República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío Armenia (Q) cinco (05) de mayo del dos mil veinticinco (2025) Magistrado: Alejandro Londoño Jaramillo Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 005-2025-A0274 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO Procede el despacho a revisar en grado de consulta la providencia proferida el 29 de abril de 20251 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, por medio de la cual se sancionó al Doctor Carlos Gildardo Cortes Acuña en calidad de Director de Prestaciones Económicas del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG- Fiduprevisora S.A, con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente y un (1) día de arresto, al incurrir en desacato de la sentencia de tutela proferida por dicho despacho el 18 de marzo de 2025.
ANTECEDENTES El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante fallo de tutela proferido el 18 de marzo de 20252, resolvió lo siguiente: «(…)
PRIMERO. - AMPARAR los derechos fundamentales a la vida digna, seguridad social y salud de la señora Victoria Eugenia Navarro Angulo.
SEGUNDO. - ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG” para que de manera inmediata comience a pagarle a la señora Victoria Navarro el subsidio de incapacidad al que tiene derecho, de las incapacidades generadas con posterioridad al día 180 y hasta que se expida el acto administrativo que reconozca la pensión de invalidez de la accionante. 1 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00023. Auto impone sanción 2Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00010. Sentencia tutela primera instancia Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 2 TERCERO. - ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG” para que, en el término de 15 días hábiles, realice todos los trámites administrativos a que haya lugar para el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la que tiene derecho la señora Victoria Eugenia Navarro Angulo.
CUARTO. - Prevenir a la accionada para que en lo sucesivo se abstengan de incurrir en acciones, omisiones y/o dilaciones en la prestación del servicio como las que originaron esta acción, so pena de incurrir en desacato.». A través de incidente de desacato presentado el 04 de abril de 20253, la accionante indicó que ha transcurrido el lapso ordenado en la sentencia las entidades continúan haciendo caso omiso en dar cumplimiento a la misma e informarle sobre dicho trámite, así como tampoco, se le ha notificado el acto administrativo que resuelve dicha prestación económica.
Mediante auto del 04 de abril de 20254 el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, requirió al representante legal y/o a quien se le hayan delegado el cumplimiento de las decisiones de tutela de la Secretaría de Educación de Armenia, Quindío y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio «FOMAG», confiriéndole el término de dos (2) días para que se pronunciara sobre la solicitud de desacato y acreditara el cumplimiento de las órdenes impartidas5.
Conforme a lo anterior, la Secretaria de Educación Municipal de Armenia, allegó pronunciamiento el 10 de abril de 20256, precisando lo siguiente: «…(…) Como se evidencia la orden impartida para la Secretaria de Educación Municipal de Armenia se encuentra condicionada al trámite de aprobación o desaprobación del proyecto de acto administrativo que emita Fiduprevisora S.A. como entidad encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), en ese orden de ideas, se pone en conocimiento del Juez de Tutela que la prestación económica en proceso de estudio ESTADO- VALIDACIÓN FOMAG fue devuelta a la Secretaría de Educación a través del aplicativo Humano en Línea, el día cuatro (4) de abril del año en curso, para que la Entidad Territorial realice algunos ajusten en la historia laboral de la docente, tal y como se observa en el pantallazo de Humano el Línea que para el efecto adjunto, debiendo informar que ARM2025ER006934 ARM2025EE006121 la funcionara encargada de las novedades de nómina de la Secretaria de Educación se encuentra en el momento haciendo los ajustes requeridos para continuar con el trámite de la prestación, situación que será informada al despacho una vez se hagan las novedades requeridas por el Fomag, y quede en ESTADO- VALIDACIÓN FOMAG o estudio de la entidad fiduciaria para la aprobación del proyecto de acto administrativo, una vez se realice dicho trámite, y regrese a la Secretaría de Educación con ESTADO-APROBADA se procederá a la expedición y notificación del acto administrativo, y posterior remisión para inclusión en nómina de pensionados. 3 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00014. SOG-Solicitud incidente desacato 4 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00015. Auto requiere 5 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00016. Envió de Notificación 6 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00017. RECIBE MEMORIALES ONLINE Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 3 Por otro lado, se hace necesario insistir, como ya se había manifestado en la respuesta a la acción de tutela que las Secretarias de Educación no tienen competencia para expedir actos administrativos sin la aprobación de Fiduprevisora como entidad encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, so pena de incurrir en responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales.
(…)» Posteriormente, a través de proveído del 11 de abril de 20257 se requirió por segunda vez, a los vinculados confiriendo el término de 2 días para acreditar el cumplimiento del fallo proferido. Así las cosas, mediante proveído del 23 de abril de 20258y notificado en la misma fecha9, el Juzgado de instancia, decidió dar apertura del incidente de desacato.
Conforme a lo anterior, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia profirió auto el 29 de abril de 2025, Porfirio sanción en contra de los servidores vinculados. Tal actuación fue notificada a las partes a través de correo electrónico10, señalando dentro de sus argumentos lo siguiente: «(…) debe considerarse que, si bien en el trámite del incidente de desacato, para imponer las sanciones de multa y arresto debe analizarse la responsabilidad eminentemente subjetiva11 del responsable del cumplimiento, lo cierto es que, en el asunto examinado, se tiene parcialmente probada la misma pues, se tiene plenamente identificado el responsable – el Dr. Carlos Gildardo Cortes Acuña en calidad de Director de Prestaciones Económicas del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG- FIDUPREVISORA-, el alcance de las órdenes dadas al FOMAG para que de manera inmediata comience a pagarle a la señora Victoria Navarro el subsidio de incapacidad al que tiene derecho, de las incapacidades generadas con posterioridad al día 180 y hasta que se expida el acto administrativo que reconozca la pensión de invalidez de la accionante, así mismo, para que en el término de 15 días hábiles, realice todos los trámites administrativos a que haya lugar para el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la que tiene derecho la señora Victoria Eugenia Navarro Angulo-, el término concedido, el incumplimiento total de lo ordenado y, la ausencia de circunstancia o justificación paras evadirse del mismo, evidencia el incumplimiento del fallo de tutela.
En ese orden de ideas, para la Suscrita no existe duda alguna respecto de la responsabilidad de la incidentada, quien pese a los requerimientos del despacho para que cumpliera el fallo y la posterior apertura del trámite incidental del pasado 23 de abril de 2025, se ha evadido de realizar acciones concretas en aras de pagarle el subsidio de incapacidades a la accionante y de realizar los trámites 7 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00018. Auto requiere 8 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00021. SOG-Dar apertura al incidente de desacato 9 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00022. Envió de Notificación. notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co, ccortes@fiduprevisora.com.co, kchavez@procuraduria.gov.co, notificacionesjudiciales@armenia.gov.co, educacion@armenia.gov.co, alcalde@armenia.gov.co, absvnavarro@gmail.com, 10Archivo digital Samai.Gestion en otras Corporaciones. índice 00024.
Envió de Notificación notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co, notjudicial@fiduprevisora.com.co, ccortes@fiduprevisora.com.co, kchavez@procuraduria.gov.co, notificacionesjudiciales@armenia.gov.co, educacion@armenia.gov.co, alcalde@armenia.gov.co, absvnavarro@gmail.com. Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 4 pertinentes para el reconocimiento de la pensión de invalidez a la que tiene derecho.
(…)» CONSIDERACIONES FINALES Competencia. El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, prescribe lo siguiente en relación con el trámite del incidente de desacato: «Artículo 52.- Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. (La consulta se hará en el efecto devolutivo)11»(Subrayado fuera del texto). De conformidad con lo señalado en la norma citada este despacho es competente para conocer de la consulta a la sanción por desacato impuesta por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia (Q), de quien es su superior funcional.
Normativa que reglamenta el cumplimiento del fallo en la acción de tutela. El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 prevé en relación con el cumplimiento del fallo de tutela lo siguiente: «Art. 27. —Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza».
Por otra parte, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, señala:, índice 68.11 La expresión en paréntesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-243 del 30 de mayo de 1996, M.P Vladimiro Naranjo Mesa. Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 5 «ART. 52. —Desacato.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. *(La consulta se hará en el efecto devolutivo)*» La Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de la norma en mención12, indicó que “el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela”, sin embargo, estableció que, aunque todo desacato implica un incumplimiento, éste –per se- no conlleva a un desacato, así estableció las diferencias entre uno y otro concepto: «( ) Si bien el desacato puede ser un instrumento para propiciar el cumplimiento de un fallo de tutela, no es posible asumir que sea el único o el más relevante.
Es evidente que “todo desacato implica incumplimiento pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato”13. Por ello, la doctrina pacífica y reiterada de este tribunal ha sido la de distinguir entre el desacato y el cumplimiento, siendo este último el instrumento más relevante y adecuado para hacer cumplir el fallo de tutela. Entre el desacato y el cumplimiento existen las siguientes diferencias14: (i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
(ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. (iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que, en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. (iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.
(:..) 4.3.4.5. Si se trata de hacer cumplir un fallo de tutela el instrumento principal es el del cumplimiento, que se funda en una situación objetiva y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva su decisión. El desacato es un instrumento accesorio para este propósito, que, si bien puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia. * La parte entre paréntesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia del 30 de mayo de 1996. 12 Sentencia C- 367-14.
Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Referencia: Expediente D- 9933. Actor: Jorge Armando Otálora Gómez. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. 13 Sentencia T-652 de 2010. 14 Cfr. Sentencias T-458 de 2003, T-053, T-939 y T-1113 de 2005, T-632 de 2006, T-897 de 2008, T-171 de 2009 y T-652 de 2010.
Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 6 4.3.4.6. Frente a un fallo de tutela el deber principal del juez es de hacerlo cumplir.
Y para ello, el instrumento más idóneo es el trámite de cumplimiento15, que puede ser solicitado, de manera simultánea o sucesiva, por el beneficiario del fallo. En materia de competencia para conocer del trámite de cumplimiento, la regla es que el competente es el juez de tutela de primera instancia16, aunque de manera excepcional la Corte Constitucional también puede conocer de este trámite, siempre que exista una justificación objetiva, razonable y suficiente para ello, como ocurre por ejemplo, cuando se está frente a alguno de los siguientes presupuestos: “(i) Que el juez de primera instancia no cuente con instrumentos, o que teniéndolos no adopte las medidas necesarias para hacer cumplir el fallo de revisión de la Corte Constitucional;
(ii) Cuando hay un incumplimiento manifiesto por alguna de las partes sobre la parte resolutiva de la sentencia y el juez de primera instancia no haya podido adoptar las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos fundamentales; (iii) Cuando el juez ejerce su competencia de velar por el cumplimiento, pero la inobediencia persiste;
(iv) Cuando la desobediencia provenga por parte de una alta corte; (v) Cuando la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo; (vi) Cuando se esté en presencia de un estado de cosas inconstitucionales y la Corte haya determinado realizar un seguimiento del cumplimiento de su propia decisión” 17. 4.3.4.7.
Al ser el trámite o solicitud de cumplimiento y el incidente de desacato medios idóneos y eficaces para hacer cumplir los fallos de tutela18, no procede la acción de tutela para recabar el cumplimiento de los mismos19. 4.3.4.8. El trámite de cumplimiento sigue el procedimiento previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que otorga amplios poderes al juez de tutela para hacer cumplir la sentencia, valga decir, para garantizar el cumplimiento material y objetivo de la orden de protección de los derechos amparados20.
Hay tres etapas posibles en el procedimiento para cumplir con el fallo de tutela: (i) una vez dictado, el fallo debe cumplirse sin demora por la persona a la que le corresponda; (ii) si esta persona no lo cumpliere dentro de las 48 horas siguientes, el juez se debe dirigir al superior de esta persona para que haga cumplir el fallo y abra un proceso disciplinario contra ella;
(iii) si no se cumpliere el fallo dentro de las 48 horas siguientes, el juez “ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiera procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”21. 4.3.4.9. De no cumplirse el fallo, entre otras consecuencias, la persona puede ser objeto del poder jurisdiccional disciplinario, que se concreta en el incidente de desacato.
Este incidente sigue un procedimiento de cuatro etapas, a saber: (i) comunicar a la persona incumplida la apertura del incidente del desacato, para que pueda dar cuenta de la razón por la cual no ha cumplido y presente sus argumentos de defensa; (ii) practicar las pruebas solicitadas que sean conducentes y pertinentes para la decisión;
(iii) notificar la providencia que resuelva el incidente; y (iv) en caso de haber lugar a ello, remitir el expediente en consulta al superior. Para imponer la sanción se debe demostrar la responsabilidad subjetiva del sancionado en el 15 Cfr. Auto 017 de 2013. 16 Cfr. Auto 136 A de 2002. 17 Cfr. Sentencias SU-1158 de 2003, T-652 de 2010 y T-343 de 2011, y Autos 149 A de 2003, 010, 045, 050 y 185 de 2004, 176, 177 y 184 2005, 201 de 2006, 256 de 2007, 243 y 271 de 2009, 094 de 2012 y 158 de 2013. 18 Cfr. Sentencia T-606 de 2011. 19 Supra II, 4.2.2. 20 Cfr. Sentencia T-123 de 2010. 21 Supra II, 4.3.3.1.5.
Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 7 incumplimiento del fallo, valga decir, que éste es atribuible, en virtud de un vínculo de causalidad, a su culpa o dolo22.
( )”23» De lo anterior, se desprende que efectivamente existen diferencias claras entre el cumplimento de la orden judicial y el trámite del incidente de desacato, éste último es un instrumento que hace parte del ejercicio del poder disciplinario del Juez, el cual al ser utilizado si bien puede persuadir el cumplimiento del fallo de tutela, no necesariamente lo garantiza, pues su objeto está encaminado a determinar una responsabilidad de tipo subjetivo, en la que se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) en el actuar de la persona encargada de su cumplimiento siempre garantizando su derecho al debido proceso, defensa y contradicción. En ese orden de ideas además del análisis de los elementos objetivo y subjetivo del incumplimiento, en el trámite incidental de desacato corresponde al Juez verificar, algunos aspectos que de manera pormenorizada fueron expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia T-1113 de 2005, de la siguiente manera: «Respecto a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato y en virtud de lo que hasta ahora ha sido señalado, debe reiterarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente.
Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)24. Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial.
Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos.
Al momento de evaluar si existió o no el desacato, el juez debe tener en cuenta circunstancias excepcionales de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales deben estar siempre avaladas por la buena fe de la persona obligada. En este sentido, conviene recordar que la Corte ya ha señalado que no se puede imponer una sanción por desacato: (i) cuando la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso-;
(ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo25. 10. En todo caso el trámite del incidente de desacato debe adelantarse respetando las garantías del debido proceso del cual son titulares todas las partes. En este sentido, la Corte ha precisado que: “La sanción, desde luego, sólo puede ser 22 Cfr. Sentencia T-171 de 2009. 23 Corte Constitucional Sala Plena.
Sentencia C-367/14. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo 24 Sentencias T-553/02 y T-368/05. 25 Sentencia T-368/05. Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 8 impuesta sobre la base de un trámite judicial que no por expedito y sumario puede descuidar el derecho de defensa ni las garantías del debido proceso respecto de aquél de quien se afirma ha incurrido en el desacato”26.» Así las cosas, para determinar si hay lugar a confirmar la sanción impuesta por la a-quo, se hace necesario realizar un análisis minucioso de las actuaciones surtidas en el trámite de incidente de desacato adelantado, precisando que el desacato consiste en una conducta que, observada objetivamente por el Juez, implica que el fallo de tutela no ha sido cumplido, y desde el punto de vista subjetivo, la negligencia comprobada de la persona para el cumplimiento de la decisión; por tanto, no puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento.
Del derecho al debido proceso al interior del trámite incidental. Como se ha señalado a lo largo de los acápites precedentes, al tener el incidente de desacato una naturaleza eminentemente disciplinaria es claro que durante su trámite deben respetarse las garantías básicas de todos los involucrados en el mismo, sobre el particular la Corte Constitucional en sentencia T-459/03 señaló: «No puede olvidarse que la observancia del debido proceso es perentoria durante el trámite incidental27, lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela de manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa.
Debe (1) comunicar al incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento28, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio; así mismo, debe (2) practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes son indispensables para adoptar la decisión;
(3) notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, (4) remitir el expediente en consulta ante el superior..”29 (Subrayado por la Sala)(…)”30». Más recientemente, al referirse en forma particular a las garantías que deben respetarse en asuntos de carácter sancionatorio como el incidente de desacato a un fallo judicial, el mismo órgano consideró: « (…) Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar 26 Sentencia T-766/03, T-368/05 y Auto 118/05. 27 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-572 del 29 de octubre de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-766 de 1998, ya citada. 28 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-635 del 15 de julio de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-086 de 2003, ya citada. 29 Corte Constitucional. Sentencia T-1113 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 30 Consejo de Estado.
Sala de lo contencioso administrativo. Sección segunda. Subsección b. Consejero ponente: césar palomino cortés. diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02079-01(ac)a. Actor: maría Ofelia Salazar de Vargas. Demandado: tribunal administrativo de caldas. Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 9 el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. 7.2.4.
Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: “..(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in ídem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.[13]” (…)”31».
Visto lo anterior, resulta claro que dentro del trámite incidental por desacato deben respetarse las garantías básicas establecidas por el legislador para el trámite de todos los procedimientos sancionatorios, cobrando vital importancia el que a quien presuntamente ha desacatado la orden judicial se le permita ejercer plenamente su derecho de defensa y contradicción, así como aportar y desvirtuar las pruebas que se estime pertinentes así como ejercer las demás prerrogativas que hacen parte del núcleo esencial del señalado derecho.
Sobre el derecho de defensa y contradicción y su íntima relación con derecho al debido proceso el Órgano de Cierre de lo Constitucional ha considerado: «(…) La Constitución ha establecido una amplia red de garantías que se activan con ocasión o durante el desarrollo de los procedimientos judiciales y administrativos. Ellas, que pueden tener proyecciones diferenciadas en cada uno de los procedimientos, regulan las condiciones que siempre deben respetarse y los límites a los que deben sujetarse las autoridades.
El artículo 29 de la Carta ha establecido (i) un mandato general de aplicación del debido proceso en todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas; (ii) una obligación de respeto del principio de legalidad y, en consecuencia, la imposibilidad de juzgar los comportamientos de las personas con fundamento en disposiciones que no preexisten a sus actuaciones;
(iii) un deber de respetar la competencia del juez natural; (iv) una obligación de adelantar los procedimientos acatando las reglas establecidas para cada uno de ellos; (v) una prohibición de presumir la responsabilidad de las personas y, en consecuencia, la obligación de las autoridades de asumir la carga de probarla; (vi) un mandato de asegurar que aquel que ha sido sindicado pueda defenderse y cuente además con un abogado durante las etapas de investigación y juzgamiento, (vii) la prohibición de procesos judiciales secretos o indefinidos;
(viii) un deber de garantizar la posibilidad de presentar pruebas y de controvertir las que se aporten; y (ix) el derecho a impugnar las decisiones condenatorias. La Constitución prevé también en el artículo 31 (x) la posibilidad, en las condiciones 31 Corte Constitucional Sala Plena. Sentencia C-542/10. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.
Referencia: expediente D-7903. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 52 (parcial) del Decreto 2591 de 1991, 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997 y 41 (parcial) de la Ley 472 de 1998.Actor: Ricardo Alberto Manjarres Charris y otros Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 10 en que ello sea definido por la ley, de apelar o consultar las sentencias, así como (xi) la prohibición de agravar la pena que se hubiere impuesto cuando se trata de un apelante único.
Adicionalmente, en el artículo 33 (xii) consagra el derecho a no declarar contra sí mismo o contra los parientes en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. Es claro entonces, tal y como lo ha reconocido esta Corporación en múltiples ocasiones, que la Constitución adoptó un sistema especialmente tuitivo de los derechos exigibles cuando las autoridades ejercen su competencia para adelantar procedimientos judiciales y administrativos. 4.4.2.
Ahora bien, uno de los derechos de mayor relevancia es el derecho de defensa. La Corte Constitucional en diferentes oportunidades se ha ocupado de establecer su alcance aludiendo a la fundamentación múltiple que tiene y a las diferentes formas en que puede materializarse. Así, por ejemplo, en la sentencia C-025 de 2009, cuya síntesis da cuenta de la orientación de esta Corporación, señaló: “Como es sabido, el artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, haciendo extensiva su aplicación “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
La Corte se ha referido a este derecho, señalando que “lo integran el conjunto de facultades y garantías previstas en el ordenamiento jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al individuo sometido a cualquier proceso, de manera que durante el trámite se puedan hacer valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto de las formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida administración de justicia”.
(…) 3.2. Una de las principales garantías del debido proceso, es precisamente el derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, “de ser oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga” (…).
La jurisprudencia constitucional ha destacado la importancia del derecho a la defensa en el contexto de las garantías procesales, señalando que con su ejercicio se busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado” (…).
Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el derecho de defensa es una garantía del debido proceso de aplicación general y universal, que “constituyen un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico” (…).” Aunque la norma que reconoce el derecho de defensa tiene un alto nivel de indeterminación, ello no implica que se encuentre desprovista de unos contenidos definidos que, por ser nucleares en la definición misma del derecho, siempre deben protegerse.
En efecto, bajo ninguna circunstancia las autoridades administrativas o judiciales pueden adoptar comportamientos que impliquen privar absolutamente a las personas -que pueden ser condenadas en un proceso judicial o sancionadas en un procedimiento administrativo- de la Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 11 posibilidad (i) de intervenir en el procedimiento antes de la imposición de la condena o sanción, (ii) de pronunciarse respecto de los medios de prueba en los que se fundan las pretensiones de condena o de sanción, (iii) de solicitar y aportar pruebas que puedan ser relevantes para oponerse a la pretensión o a la sanción, (iv) de formular los argumentos de orden fáctico o jurídico que consideren relevantes y (v) de cuestionar las decisiones que sean adoptadas en el curso del proceso correspondiente.
Se encuentra también garantizado, resalta la Corte, (vi) un derecho a no intervenir, a guardar silencio o a esperar que sea el Estado quien pruebe la responsabilidad. (…)”32». Así las cosas, resulta que en todo procedimiento judicial o administrativo, especialmente aquellos de índole disciplinario y/o sancionatorio, como el incidente de desacato a un fallo de tutela, es indispensable que se brinden todas las garantías a los intervinientes en dicho trámite, en particular a quienes puedan verse afectados con la decisión que allí se tome, debiéndose adoptar por tanto todas las medidas necesarias para que puedan presentar las pruebas que estimen en su favor y exponer los argumentos de defensa frente a los cargos que se les enrostran.
Caso concreto. Una vez establecido en la parte de antecedentes que la a-quo cumplió con las actuaciones judiciales correspondientes al desacato de que trata el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y los distintos pronunciamientos de la Corte Constitucional, así como verificada la notificación tanto de los requerimientos, como del auto de apertura del trámite de incidente de desacato y el auto que lo resuelve sancionando, junto con sus respectivos acuses de recibo; se procede a determinar si se reúnen los requisitos que determinan el desacato de la decisión judicial.
Al respecto se tiene que la sanción impuesta por la A quo tuvo como fundamento el incumplimiento del fallo de tutela proferido el 18 de marzo de 2025, mediante el cual se ampararon los derechos fundamentales a la vida digna, seguridad social y salud de la señora Victoria Eugenia Navarro Angulo, ordenando puntualmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio «FOMAG» para que de manera inmediata pagara a la actora el subsidio de incapacidad frente a las incapacidades generadas con posterioridad al día 180 y hasta que se expidiera el acto administrativo que reconociera la pensión de invalidez, orden que ha sido incumplida hasta la fecha, según lo informado por la parte accionante en incidente de desacato presentado. 32 Corte Constitucional.
Sentencia C-633/14. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo. Referencia: Expediente D-10081. Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 5 (parcial) de la Ley 1696 de 2013 “Por medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.
“Actor: Juan Sebastián Fajardo Vanegas (D-10081). Referencia: Expediente D-10083.Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 5 (parcial) y 8 (parcial) de la Ley 1696 de 2013 “Por medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.
“Actor: Carlos Alberto Paz Russi y Carlos Eduardo Paz Gómez. Referencia: Expediente D- 10097.Demanda de Inconstitucionalidad en contra del artículo 5 (parcial) de la Ley 1696 de 2013 “Por medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.
“Actor: Jaime Zamora Durán Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 12 Al respecto, debe precisarse que la Secretaria de Educación Municipal, emitió respuesta el 10 de abril de 2025, en la cual informó que se hace necesaria la aprobación del proyecto de acto administrativo por parte de la Fiduprevisora S.A., para continuar con el trámite de la prestación económica, es decir, la expedición y notificación del acto administrativo y su remisión para pago e inclusión en nómina.
Sin embargo, pese a lo indicado, a la fecha no obra respuesta alguna por parte de Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG- Fiduprevisora S.A. Así las cosas, para el Despacho es evidente que a la fecha no se ha dado cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado de conocimiento el pasado 18 de marzo de 2025, toda vez que no solo así lo refirió la actora en su incidente de desacato, sino que además, pese a que dentro del trámite incidental se adelantaron todas las etapas pertinentes a efectos de obtener el pronunciamiento del obligado y consecuente con ello, el cumplimiento de la orden dada, aquel decidió guardar silencio, motivo por el cual se configura el primer presupuesto para el análisis de la responsabilidad por desacato a la decisión judicial, es decir, su incumplimiento, encontrándose con ello acreditado el elemento objetivo dentro del incidente de desacato.
En consecuencia, una vez determinado el elemento objetivo como primer presupuesto dentro del incidente de desacato, se pasará a determinar el elemento subjetivo y con ello comprobar la negligencia de la persona individualmente encargada para el cumplimiento de la decisión, situación que se encuentra determinada por el Doctor Carlos Gildardo Cortes Acuña en calidad de Director de Prestaciones Económicas del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG- Fiduprevisora S.A, tal y como así fuera ordenado en el fallo de tutela, y como así se visualiza en el Boletín del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio33 y en la respectiva página de la función pública34, quien además fue notificado al correo electrónico allí señalado, esto es, ccortes@fiduprevisora.com.co, mismo respecto del cual obran las respectivas notificaciones de todas las etapas surtidas dentro del trámite de desacato, puntualmente aquella que corresponde al auto de apertura y al auto que sanciona en desacato, junto con sus respectivos acuses de recibo, situación que permite evidenciar que el funcionario vinculado y sancionado contó con las garantías procesales para emitir pronunciamiento y acatar el fallo judicial, sin embargo, no lo hizo.
Por lo anterior, se encuentran configurados los presupuestos del incidente de desacato, es decir, el elemento objetivo frente al incumplimiento de la orden judicial emitida a través del fallo de tutela, y el elemento subjetivo el cual tiene relación directa con el funcionario individualmente obligado a dar cumplimiento de la orden proferida, por lo que considera este despacho que dichas razones 33 https://www.fomag.gov.co/wp-content/uploads/2024/07/Boletin-001-3.pdf 34 https://www1.funcionpublica.gov.co/dafpIndexerBHV/hvSigep/detallarHV/S1439819-5333-4 Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 13 obligan a confirmar la providencia proferida el 29 de abril de 2025 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia.
De otro lado, en atención a la sanción de multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, y arresto de un (1) día, se estima que es proporcional35 y encuentra amparo en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, lo anterior, por cuanto está encaminada a obtener entre otros, el reconocimiento y pago de las incapacidades médicas de la parte actora, así como la emisión del acto administrativo que reconoce la pensión de invalidez; por lo tanto, ante el incumplimiento de lo ordenado y la ausencia de circunstancia o justificación para evadirse en los términos señalados en la sentencia, hace que la medida sancionatoria impuesta se torne adecuada y se ajuste a los preceptos establecidos en derecho, pues a través de ella, se pretende conminar al funcionario, para que cumpla con la orden impartida.
Por otra parte, es pertinente resaltar que la Corte Constitucional se pronunció a través de sentencia SU 034 de 201836 señalando que, en el trámite de consulta de desacato, el juez que la resuelve debe analizar lo siguiente: (i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial. (ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora que no haya una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia37.” Dilucidado lo anterior, considera el Suscrito Magistrado ponente que se ha dado cumplimiento a los parámetros señalados por la jurisprudencia Constitucional.
En mérito de lo expuesto, se;
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto proferido el 29 de abril de 2025, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia. 35Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Magistrada Ponente: Rocío Araujo Oñate, Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), Incidente de Desacato, 11001 -03-15-000-2019-00648-02 Demandante.
Luis Carlos Pinilla Cuéllar. Demandado. Presidencia de la República y Otro. Impone sanción - Entidad no acredita el cumplimiento de la orden de tutela La Alta Corporación hizo referencia a la proporcionalidad de la sanción en un caso con similares circunstancias a las aquí estudiadas refiriendo lo siguiente: “El test de proporcionalidad es un instrumento hermenéutico que permite establecer si determinada medida resulta adecuada y necesaria para la finalidad perseguida, sin que se sacrifiquen valores, principios o derechos de mayor entidad constitucional para el caso concreto que se analiza.
El primer aspecto que debe abordarse con ese propósito, es la finalidad de la medida, a efectos de constatar si ella persigue un objetivo legítimo a la luz de la Constitución. ( ) El siguiente paso del test de proporcionalidad indaga por la idoneidad de la medida para alcanzar el objetivo propuesto. Este es uno de los pocos casos en que, por excepción, le es permitido al juez constitucional adentrarse en el estudio de los efectos previsibles de la aplicación de la norma acusada.
(…) Igualmente, la Corte encuentra proporcional en stricto sensu la medida analizada, como quiera que no tiene la entidad para anular por sí misma la libertad de locomoción o la iniciativa privada, como tampoco la dignidad humana, el derecho al trabajo o el debido proceso; por el contrario, permite que se materialicen y protejan como se explica a continuación, por lo tanto, el legislador no ha excedido las funciones que constitucionalmente le son reconocidas en la materia10”.
(Resaltado del texto original) 36 M.P Alberto Rojas Ríos 37 Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-007-2025-00038-01 Accionante: Victoria Eugenia Navarro Angulo Accionado: Secretaría de Educación de Armenia, Quindío- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 14 Segundo: Notifíquese en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Devuélvanse las diligencias al Juzgado de origen para los trámites respetivos y demás a lugar, previa anotación en el programa informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente38. Usted puede consultar la providencia con el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 38 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por el Magistrado Alejandro Londoño Jaramillo.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.