las funciones que desempeñan, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00427-0 10 cuentan con condiciones y prerrogativas de ingreso, permanencia, escalafón, disciplinarias, pensionales, salariales y prestacionales sustancialmente distintas. Es del caso señalar que, el régimen salarial y prestacional de los docentes al servicio del Estado corresponde a aquel que defina el Gobierno Nacional de acuerdo con las previsiones contenidas en las Leyes 91 de 1989, 4ª de 1992, 60 de 1993 y 115 de 1994, en concordancia con los Decretos 2277 de 1979 y 1278 de 2002.
Conforme lo sostuvo el A quo, el personal docente oficial vinculado a partir del 1° de enero de 1990, no es titular del derecho a la bonificación por servicios porque las normas jurídicas que consagraron tal beneficio, esto es, el Decreto Ley 1042 de 1978 y el Decreto 2418 de 2015, no lo incluyeron en su ámbito de aplicación. En ese orden de ideas, para la Sala resulta acertada la decisión de la primera instancia en el sentido de negar a la docente el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados y la consecuente reliquidación de las primas de navidad, servicios, y vacaciones, como quiera que de este beneficio siempre han estado excluidos los docentes. d) Costas.
Teniendo en cuenta los hechos y pretensiones de la demanda que dio origen al presente proceso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18817 de la Ley 1437 de 2011 - adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 36518 del C.G.P., no advirtiéndose que la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal, en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha diecisiete (17) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Mixto del Circuito 17 Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 18 ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00427-0 11 Judicial de Montería, mediante la cual se negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo establecido en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, conforme lo previamente motivado.
TERCERO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmada electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (Firmada electrónicamente) …. (Firmada electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx