17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, seis (06) de marzo de marzo de dos mil veinticinco (2025). RADICADO 17001-33-39-006-2021-00239-02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE MUNICIPIO DE PALESTINA - CALDAS DEMANDADO ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES;
NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO; Y EL DEPARTAMENTO DE CALDAS. Procede la Sala Primera de Decisión el Tribunal Administrativo de Caldas, a proferir sentencia de segunda instancia, en virtud de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia que accedió parcialmente a pretensiones, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el día 26 de julio de 2023, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES 1.
Declarar la nulidad parcial de la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2011, proferida por Colpensiones, mediante la cual se reconoció el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Blanca Escobar Patiño, en cuanto a la distribución de las cuotas partes que financian la prestación reconocida por esa entidad. 2. Declarar que el municipio de Palestina, Caldas, no es la entidad competente y responsable de asumir el pago de la cuota parte causada por la señora Escobar Patiño cuando laboró para la ESE Hospital Santa Ana de Palestina – Caldas desde el 1° de marzo de 1990 al 31 de mayo de 1991. 3.
Declarar que la Nación, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el departamento de Caldas, son las entidades responsables de asumir el pago de la cuota parte causada por la señora Blanca Escobar Patiño por los periodos laborados para el Hospital Santa Ana de Palestina, dado que el municipio de Palestina no participó en las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los 5 años anteriores al 1° de enero de 1994. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 2 4.
Ordenar a Colpensiones que, a través de la expedición de un nuevo acto administrativo, se sirva redistribuir la cuota parte pensional causada por la señora Blanca Escobar Patiño, cuando laboró en el Hospital Santa Ana de Palestina, misma que le fue cargada al municipio demandante. 5. Condenar a la Nación, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al departamento de Caldas, que reintegren en la proporción que les corresponda, debidamente indexados, los emolumentos por concepto de cuotas partes pensionales que hubiera llegado a cancelar el municipio de Palestina, con ocasión de la distribución de la carga prestacional llevada a cabo de manera errada por Colpensiones a través de la resolución demandada. 6.
Condenar a Colpensiones a que dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
HECHOS 1. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, expidió la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2013, por la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a la señora Blanca Escobar Patiño. 2. El artículo cuarto de la citada resolución realizó una distribución de la cuota parte pensional así: ENTIDAD DÍAS VALOR DE CUOTA PORCENTAJE DEPARTAMENTO DE CALDAS 360 $99.427 3.42% MUNICIPIO DE PALESTINA 450 $124.138 4.27% COLPENSIONES 9.722 $2.683.654 92.31% 3.
Colpensiones omitió remitir el proyecto de la resolución de manera previa, tal y como lo dispone el artículo 2 de la Ley 33 de 1985. 4. Colpensiones se limitó a enviar el 7 de julio de 2021 copia del acto administrativo enjuiciado, considerándose entonces esta data en la que se comunicó el contenido del acto expresa, sin conceder recursos al ente territorial. 5.
En virtud de la Ley 60 de 1993, la Dirección Seccional de Salud de Caldas dentro del término legal remitió al Ministerio de Salud la información de los funcionarios y exfuncionarios de 25 instituciones públicas hospitalarias del departamento, así como la 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 3 información de los de su propia planta de personal, lo anterior, con el fin de establecer la deuda prestacional causada a 31 de diciembre de 1993, motivo por el cual la dirección general de descentralización y desarrollo territorial del Ministerio de Salud el 11 de junio de 1999 emitió certificado de calidad de beneficiarios de las personas que reunían los requisitos de ley que en aquella data se establecían. 5.
Una vez aprobada la anterior información por parte del Consejo Administradora del Pasivo, el 20 de noviembre de 2000, el Ministerio de Salud mediante Resolución nro. 02937 reconoció la calidad de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud a los funcionarios pertenecientes a dicho sector en el departamento de Caldas, de conformidad con el Decreto 530 de 1994. 7.
En desarrollo de lo anterior, entre el Ministerio de Salud, Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, departamento de Caldas, municipio de Manizales y el Hospital Rafael Toro, se suscribió el contrato de concurrencia nro. 083 de 2001, mediante el cual se financió la deuda de los funcionarios reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud mediante Decreto 02937 del 20 de noviembre de 2000. 8.
El departamento de Caldas mediante Decreto 00023 del 14 de febrero de 2002, delegó en la Dirección Territorial de Salud de Caldas la selección del contratista que administraría lo recursos del convenio de concurrencia; contrato que le fue adjudicado a Colfondos. 9. Que Colpensiones realizó un análisis errado que llevó a considerar que el municipio de Palestina era el responsable de dicho pasivo, por cuanto la pensionada no figura dentro del listado de beneficiario del Pasivo Prestacional del Sector Salud contenido en la Resolución nro. 02937, motivo por el cual no quedó incluida en el contrato de concurrencia 083 de 2001.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Consideró como normas vulneradas la Ley 100 de 1993: el Decreto 3061 de 1997, artículo 5 (el cual adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994, reglamentario de la Ley 60 de 1993); la Ley 715 de 2001, artículo 61, reglamentado por el Decreto Nacional 1338 de 2002; la Ley 1438 de 2011 artículo 78;
Decreto 700 de 2013 y Decreto 630 de 2016; y artículos: 1, 2, 6, 29, y 209 de la Constitución Política de Colombia. Explicó que en este caso no se cumplió con el procedimiento administrativo contemplado para el cobro de las cuotas partes pensionales, para que de esta manera se permitiera 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 4 aceptar u objetar la asignada, existiendo entonces inobservancia del procedimiento que genera violación del derecho al debido proceso.
En tal sentido, el municipio, con soporte en los mismos documentos que en su momento le sirvieron a Colpensiones para llevar a cabo el procedimiento administrativo de la cuota parte, realizará el análisis que en su momento hizo la citada entidad, pero esta vez sin los equívocos cometidos en el procedimiento que se enjuicia, de tal manera que la única conclusión sea la exposición de los entes verdaderamente responsables de asumir el pasivo prestacional.
Realizó un análisis de las cuotas partes pensionales; el origen y naturaleza de las cuotas partes pensionales; revisó las cuotas partes pensionales en el marco de la Ley 100 de 1993; la naturaleza de las cuotas partes pensionales; y la prescripción como forma de extinción de derechos. Seguidamente, indicó que se presenta una nulidad sobreviniente por carencia del título ejecutivo, ya que el que sirve de título de las cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo de reconocimiento de pensión y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas causadas y pagadas que no estén prescritas; añadiendo que Colpensiones no tuvo en cuenta al momento de realizar el cobro coactivo que para la ejecución de una obligación previamente definida a favor de la parte ejecutada es requisito indispensable que de manera previa exista un título ejecutivo que contenga la obligación clara, expresa y exigible.
Que además Colpensiones debió tener en cuenta el contenido de la Circular 069 del Ministerio de la Protección Social y el procedimiento señalado en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, que obligatoriamente debe cumplirse; en tal sentido, se debe remitir a las entidades concurrentes en el pago el proyecto de resolución mediante el cual se concede la pensión, a efectos de que en el término de 15 días manifiesten si aceptan u objetan la cuota asignada; adjuntando al proyecto de resolución todos los documentos que acrediten el derecho e identificación del beneficiario.
Una vez aceptada la cuota parte pensional, o acaecido el silencio administrativo positivo, se debe presentar la cuenta de cobro ante la respectiva entidad. Que en este caso el cobro de las cuotas partes no tiene una obligación clara, expresa y exigible porque no cumple con los requisitos, tales como el oficio de consulta de las cuotas partes y el de aceptación, los actos administrativos de reconocimiento, la confirmación de 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 5 pago de las mesadas a los beneficiarios, los certificados de tiempos de servicios, de supervivencia, el pago de las mesadas pensionales, así como todos los documentos que hacen parte del título ejecutivo.
Concluyó entonces que Colpensiones no tiene reunidos los requisitos mínimos para la ejecutividad y ejecutoriedad de las resoluciones de pensión con base en la cual se cobran las cuotas partes pensionales, toda vez que se encuentran ausentes elementos sine qua non para completar el adecuado proceso de vinculación de los cuotapartistas, como la falta de acreditación frente al recibo de la consulta y la falta de constancia de ocurrencia frente al silencio administrativo positivo y los soportes para ello.
En cuanto a la entidad responsable de las cuota parte endilgada al municipio de Palestina por el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 1990 al 31 de mayo de 1991, explicó con base en la Ley 10 de 1990, la Ley 60 de 1993, la Ley 100 de 1993, la Ley 715 de 2001, la Ley 1122 de 2007, y la Ley 1438 de 2011, precisó que la obligación de asumir esta cuota parte era de la Nación y los entes territoriales, teniendo en cuenta que el pasivo prestacional no puede estar a cargo del municipio, ya que este no participó en las rentas de destinación especial para salud, incluyendo las cedidas en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1° de enero de 1994.
Así las cosas, la Nación, a través del Ministerio de Hacienda, y los entes territoriales, son los responsables de financiar el pasivo causado por el personal del sector salud hasta el 31 de diciembre de 1993, al tenerse claro que: 1. El acto administrativo ficto emanado por Colpensiones, y notificado el 9 de julio de 2021 es a todas luces ilegal, pues además de carecer de competencia para su expedición (pues de manera amañada fue invocado por Colpensiones), trasgrede de manera directa las normas invocadas como quebrantadas, lo expuesto en consideración a que el ordenamiento jurídico es categórico y diáfano en establecer que el pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993 es responsabilidad de la Nación, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales (departamento de Caldas), dado a que el municipio de Palestina no participó en las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1° de enero de 1994. 2.
Por lo tanto, son los entes citados los responsables de asumir la cuota parte personal, en la proporción que demanda la concurrencia del Decreto 700 del 2013, causada por la 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 6 señora Blanca Escobar Patiño, cuando prestó sus servicios a favor del Hospital Santa Ana desde el 1° de marzo de 1990 hasta el 31 de mayo de 1991. 3.
Existe por parte de Colpensiones una trasgresión directa al debido proceso administrativo, no solo porque no realizó el procedimiento de consulta de cuota parte pensional para acreditar tal facultad ante el Hospital Santa Ana -municipio de Palestina, sino también cuando la actuación se concluyó mediante la declaratoria de responsabilidad prestacional a través de la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021, en la cual finalmente endilga la deuda al municipio de Palestina. 4.
La Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021 trasgrede de manera directa el bloque de legalidad que establece las responsabilidades prestacionales del sector salud, ello por cuanto acepta de manera presunta un pasivo que no le corresponde asumir a la entidad, máxime cuando ni siquiera ostenta competencia para cancelar cargas pensionales de otros entes; y el segundo, porque imputa un pasivo prestacional en contravía de lo que ordena la ley, pues quienes deben financiar la cuota parte son la Nación, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales (departamento de Caldas).
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. COLPENSIONES: se pronunció sobre los hechos, indicando de algunos que eran ciertos; de su gran mayoría que no eran hechos; y de otros que no le constaban. Seguidamente, se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Afirmó que tanto en la Ley 100 de 1993, como en el régimen de seguridad social del sector público, se creó la figura de las cuotas partes pensionales como un mecanismo que permitía a la última entidad oficial empleadora, o a la última entidad de previsión, que hubieran reconocido una pensión, repartir el costo de la misma entre las demás entidades públicas empleadoras o cajas de previsión, mediante el cobro a estas de la cuota parte respectiva, en proporción al tiempo de servicios o aportes realizado a cada una de ellas.
Que así mismo, la Ley 33 de 1985 estipuló en su artículo 2°, el recobro de cuotas partes pensionales, e indicó sobre el trámite de consulta del proyecto de liquidación de la pensión que el silencio administrativo positivo se concretaba pasados 15 días si no había objeción de la entidad deudora al mencionado proyecto, entendiéndose su aprobación. Que el proceso de consulta debe surtirse de forma previa al reconocimiento pensional, pero 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 7 sin que el mismo genere la suspensión de los términos legales que tienen la entidad para resolver la solicitud prestacional, según el caso.
Por lo anterior, aseguró que revisada la actuación de la entidad era claro que se ajustó a derecho al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión de vejez y determinar las entidades deudoras concurrentes. Resaltó que los actos administrativos de reconocimiento que fijan cuotas partes pensionales gozan de presunción de legalidad, de conformidad con el artículo 88 del CPACA.
Formuló las excepciones que tituló “ausencia del derecho reclamado”; “prescripción”; y “buena fe”. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO: sobre los hechos indicó de su gran mayoría que no le constaban, por lo que se atenía a lo probado; de otros que eran parcialmente ciertos; y de otros que no eran hechos. Se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la parte actora, al considerar que no debe asumir el pago de las cuotas partes pensionales causadas en favor de la señora Blanca Escobar Patiño, quien laboró para el Hospital Santa Ana de Palestina; y menos a tener que reintegrar alguna suma de dinero.
Como razones de defensa esgrimió: Naturaleza del pasivo prestacional del sector salud y falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para reconocer o pagar pasivos pensionales de personas no certificadas: arguyó que con la expedición de la Ley 715 de 2001 se suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, a cargo del Ministerio de Salud, y se trasladó la responsabilidad financiera de la Nación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que esta cartera solo tiene como función colaborar con la financiación del pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993.
Que por lo expuesto, se podía afirmar que la naturaleza del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud era colaborar con la financiación del pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 por concepto de cesantías y pensiones de los funcionarios y exfuncionarios que quedaron inscritos en la certificación de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud expedida por la Dirección General de 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 8 Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud, y solo es por este pasivo prestacional por el cual deberá concurrir la Nación. Situación jurídica de Blanca Escobar Patiño frente al pasivo prestacional del sector salud - contrato de concurrencia 083 de 2001: afirmó que el ministerio no ha sido empleador de la señora Blanca Escobar Patiño, por lo que no le corresponde asumir ningún tipo de cuota parte a través de la concurrencia, máxime cuando la señora no quedó inscrita en calidad de beneficiaria en la certificación de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, y, en consecuencia, no es beneficiaria de los recursos del mismo, por lo que el responsable de asumir dicha cuota es el Hospital Santa Ana de Palestina.
El Ministerio de Hacienda no asumió la deuda prestacional de los hospitales a corte 31 de diciembre de 1993, solo colabora con el financiamiento de las personas como beneficiarias: insistió en que nunca fue empleador de la señora Patiño Escobar, pero que de llegar a considerarse que el ministerio es la entidad que tiene a cargo el reconocimiento de esta esta cuota parte consultada, la misma seria de aquellas que deben suprimirse por mandato expreso del artículo 78 de la Ley 1753 del 2015.
Finalmente, como excepciones propuso las que denominó: - Falta de legitimación en la causa por pasiva: aseguró que el ministerio no puede ser llamado a responder por las pretensiones de la demanda, toda vez que no es la entidad encargada del reconocimiento y pago de solicitudes pensionales como la aquí pretendida, y porque el Ministerio de Hacienda ya cumplió con las obligaciones a él asignadas respecto al pasivo prestacional del sector salud, puesto que ya se giraron los recursos destinados a financiar el pasivo pensional, el cual fue debidamente determinado en su momento por las entidades de salud intervinientes en el mismo, y del cual no se pueden determinar valores adicionales o no contemplados, en razón a solicitudes caprichosas carentes de fundamento como la presente.
DEPARTAMENTO DE CALDAS: frente a los hechos indicó de algunos que eran verdaderos; de otros que no le constaban; y de otros que no eran hechos. Sobre las pretensiones, solicitó se abstuvieran de fallar en su contra, ya que no es la entidad responsable del pasivo prestacional de la señora Blanca Escobar Patiño, sino el municipio de Palestina, ya que ella prestó sus servicios en la ESE Hospital Santa Ana. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 9 Explicó que conforme la Ley 60 de 1993, fue necesario que cada entidad hospitalaria enviara a la Dirección Seccional o a la Dirección Distrital relación completa del personal activo, pensionado o retirado que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional, el cual debía ser remitido al Ministerio de Salud para ser ingresado como beneficiarios; y adicional a ello, la norma también fijó criterios bajo los cuales las entidades del sector salud podían acceder a la financiación del pasivo prestacional y creó entonces la figura de la concurrencia, bajo la cual determinó que existen entes responsables que deben contribuir con el pago de la deuda que soportan los entes del sector salud por concepto del pasivo prestacional.
Mediante Resolución nro. 02937 del 20 de noviembre de 2000, el Ministerio de Salud y Protección Social reconoció la calidad de beneficiarios de Fondo de Pasivo Prestacional del Sector Salud del departamento de Caldas, por lo periodos comprendidos entre el 1 de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1993. Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección Social, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el Hospital Rafael Henao Toro firmaron el convenio de concurrencia nro. 083 de 2001, dentro del cual se fijó la participación de cada uno de los entes para la financiación de la deuda con los funcionarios reconocidos, cubriendo este pasivo prestacional únicamente la deuda causada y acumulada a 31 de diciembre de 1993 por concepto de reserva pensional de activos (bonos pensionales), reserva pensional de jubilados y cesantías.
En conclusión, que el periodo laborado por la señora Escobar Patiño se encuentra dentro del cobijado por el Fondo de Pasivo Prestacional del Sector Salud del departamento de Caldas, a través del contrato de concurrencia, es decir, que la ESE Santa Ana de Palestina debió incluirla en la relación exigida por el Ministerio de Salud para calcular su pasivo pensional, en caso de no tenerlo cubierto como lo indica la norma.
No obstante, lo anterior, en la certificación de beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud, expedido por el Ministerio de Salud el 11 de junio de 1999, la señora Blanca Escobar Patiño no fue reportada dentro de los retirados de la ESE Hospital Santa Ana de Palestina, no siendo incluida como beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, desconociendo el departamento por qué no se relacionó, cuando el sentido de la norma era garantizar las prestaciones y/o pasivos pensionales que las ESE no tuvieran cubiertas, por lo que se desprende que si esa entidad no lo reportó, es porque asumiría su pasivo pensional. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 10 Con fundamento en ello, formuló las excepciones que nombró como “Falta de legitimación en la causa por pasiva” y “Prescripción de las mesadas pensionales”.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia dictada el 26 de julio de 2023, accedió parcialmente a pretensiones tras plantearse como problemas jurídicos determinar si adolecía de nulidad la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021 por falta de competencia, violación de la norma superior y falsa motivación; y en caso afirmativo, si le asistía derecho a la parte actora al restablecimiento del derecho en los términos solicitados en la demanda.
Comenzó por relacionar las pruebas, y, seguidamente, los fundamentos normativos y jurisprudenciales sobre el tema. Descendió al caso concreto, para comenzar analizando si se vulneró el derecho al debido proceso al no cumplirse con los requisitos legales establecidos para la consulta de la cuota parte, procediendo a referenciar la documentación atinente a dicha trámite, así como la Ley 33 de 1985, y concluyó que Colpensiones no observó el procedimiento indicado por la ley para la asignación de la cuota parte pensional a la entidad concurrente en el pago de la prestación, puesto que expidió la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021 asignando al municipio de Palestina una cuota equivalente al 4.27%, sin dar a conocer al ente territorial el proyecto de liquidación de la prestación, lo que ocasionaba una violación al debido proceso.
A continuación, se adentró a estudiar cuál entidad estaba a cargo de la cuota parte que se endilgó al municipio, para lo cual analizó la calidad de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud del departamento de Caldas por los periodos del 1° de septiembre de 1979 al 31 de diciembre de 1993; el certificado de calidad de beneficiarios del 11 de junio de 1999; el contrato de concurrencia nro. 083 del 18 de agosto de 2001 y sus otrosíes, de lo cual infirió que a la señora Escobar Patiño le fue reconocida la pensión de jubilación y se ordenó su pago a través de Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021, destacando que la mencionada pensionada no aparecía inscrita como beneficiaria en la certificación de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Caldas expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo del Ministerio de Salud del Departamento de Caldas el 11 de junio de 1999; por lo tanto, no era beneficiaria de los recursos del pasivo prestacional antes del 31 de 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 11 diciembre de 1993 que fue cubierto a través del contrato de concurrencia nro. 083 del 18 de agosto de 2001.
Que se desprendía del certificado de información laboral expedido por la ESE Hospital Santa Ana de Palestina, que la empleadora era precisamente dicha entidad, del sector público municipal, y que la “entidad que responde” era el “departamento de Caldas”, ya que el periodo no estaba a cargo de la entidad que certificaba. Así las cosas, precisó que como a la señora Blanca Escobar Patiño no le realizaron aportes a pensión, la responsable sin duda alguna era la ESE Hospital Santa Ana de Palestina; esto era, municipio de Palestina, en razón a que mediante Decreto nro. 0053 del 20 de junio de 2013 se suprimió la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana, y se ordenó que los pasivos a cargo de la entidad hospitalaria pasaran a la entidad territorial.
Y dado que como tampoco la enlistó como retirada entre el 1° de marzo de 1990 al 31 de mayo de 1991, se entendía que no era beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, para el pago del pasivo prestacional. En tal sentido, el municipio de Palestina estaba obligado a pagar la cuota parte pensional reclamada hasta tanto no realizara el corte de cuentas y celebrara el contrato de concurrencia con la Nación y la entidad territorial; ello, en virtud del artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Que como no estaba probado que el crédito relativo al pago de la pensión de jubilación de la citada señora Blanca Escobar Patiño se encontrara cubierto por algún contrato de concurrencia o por una adición, podía decirse que el Ministerio de Hacienda no había girado recurso alguno para concurrir al pago de esta pensión, pues no se había realizado ningún corte de cuentas.
En este sentido, afirmó que el municipio de Palestina era quien debía surtir el procedimiento establecido en el Decreto 1068 de 2015, adicionado por el artículo 1º del Decreto 586 de 2017, en razón que en el presente caso no fue efectuado el corte de cuentas para la señora Blanca Escobar Patiño por tener calidad de retirada para el año 1993, por lo que debía aplicarse el artículo 242 de la Ley 100 de 1993; y, por lo tanto, era dicho ente el que debía seguir presupuestando y pagando las pensiones de quienes les prestaron sus servicios, hasta que no se realizara el corte de cuentas. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 12 En cuanto a la indexación, ordenó que la parte demandada pagara al municipio de Palestina las sumas equivalentes a la diferencia entre lo pagado por el ente territorial, correspondiente a la cuota parte de la pensión de jubilación de la señora Escobar Patiño, imputada a ese municipio por parte de Colpensiones, y el valor correspondiente a la cuota asignada al municipio de Palestina en el nuevo acto administrativo.
Frente a la excepción de prescripción, sostuvo que no operaba para el presente caso, pues esta solo se predicaba para el cobro de las cuotas partes a la entidad cuotapartista. Se plasmó en la parte resolutiva:
PRIMERO: DECLÁRESE probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUSA POR PASIVA, propuesta por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO y por el DEPARTAMENTO DE CALDAS.
SEGUNDO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de ausencia del derecho reclamado, prescripción, buena fe y declarables de oficio, propuestas por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES.
TERCERO: DECLÁRASE la nulidad parcial de la RESOLUCIÓN SUB 146709 DEL 24 DE JUNIO DE 2021, expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por medio del cual resuelve un trámite de prestaciones económicas del régimen de prima media con prestación definitiva, respecto de la imputación de la cuota parte que financia la prestación que se le imputa al MUNICIPIO DE PALESTINA, conforme lo considerado en esta sentencia.
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, proceder a expedir una nueva resolución mediante la cual impute en debida forma y de manera provisional la cuota parte pensional correspondiente al MUNICIPIO DE PALESTINA, respecto de la pensión de jubilación de la señora BLANCA ESCOBAR PATIÑO, para lo cual deberá observar el procedimiento preceptuado en la ley, dando a conocer el proyecto de liquidación de la pensión al MUNICIPIO DE PALESTINA, en garantía del derecho al debido proceso del ente territorial y hasta tanto se defina la cuantía en que concurrirá la Nación-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y el DEPARTAMENTO DE CALDAS- en la financiación de la misma, luego de que se adelante el procedimiento solicitado por el MUNICIPIO previsto en los artículos 2.12.4.4.2 y siguientes del Decreto 1068 de 2015, adicionado por el artículo primero del Decreto 586 de 2017. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 13 QUINTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, proceder a reintegrar al MUNICIPIO DE PALESTINA, las sumas correspondientes a la diferencia que resulte entre el valor pagado por el MUNICIPIO DE PALESTINA por concepto del porcentaje asignado como cuota parte y el nuevo porcentaje que se impute en el nuevo acto administrativo que deberá proferir la entidad demandada.
SEXTO: ORDÉNASE a la entidad demandada INDEXAR las sumas que resulten a favor de la entidad demandante por concepto de la diferencia entre lo pagado por esta correspondiente a la cuota parte asignada en la RESOLUCIÓN SUB 146709DEL 24 DE JUNIO DE 2021, y la cuota parte que se imputará al ente territorial en el nuevo acto administrativo que deberá expedir la ADMINITRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES.
SEPTIMO: ADVIERTASE a COLPENSIONES y a las entidades responsables del pago, que la pensión de la señora BLANCA ESCOBAR PATIÑO no sufrirá variación alguna en su cuantía y pago por la decisión aquí adoptada, la cual se seguirá pagando cumplidamente en la forma, periodicidad y cuantía que se viene haciendo actualmente, es decir, no sufrirá ninguna modificación respecto del monto completo que se le debe cancelar y las fechas de pago, como quiera que lo decidido únicamente se tendrá en cuenta para los trámites administrativos que se adelante al interior de la Administradora del Fondo de Pensiones con las entidades responsables de concurrir en el pago de la pensión, sin que ello afecte en sentido alguno, el derecho prestacional.
OCTAVO: NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: ORDÉNASE a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el artículo 192 del C.P.A.C.A., previniéndose a la parte accionante sobre la carga prevista en el inciso segundo de la citada disposición normativa.
DECIMO: SIN COSTAS, por lo expuesto en la parte resolutiva. (…). RECURSO DE APELACIÓN COLPENSIONES: manifestó que estaba en desacuerdo con los argumentos planteados por la juez, quien consideró que la entidad vulneró el derecho al debido proceso del municipio de Palestina, y determinó la exclusión del cobro de la cuota parte asignada por Colpensiones; ordenando expedir una nueva resolución mediante la cual imputara en debida forma y de manera provisional la cuota parte correspondiente al ente territorial respecto de la pensión de jubilación de la señora Escobar Patiño, para lo cual debería 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 14 observarse el procedimiento preceptuado en la ley, dando a conocer el proyecto de liquidación en garantía al derecho al debido proceso del ente territorial, y hasta tanto se definiera la cuantía en que concurriría la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Caldas en la financiación de la misma, luego de adelantarse el procedimiento solicitado por el municipio previsto en el Decreto 168 de 2015, adicionado por el Decreto 586 de 2017.
Aseguró que Colpensiones cumplió con la obligación de determinar cuáles eran las entidades que debían concurrir para el cubrimiento de la financiación de la pensión de vejez reconocida a la señora Escobar Patiño, por haber laborado en la ESE Hospital Santa Ana, donde fue incluida como beneficiaria del contrato de concurrencia, tal como quedó plasmado en la resolución que se demandaba.
Que, mediante la resolución 146709 de 2013, se incluyeron las entidades que debían concurrir al pago de las cuotas partes pensionales, las cuales fueron asignadas de manera proporcional, dando aplicación al auto 130 de fecha 15 de mayo de 2015 de la Corte Constitucional, donde se inaplicó la Circular Conjunta 069 de 2008, lo que denota que Colpensiones dio cabal cumplimiento a la ley y garantizó el debido proceso administrativo del municipio, por lo que no hay lugar a emitir un nuevo acto administrativo.
Añadió que la prestación habría de financiarse mediante el pago concurrente de las entidades obligadas, teniendo en cuenta el tiempo laborado por la pensionada en cada entidad, conforme el artículo 2 de La Ley 33 de 1985, para lo cual procedió a describir el trámite que debe llevarse a cabo para consultar la cuota parte; agregando que el mencionado procedimiento debe surtirse de forma previa al reconocimiento prestacional, pero sin que el mismo genere la suspensión de los términos legales que tiene la entidad para resolver la solicitud prestacional según el caso, y, además, en razón a que normas que regulan dicho procedimiento no contemplan la mentada suspensión. Hizo referencia, además, a la presunción de legalidad del acto administrativo.
Solicitó entonces revocar los numerales primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo y noveno de la sentencia; absolver a la entidad demandada de las pretensiones invocadas en su contra; y condenar en costas a la parte actora. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, ninguna de las partes se pronunció sobre el recurso de apelación. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 15 MINISTERIO PÚBLICO No presentó concepto de fondo.
CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis. Problemas jurídicos 1. ¿Acató Colpensiones el trámite contemplado en la ley para la consulta de cuota parte pensional que endilgó al municipio de Palestina respecto a la señora Blanca Escobar Patiño? 2.
¿Debe concurrir el municipio de Palestina al pago de la pensión de la señora Blanca Escobar Patiño como responsable del periodo que va entre el 1° de marzo de 1990 al 31 de mayo de 1991? Lo probado - Con oficio BZ2020_9503131-0215370 del 29 de enero de 2021, Colpensiones envió comunicación al departamento de Caldas mediante la cual realizó consulta de cuota parte del radicado nro. 2020_9503131, correspondiente a la señora Blanca Escobar Patiño, en cumplimiento de la Ley 33 de 1985; para lo cual adjuntó el proyecto de resolución, junto con la liquidación y los certificados de tiempos de servicios.
En ese proyecto de resolución se establecía la cuota parte de la siguiente manera: Conforme este certificado de tiempo laboral: 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 16 - Con oficio UPS-189 del 10 de febrero de 2021, el departamento de Caldas dio respuesta a la consulta de cuota parte, objetando la misma en relación con el tiempo laborado por la señora Blanca Escobar Patiño en el Hospital Santa Ana, argumentando lo siguiente: - Con oficio BZ2020_9503131-0215369 del 29 de enero de 2021, Colpensiones envió comunicación a la Dirección Territorial de Salud de Caldas mediante la cual realizó consulta de cuota parte del radicado nro. 2020_9503131, correspondiente a la señora Blanca Escobar 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 17 Patiño, en cumplimiento de la Ley 33 de 1985; para lo cual adjuntó el proyecto de resolución, junto con la liquidación y los certificados de tiempos de servicios. - Con oficio GA-120-CU0567-2021 del 8 de febrero de 2021, la Dirección Territorial de Salud de Caldas objetó la cuota parte pensional de la señora Blanca Escobar Patiño. - Con oficio BZ2020_9503131-1086950 del 7 de mayo de 2021, dirigido al municipio de Palestina por parte de Colpensiones, se consultó la cuota parte con radicado 2020_9503131, correspondiente a la señora Blanca Escobar Patiño; para lo cual se adjuntó copia del proyecto de resolución, junto con la liquidación y los certificados de tiempo de servicios: - Con oficio BZ2020_9503131-1086949 del 7 de mayo de 2021, nuevamente se consultó al departamento de Caldas la cuota parte con radicado 2020_9503131 correspondiente a la señora Blanca Escobar Patiño; para lo cual adjuntó el proyecto de resolución, junto con la liquidación y los certificados de tiempos de servicios.
En ese proyecto de resolución se estableció la cuota parte de la siguiente manera: Conforme el siguiente tiempo de servicio 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 18 - Con oficio UPS-739 del 26 de mayo de 2021, el departamento de Caldas dio respuesta a la consulta de cuota parte, pero pronunciándose únicamente en relación con el tiempo de servicio atinente al Hospital San Rafael. - A través de la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021, Colpensiones resolvió un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida a la señora Blanca Escobar Patiño, ordenando el pago de una pensión por valor de $2.907.219 para el año 2020, con fecha de efectividad desde el 16 de diciembre de ese año. En este acto administrativo, en relación con las entidades cuotapartistas se indicó lo siguiente: 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 19 (…) 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 20 (…) En la parte resolutiva se plasmó: - Mediante oficio BZ2021_7171918-1616354 del 7 de julio de 2021, Colpensiones notificó por aviso al municipio de Palestina la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021. - Con la Resolución SUB 242327 del 27 de septiembre de 2021, se resolvió un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida correspondiente a la señora Blanca Escobar Patiño, en atención a los recursos de reposición, y en subsidio apelación, interpuestos por el departamento de Caldas contra la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021, resolviendo Colpensiones declarar improcedentes los mismos. - Mediante el Decreto 036 del 20 de junio de 2013, se suprimió la Empresa Social del Estado Santa Ana del municipio de Palestina, y se ordenó su liquidación. - Entre el Ministerio de Salud - Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el Hospital Rafael Henao Toro se suscribió el convenio de concurrencia 083 de 2001, en el cual se pactó: “CLAUSULA PRIMERA: OBJETO.
En virtud del presente contrato las 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 21 partes concurren en los términos señalados en la Resolución No 2937 del 20 de noviembre de 2000, emanada del Ministerio de Salud, para el pago de la deuda prestacional correspondiente a los funcionarios y exfuncionarios de la Dirección Seccional de Salud de Caldas con sede en Manizales y los Hospitales San José de Aguadas, Hospital San Vicente de Paul de Anserma;
San Vicente de Paul Aranzazu, Hospital San José de Belalcázar, Hospital San Marcos de Chinchiná, Hospital San Fernando de Filadelfia, Hospital San Félix de La Dorada, Hospital la Meced de la Merced, Hospital Santa Sofía de Manizales, Hospital San Antonio de Manzanares, Hospital San Antonio de Marmato, Hospital San Cayetano de Marquetalia, Hospital San José de Marulanda, Hospital San José de Neira, Hospital Santa Teresita de Pácora, Hospital Santa Ana de Palestina, Hospital, Hospital San Juan de Dios de Pensilvania, Hospital San Juan de Dios de Riosucio, Hospital San Rafael de Risaralda, Hospital Felipe Suarez de Salamina, Hospital San José de Samaná, Hospital San Lorenzo de Supía, Hospital San Simón de Victoria, Hospital San Antonio de Villamaría, Hospital San José de Viterbo, con sus Puestos y Centros de Salud adscritos, los cuales son Entidades de derecho público y el Hospital Rafael Henao Toro entidad de derecho privado, que reúnen los requisitos consagrados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, en concordancia con el literal a) del artículo 8o del Decreto 530 de 1994, para acceder a los recursos del Fondo de Pasivo Prestacional, reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional”. - En cuanto a la concurrencia para el pago del del pasivo prestacional del sector salud, se pactó: CLAUSULA TERCERA - CONCURRENCIA: La concurrencia para el pago de la deuda establecida en la cláusula segunda del presente contrato, se determinará así: CONCURRENCIA INSTITUCIONES PÚBLICAS ENTIDAD TERRITORIAL % PESOS/93 PESO/99 NACIÓN 78.18% 21.332.704.000 57.000.625.000 DEPARTAMENTO 21.82% 5.953.947.000 15.908.846.000 TOTAL 100.00% 27.286.651.000 72.909.471.000 CONCURRENCIA INSTITUCIONES PRIVADAS ENTIDAD TERRITORIAL % PESOS/93 PESO/99 NACIÓN 36.15% 439.596.000 1.174.593.000 DEPARTAMENTO 27.76% 337.570.000 901.983.000 MUNICIPIO DE MANIZALES 1.36% 16.538.000 44.190.000 HOSPITAL RAFAEL HENAO TORO 34.73% 422.328.000 1.128.452.000 TOTAL 100.00% 1.216.032.000 3.249.218.000 TOTAL CONCURRENCIA POR ENTIDAD TERRITORIAL ENTIDAD TERRITORIAL % PESOS/93 PESO/99 NACIÓN 76.39% 21.772.299.000 58.175.220.000 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 22 DEPARTAMENTO 22.07% 6.291.518.000 16.810.830.000 MUNICIPIO DE MANIZALES 0.06% 16.538.000 44.190.000 HOSPITAL RAFAEL HENAO TORO 1.48% 422.328.000 1.128.452.000 TOTAL 100.00% 28.502.683.000 76.158.592.000 - El convenio tuvo modificaciones y otrosíes para ajustar o actualizar los valores de las obligaciones y las fuentes de financiación. - Conforme la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Caldas del 11 de junio de 1999, se reconoció el carácter de beneficiarios conforme la Ley 60 de 1993 a varias personas en su calidad de activos, jubilados y retirados.
Al revisar el listado de beneficiarios correspondiente al Hospital Santa Ana de Palestina se encuentra esta lista de personas: 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 23 En este documento también se plasmó que el Hospital Santa Ana de Palestina fue fundado por voluntad de los particulares con recursos propios, según consta en Escritura Pública nro. 119 del 27 de abril de 1956; con Resolución nro. 027 del 16 de agosto de 1973 la junta directiva expidió sus estatutos; por Resolución 1883 del 6 de julio de 1974, se otorgó personería jurídica; mediante Acuerdo nro. 119 del 26 de noviembre de 1968, por el cual se modificó el Acuerdo 062 del 25 de septiembre de 1996, se transformó en Empresa Social del Estado.
Primer problema jurídico ¿Acató Colpensiones el trámite contemplado en la ley para la consulta de cuota parte pensional que endilgó al municipio de Palestina respecto a la señora Blanca Escobar Patiño? Tesis: La Sala defenderá la tesis que Colpensiones no vulneró el derecho al debido proceso del municipio de Palestina, ya que sí se realizó consulta de cuota parte ante el ente territorial previo a la expedición del acto administrativo, enviándole el proyecto de resolución junto con los documentos pertinentes.
La Corte Constitucional en sentencia C-895 de 2009, definió las cuotas partes pensionales como obligaciones que surgen entre la entidad que debe concurrir en el pago de la pensión y aquella encargada de su reconocimiento así: Las cuotas partes pensionales se han manejado a través del tiempo como registro contable, para cumplir el requisito de ley que asignaba a las distintas entidades empleadoras, la obligación de participar directamente o por la Caja o entidad de Previsión social a que estuvieren cotizando, en la financiación del pago de la pensión en proporción al tiempo trabajado por el pensionado en cada entidad.
La pensión era reconocida y pagada en su totalidad por la última entidad empleadora, la cual debía repetir contra las demás en la parte que les correspondiera. En la sentencia aludida se fijaron como características de las cuotas partes pensionales las siguientes: (i) son determinadas a través de un trámite administrativo en el que intervienen las entidades que deben concurrir al pago de la pensión;
(ii) se consolidan cuando la 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 24 entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) generan obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada. Las cuotas partes pensionales surgen porque el trabajador tiene derecho a que la última entidad o caja de previsión a la que estuvo vinculado le reconozca y pague de manera completa sus mesadas pensionales, lo cual lleva implícita la facultad de esta última de repetir contra las demás entidades obligadas a la concurrencia en el pago de la mesada pensional, una vez efectuado el desembolso correspondiente.
La ley 33 de 19851 en lo pertinente señala:
ARTÍCULO 2. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos.
Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales.
El Decreto 1833 de 2016, por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones, en cuanto a las certificaciones laborales, indica:
ARTÍCULO 2. 2.16.3.2. Certificaciones laborales de empleadores. Siempre que un empleador deba certificar información laboral con destino a la expedición de un bono tipo B, especificará lo siguiente: 1. Nombre del trabajador, tipo y número de su documento de identidad. 2. Nombre del empleador y su NIT. 3. Nombre y NIT de la entidad a la cual aporta o aportaba, o fondo territorial que responderá por los pagos derivados del bono, si es el caso.
Si hubo más de una, especificará las fechas. 4. Fecha de ingreso y de retiro, si es el caso. 5. Número total de días de interrupción por suspensión o licencia no remunerada; opcionalmente, fechas de iniciación y 1 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 25 terminación de las interrupciones. 6.
Edad y tiempo de servicios requeridos para la pensión, y monto porcentual de la misma, según el régimen pensional legal aplicable a este trabajador, si estaba vinculado en la fecha en que entró en vigencia el Sistema General de Pensiones. 7. Asignación básica, gastos de representación y prima técnica constitutiva de salario vigentes a FC, la de traslado al ISS o a Colpensiones, y el promedio de lo devengado por todos los demás conceptos salariales, durante los doce meses calendario anteriores a dicha fecha o durante todos los meses si fueren menos de doce.
Lo dispuesto en este numeral, solo se aplicará al empleador al cual se encontraba vinculado el trabajador, en la fecha de traslado al ISS o a Colpensiones. 8. Fecha en la cual entró en vigencia para el empleador el Sistema General de Pensiones. 9. Fecha en la cual se expide el certificado. 10. Fecha de expedición de la certificación y su número consecutivo. 11.
Nombre y documento de identificación de la persona que expide la certificación.
PARÁGRAFO 1. Si el empleador señala la duración del período de interrupción, pero no certifica las fechas de iniciación y terminación de las interrupciones, para efectos de los cálculos se desplazará hacia adelante la fecha de ingreso tantos días cuantos correspondan a la interrupción.
PARÁGRAFO 2. En todo caso, el empleador que certifique información deberá indicar cuál es la entidad o fondo que contribuirá con la cuota parte derivada de esta vinculación o por la emisión del bono, si le llega a corresponder. Si el contribuyente es distinto del empleador, este último deberá informar a aquel sobre el contenido de la certificación, para que pueda dar cumplimiento a lo establecido el artículo 2.2.16.7.9. de este decreto.
Si existieren varios responsables, el empleador discriminará por épocas de vinculación y aplicará respecto de cada uno el procedimiento, mencionado. En ausencia de información al respecto, se presumirá que el responsable es el propio empleador. (Decreto 1748 de 1995, artículo 35, modificado por el Decreto 1474 de 1997, artículo 9 y el Decreto 1513 de 1998, artículo 14).
Sobre el trámite de consulta de la cuota parte, en el acto administrativo que reconoció la prestación periódica se plasmó que la pensión estaría a cargo del departamento de Caldas por 360 días, correspondiente al 3.42%, por valor de $99.427; el municipio de Palestina por 450 días, correspondiente al 4.27%, por valor de $124.138; y Colpensiones por 9.722 días, correspondiente al 92.31%, por valor de $2.683.654.
Adicional a ello, y en relación con la consulta de la cuota parte, indicó respecto al municipio de Palestina que mediante comunicación externa nro. 2021_5266191 Colpensiones envió proyecto de cuota parte con guía de envío MT685155845CO, oficio que fue recibido el 25 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 26 de mayo de 2021; pero que transcurrió el término de 15 días hábiles sin que la entidad concurrente se pronunciara, por lo que se procedería a resolver de fondo al respecto, teniendo en cuenta el artículo 84 de la Ley 1437 de 2011, en lo relativo al silencio administrativo positivo.
Conforme el material probatorio, específicamente en los antecedentes administrativos aportados por el departamento de Caldas, reposa oficio del 7 de mayo de 2021, mediante el cual Colpensiones consultó la cuota parte correspondiente a la señora Blanca Escobar Patiño al municipio de Palestina, antes de emitir la resolución que reconoció el derecho y realizó la asignación de esa cuota parte, enviando el proyecto de resolución con los anexos, sin que se evidencie contestación a la misma por parte del ente territorial, lo que daría fundamento a la aplicación del silencio administrativo positivo en la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021, conforme el artículo 2 de la Ley 33 de 1985.
Aunque Colpensiones hizo mención en su recurso de apelación a la Circular 069 de 2008, y su inaplicación, debe precisarse que en el acto administrativo demandado ninguna consideración realizó al respecto; y que, en dado caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social impartió instrucciones en relación con el procedimiento para el cobro de las cuotas partes pensionales a través de la dicha Circular 069, expedida el 4 de noviembre de 2008, así:
1. PROCEDIMIENTO PARA EL COBRO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES La cuota parte pensional, es el mecanismo de soporte financiero de la pensión que permite el recobro que tienen que efectuar las Cajas, Fondos de Previsión Social o la entidad reconocedora de una prestación pensional, con cargo a las entidades en las cuales el trabajador cotizó o prestó sus servicios, de conformidad con lo señalado en los Decretos 2921 de 1948, 1848 de 1969, en las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988.
Para el cobro de las cuotas partes pensionales a cargo de las Cajas, Fondos o entidades de previsión, es necesario ceñirse al procedimiento establecido en el artículo 2° de la Ley 33 de 1985, a saber: “Artículo 2°. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas o contra las respectivas cajas de previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos”. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 27 Es pertinente mencionar que la precitada ley recogió lo señalado por los Decretos 2921 de 1948 y 1848 de 1969, que establecían el procedimiento para el reconocimiento y pago de pensiones donde concurren en el pago una o varias entidades a prorrata del tiempo cotizado o servido, para lo cual la Caja de Previsión obligada al pago de una pensión, en ejercicio de su derecho repetirá contra los organismos no afiliados a ella, o contra las demás entidades de previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
Con fundamento en las anteriores disposiciones, la entidad llamada a reconocer y pagar la prestación debe cumplir con el procedimiento establecido para tal fin, esto es, remitir a la(s) entidad(es) concurrente(s) en el pago de la prestación el “Proyecto de Resolución” mediante el cual se concede la pensión solicitada, a efectos de que en el término de 15 días manifieste(n) si acepta(n) u objeta(n) la cuota parte asignada.
Por lo anterior será necesario que en su oportunidad la entidad de previsión verifique que dicho trámite se haya cumplido. Con el “Proyecto de Resolución”, se deben remitir los documentos que acrediten el derecho e identificación del beneficiario de la prestación, así como: Documento de Identificación bien sea la cédula de ciudadanía o la cédula de extranjería, la partida de bautismo o el registro civil de nacimiento según corresponda, las certificaciones expedidas por el funcionario competente de las entidades donde prestó sus servicios donde conste: tiempos de servicios, factores salariales y la entidad de previsión a la cual fueron efectuados los aportes correspondientes.
Procedimiento este que en su oportunidad la entidad llamada a reconocer y pagar la cuota parte debe verificar. Una vez reconocida la prestación, copia del acto administrativo se remitirá a las entidades concurrentes. El procedimiento descrito en los Decretos 2921 de 1948 y 1848 de 1969 y en el artículo 2° de la Ley 33 de 1985, debe haberse cumplido ante la entidad obligada para que proceda el cobro de cualquier cuota parte.
Cuando la pensión de jubilación ha sido objeto de reliquidación, sustitución o se ha visto afectado su monto o titular, deberá enviarse copia del acto administrativo a la entidad concurrente para su validación respectiva. La Corte Constitucional a través del auto nro. 130 de 2014 (expediente T3287521), señaló que existía una barrera normativa en la que Colpensiones estaba inmersa al aplicar la Circular 069 de 2008, en tanto obstaculizaba el tiempo dispuesto para el pago efectivo de las prestaciones económicas que se reclamaban y el tiempo que se tardaba para realizar el procedimiento de cuota parte pensional ante las entidades cuotapartistas. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 28 En esta providencia la Corte Constitucional, con el fin de darle claridad al tiempo que se tardaba Colpensiones en realizar el procedimiento de cuota parte pensional de conformidad con la Circular 069 de 2008, requirió a la administradora de pensiones para que informara al respecto, y teniendo en cuenta la respuesta brindada y dadas las órdenes otorgadas en el auto 320 de 2013 y el cumplimiento de plazos otorgados en dicha providencia para dar respuesta a las peticiones prestacionales de los afiliados al RAIS, le ordenó a Colpensiones “que a partir de la comunicación de esta providencia y hasta la notificación de la sentencia de revisión que se dictará en el proceso de la referencia, proceda a inaplicar la Circular Conjunta 069 de 2008 en las hipótesis de solución de prestaciones económicas que involucren tiempos públicos, empleando en su remplazo el trámite previsto para los bonos pensionales”.
En el citado auto, además, se exhortó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio del Trabajo para que “dentro del mes siguiente a la comunicación de esta providencia, modifiquen las instrucciones técnicas de cobro de cuota parte pensional de modo que dicho procedimiento no obstaculice el pago efectivo de las prestaciones económicas y el cumplimiento de los tiempos legales de respuesta de las peticiones prestacionales pensionales”.
Y en caso de que el Ministerio de Hacienda no obrara en consecuencia, advirtió a Colpensiones que debía estudiar la posibilidad de demandar la Circular 069 de 2008. La sentencia de revisión fue la T-774 de 2015 (expediente T-3287521), expedida el 18 de diciembre, la cual reanudó los términos para dar la aplicación de la Circular 069 de 2008, dado que ni el Ministerio de Hacienda expidió una nueva directriz de reemplazo, ni se había instaurado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho como le ordenó a Colpensiones solicitando la nulidad de la Circular 069 de 2008.
En ese sentido, a partir del 18 de diciembre de 2015, fecha de expedición de la sentencia de revisión, se reanudó el procedimiento estipulado en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985; es decir, el trámite de consulta establecido, el cual implica presentar el proyecto de resolución de la pensión a las entidades que deben concurrir con el pago de la prestación, además de lo dispuesto en la Circular 069 de 2008 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que proceda el cobro de cualquier cuota parte.
El acto administrativo que se demanda, y fijó la cuota parte en este caso, se expidió en el año 2021, es decir, cuando ya se había reanudado la suspensión de términos de la Circular 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 29 069 de 2008, y por consiguiente debía aplicarse la Ley 33 de 1985, por lo que este argumento de Colpensiones no tiene asidero.
Como se anunció, sobre el trámite de consulta de la cuota parte se advierte entonces que a través de oficio del 7 de mayo de 2021 BZ2020_9503131-1086950, es decir, anterior a la expedición de la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021, que otorgó el derecho a la señora Escobar Patiño, se envió al municipio de Palestina el proyecto de acto administrativo que no solo otorgaría la pensión, sino que además le asignaba la cuota parte a esta entidad, lo que acredita el cumplimiento del trámite establecido en la Ley 33 de 1985, al menos en lo que a la consulta de la cuota parte se refiere, por lo que no se comparte en tal sentido la decisión de primera instancia que consideró que se vulneró el derecho al debido proceso del ente territorial por no haberle consultado la cuota parte.
Por lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia en este aspecto, es decir, que hubo violación al debido proceso del municipio de Palestina en relación con la consulta de la cuota parte establecida en la Resolución SUB 146709 del 24 de junio de 2021, ya que se advierte que sí se cumplió con ese requisito, sin que el ente territorial se pronunciara al respecto.
Segundo problema jurídico ¿Debe concurrir el municipio de Palestina al pago de la pensión de la señora Blanca Escobar Patiño entre el 1° de marzo de 1990 al 31 de mayo de 1991? Tesis: La Sala defenderá la tesis que la cuota parte de la pensión que en principio fue asignada por Colpensiones al municipio de Palestina aunque le correspondería asumirla a la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al departamento de Caldas, en atención a que la señora Blanca Escobar Patiño no quedó incluida en la lista de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional, deberá ser cancelada conforme se decidió en la sentencia de primera instancia, ya que el municipio de Palestina no apeló el fallo.
Fundamento jurídico - concurrencia en el pasivo prestacional del sector salud La Ley 60 de 19932 creó el Fondo Prestacional del Sector Salud, así:
ARTÍCULO 33. - Fondo Prestacional del Sector Salud. Reglamentado 2 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 30 parcialmente por el Decreto 2313 de 1995 – Reglamentado por el Decreto 530 de 1994.
Créase el Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud, como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con las siguientes características: 1.- El Fondo Prestacional garantizará el pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, de los servidores pertenecientes a las entidades o dependencias de que trata el numeral 2 del presente artículo, que se encuentren en los siguientes casos: a) No afiliados a ninguna entidad de previsión y seguridad social, cuya reserva para cesantías o pensiones de jubilación no se haya constituido total o parcialmente, excepto cuando las reservas constituidas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley se destinen a fin distinto al pago de cesantías y pensiones. b) Afiliados a entidades de previsión y seguridad social pero cuyos aportes no hayan sido cancelados o hayan sido cancelados parcialmente, excepto cuando la interrupción de los pagos respectivos se haya producido con posterioridad a la vigencia de esta Ley, o cuando las reservas se hayan destinado a otro fin. c) Afiliados o pensionados de las entidades de previsión y seguridad social cuyas pensiones sean compartidas con las instituciones de salud, correspondiendo al Fondo el pago de la diferencia que se encuentre a cargo de la entidad de salud cuya reserva para cesantías o pensiones de jubilación no se haya constituido total o parcialmente, excepto cuando las reservas constituidas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley se destinen a fin distinto al pago de cesantías y pensiones. 2.- Son beneficiarios del Fondo y tienen derecho a exigir el pago de la deuda de sus pasivos prestacionales, los servidores mencionados en el numeral 1 del presente artículo que pertenezcan a las siguientes entidades o dependencias del sector salud: a) A las instituciones o dependencias de salud que pertenezcan al subsector oficial del sector salud; b) A entidades del subsector privado del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública. c) A las entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública. 3.- La responsabilidad financiera para el pago del pasivo prestacional de los servidores de las entidades o dependencias identificadas en el numeral 2, reconocidas en los términos de la presente Ley, se establecerá mediante un reglamento expedido por el Gobierno Nacional que defina la forma en que deberán concurrir la Nación y las entidades territoriales, para cuyo efecto se tendrá en 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 31 cuenta la proporción en que han concurrido los diversos niveles administrativos a la financiación de las entidades y dependencias del sector salud de que trata el presente artículo, la condición financiera de los distintos niveles territoriales y la naturaleza jurídica de las entidades. 4.- El Fondo se financiará con los siguientes recursos: a. Un 20% de las utilidades de Ecosalud; b. Un porcentaje de los rendimientos, que fije el Gobierno Nacional, proveniente de las inversiones de los ingresos obtenidos en la venta de activos de las empresas y entidades estatales; c. Las partidas del presupuesto general de la Nación que se le asignen.
PARÁGRAFO 1. - La metodología para definir el valor de los pasivos prestacionales y los términos de la concurrencia financiera para su pago será establecida mediante reglamento por el Gobierno Nacional. Ese reglamento además caracterizará la deuda del pasivo prestacional, la forma de manejo del Fondo, al igual que su organización, dirección u demás reglas de funcionamiento, en un período no mayor a los seis meses siguientes de expedida la presente Ley.
PARÁGRAFO 2. - El Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales Distritales y Municipales podrán emitir bonos de reconocimiento u otros títulos de deuda pública para pagar el pasivo prestacional según reglamento que para el efecto se expida. Los pagos del pasivo prestacional por cesantías y pensiones podrán ser hechos a los fondos privados de cesantías y pensiones, a las cajas de previsión, al Instituto de Seguros Sociales o a los fondos territoriales que para el efecto se creen, y en todos los casos se entenderá que en la fecha de los pagos del pasivo prestacional causado se interrumpe cualquier retroactividad con cargo a la Nación, a las entidades territoriales o a la entidad de prestación de servicios de salud que corresponda.
La Ley 100 de 1993, reiteró las funciones del Fondo creado por la Ley 60, así: ARTICULO. 242.-Fondo prestacional del sector salud. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993.
(…) Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
(…). En virtud de estas normas fue que se suscribió el contrato de concurrencia nro. 000083 de 2001 entre el Ministerio de Salud - Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el Hospital Rafael Henao Toro, para 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 32 el pago de la deuda prestacional correspondiente a los funcionarios y exfuncionarios de los hospitales del departamento, entre los cuales se encontraba el Hospital Santa Ana de Palestina, reconocidos como beneficiarios de este fondo.
Al revisar su clausulado, se advierte que en él se apropiaron dineros para cancelar la deuda frente al personal que tenía la calidad de activo, jubilado o retirado, es decir, de quienes se encontraban laborando para ese momento, de aquellos que ya habían adquirido el estatus pensional, y que tenían la calidad de retirados, esto es, que en algún momento trabajaron en el Hospital Santa Ana de Palestina, lo cual se desprende de lo relacionado en el acápite de lo probado.
Posteriormente, la Ley 715 de 20013, señaló: Artículo 61. Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud. Suprímase el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993. En adelante, con el fin de atender la responsabilidad financiera a cargo de la Nación para el pago de las cesantías y pensiones de las personas beneficiarias de dicho Fondo y de acuerdo con los convenios de concurrencia correspondientes, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se hará cargo del giro de los recursos, así: (…) Artículo 62.
Convenios de Concurrencia. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá establecer, en concertación con el ente territorial, las condiciones para celebrar los convenios de concurrencia y el desarrollo de los mismos y de los que se encuentren en ejecución, para lo cual podrá verificar el contenido de los convenios suscritos y ordenará el ajuste a las normas sobre el particular.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia. Parágrafo. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. 3 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 33 Artículo 63.
Administración. Los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud serán trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera que con cargo a dichos recursos, se efectúen los pagos correspondientes. Así mismo, los demás recursos que por ley se encontraban destinados al Fondo, serán entregados al Ministerio de Hacienda para financiar el pago de los pasivos prestacionales de los servidores del sector salud.
A través del Decreto 306 de 2004, “Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001”; se dispuso: Artículo 1°. Objeto. El presente decreto tiene por objeto reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar.
Artículo 2°. Pasivo prestacional. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: a) Cesantías. Las cesantías pendientes de pago, una vez liquidadas y reconocidas, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993; b) Pensiones. Las pensiones de jubilación o vejez, invalidez y sustituciones pensionales que las entidades beneficiarias tenían a su cargo, siempre y cuando correspondan a derechos adquiridos, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993; c) Reserva pensional de activos.
Las reservas requeridas para el pago de las obligaciones pensionales de trabajadores privados y servidores públicos reconocidos como beneficiarios, la cual estará representada en bonos o títulos pensionales; d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha.
Parágrafo. Igualmente se incluyen dentro del pasivo prestacional las obligaciones pensionales convencionales vigentes a 31 de diciembre de 1993, válidamente pactadas por la respectiva institución de acuerdo con la modalidad de vinculación del funcionario o servidor, así como las obligaciones correspondientes a la pensión compartida con el ISS, cuando a ello hubiere lugar.
Para determinar las obligaciones correspondientes al pasivo prestacional, se considerarán los requisitos consagrados en las disposiciones legales y convencionales vigentes en el momento de causarse el derecho sobre cesantías y pensiones de jubilación, de 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 34 acuerdo con la modalidad de vinculación del funcionario o servidor público.
Artículo 3°. Reconocimiento del pasivo prestacional. El pasivo prestacional que a la entrada en vigencia del presente decreto aún no hubiere sido reconocido por el entonces Ministerio de Salud en calidad de administrador del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, será reconocido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante acto administrativo.
Para continuar con la ejecución de los contratos de concurrencia que fueron suscritos por el Ministerio de Salud antes de entrar en vigencia la Ley 715 de 2001 y para la suscripción de los nuevos contratos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá: a) Revisar los cálculos actuariales de cada institución hospitalaria teniendo en cuenta únicamente el pasivo legal calculado a 31 de diciembre de 1993; b) Revisar y modificar las certificaciones de beneficiarios expedidas por el entonces Ministerio de Salud verificando que los reconocimientos prestacionales estén ajustados a las normas legales y convencionales que regían a la fecha del cálculo del pasivo para cada una de estas instituciones; c) Expedir o modificar los actos administrativos de reconocimiento del monto del pasivo, de beneficiarios y de porcentajes de concurrencia; d) Establecer o modificar en concertación con los entes territoriales y las instituciones hospitalarias concurrentes, [Expresión anulada Consejo Estado] los plazos y los mecanismos para el pago de las obligaciones; e) Celebrar los contratos que se encuentran pendientes o suscribir los modificatorios de los que se encuentran en ejecución, de acuerdo con las revisiones efectuadas.
En los convenios o sus modificatorios deberán incluirse los mecanismos de actualización de los montos de la concurrencia a la fecha de pago de las mismas. Parágrafo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá reconocer, suscribir contratos y pagar el pasivo prestacional de cesantías y pensiones en actos separados. Igualmente, el Ministerio podrá hacer contratos donde se incluyan parcialmente beneficiarios ya reconocidos.
(…) Artículo 8°. Beneficiarios. Se consideran beneficiarios del Pasivo Prestacional del Sector Salud aquellos servidores públicos y trabajadores privados que fueron certificados como tales por el Ministerio de Salud de conformidad a la normatividad entonces vigente, sin perjuicio de las modificaciones a que haya lugar con ocasión de la revisión que efectúe el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Serán considerados como beneficiarios los trabajadores del sector salud que a diciembre de 1993 pertenecían a una de las siguientes entidades o dependencias y tenían acreencias prestacionales 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 35 legales a las que se refiere el artículo 2° del presente decreto, vigentes con las mismas: a) Instituciones o dependencias de salud del subsector oficial del sector salud; b) Entidades del subsector privado del sector salud, cuando hayan estado sostenidas o administradas por el Estado, o cuyos bienes se hayan destinado a una entidad pública en un evento de liquidación; c) Entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública.
Artículo 9°. Reconocimiento de nuevos beneficiarios. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sólo podrá reconocer como nuevos beneficiarios a quienes reúnan los requisitos legalmente establecidos, siempre y cuando se encuentren en alguna de las siguientes situaciones: a) Que una vez asumidas las funciones por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se establezca que el entonces Ministerio de Salud a cuyo cargo se encontraba el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, no les había efectuado el reconocimiento como beneficiarios siempre y cuando la reclamación haya sido presentada dentro del término previsto en su momento por el Decreto 530 de 1994; b) Que la institución a la cual pertenecen haya interpuesto recurso de reposición contra la resolución de reconocimiento de beneficiarios en los términos del Código Contencioso Administrativo y este se encuentre pendiente de resolver, siempre y cuando el Ministerio resuelva favorablemente la decisión al recurrente; c) Que hayan obtenido u obtengan por vía judicial la declaración de sus derechos en materia de cesantías y pensiones.
Parágrafo. Si realizada la revisión por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se establece que algunos beneficiarios reconocidos como tales por el Ministerio de Salud fueron pensionados sin reunir los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones colectivas, el pago del pasivo causado en relación con dichos beneficiarios quedará a cargo de la respectiva entidad empleadora, sin perjuicio de la posibilidad de las instituciones de proceder de conformidad con lo establecido en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003.
Artículo 10. Obligaciones de las instituciones de salud. Las instituciones de salud continuarán con la responsabilidad de presupuestar y pagar directamente las cesantías y pensiones de sus trabajadores, en los términos del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, hasta cuando se suscriba el convenio de concurrencia que establecerá el mecanismo para la financiación del pasivo prestacional causado hasta el 31 de diciembre de 1993, sin perjuicio de que se deba continuar presupuestando y pagando lo causado a partir de dicha fecha con cargo en su integridad a la entidad empleadora. [Expresión anulada Consejo Estado] 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 36 El Consejo de Estado en sentencia del 21 de octubre de 20104, declaró la nulidad de la expresión “y las instituciones hospitalarias concurrentes” contenida en el literal d), artículo 3°, incisos 3° y 4° del numeral 1° del artículo 7° y en los artículos 10 y 11 del referido decreto, por cuanto el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales; al respecto la sentencia expuso: Es decir, es clara la norma al señalar, que a pesar de que la seguridad social, comprendida en ellas las pensiones, sean compartidas con las instituciones de salud, ésta no radicó en ningún momento la carga prestacional en dichas entidades, pues la misma Ley determinó que correspondía al Fondo, el pago de la diferencia que se encuentre a cargo de las entidades de salud, teniendo éste la responsabilidad (Nación Entidades Territoriales) y en ningún momento las instituciones de salud, pues la misma Ley las excluye de dicha responsabilidad.
(Se resalta) Teniendo en cuenta lo planteado en la sentencia referida, se expidió la Ley 1438 de 20115, que en lo pertinente dispuso: Artículo 78. Pasivo prestacional de las Empresas Sociales del Estado e instituciones del sector salud. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 4 Consejo de Estado- Sección Segunda-.
Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242- 2005). 5 Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 37 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional.
(Se resalta) Posteriormente, el Decreto 700 de 2013, por el cual se reglamentan -nuevamente- los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 señaló: Artículo 1°. Financiación del pasivo prestacional del sector salud. La financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993 por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieren sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales.
Artículo 2°. Determinación de las concurrencias. Para determinar la responsabilidad que asumirán la Nación y las entidades territoriales para el pago de la concurrencia frente al pasivo prestacional de las instituciones de salud beneficiarias, se procederá así: a) La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, asumirá el pago de la concurrencia, en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1° de enero de 1994. b) Los Departamentos, los Municipios y los Distritos en donde esté localizada la institución de salud, deberán concurrir en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1° de enero de 1994. c) El porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, será asumido por la Nación y las entidades territoriales, a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia”.
El Decreto 586 de 20176, estableció el “Procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, del personal certificado corv10 retirado de las instituciones de salud beneficiarias del fondo del pasivo prestacional del sector salud”, en las consideraciones para su expedición se tuvieron las siguientes: Que acorde con lo anterior, el procedimiento que se desarrolla a través del presente Decreto, para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo, incluye a los hospitales como instituciones de salud que deben suministrar a la 6 Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 38 Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la información que se requiere para i) el respectivo cálculo y ii) el reconocimiento y pago de las reservas asociadas al pasivo pensional.
Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo con la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectué el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, que establece: “…Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993 (hoy artículo 61 de la Ley 715 de 2001).
Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme con lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto. Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, impartir instrucciones para la ejecución de los recursos y la revisión para que los recursos se ejecuten conforme con las instrucciones impartidas que deben ser acordes con lo previsto en las normas de carácter legal, el presente decreto, y demás disposiciones de carácter reglamentario vigentes y aplicables.
Que debido a que el procedimiento para el pago del pasivo pensional del sector salud generado por el personal certificado como retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993 es insuficiente, es necesario incluir un Capítulo en el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda. Así, entre otros aspectos, dicho decreto señaló:
ARTÍCULO 2. 12.4.4.2. PROCEDIMIENTO PARA EL CÁLCULO Y PAGO DEL PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR SALUD GENERADO POR EL PERSONAL RETIRADO A TREINTA Y UNO (31) DE DICIEMBRE DE 1993. Para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 39 Público, y de las entidades territoriales, en el financiamiento del pasivo prestacional causado al treinta y uno (31) de diciembre de 1993, de las Instituciones Hospitalarias por su personal retirado certificado como beneficiario conforme con lo dispuesto en el artículo 2.12.4.2.7. del presente Decreto y para el pago, a continuación se establece el siguiente procedimiento: 1.
Dentro de los tres (3) meses siguientes a la expedición del presente Decreto, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, diseñará el formato que las instituciones hospitalarias deberán diligenciar para la entrega de la información que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones. 2.
Una vez diseñado el formato para la entrega de la información de que trata el presente Capítulo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo enviará a las instituciones hospitalarias que lo soliciten ante esa dependencia, para su diligenciamiento, anexo de soportes, y posterior envío. 3.
Recibido el formato en las instituciones hospitalarias que lo soliciten previamente, éstas procederán a diligenciarlo y anexar los soportes que acrediten: i) los cobros de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales, por las personas que las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago por estos conceptos; ii) los pagos efectuados por las entidades territoriales o las instituciones hospitalarias a las entidades públicas o privadas reconocedoras de pensiones, y iii) el reconocimiento de las respectivas pensiones expedido por el competente. 4.
Dentro de los seis (6) meses siguientes al recibo del formato en las instituciones hospitalarias, éste deberá ser enviado una vez diligenciado, a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, junto con los soportes a que alude el numeral 3 del presente artículo. 5. Una vez recibida la información de manera oportuna en la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es decir dentro de los seis (6) meses siguientes al recibo del formato por parte de las instituciones hospitalarias, se procederá a su revisión y validación, o devolución según el caso. 6.
Luego de revisar la información remitida por las instituciones hospitalarias, validar los soportes, y establecer que son pertinentes los valores cobrados por concepto de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales, así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 40 la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de las entidades territoriales, en el financiamiento del pasivo prestacional causado al treinta y uno (31) de diciembre de 1993, de las instituciones hospitalarias por su personal retirado certificado como beneficiario conforme con lo dispuesto en el artículo 2.12.4.2.7. del presente Decreto, y para determinar los porcentajes de concurrencia. El valor a pagar por concepto de la reserva de retirados al treinta y uno (31) de diciembre de 1993, corresponde al valor de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales, cobradas a la institución hospitalaria, de las personas que fueron certificadas como beneficiarias por el Extinto Fondo Territorial del Pasivo Prestacional del Sector Salud dentro del formulario 18, que contiene el reporte detallado del personal retirado a cargo de la institución hospitalaria.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo agotamiento del trámite establecido en el presente Capítulo, reconocerá los valores cobrados conforme con el tiempo y monto contenidos en el cálculo actuarial. 7. Contra el acto administrativo que se profiera para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y de las entidades territoriales, en el financiamiento del pasivo prestacional causado al treinta y uno (31) de diciembre de 1993, de las instituciones hospitalarias por su personal retirado certificado como beneficiario conforme con lo dispuesto en el artículo 2,12.4.27. del presente Decreto y determinar los porcentajes de concurrencia, procederá el recurso de reposición en los términos del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011.
ARTÍCULO 2. 12.4.4.3. ENVÍO ANUAL DE LA INFORMACIÓN. con posterioridad al envío de la información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro del término previsto en el artículo 2.12.4.4.2. del presente Decreto, los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, o los funcionarios que se deleguen para tal fin, deberán seguir entregando a más tardar el treinta y uno (31) de marzo de cada año la respectiva información.
ARTÍCULO 2. 12.4.4.4. CONTRATOS DE CONCURRENCIA. Una vez efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo conforme con lo establecido en el artículo 2.12.4.4.2. del presente Decreto, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, procederá a la suscripción de los contratos de concurrencia de acuerdo con lo previsto en los artículos 2.12.4.2.9., 2.12.4.2.11. y 2.12.4.2.12. del presente Decreto.
En la medida en que se realicen nuevos cobros a la institución hospitalaria, se procederá a celebrar un nuevo contrato de concurrencia o una adición al contrato inicial, previo agotamiento del procedimiento previsto en el artículo 2.12.4.4.2. del presente Decreto. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 41 PARÁGRAFO 1°.
Los pagos efectuados por concepto de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales, por las instituciones hospitalarias o las entidades territoriales, se reembolsarán hasta el valor que resulte de la revisión de los tiempos contenidos en el cálculo actuarial con base en la información y los soportes remitidos a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el corte de cuentas que se realice, valor que quedará contenido dentro del contrato de concurrencia o sus adiciones.
PARÁGRAFO 2 °: En aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso quinto 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993.7 ARTÍCULO 2.12.4.4.5. ANTICIPO A LA CONCURRENCIA. En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6. del presente Decreto y demás normas reglamentarias vigentes.
Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. (Se resalta) El Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil en decisión del 23 de octubre de 2024 – radicación 11001-03-06-000-2024-00566-00, dirimió un conflicto negativo de competencias entre el Hospital Departamental San Rafael de Zarzal ESE (Valle del Cauca), departamento del Valle del Cauca y Ministerio de Hacienda y Crédito Público) explicando: Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia8, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). 7 El inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 señala: “Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993”. 8 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 42 b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 43 Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015).
(…) 5.6. Análisis del caso concreto 9 (…) Obra en el expediente, la certificación de CETIL 202206891900441000830003 del 21 de julio de 2022, en la cual se reporta que la señora Nasly Sánchez Montoya laboró en el extinto Hospital Departamental San Rafael de Zarzal entre el 2 de octubre 1991 al 3 octubre de 1992, en donde consta que no se hicieron aportes de la cuota parte del bono pensional que reclama Porvenir S.A. y se señala como responsable por dicho periodo al departamento del Valle del Cauca.
Tal como se evidencia, el periodo certificado fue anterior a la existencia de la E.S.E. como persona jurídica, por lo que, para determinar su naturaleza jurídica, antes del 30 de diciembre de 1996, debe tenerse en cuenta que el Decreto 056 de 1975, mediante el cual se creó el Sistema Nacional de Salud, dispuso en el artículo 748, que la dirección del sistema, a nivel seccional, quedaría a cargo de los Servicios Seccionales de Salud que funcionaran en los departamentos.
En ese sentido, en el presente caso, el Hospital Departamental San Rafael de Zarzal, antes del 30 de diciembre de 1996, hacía parte del Servicio Seccional de Salud del Valle del Cauca que era administrado y dirigido por el departamento del Valle del Cauca, por tal razón, mal podría afirmarse que la E.S.E. tiene a cargo las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Es por ello que, cuando la Ley 100 señala que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas, la única posibilidad es entender que es la Gobernación la que prestaba los servicios de salud directamente. En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los 9 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E hospitales cumplan con la obligación allí exigida. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 44 que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las empresas sociales del Estado y las instituciones del sector salud, prevé lo siguiente: (…) Esta norma es clara en indicar que, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las E.S.E., pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
En la sentencia de primera instancia se determinó que, como la señora Escobar Patiño no había quedado incluida como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional, y como conforme al certificado de información laboral nro. 1 la entidad empleadora Hospital Santa Ana no le había descontado para seguridad social y no había realizado aportes a ningún fondo, la responsable de la cuota parte sin duda era la ESE Hospital Santa Ana de Palestina, esto es, el municipio de Palestina, en razón a que mediante Decreto nro. 0053 del 20 de junio de 2013 se suprimió la ESE Hospital Santa Ana, y se ordenó que los pasivos a cargo de la entidad hospitalaria pasaran a la entidad territorial.
Y dado que tampoco la enlistó como retirada entre el 1° de marzo de 1990 al 31 de mayo de 1991, se entendía que no era beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, para el pago del pasivo prestacional, por lo tanto, el municipio de Palestina estaba obligado a pagar la cuota parte pensional reclamada hasta tanto no realizara el corte de cuentas y celebrara el contrato de concurrencia con la Nación y la entidad territorial, esto, en virtud del artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Frente a la decisión que se tomó en la sentencia de primera instancia, debe advertirse que el tiempo que se le asignó al municipio de Palestina, conforme a lo probado en el proceso, que va del 1° de marzo de 1990 al 31 de mayo de 1991, fue laborado por la señora Escobar Patiño en el Hospital Santa Ana de Palestina. En este sentido, debe advertirse que esta Sala se ha apartado de la postura relativa a que las ESE asuman el pago de la cuota parte pensional, como lo indicó la juez, al concluir que las normas y jurisprudencias transcritas determinan que las entidades territoriales y la 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 45 Nación son las responsables de financiar el pasivo pensional del sector salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, ya que no puede ser responsabilidad de las ESE “pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993” (parágrafo artículo 78 de la Ley 1438 de 2011).
En este caso, el Hospital Santa Ana de Palestina se transformó en ESE en el año 1996, y en tal sentido no podría estar obligada al pago por concepto de cuotas partes pensionales, pues para la citada época no contaba con capacidad legal para adquirir derechos y contraer obligaciones; aunado a que antes los hospitales hacían parte del Servicio de Salud de Caldas, que era una dependencia del departamento de Caldas.
De esta manera lo explicó el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil en providencia del 23 de octubre de 2024, radicado 11001-03-06-000-2024-00581-00 frente a otro hospital del departamento: Según se desprende de la información contenida en la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Caldas, de fecha 11 de junio de 199910, la Sala evidencia que el Hospital San Vicente de Paul de Aranzazu (Caldas) es una institución pública de orden municipal que tuvo su origen por donación del predio hecha por el municipio a la Fundación San Vicente de Paul, por escritura núm. 077 del 22 de marzo de 1932.
Se le reconoció personería jurídica con la Resolución núm. 1638 de 1972 emanada del Ministerio de Gobierno. Luego, mediante la Resolución núm. 084 del 20 de octubre de 1983, se dio sus propios estatutos, y mediante Ordenanza Departamental núm. 596 del 21 de julio de 2008 se transforma en empresa social del Estado. Como puede observarse, el Hospital San Vicente de Paul de Aranzazu (Caldas) era una institución pública y sólo hasta el año 2008 (julio 21) se transformó en empresa social del Estado.
En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema11. 10 Expediente digital, archivo 0022, SAMAI. 11 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 46 En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio de salud de Caldas, creado mediante la suscripción del contrato de fecha 25 de febrero de 1975 entre el departamento de Caldas y el Ministerio de Salud Pública, como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (cláusulas primera y segunda).12 En dicho contrato se indicó que el servicio de salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción» (cláusula tercera).
Es por ello que, el Hospital San Vicente de Paul de Aranzazu (Caldas), con la reorganización del Sistema Nacional de Salud, pasó a depender administrativamente del servicio de salud de Caldas, el que, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas, y el personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos.
Por lo tanto, la Sala entiende que es dicho ente territorial el que fungía, para la época en que se reclama el bono pensional (del 3 de noviembre de 1987 al 3 de marzo de 1988), como empleador de la citada señora, y, por ende, tenía el deber de hacer los aportes correspondientes por concepto de pensión de sus empleados al fondo territorial y hasta tanto los mismos fueran afiliados al Sistema General de Pensiones.
Aunado a lo anterior, el departamento de Caldas, a través de la Junta Directiva del antiguo servicio de salud de Caldas, había creado el Fondo de Prestaciones Sociales del servicio de salud de Caldas, mediante el Acuerdo 149 del 17 de agosto de 1978, como el encargado de cubrir las prestaciones legales consagradas en la ley (artículo 1º).
Quienes tenían derecho a las prestaciones sociales eran las personas que venían afiliadas a la Caja Nacional de Previsión, y quienes habían laborado en el sector salud en campañas y programas nacionales y que, posteriormente, se hubieren vinculado al servicio de salud o entidades adscritas (artículo 2º). En consecuencia, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala] 12 Debe señalarse que el Servicio de Salud de Caldas posteriormente se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas (Ordenanza n.o 02 del 19 de octubre de 1990), cuya naturaleza jurídica era la de unidad administrativa especial adscrita al Despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, era un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Luego, se transformó, mediante Ordenanza n.o 446 de 20022, en establecimiento público denominado Dirección Territorial de Salud de Caldas. Es decir, solo desde 1990 (octubre 19) adquirió personería jurídica. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 47 corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que es el departamento de Caldas, a través de su dependencia, es decir, el servicio de salud de Caldas, el que estaba prestando, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud directamente y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
Además, debe indicarse que verificada la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Caldas, de fecha 11 de junio de 1999, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud, se pudo observar que la señora Quintero Rincón no se encontró reconocida como beneficiaria de dicho fondo.
Conforme lo anterior, la interpretación que debe dársele al artículo 242 de la Ley 100 de 1993 no es que las ESE o los municipios serán los competentes para asumir dicha cuota parte, sino que cuando se refiere a las entidades de salud lo factible es entender que es el departamento, al ser quien para esos años prestaba el servicio de salud directamente, y por esto quien debe asumir el pago de esa cuota parte.
Lo anterior, además se concatena con que las normas determinan que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
Además, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público puedan celebrar nuevos contratos de concurrencia o adicionar los iniciales, “en la medida en que se realicen nuevos cobros a la institución hospitalaria” (Artículo 2.12.4.4.4.). Además, dispuso que, en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas (parágrafo 2 artículo ibidem).
Como se referenció, en este caso está acreditado que la señora Blanca Escobar Patiño laboró al servicio del Hospital Santa Ana entre el 1° de marzo de 1990 al 31 de mayo de 1991, y que no quedó incluida dentro del grupo de funcionarios beneficiarios del Fondo 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 48 del Pasivo Prestacional constituido a 31 de diciembre de 1993, según el “Certificado de calidad de beneficiarios” del 11 de junio de 1999.
Por lo tanto, como quiera que la señora Escobar Patiño no fue incluida en el grupo de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional constituido a 31 de diciembre de 1993, no es procedente imponer al municipio de Palestina, ni al Hospital Santa Ana, ni a la ESE Hospital Santa Ana, la obligación de pago de la cuota parte de la pensión de vejez reconocida en los actos administrativos demandados.
Sin embargo, como se advirtió, el municipio de Palestina no apeló la sentencia, por lo que se deberá mantener la orden relativa a que debe asumir, por lo menos de manera provisional, el pago de la cuota parte pensional, hasta tanto adelante el procedimiento establecido en el Decreto 1068 de 2015, adicionado por el artículo 1º del Decreto 586 de 2017.
En cuanto a la responsabilidad de la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales, se itera que el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que hace expresa referencia al pasivo prestacional de las ESE y las instituciones del sector salud, señaló que “(…) el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
(…)”. Por lo tanto, es claro que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, debiendo suscribir un contrato de concurrencia o adicionar los existentes. Además, con fundamento en los artículos 2.12.4.4.2 y 2.12.4.4.4 del Decreto 586 de 201713, que señalan que: “En la medida en que se realicen nuevos cobros a la institución hospitalaria, se procederá a celebrar un nuevo contrato de concurrencia o una adición al contrato inicial, previo agotamiento del procedimiento previsto en el artículo 2.12.4.4.2. del presente Decreto”; se infiere que, es posible realizar nuevos reportes de información y celebrar un 13 Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 49 nuevo contrato de concurrencia o una adición al contrato inicial para la inclusión de personas retiradas a 31 de diciembre de 1993, por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de “pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales”.
Por lo anterior, la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales deberá ser confirmada. Conclusiones de segunda instancia Se considera que ni el Hospital Santa Ana, ni la ESE Hospital Santa Ana, ni el municipio de Palestina, serían las llamadas a concurrir al pago de la pensión de la señora Blanca Escobar Patiño, por cuanto si bien el Hospital Santa Ana fue incluido como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud dentro del convenio de concurrencia 083 de 2001, la señora Escobar Patiño no fue incluida en el grupo de funcionarios y exfuncionarios beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional constituido a 31 de diciembre de 1993.
En relación con la responsabilidad de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Caldas, aunque para esta Sala estas entidades serían las que deben concurrir al pago de la cuota parte de la pensión de la señora Escobar Patiño por el tiempo laborado en el Hospital Santa Ana de Palestina entre el 1° de marzo de 1990 al 31 de mayo de 1991, se mantendrá la orden atinente a que con carácter provisional la cuota parte esté a cargo del municipio de Palestina hasta tanto se defina la cuantía en que concurrirá la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento de Caldas en la financiación de la misma, luego de que se adelante el procedimiento solicitado por el ente territorial previsto en los artículos 2.12.4.4.2 y siguientes del Decreto 1068 de 2015, adicionado por el artículo primero del Decreto 586 de 2017, ya que el municipio de Palestina no apeló el fallo.
Costas En el presente asunto, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas, ya que, aunque se confirmará la sentencia de primera instancia, no hubo actuación de las partes ante esta Corporación. 17001-33-39-006-2021-00239-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 034 Segunda instancia 50 En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el 26 de julio de 2023, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por EL MUNICIPIO DE PALESTINA contra LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, LA NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Y EL DEPARTAMENTO DE CALDAS, conforme lo expuesto en la parte motiva.
En consecuencia:
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia, por lo brevemente expuesto.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 06 de marzo de 2025, conforme acta nro. 019 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.