76001233300520150109200 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 130 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 76001233300520150109200 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Leslie Pereiro Valdés Apoderado: Pedro Emilio Montes pedroemilioms@yahoo.com;

Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Apoderado: Rafael Andrés Valenzuela Bueno procesosjudiciales@procuraduria.gov.co; rvalenzuela@procuraduria.gov.co; regional.valle@procuraduria.gov.co; Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos ochaves@procuraduria.gov.co Asunto: Prima especial - caducidad Agotado el trámite surtido en los artículos 179 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021, procede la Sala Transitoria a dictar la sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora Leslie Pereiro Valdés, interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos “la Resolución No. 499 [del] 15 de Julio de 2015, notificada el 28 de Julio de 2015 y El oficio SG No. 002497, de fecha 04 de Junio de 2015, Notificado el 25 de Junio de 2015 (…) que negaron [a la demandante] el reconocimiento de la reliquidación y pago de la Prima Especial de Servicios y reconocimiento de la Naturaleza Salarial de dicha prestación…” (Sic) 2 1.2.- Inaplicar por inconstitucionales los Decretos 621 de 2007, 661 de 2008, 726 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014. 1.3.- A título de restablecimiento del derecho se condene a la Nación – Procuraduría General a la Nación al “reconocimiento de la reliquidación y pago de la Prima Especial de Servicios y reconocimiento de la Naturaleza Salarial de dicha prestación con la concerniente Reliquidación de salarios, Prima de Servicios;

Cesantías; Vacaciones; Prima de Vacaciones; Prima de Navidad, Bonificación por Actividad Judicial, sus efectos en la reliquidación de la Cesantías, intereses a las cesantías, aportes a pensión, demás Prestaciones Sociales y cualquier otro emolumento cancelado de forma incompleta…” 1.5.- Que se disponga el pago de las sumas debidas con efectos retroactivos desde la vinculación en agosto de 1996 hasta marzo de 2007, por los siguientes conceptos: i) “El valor que falte para alcanzar el 30% sobre el 100% de lo percibido como Procuradora Judicial I desde el 02 de Agosto de 1996 fecha de su vinculación (…) hasta el 30d e marzo de 2007…”; ii) “… en la misma proporción, es decir, en una suma equivalente al 30% de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios desde la fecha de vinculación…”; y iii) “…pague (…) los intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia…” 1.6.- Que se condene en costas a la parte demandada. 2.- HECHOS DE LA DEMANDA 2.1.- La demandante se vinculó a la Procuraduría General de la Nación el 2 de agosto de 1996 como Procuradora Judicial I en lo Penal en la ciudad de Cali, cargo que ocupó hasta el 5 de noviembre de 2002 cuando pasó a desempeñarse como Procuradora Judicial II en lo Penal en esta ciudad, desde el 6 de noviembre de 2002 hasta el 30 de marzo de 2007. 2.2.- El legislador a través de la Ley 4 de 1992 facultó al Gobierno Nacional para fijar una prima especial de servicios que oscilaría entre el 30 y 60% del salario 3 básico.

Reglamentación que anualmente hizo a través de los decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 34, 35 y 36 de 1996; 47, 56 y 76 de 1997; 64, 65 y 67 de 1998; 37, 43 y 44 de 1999; 2734, 2739 y 2740 de 2000; 1474, 1475 y 1482 de 2001; 2720, 2724 y 2730 de 2001; 673, 682 y 683 de 2002; 3548, 3568 y 3569 de 2003; 4169, 4171 y 4172 de 2004; 933, 935 y 936 de 2005; 388, 389 y 392 de 2006; 617, 618 y 621 de 2007; 3048 y 621 de 2008; 726 de 2009; 1391 de 2010; 1043 de 2011; 841 de 2012; 1061 de 2013 y 186 de 2014.

Las anteriores normas dispusieron que la prima especial era constituida por el 30% del salario básico devengado. 2.3.- La sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado declaró nulos los decretos expedidos para las vigencias 1993 a 2007. 2.4.- La demandante elevó derecho de petición en el mes de abril de 2015 pretendiendo el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios con la consecuente liquidación de sus prestaciones sociales, salariales y demás emolumentos pagados en forma irregular, por el periodo de vinculación con la demandada. 2.5.- Mediante Oficio SG No. 002497 del 4 de junio de 2015 la administración dio respuesta negando lo solicitado, concediendo la posibilidad de interponer el recurso de reposición. 2.6.- El extremo demandante elevó recurso de reposición contra la decisión anterior, el que fue desatado negativamente a través de la Resolución No. 499 del 15 de julio de 2015. 2.7.- El extremo actor agotó la conciliación prejudicial ante el Ministerio Público. 3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION La parte demandante1 esgrimió como normas quebrantadas, los artículos 2, 6, 13, 25, 29, 53, 58, 90, 123 y 209 Constitucionales; artículo 15 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo; artículos 2 literales a y h y 10 de la Ley 4 de 1992 y la Ley 270 de 1996, principalmente.

Enseguida, argumentó que las normas constitucionales se encaminan a proteger los derechos a la vida, honra, bienes, derecho al trabajo, una remuneración y al principio de favorabilidad. En tanto que las disposiciones de orden legal se centran en definir la potestad legal del Ejecutivo para reglamentar el régimen salarial y los criterios que, de acuerdo a la Ley Marco, debe seguir en la reglamentación salarial y prestacional de los empleados públicos. 1 Abogado Pedro Emilio Montes. 4 De modo que, con la expedición de los actos administrativos enjuiciados la demandada quebranto lo dispuesto en la Ley 4 de 1992.

Además, infringió las disposiciones constitucionales porque están instituidas para proteger los derechos de los empleados y, de las certificaciones salariales se evidencia una diferencia respecto de cómo se cancelaba el 30% de la prima especial de servicios frente a otros empleados con la misma categoría, funciones y horario, desconociendo el principio de “trabajo igual salario igual”.

Los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional para los años 1993 a 2007 fueron declarados nulos por el Consejo de Estado mediante sentencia del 29 de abril de 2014 que definió la forma correcta de liquidar el emolumento. Puesto que se consideró el 30% del salario básico como prima especial, cuando en realidad, constituye una suma adicional.

Así, las normas posteriores al repetir las disposiciones declaradas nulas, sufrieron pérdida de ejecutoria o decaimiento, lo que lleva a su inaplicación por inconstitucional. También agrega que las decisiones administrativas objeto del proceso desconocieron los derechos adquiridos, sin atender las directrices de la Ley 4 de 1992. De igual manera, se quebrantaron los principios de igualdad y favorabilidad de la parte demandante, porque la negativa al reconocimiento del derecho supone una desmejora de los beneficios adquiridos.

Para respaldar sus afirmaciones citó jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada2 contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, bajo los siguientes argumentos: Sostiene que durante la vinculación de la demandante le fueron cancelados todos los emolumentos y prestaciones sociales que el Gobierno Nacional dispuso.

Relacionó los periodos en lo que la demandante estuvo vinculada con la entidad, de la siguiente manera: “- Procurador 309 Judicial I Penal de Cali, desde el 02 de mayo de 1996 hasta el 06 de abril de 2000. - Procurador Judicial I Penal de la planta globalizada, desde el 07 de abril de 2000 hasta el 12 de junio de 2000. - Procurador 309 Judicial I Penal de Cali, desde el 13 de junio de 2000 hasta el 05 de noviembre de 2002. 2 Sarha Betancourth Zambrano. 5 - Procurador 73 Judicial II Penal de Cali, desde el 06 de noviembre de 2002 hasta el 31 de marzo de 2007, inclusive.” Acto seguido, adujo que la entidad demandada carece de competencia para fijar los salarios y prestaciones de sus servidores, pues el Legislador trasladó esta competencia al Gobierno Nacional de conformidad con el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política.

Sobre el carácter salarial de la prima especial señaló que, de acuerdo a los decretos salariales anuales y el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no tiene carácter salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales de sus destinatarios. Argumentando que se tiene derecho a la prima especial del 30% con carácter salarial, soportado en la decisión contenida en la sentencia del 29 de abril de 2014 mediante la cual anularon los decretos que rigen la materia entre el 1993 a 2007, se han promovido múltiples demandadas.

Por ello, solicita al estrado judicial diferencias cada situación, porque lo realmente analizado en la sentencia es la forma correcta de pagar el emolumento, más no que la misma tuviera carácter salarial. A esto añade que la inaplicación de los decretos posteriores no es posible porque se encuentran amparados con la presunción de legalidad en atención al artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que hace obligatoria su cumplimiento para esa entidad.

Insiste en el carácter no salarial del emolumento, lo que fue avalado por la jurisprudencia constitucional en la sentencia C – 279 de 1996. En relación con la prima especial de los Procuradores Judiciales II señaló que la remuneración mensual de estos se conforma por la asignación básica, gastos de representación y prima especial; pero debe tenerse en cuenta el monto máximo autorizado por la ley para ello y, en el periodo que la demandante se desempeño en este cargo le fueron pagados sus emolumentos y prestaciones en el tope máximo permitido, por lo que, reconocerle valores adicionales constituye un pago sin fundamento.

Volvió sobre la sentencia del 29 de abril de 2014 para resaltar que la nulidad de los decretos que rigen la materia entre los años 1993 a 2007 no llevan a concluir que a partir de esa declaratoria deba reliquidarse las prestaciones sociales y reconociendo efectos salariales al emolumento porque las disposiciones que lo crean – sin carácter judicial – no fueron anuladas, por lo que rigen la situación concreta.

Para respaldar sus afirmaciones citó abundante jurisprudencia del Consejo de Estado. Trae a colación la prescripción trienal de los derechos laborales, en acopio del artículo 488 del C.S.T., 151 del C.P.L. y 41 del Decreto 3135 de 1968. 6 De acuerdo con el periodo de vinculación de la demandante, quien estuvo vinculada hasta el 31 de marzo de 2007, la fecha límite para interrumpir el fenómeno era el 27 de marzo de 2010; sin embargo, elevó la solicitud el 27 de abril de 2015 por lo que se configuró la prescripción total, por lo que solicitó se declare el fenómeno extintivo. 4.- TRÁMITE El proceso correspondió por reparto al Despacho 005 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

Los magistrados de la Corporación el 7 de octubre de 2015 se declararon impedidos, motivo por el cual se remitió el expediente al Consejo de Estado para que resolviera lo pertinente. Aceptado el impedimento se ordenó nombrar conjuez para la causa, y a través de la providencia del 29 de septiembre de 2017 se resolvió admitir la demanda y notificar personalmente a la demandada y al ministerio público.

Notificada la entidad demanda y los demás sujetos procesales, se corrió traslado para la contestación de la demanda, oportunidad procesal en la que propuso la excepción descrita anteriormente. El 6 de diciembre de 2022 mediante auto interlocutorio se negaron las peticiones probatorias, se incorporaron las pruebas allegadas por las partes, incluidos los antecedentes administrativos, fijó el litigio del asunto3, se incorporaron las pruebas y se decidió sobre las peticiones probatorias de las partes, para finalmente aplicar la figura de sentencia anticipada de que trata el artículo 182A del C.P.A.C.A. modificado por la Ley 2080 de 2021, ordenando a los sujetos procesales y demás intervinientes presentar sus alegaciones conclusivas por escrito dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la providencia4, los que surtieron, como sigue: 5.- ALEGATOS DE CONCLUSION – CONCEPTO MINISTERIO PÚBLICO Parte demandante: Solicito que se acceda a las pretensiones del libelo introductorio, las que se permitió citar nuevamente en el escrito.

Acto seguido, adujo que la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos que regulan la prima especial de servicios entre el año 193 y 2007, declaratoria que tiene la capacidad de retrotraer las cosas a su estado original, es decir, de forma retroactiva. También dejó claro que el único régimen válido y aplicable a esos servidores públicos era y es la Ley 4 de 1992. 3 En los siguientes términos “La controversia jurídica se circunscribe en determinar: si la señora LESLIE PEREIRO VALDES, solicita (…) la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución No. 499 del 15 de julio de 2015, expedido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, que negó a la demandante el reconocimiento de la reliquidación y pago de la Prima Especial del Servicios y pague las diferencias salariales y prestacionales que resulten de la reliquidación incluyendo la bonificación por actividad judicial” 4 Archivo índice 48 aplicativo samai. 7 A su vez, afirma que los decretos posteriores en los que se repiten la misma disposición anulada deben inaplicarse por inconstitucionales.

Adujo que no son aplicables las figuras de prescripción y caducidad y así lo señala el Consejo de Estado en la sentencia del 11 de noviembre de 2015 con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, bajo el radicado 88001-23-31-000- 2012-00021-02 (2152-14). En síntesis, considera que los actos demandados deben ser declarados nulos por la interpretación errada de la entidad demandada y que no acceder a ello sería ilegal e inconstitucional, lesionando los derechos laborales irrenunciables de la demandante.

Además, señala que no es posible declarar la figura prescriptiva porque se trata del reconocimiento y reliquidación de prestaciones periódicas, dado que el pago debía hacerse mensualmente. Y a lo largo del escrito insistió que deben acogerse las pretensiones de la demanda. Parte demandada5 guardó silencio en esta oportunidad procesal Ministerio Público: No emitió concepto. 6.- CONSIDERACIONES 6.1.- Competencia En los términos del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 y del Acuerdo PCSJA24- 12140 del 30 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el presente asunto 6.2.- Actos Administrativos Demandados La parte demandante persigue la declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos: - Oficio SG No. 002497 del 4 de junio de 2015, a través del cual se resuelve la solicitud de reliquidación y pago de la prima especial de servicios a la demandante. - Resolución No. 499 del 15 de julio de 2015 notificada el 28 de julio del mismo año, mediante la cual se resuelve negativamente un recurso de reposición. 5 Abogado Rafael Andrés Valenzuela Bueno. 8 6.3.- Cuestión Previa - De la resolución de las excepciones mixtas en la Sentencia Anticipada El artículo 182A del C.P.A.C.A. adicionado por la Ley 2080 de 2021 artículo 42 consignó la posibilidad de emitir sentencia anticipada, en los siguientes eventos: “1.

Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.

No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.

Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.

Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.

En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código. 9 PARÁGRAFO. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere.

No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.” Esta figura tiene su génesis en el artículo 6 de la Ley 1395 de 2010 modificatorio del artículo 97 del C.P.C. según el cual “cuando el juez encuentre probada cualquier de estas excepciones – haciendo alusión a las de cosa juzgada, caducidad, transacción, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa- lo declarará mediante sentencia anticipada.”.

Y transitoriamente, se instaló en la jurisdicción con el artículo 13 del Decreto 806 de 2020, cuya vigencia se extendió por dos años y dio lugar a la expedición de la Ley 2080 de 2021, estableciéndose definitivamente la figura en la justicia contencioso administrativa. De estos medios de defensa ordena la ley correr traslado a la contraparte de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 parágrafo 2 del C.P.A.C.A. modificado por el artículo 38 de la Ley 2080/21.

En el mismo artículo quedó establecido que “Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A". Visto lo anterior, puede concluirse que las excepciones mixtas de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación y prescripción extintiva deben resolverse en sentencia anticipada, como es el caso que nos ocupa, pero sin perder de vista que deben tenerse los elementos suficientes para resolverlas, ya sea anticipadamente siguiendo las reglas del Código General del Proceso (Art. 100 y s.s.) mediante auto o, segundo, mediante sentencia anticipada, si las encuentra probadas, ya sea que fueran propuestas por las partes o de oficio, previo traslado para alegar de conclusión6.

En conclusión, es bajo la figura de sentencia anticipada que pueden resolverse las excepciones mixtas aludidas, previo traslado para alegar de conclusión a las partes y demás sujetos procesales. Y en armonía, el artículo 187 del C.P.A.C.A. dispone que “… En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentra probada…” 6 Entre otros, ver Auto del 24 de junio de 2022 proferido por el Consejo de Estado, Rad.: 25000-23-41-000-2016-01839-01, Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. y Demandado: Nación – Ministerio de tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 10 Ahora bien, el auto del 6 de diciembre de 2023 por medio del cual se ordenó aplicar la figura de sentencia anticipada y por ende correr traslado a las partes para alegar frente a la excepción de prescripción propuesta no refirió ningún argumento.

No obstante, al revisarse los elementos probatorios que integran el proceso, se pudo demostrar que el derecho se encuentra prescrito, por las razones que se expondrán a continuación y, dado que se acredita una excepción que finaliza el proceso se entrará a su estudio directamente, sin necesidad de abordar el fondo del asunto7. 6.4.- De los actos administrativos sujetos de control judicial El artículo 104 del C.P.A.C.A. dispone que esta jurisdicción conoce “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa…” En armonía, el artículo 138 ibidem consagra el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al disponer que: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho, también podrá pedir que se le repare el daño…” En virtud de ello, se hace necesario distinguir cuáles decisiones administrativas están sujetas al control judicial, en principio, podrán controvertirse los actos administrativos definitivos o los que terminan la actuación8, ya sea reconociendo o negando el derecho subjetivo reclamado – caso en el cual se conoce como definitivo – o cuando con aquel se hace imposible continuar la actuación – también conocidos como actos administrativos de trámite-.

El Consejo de Estado frente al tema precisó: “… De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, la demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, debe agotar la vía gubernativa, excepto cuando las autoridades no hayan dado oportunidad para su interposición. A su turno, según la parte final del artículo 50 ibídem, son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y los actos de trámite cuando pongan fin a una actuación o hagan imposible su continuación. De lo anterior se evidencia que el acto administrativo susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa es aquel a través del cual la Administración decida directa o indirectamente el asunto sometido a su consideración, o aquél de trámite cuando con su expedición 7 En aplicación del artículo 282 del C.G.P. donde se establece que “… Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, debe abstenerse de examinar las restantes…” 8 Art. 43 del C.P.A.C.A establece que “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación” 11 se impida la continuación de la actuación administrativa…”9 (Negrillas del Despacho).

En otra oportunidad, aclaró que: “Finalmente, los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias en forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial.

De lo anterior se colige que son objeto de control judicial: 1) los actos administrativos definitivos, es decir, aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica determinada, 2) aquellos actos administrativos que sin ser definitivos hacen imposible continuar con la actuación y 3) los actos administrativos de ejecución cuando se cumpla con los requisitos señalados anteriormente.”10 En suma, es posible demandar mediante nulidad y restablecimiento del derecho las decisiones administrativas de carácter definitivo -porque deciden la cuestión planteada directa o indirectamente – o los que hagan imposible continuarla y, excepcionalmente los actos administrativos de ejecución, cuando superen la orden que pretenden cumplir y, por el contrario, creen, modifiquen o extingan un derecho.

Dilucidado lo anterior, se entrará a analizar el fenómeno de prescripción. 6.5.- De la prescripción extintiva El Consejo de Estado frente a la fenómeno explico que ““La figura de la prescripción extintiva determina los límites temporales para el ejercicio de un derecho, por lo que si este no se hace valer dentro del término establecido por el legislador, hace presumir que su titular lo ha abandonado o renunciado a él; por ello, es la figura que castiga la desidia o negligencia de quien detenta un derecho y no ejerce su facultad dispositiva oportunamente, pues lleva a su pérdida definitiva porque impide su reclamo ante la jurisdicción. En materia administrativa laboral es de tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”11 (Negrillas del Despacho).

Así pues, la prescripción extintiva constituye un impedimento para la reclamación de derechos, si estos no se ejercitan dentro del tiempo estipulado en las normas para hacerlo. 9 Entre otras, Sentencia del 25 de marzo de 2010, Rad.: 2500-23-25-000-2004-02965-01 (2786-08), M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Demandante: Marian Palma de Rodríguez;

Sentencia del 27 de mayo de 2019, Rad.: 05001-23-33-000- 32016-01960-01 (4878-16). 10 Sentencia del 1 de febrero de 2018, Rad: 2500023250002010139301 (2370-2015), M.P. William Hernández Gómez. 11 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A - Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) - Radicación número: 08001-23-33-000-2014-00129 01(1054-16). 12 En materia laboral administrativa, la figura analizada se encuentra regulada por los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.

Del análisis de estos preceptos se desprende que: (i) el término de prescripción es de tres (3) años y debe contabilizarse a partir de la exigibilidad del derecho o prestación reclamada; (ii) el simple reclamo escrito del trabajador radicado ante la entidad competente interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual; (iii) dentro del anterior plazo, contabilizado a partir de la presentación de la reclamación administrativa, el trabajador debe solicitar el reconocimiento del derecho en sede judicial, so pena de que se active el fenómeno prescriptivo.

En consonancia con lo anterior y por intermedio de la providencia de unificación – SUJ-016-CE-S2-2019 del 02 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado explicó ampliamente la figura para el caso concreto de la prima especial, de la siguiente manera: “En el caso sub lite se demandan los Actos Administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante los cuales se negó al demandante el reconocimiento y pago de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una adición al salario básico, pues se considera que ésta se tomó del salario básico disminuyéndolo en un 30% situación que se vio así mismo reflejada en las están liquidando de las prestaciones sociales, en razón a que las mismas no se liquidan sobre el 100% del salario sino sobre un 70% del mismo.

Al tiempo que se solicitó la inaplicación para el caso concreto de los Decretos en que se fundan los Actos demandados, lo que con llevó que se acudiera al medio de control de Nulidad con Restablecimiento del Derecho. Se alude a lo anterior para dejar sentado que se está demandando la anulación de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional mediante los cuales fijó el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial; indicando eso que durante el tiempo que estuvieron vigentes, dichos actos produjeron efectos jurídicos, siendo demandables por lo tanto, desde el momento en que se produjo sus expedición, fecha desde la cual debe empezarse a contar el fenómeno de prescripción, por cuanto es a través de estas normas que se constituyó el derecho.

Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen42: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y; (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.

Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, 13 término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.

En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (i) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.

No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente (…) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (Negrillas del Despacho) 14 Así entonces, la prima especial y los derechos salariales, prestacionales y demás derivados de su reliquidación, siguen la regla general de prescripción de tres años, a partir de la exigibilidad del derecho que se predica desde la fecha de vinculación o, desde la terminación del vínculo laboral que ate a las partes, en caso de haber finalizado. 6.6.- Del caso concreto En el presente asunto, se encuentra probado que la demandante efectivamente ingresó a laborar en la Procuraduría General de la Nación mediante nombramiento efectuado por Decreto 114 del 27 de marzo de 1996 en el cargo de Procuradora 309 Judicial I Penal con sede en Cali12, tomando posesión del cargo el 2 de mayo de la misma calenda.

También se demostró que el 7 de abril se posesionó en el cargo de Procuradora Judicial I Código 3PJ de la planta globalizada de la entidad13, y que por Decreto 1534 del 28 de octubre de 2002 se le designó como Procuradora 73 Judicial II Penal de Cali, código 3PJ Grado EC, posesionándose el 6 de noviembre del mismo año14. En ese sentido se aportó certificación, con la siguiente información: Finalmente, se retiró del servicio a través del Decreto 057 del 30 de enero de 2007 por haber accedido al derecho pensional, desvinculación que se hizo efectiva a partir del 1 de abril del año en mención15, así: 12 Fl. 151 Cd Único.

Antecedentes Administrativos. 13 Fl. 156 ibidem. 14 Fls. 157 y 158 ídem. 15 Fls. 159 y 160 Cd Único. Antecedentes Administrativos. 15 Así, siguiendo la regla establecida normativa y jurisprudencialmente, el derecho se hizo exigible desde el momento de la vinculación en el cargo de procuradora de la demandante, esto es, desde el 2 de mayo de 1996.

Relación laboral que se mantuvo hasta el 31 de marzo de 2007 – con los cambios de cargo referidos – por lo que el último emolumento constitutivo de salario, se percibió en esa fecha. Visto de esa forma, tuvo hasta el 1 de abril de 2010 para interrumpir el fenómeno de prescripción; no obstante, radicó la solicitud de reliquidación al empleador el 27 de abril de 2015, esto es, cuando habían transcurrido cerca de ocho (8) años desde la desvinculación del servicio.

Tiempo que resulta muy por encima del lapso de prescripción (3 años). Por ende, es claro que los derechos laborales, salariales y prestacionales derivados de la relación legal y reglamentaria que finalizó en el año 2007 se encuentra cobijados por el fenómeno de prescripción, lo que impide su reconocimiento. Ahora bien, no son de recibo las afirmaciones del extremo actor cuando señala que no puede ampararse con esta figura el caso que nos ocupa porque la sentencia del 29 de abril de 2014 nada dijo al respecto.

En este punto no puede olvidarse que la reglamentación de la prescripción extintiva deviene de la Ley, concretamente del Decreto 3135 de 1968 artículo 41 que reza: “ARTÍCULO 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” Igual periodo se contempló en el Decreto 1848 de 1969 donde se consignó: “ARTÍCULO 102.- Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 16 2.

El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.” Bajo lo anterior, se itera, que la demandante contaba hasta el 1 de abril de 2010 para interrumpir el fenómeno prescriptivo, pero no lo hizo y, cuando elevó la solicitud (Año 2015) ya la situación jurídica se encontraba prescrita.

Tampoco es viable el argumento del extremo actor, según el cual no opera el fenómeno en los casos en que se reclame en pago de prestaciones periódicas. La jurisprudencia explicó que: “son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero una vez finalizado el vínculo laboral, las denominadas prestaciones periódicas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral”16 (Negrillas del Despacho).

Así entonces, dicha situación (prestaciones periódicas) no ampara la situación de la demandante, porque se repite, su desvinculación muto la remuneración mensual de periódica a definitiva con el último pago mensual recibido por nómina. Revisada nuevamente, la fecha de terminación del vínculo laboral entre las partes (31 de marzo de 2007), se tiene que la petición se elevó cuando ya se había superado el término de prescripción, porque pasó cerca de 8 años entre uno y otro evento, situación que se insiste, imposibilita reconocer el derecho reclamado.

Por ende, se declarará probada la excepción en la parte resolutiva de esta providencia. Y, en consecuencia, se negarán las pretensiones del libelo introductorio. 6.6.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.

Acerca de la interpretación del precepto enunciado, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en 16 Consejo de Estado – Sección Segunda – Providencia del 21 de marzo de 2019, Rad.: 13001-2331-000-2010-00335-01 (5019-2014), Demandante: Hingerien Pérez de Cera, Demandado: Departamento de Bolívar y C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 17 forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”17…”.

El Consejo de Estado precisó que al juez administrativo le corresponde valorar aspectos objetivos para efectos de la causación de las costas, tal y como lo prevé el artículo 365 del C.G.P.; disposición que también está dotada un criterio objetivo valorativo, conforme con las precisiones que la jurisprudencia constitucional realizó sobre su alcance normativo.

Al respecto, la Corte Constitucional a través de la Sentencia C – 157 de 2013 expuso: “.1.8. La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365 18. Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366 19, se precisa que tanto las costas como las agencias en 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015.

Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 18 Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.

Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. 19 Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. 18 derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.

De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra…”. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, con el fin de establecer que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

En reciente jurisprudencia, el Consejo de Estado 20 especificó que el alcance de la modificación reseñada “…no implica que se hubiese retomado el criterio subjetivo de la condena establecido en el artículo 171 del CCA, pues la norma tiene un alcance distinto, en cuanto debe interpretarse en concordancia con el inciso primero del citado artículo 188”.

De manera que, “La nueva disposición no es aplicable frente a las costas de los procesos ordinarios de lo contencioso administrativo en los cuales prima el factor objetivo ser la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva de manera desfavorable el recurso interpuesto-, sino que rige para aquellos en los que se ventila un interés público, pues, si bien en estos, en principio, es improcedente la condena por tal concepto, no es menos cierto que es posible imponerla cuando “se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”…”.

(Resalta el Despacho) Ahora bien, al tenor de lo previsto en el artículo 361 del C.G.P., las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. En los términos del artículo 365.8 del C.G.P., la imposición de la condena en costas prospera cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En consecuencia, de conformidad con la regla prevista en el artículo 365.8 del Código General del Proceso, la Sala considera que desde el punto de vista objetivo valorativo, no se condenará en costas a la parte demandante, en atención a que las Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables.

Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquéllas establecen solamente un mínimo, o éste y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5.

La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho sólo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso. 20 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022.

Rad. No. 17001-23-33-000-2016-00950-01 (67.700). 19 pretensiones de la demanda se negaron tempranamente mediante sentencia anticipada y el asunto es de aquellos de pleno derecho. 7.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción extintiva propuesta por el extremo demandado, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: RECONOCER personería judicial al abogado RAFAEL ANDRÉS VALENZUELA BUENO con T.P. 293.866 del C.S. de la J como apoderado de la demandada NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN en los términos del poder conferido21.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, sin que se haya interpuesto el recurso de apelación, ORDENESE la devolución de los gastos si fueron consignados por el demandante y ARCHIVESE el expediente, previas las anotaciones de rigor. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 21 Archivo índice 52 aplicativo samai.