17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025). RADICADO 17001-33-39-006-2023-00074-02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTES CARLOS OSSA BARRERA DEMANDADOS MUNICIPIO DE LA DORADA - CALDAS Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a emitir fallo de segunda instancia, con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que negó pretensiones, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el día 12 de septiembre de 2023, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES 1.
Se declare la nulidad de los Decretos 147, 148 y 149 del 20 de agosto de 2021, expedidos por el alcalde del municipio de La Dorada – Caldas. 2. Se declare la nulidad del Acuerdo 005 del 29 de agosto de 2020, expedido por el Concejo Municipal de La Dorada – Caldas. 3. Compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia.
HECHOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones: ➢ El 29 de agosto de 2020, el Concejo Municipal de La Dorada, Caldas, expidió el Acuerdo 005 de 2020, mediante el cual otorgó facultades pro tempore al alcalde para reestructurar la planta global de la alcaldía de La Dorada, posterior a un estudio que así lo determinara; acto administrativo que nunca fue enviado al gobernador de Caldas para su revisión. ➢ La alcaldía de La Dorada abrió proceso de concurso de méritos para escoger la firma consultora que realizaría el estudio de modernización y reestructuración de la planta global, para lo cual exigió en el pliego de condiciones que se debía tener como requisito 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 2 habilitante una existencia de mínimo 10 años como persona jurídica, y que su objeto social tuviera correlación con la reestructuración de la institución o manejo de talento humano y afines. ➢ El 9 de marzo de 2021, se expidió la Resolución nro. 0257, por medio de la cual se adjudicó el proceso de selección concurso de méritos abiertos CM-01-2021 por $130.000.000 a una sociedad que no cumplía los requisitos habilitantes ya que no tenía los 10 años de experiencia, y aparte su objeto social estaba dirigido al transporte de energía eléctrica. ➢ Como resultado del contrato de consultoría celebrado entre la sociedad Duque y Arango S.A.S y el municipio de La Dorada, esta entregó un estudio donde determinó los cambios que se deben hacer. ➢ El 20 de agosto de 2021, se expidieron los Decretos 147, 148, 149 y 150 de 2021, por medio de los cuales se adoptó la nueva planta global del municipio.
CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Invocó como normas vulneradas el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política; artículo 5.4 de la Ley 1150 de 2007; literales a) y b) del artículo 24.5 de la Ley 80 de 1993; artículos 2.2.12.2 y 2.2.12.3.2 del Decreto 1083 de 2015; el artículo 46 de la Ley 909 de 2004; numeral 7 del literal a) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012); y el artículo 5 del Acuerdo 005 de 2020.
Conforme el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, indicó que en este caso los pliegos de condiciones establecieron que el proponente para participar en el concurso abierto de méritos debía tener una experiencia tanto específica como general, que en el segundo de los casos era de 10 años, pero la empresa Duque & Arango, quien resultó adjudicataria, había sido creada en el año 2017, y el contrato celebrado en el 2021, lo que denota que no se cumplía con este requisito, violándose así el principio de selección objetiva, ya que se usó el factor de experiencia como un requisito habilitante.
En relación con el principio de transparencia, manifestó que la entidad no solo pasó por alto sus propios pliegos de condiciones al no tener en cuenta la experiencia exigida, sino que además contrató una empresa que tenía un objeto social diferente al objeto contractual de rediseño institucional, advirtiendo que conforme a jurisprudencia del Consejo de Estado el pliego de condiciones es ley para las partes. 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 3 Advirtió que conforme la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, toda reestructuración de planta de personal debe estar precedida de un estudio técnico; pero que si este está permeado de irregularidades sus resultados también compartirán esos vicios, y en este caso los decretos demandados están apoyados en el actuar de la firma Duque & Arango.
Señaló, además, que el ordenamiento jurídico dispone la obligación que tiene el alcalde de enviar los acuerdos municipales al gobernador para que este realice una revisión sobre su ilegalidad o inconstitucionalidad, y si es del caso los remita al Tribunal competente para que se analice su validez. Que, en este caso, gracias a una auditoría realizada por la Contraloría General de Caldas, se descubrió que el alcalde no envió el Acuerdo 005 de 2020, y que realizó dicha actuación un año y diez meses después de la fecha en la cual lo debió remitir.
Que así las cosas, después de una demora tan radical, el acto administrativo no era ejecutable ya que fue apropósito que se dispuso su demora, mencionando que esto cambió la competencia, ya que la primera instancia no sería de un juzgado sino que la primera y única instancia, según el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, sería del Tribunal Administrativo de Caldas; pero ahora, según el numeral 1° del artículo 155 ibidem, es competencia de un juzgado administrativo, y sería un proceso de doble instancia. Por otro lado, advirtió que se debe recordar que la ley no dispone que este requisito de enviar el acto administrativo con casi 2 años de demora, para evadir el principio de legalidad de los actos administrativos, sea subsanable.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE LA DORADA: en primer momento se pronunció sobre los hechos indicando de su gran mayoría que eran ciertos, pero aclaró que el proceso de reestructuración de la planta de personal se surtió de conformidad con la ley. En relación con las pretensiones se opuso a su prosperidad, al considerar que los fundamentos y medios probatorios que sustentan la demanda no soportan la solicitud efectuada por la parte actora, y en dado caso el acto administrativo está revestido de la presunción de legalidad.
Como razones de defensa, precisó que en la demanda se afirmó que la empresa contratada para llevar a cabo el procedimiento de reestructuración no tenía la idoneidad suficiente, 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 4 desconociendo que la misma cuenta con habilitación legal y de derecho privado para realizar consultorías y asesorías jurídicas para las entidades de orden público, tal como lo preceptúa el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, y tiene dentro de su objeto social la aprobación legal para realizar actividades de consultoría de gestión, y eso precisamente fue lo que pretendió el municipio, mejorar su gestión administrativa de cara a la modernización, eficiencia y eficacia, conforme el literal b) del artículo 2 de la Ley 909 de 2004.
En cuanto a la remisión al gobernador de Caldas del Acuerdo 005 de 2020 para su revisión, precisó que, aunque no se realizó dentro del término establecido en el numeral 7 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, de manera posterior sí se envió. Adujo que el actor cuestiona aspectos propios de un medio de control como el de controversias contractuales, en un escenario donde aparentemente pretende observar la legalidad de unos actos administrativos, lo que denota la falta de soporte de sus pretensiones.
Sostuvo que de conformidad con lo señalado en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1551 de 2012, los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley; por lo tanto, tiene el legítimo derecho para adoptar la estructura administrativa que pueda financiar y que se determine conveniente para dar cumplimiento a las competencias que les son asignadas por la Constitución y la ley, y en tal sentido el Concejo Municipal de La Dorada expidió el Acuerdo 05 de 2020, a través del cual facultó al alcalde de este municipio para que en un término de 12 meses ejerciera funciones propias del concejo relacionadas con determinar la nueva estructura administrativa del municipio, advirtiendo que la Constitución también faculta a los alcaldes para crear, suprimir o fusionar empleos dentro de la planta de personal de la administración, sin necesidad de que otra autoridad lo revista de competencia. Adicional a esto, explicó que existen los estudios técnicos que soportan la reestructuración de la planta de personal del municipio.
Propuso como excepciones: - Legalidad de los actos administrativos: sostuvo que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a derecho, y evidencian el propósito del ente territorial por cumplir los preceptos legales, y estos dan cuenta de los motivos, hechos y circunstancias que motivaron la decisión tomada. 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 5 - Mayor perjuicio para el demandado: precisó que, aunque las pretensiones no están llamadas a prosperar, en caso de un fallo adverso a los intereses del municipio, se ocasionaría un grave e irremediable perjuicio económico al ente territorial. - Buena fe del municipio: la demandada ha buscado obrar bajo el principio de la buena fe, tal como lo demuestran las pruebas arrimadas al proceso. - Indebida acumulación de pretensiones: en este caso se mezclan pretensiones de nulidad con pretensiones de controversia contractual, lo que denota un yerro procesal, que puede llegar a invalidar la competencia en cuanto a la dirección del proceso. - Insuficiencia de caudal probatorio: no se acreditan los fundamentos fácticos y jurídicos de la trasgresión o violación del debido proceso, motivación, implementación y ejecutoria de los actos administrativos demandados, en consecuencia, al no probarse, se debe aplicar la declaratoria de legalidad de los mismos. - Genérica.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia dictada el 12 de septiembre de 2023, negó pretensiones, tras plantearse como problema jurídico determinar si adolecían de nulidad por los cargos expuestos en la demanda los Decretos 147, 148 y 149 del 20 de agosto de 2021, expedidos por el alcalde de La Dorada, y el Acuerdo 005 del 29 de agosto de 2020, emitido por el Concejo Municipal de La Dorada.
En primer momento, referenció el material probatorio; y, seguidamente, el marco normativo y jurisprudencial atinente a las modificaciones de las plantas de personal. A continuación, analizó los vicios de nulidad de los actos demandados: violación de las normas constitucionales y legales en que debía fundarse; expedición irregular; y falsa motivación; para descender al caso concreto.
En cuanto a la nulidad del contrato de asesoría, cuyo objeto era el apoyo para la realización del estudio técnico y las falencias legales del mismo, precisó que tratándose de una reforma de la planta de personal para la modernización del municipio, o por necesidades del servicio, la entidad territorial, para cumplir con las exigencias relacionadas con la elaboración de estudios técnicos que deriven en la creación o supresión de empleos, puede celebrar contratos estatales con particulares o firmas especializadas, de manera que si se 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 6 llegase a demostrar que los estudios técnicos no cumplieron las exigencias legales podría tenerse por demostrada la expedición irregular de los actos administrativos.
En tal sentido, adujo que cuando las decisiones de reestructuración de la administración se sometan a control jurisdiccional, con fundamento en vicios de los estudios técnicos, es imprescindible que estos sean acreditados por el demandante a través de dictámenes periciales, porque esos estudios requieren para su elaboración conocimientos profesionales especializados.
Que en este caso se argumentó que la empresa que realizó el estudio técnico no cumplía requisitos para acceder al concurso de méritos abierto realizado por el ente territorial; y que además no tuvo en cuenta las normas propias que rigen los contratos estatales. Tras revisar el material probatorio, afirmó que no se podía concluir que los estudios técnicos, o la reestructuración administrativa, o que el contrato nro. 10032101, que suscribiera el municipio de La Dorada con la sociedad Duque & Arango Asesores S.A.S se realizó por motivos ilegales, intereses particulares o situaciones diferentes a la modernización de la entidad o las necesidades del servicio; ya que las pruebas no otorgaban la certeza acerca de si el representante legal del ente territorial se valió de este instrumento para obtener resultados diversos a los establecidos en la Ley.
Destacó que no se aportó ninguna prueba para sustentar las afirmaciones de vicios y falencias de los estudios que sirvieron de fundamento a la reestructuración de la planta de personal; añadiendo que si la parte demandante consideraba que los estudios técnicos realizados por la Sociedad Duque & Arango Asesores S.A.S carecían de soporte era necesario que acreditara tal hecho mediante prueba pericial, conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
En cuanto a la remisión del acuerdo para revisión del gobernador de Caldas, explicó el trámite de debate y aprobación de un acuerdo municipal, y explicó que en la formación de este concurren tres voluntades, la del concejo municipal, la del alcalde, y la del gobernador, lo que denotaba que se trataba de un acto complejo. Que conforme lo probado, se evidenciaba que la remisión del Acuerdo 005 de 2020 no se cumplió en el término señalado en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, pero que ello no afectaba la validez del acto administrativo, en tanto a la fecha, la manifestación de voluntad del señor gobernador había sido otorgada conforme el oficio SJ 1006 del 25 de 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 7 julio de 2022; y que aunque la remisión se produjo por fuera de los cinco días contados desde la sanción municipal, debía considerarse lo establecido en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, en torno a que la revisión no suspendía los efectos de los acuerdos.
Es decir, para la juez, conforme la normativa, la revisión que debía hacer el gobernador no estaba relacionada con la validez jurídica o la existencia jurídica de los acuerdos municipales, sino más bien con su eficacia (oponibilidad ante terceros), la cual, de igual manera, mientras se surtía el procedimiento, no se veía afectada conforme lo señala el artículo 82 de la citada ley.
En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Se plasmó en la parte resolutiva:
PRIMERO: DECLARANSE PROBADAS, las excepciones de legalidad de los actos administrativos, mayor perjuicio para el demandado, buena fe del Municipio e insuficiencia de caudal probatorio, propuestas por el Municipio de la Dorada.
SEGUNDO: NIEGANSE LAS PRETENSIONES de la demanda.
TERCERO: Sin costas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Manifestó, frente al envío del acuerdo al gobernador para su revisión, que la juez indicó que el mismo sí se remitió, así fuera tiempo después; que además esa remisión no era un requisito de validez sino de eficacia; y que la revisión del acuerdo no suspendía el término de ejecución del mismo; aclarando el actor que ese trámite, conforme a jurisprudencia del Consejo de Estado, sí es un requisito de validez, no solo de eficacia. Aunado a ello, que el acuerdo dio facultades extraordinarias por un año, es decir, del 1° de septiembre de 2020 al 1° de septiembre de 2021 al alcalde, pero el acuerdo se envió para revisión el 22 de julio de 2022, cuando ya se habían vencido las facultades extraordinarias y se habían emitido los Decretos 147, 148 y 149 de 2021, sin que en ningún momento confluyera la voluntad del gobernador o un pronunciamiento de este.
Precisó que, aunque el trámite de revisión no suspende la ejecución de un acuerdo, eso no conlleva a que se omita el enviar el mismo al gobernador, lo cual en este caso ocurrió casi dos años después. 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 8 En cuanto a la legalidad de los Decretos 147, 148 y 149 del 20 de agosto de 2021, señaló que la a quo indicó que la única manera de atacar la idoneidad de los estudios técnicos era a través de una prueba pericial; no obstante, no existió pronunciamiento sobre el hecho alegado en la demanda, el haber celebrado sin los requisitos mínimos legales habilitantes un contrato, ya que el pliego disponía una experiencia general de mínimo de 10 años y la empresa que se contrató tenía menos de 5 años de creada, lo que denota una vulneración a los principios de selección objetiva y transparencia. Finalmente, frente a la compulsa de copias adujo que, aunque quedó probada la existencia del delito de celebración de contratos sin los requisitos legales, no se realizó esta actuación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, ninguna de las partes se pronunció sobre el recurso de apelación. MINISTERIO PÚBLICO No presentó concepto de fondo.
CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis. Problemas jurídicos 1. ¿La supuesta indebida escogencia del contratista que elaboró los estudios técnicos que sirvieron de soporte para la expedición de los decretos que reestructuraron la planta de personal de la alcaldía de La Dorada, tendría la potencialidad de desvirtuar la presunción de legalidad de los mismos? 2.
¿El no agotar el trámite de revisión de un acuerdo ante el gobernador del departamento de Caldas conllevaría la ilegalidad del Acuerdo 005 del 29 de agosto de 2020, que concedió facultades al alcalde del municipio de La Dorada? Lo probado • El Acuerdo nro. 005 de 2020 otorgó al alcalde municipal de La Dorada – Caldas facultades pro tempore para ejercer precisas funciones del concejo municipal, plasmándose en su parte resolutiva: 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 9 • El 1° de septiembre de 2020 se sancionó y publicó el Acuerdo nro. 005 de 2020: • Se aportó el pliego de condiciones definitivo para el proceso de selección concurso de méritos abierto nro. 001-2021, cuyo objeto de contratación era “Consultoría para el proceso fortalecimiento institucional y modernización organizacional de la administración 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 10 central del municipio de La Dorada, Caldas, en los siguientes temas: elaboración del estudio técnico para la reestructuración administrativa y diseño del manual de procesos y procedimientos”.
En el acápite de experiencia habilitante del proponente se consignó: • El contrato de consultoría 10032101 suscrito el 10 de marzo de 2021 entre el municipio de La Dorada y la sociedad Duque & Arango Asesores S.A.S tenía por objeto “Consultoría para el proceso fortalecimiento institucional y modernización organizacional de la administración central del municipio de La Dorada, Caldas en los siguientes temas, elaboración del estudio técnico para la reestructuración administrativa y diseño del manual de procesos y procedimientos”. 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 11 • Mediante el Decreto nro. 0147 del 20 de agosto de 2021, se determinó la estructura orgánica de la administración central del municipio de La Dorada – Caldas, las funciones generales de sus dependencias y se dictaron otras disposiciones. • Mediante el Decreto nro. 148 del 20 de agosto de 2021, se estableció la planta global de empleos de la administración de la alcaldía de La Dorada. • Con el Decreto nro. 149 del 20 de agosto de 2021, se ajustó el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal sector central del municipio de La Dorada – Caldas. • Conforme certificación expedida por la secretaria Jurídica de la gobernación de Caldas, el Acuerdo nro. 005 del 29 de agosto de 2020 fue radicado para revisión del gobernador el 6 de julio de 2022: Primer problema jurídico ¿La supuesta indebida escogencia del contratista que elaboró los estudios técnicos que sirvieron de soporte para la expedición de los decretos que reestructuraron la planta de personal de la alcaldía de La Dorada, tendría la potencialidad de desvirtuar la presunción de legalidad de los mismos? Tesis: La Sala defenderá la tesis que, para desvirtuar la presunción de legalidad de los decretos demandados que reformaron la planta de personal de la alcaldía de La Dorada, se debió demostrar que la supuesta falta de experiencia del contratista incidió o repercutió en 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 12 que estos se elaboraran contrariando las normas que regulan la manera en que deben ser elaborados, lo cual no acaeció. Argumenta la parte demandante que en este caso se presentó una irregularidad al momento de realizar la selección del contratista que llevó a cabo el estudio técnico soporte de la modificación de la planta de personal de la alcaldía de La Dorada, teniendo en cuenta que el adjudicatario carecía de la experiencia general de 10 años que se exigía en el pliego de condiciones, lo que denota que los actos administrativos expedidos con soporte en el estudio técnico realizado por la sociedad Duque & Arango Asesores S.A.S serían nulos, ya que el contrato para la elaboración de los mismos estaba viciado por no respetar el pliego de condiciones, las normas de contratación, y los principios de transparencia y selección objetiva.
Sobre el asunto se tiene que, para la creación, supresión o modificación de la estructura de la administración municipal, a los concejos municipales o al alcalde, dotado de facultades extraordinarias, les corresponde según el numeral 6 del artículo 313 y numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política lo siguiente:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
Frente a las reformas de las plantas de personal, el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto Ley 19 de 2012, dispuso:
ARTÍCULO
46. REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL. <Artículo modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 13 deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Y el Decreto 1227 de 2005, compilado en el Decreto 1083 de 2015, reglamentó las condiciones en que deben surtirse las reformas a las plantas de personal, a saber: Artículo 95. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.
Parágrafo. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública. Artículo 96. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 96.1.
Fusión, supresión o escisión de entidades. 96.2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 96.3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 96.4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 96.5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 96.6.
Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 14 96.7. Introducción de cambios tecnológicos. 96.8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 96.9.
Racionalización del gasto público. 96.10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas. Parágrafo 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.
Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales. A su vez, el artículo 97 de la misma normativa, señala que los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: (…) 97.1.
Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 97.2. Evaluación de la prestación de los servicios. 97.3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. En consecuencia, la modificación de las plantas de empleos tiene que estar fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, soportada en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general; además de basarse en justificaciones o estudios técnicos que demuestren la necesidad de una reestructuración. El estudio técnico, conforme lo explicado por el Consejo de Estado1 “(…) se realiza para evaluar la estructura organizacional de una entidad u organismo de carácter público, y así, es posible determinar si es necesario efectuar una reestructuración. La elaboración del estudio técnico en la reforma de plantas de personal constituye el aspecto más importante en la modificación o supresión de los empleos, como quiera que además de ser la causa del acto posterior, brinda la oportunidad precisa a la administración de identificar y permitir 1 Sección Segunda - Subsección B - catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021), radicado 25000-23-42-000-2017- 04856-01(4081-19) 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 15 la intervención a los sujetos de especial protección constitucional y dar las razones que motivan dicha acción por parte de la administración”.
Y se añadió en esa providencia “(…) las referidas disposiciones legales consagran como exigencia previa para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular (…)”.
Incluso, en cuanto a los manuales de funciones, en el caso de las entidades territoriales, el asunto se encuentra regulado en el artículo 32 del Decreto Ley 785 de 2005, por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004, disponiendo también la existencia previa de un estudio que soporte su adopción, adición, modificación o actualización, lo que denota que ello es un requisito de validez:
ARTÍCULO 32. EXPEDICIÓN. La adopción, adición, modificación o actualización del manual específico se efectuará mediante acto administrativo de la autoridad competente con sujeción a las disposiciones del presente decreto. El establecimiento de las plantas de personal y las modificaciones a estas requerirán, en todo caso, de la presentación del respectivo proyecto de manual específico de funciones y de requisitos.
Corresponde a la unidad de personal de cada organismo o a la que haga sus veces, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de requisitos y velar por el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto.
PARÁGRAFO. Toda certificación solicitada por particulares, servidores públicos y autoridades competentes, en relación con los manuales específicos de funciones y de requisitos, será expedida por la entidad u organismo responsable de su adopción. Como parte del proceso de reestructuración, el alcalde del municipio de La Dorada fue facultado pro tempore por el concejo municipal de dicho ente territorial mediante el Acuerdo 005 de 2020, en aras de que realizara el proceso de modernización institucional, dotándolo de una serie de facultades que quedaron plasmadas en ese acto administrativo. 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 16 En virtud de ese proceso de modernización institucional, el municipio de La Dorada adelantó concurso de méritos abierto, cuyo objeto era seleccionar el contratista que realizaría la consultoría. Tras surtirse las etapas pertinentes, se adjudicó el proceso de selección, mediante Resolución nro. 0257 del 9 de marzo de 2021, a la empresa Duque & Arango Asesores S.A.S. procediéndose a firmar el día 10 de marzo de 2021 el contrato nro. 10032101, cuyo objeto, como se explicó, era la consultoría para el proceso de fortalecimiento institucional y modernización organizacional de la administración central del municipio de La Dorada, en los siguientes temas: elaboración del estudio técnico para la reestructuración administrativa, y el diseño del manual de procesos y procedimientos.
En el pliego de condiciones que sirvió de soporte al proceso de selección, se determinó que el proponente debía tener una experiencia general mínimo de 10 años, acreditable mediante la matrícula mercantil, para lo cual debía aportar mínimo 3 certificaciones o contratos suscritos donde se relacionaran aspectos tales como: capacitación personal, estudio de cargas laborales, manuales de funciones y competencias laborales, en calidad de contratista y que incluyera al menos una de las actividades incorporadas en el RUP según el clasificador de bienes y servicios de la UNSPSC, que se procedió a transcribir en el mencionado documento.
En este punto es que centra el actor las causales de nulidad de los decretos mediante los cuales se determinó la estructura orgánica de la administración central del municipio de La Dorada – Caldas, y las funciones generales de sus dependencias; se estableció la planta global de empleos de la administración de la alcaldía de La Dorada; y se ajustó el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal sector central del municipio mencionado; al aducir que como la sociedad Duque & Arango Asesores S.A.S. no tenía la experiencia requerida conforme el pliego de condiciones, ello denotaría que los decretos son producto de un contrato celebrado sin los requisitos de ley, lo que afecta su legalidad.
Conforme estos argumentos, la Sala encuentra unas imprecisiones en torno a lo afirmado por el actor, ya que un asunto es la escogencia del contratista, y otro los decretos que se profirieron en virtud del estudio técnico que este elaboró conforme el contrato celebrado. 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 17 El tema atinente a la escogencia del contratista, propiamente, es un asunto que escaparía a este proceso, pues la conclusión de si hubo una irregularidad en su selección no devendría de la revisión de los decretos demandados en este caso, sino de la etapa precontractual que antecedió la celebración del contrato nro. 10032101 de 2021, lo cual es propio de otros medios de control, resumidamente, nulidad y restablecimiento del derecho para enjuiciar la legalidad del acto administrativo de adjudicación, o controversia contractual para pedir la nulidad del contrato derivada de la ilegalidad de los actos administrativos que le sirvieron de fundamento, los dos ejercidos dentro de los límites temporales determinados en el CPACA.
Es de aclarar que en ambos casos ello solo sería posible para aquellas personas naturales o jurídicas que acrediten la legitimación por activa. Esto, porque solamente enjuiciando el acto de adjudicación se lograría verificar si efectivamente la sociedad Duque & Arango Asesores S.A.S. no debió resultar como adjudicataria del concurso de méritos, y solo así desaparecería del mundo jurídico el acto administrativo que tomó dicha decisión. Ahora, si lo que pretendía el demandante era que se declarara la nulidad de los decretos mencionados como consecuencia de irregularidades en los estudios técnicos por haberse elaborado por una empresa que carecía de la experiencia para ello, no solo debió plantearlo en la demanda, lo cual no hizo, sino que además tenía que acreditar con pruebas que el estudio técnico, derivado de esa inexperiencia del contratista, contravino las normas que disponen cómo deben ser elaborados; pero su único argumento giró en torno a la violación de los principios de transparencia y selección objetiva.
Era su carga demostrar que los estudios presentaban falencias por la inexperiencia del contratista, ya que no puede llegar a concluirse que porque el contratista que resultó adjudicatario y que llevó a cabo el estudio técnico no debía ser seleccionado por irregularidades en el trámite precontractual, ello traería consigo la consecuencia que pretende el demandante, y es la nulidad inmediata de los actos administrativos enjuiciados.
En este caso es de insistir que el actor ningún reparo de nulidad planteó frente al estudio técnico, que como se explicó es el soporte de los actos administrativos de reforma a la planta de personal. Es decir, en relación con el estudio técnico no sería factible emitir pronunciamiento por parte de esta Corporación, lo que de entrada dejaría incólume el principio de legalidad de los decretos demandados, pues la irregularidad en la escogencia 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 18 del contratista no tiene la virtualidad, per se, de llevar a concluir que el estudio por él adelantado estuvo mal elaborado o presenta falencias, pues esto debió quedar plenamente demostrado.
Las causales de nulidad de violación al principio de transparencia y selección objetiva afectarían en dado caso el acto de adjudicación, más no los decretos que reformaron la planta de personal de la alcaldía de La Dorada porque, como se ha dicho, no se demostró la relación entre la supuesta indebida escogencia del contratista y alguna irregularidad del estudio técnico.
Para esta Sala no se acreditó de ninguna manera que la supuesta falta de experiencia general del contratista tuviera repercusiones en el estudio técnico, en relación con los requisitos que este debe cumplir, por lo que la sentencia de primera instancia se confirmará en este sentido. Segundo problema jurídico ¿El no agotar el trámite de revisión de un acuerdo ante el gobernador del departamento de Caldas conllevaría la ilegalidad del Acuerdo 005 del 29 de agosto de 2020, que concedió facultades al alcalde del municipio de La Dorada? Tesis: La Sala defenderá la tesis que la revisión preventiva que realiza el gobernador del departamento frente a los acuerdos municipales emitidos por los concejos no constituye un requisito para su validez, eficacia o ejecutoriedad.
El otro acto administrativo que demanda el accionante es el Acuerdo 005 de 2020, que concedió facultades pro tempore al alcalde, al argumentar que este no fue enviado para revisión del gobernador del departamento de Caldas dentro del plazo establecido en la ley sino casi 2 años después de sancionado y publicado; destacando que ese es un requisito de validez del acto administrativo y no solo de eficacia, como lo señaló el a quo, lo que denota que es nulo.
Frente a la facultad de revisión que tienen los gobernadores, la Constitución Política en el numeral 10 del artículo 305 consagró esta así: “Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”. Por su parte, el Decreto Ley 1333 de 1986, mediante el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, dispuso: 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 19 ARTÍCULO 116.
Los acuerdos expedidos por los Concejos y sancionados por los Alcaldes <sic> se presumen válidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación a menos que ellos mismos señalen fecha posterior para el efecto. La publicación deberá realizarse dentro de los quince (15) días siguientes a su sanción.http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc /decreto_1333_1986_pr002.html ARTÍCULO 117.
Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.http://www.secretariasenado.gov.co/senado/based oc/decreto_1333_1986_pr002.html ARTÍCULO 118. Son atribuciones del Gobernador: (…) 8a.
Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedo c/decreto_1333_1986_pr002.html ARTÍCULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc /decreto_1333_1986_pr002.html ARTÍCULO 120.
El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
Acorde estas normas, la revisión constitucional y legal es una figura jurídica que le permite a los gobernadores remitir los acuerdos expedidos por los concejos municipales a los diferentes Tribunales Administrativos, cuando dichos mandatarios advierten que esos actos administrativos son contrarios o violatorios del ordenamiento jurídico, con el objeto de que las referidas corporaciones judiciales se pronuncien sobre su legalidad.
Se advierte también, de acuerdo a las normas, que el trámite de revisión no suspende los efectos de los acuerdos, y ello tiene concordancia con el trámite para la expedición de los 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 20 mismos, conforme lo establecido en la Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios:
ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate.
El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción. (…)
ARTÍCULO 76. SANCIÓN. Aprobado en segundo debate un proyecto de acuerdo, pasará dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción. (…)
ARTÍCULO 81. PUBLICACIÓN. <Ver Notas del Editor> Sancionado un acuerdo, este será publicado en el respectivo diario, o gaceta, o emisora local o regional. La publicación deberá realizarse dentro de los diez días siguientes a su sanción.http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc /ley_0136_1994_pr001.html ARTÍCULO
82. REVISIÓN POR PARTE DEL GOBERNADOR. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos. Significa que el acuerdo municipal tiene plenos efectos y es válido incluso antes de que llegue a instancias del señor gobernador; autoridad que como se mencionó lo que realiza es un control preventivo de legalidad; y aun evidenciando irregularidades solamente será el juez natural quien determinará finalmente sobre la legalidad o no del mismo, pues lo que hace el gobernador es provocar el control judicial sobre su validez. 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 21 En este caso, conforme las pruebas, el Acuerdo 005 de 2020, que facultó al alcalde de La Dorada, fue sancionado y publicado el 1° de septiembre de 2020, ordenándose enviar un ejemplar a la gobernación de Caldas para la correspondiente revisión jurídica.
Acorde a constancia emitida por la secretaria jurídica del departamento de Caldas el 25 de julio de 2022, el acuerdo mencionado fue radicado para revisión el 6 de julio de 2022, es decir, más o menos 1 año y 10 meses después de ser sancionado y publicado, cuando la norma claramente determina que la remisión debe llevarse a cabo dentro de los 5 días siguientes a la sanción del alcalde.
Significa que en este caso se incumplió el término y el trámite establecido en la ley para que el señor gobernador llevara a cabo el control preventivo que tiene en relación con los acuerdos municipales. La pregunta es, ¿ese incumplimiento tiene la virtualidad de afectar un acuerdo que concedió facultades al alcalde? y la respuesta sería negativa, ya que esa irregularidad, como lo advirtió la juez, no afecta la validez del acto administrativo, y para esta Sala tampoco su eficacia. No afectaría la validez porque el mismo se presume ha sido expedido conforme al ordenamiento jurídico superior y las normas sustanciales especiales, por órgano competente y con la observancia del procedimiento correspondiente; tampoco la eficacia, en la medida que el mismo ya ha sido publicado, lo que denotaría su publicidad y la posibilidad de los ciudadanos de impugnarlo a través de las vías judiciales correspondientes; actuación de la cual también se deriva su ejecutoriedad, es decir, la obligación de que sea cumplido y obedecido, conforme lo dispone el artículo 91 del CPACA.
Y es que incluso las normas que regulan la atribución del gobernador y el trámite para ejercer la facultad son claras en determinar que esa actuación no genera la suspensión de los acuerdos, máxime cuando únicamente es el juez administrativo el facultado para retirar del ordenamiento jurídico esas manifestaciones de voluntad tras advertir que violan la constitución o la ley, siguiendo el concepto de la violación expresado por el mandatario departamental en el escrito que remita.
Sin desconocer la importancia de la facultad que constitucional y legalmente tiene asignada el gobernador, como se ha dejado expuesto, en dado caso que un acuerdo no sea enviado para su revisión ello no acarrearía un vicio capaz de desvirtuar la presunción de legalidad del mismo, teniendo en cuenta que el acuerdo surtiría plenos efectos en el 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 22 mundo jurídico antes de llevarse a cabo esa etapa, y lo seguiría haciendo mientras no sea declarada su invalidez o nulidad por un juez.
Más bien lo que expone el actor denotaría el incumplimiento de un deber legal por parte de la autoridad municipal, que generaría otro tipo de consecuencias no atinentes a la legalidad del acto administrativo. Conclusiones Acorde al concepto de la violación, y lo probado en el proceso, esta Sala no evidencia causal de nulidad que afecte la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, por lo que las pretensiones deberán ser negadas.
En tal sentido, la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el día 12 de septiembre de 2023 deberá ser confirmada. Costas Conforme al artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no hay lugar a imposición en costas, pues se trata de un asunto en el que se ventila un interés público.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIMAR la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el 12 de septiembre de 2023, dentro del proceso de NULIDAD promovido por CARLOS OSSA BARRERA contra EL MUNICIPIO DE LA DORADA -CALDAS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia por lo brevemente expuesto.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. 17001-33-39-006-2023-00074-02 nulidad Sentencia 055 Segunda instancia 23
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 03 de abril de 2025, conforme acta nro. 026 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.