SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 76001-23-33-004-2016-00548-00 DEMANDANTE: EMPAQUES FLEXA S.A.S. juan.debedout@phrlegal.com diego.rofriguez@phrlegal.com DEMANDADO: MUNICIPIO DE YUMBO judicial@yumbo.gov.co aljorm@rosales-leyes.com judicial.procesos@gmail.com ASUNTO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN Santiago de Cali, dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA Procede esta Corporación en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, a proferir sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se hagan las siguientes declaraciones: i) La nulidad parcial de la Resolución No. 358 del 21 de agosto de 2014, proferida por el Alcalde Municipal de Yumbo, en el sentido de anular la distribución y asignación de la contribución por valorización determinada para EMPAQUES FLEXA S.A.S., por la construcción de un plan de obras en el Municipio de Yumbo. ii) La nulidad total de la Resolución No. 1076 del 28 de diciembre de 2015, mediante la cual, el Alcalde Municipal del Municipio de Yumbo resolvió el recurso de reposición interpuesto por EMPAQUES FLEXA S.A.S. SEGUNDA: Que, como consecuencia de la nulidad de los anteriores actos administrativos, se disponga lo siguiente: i) Que, se declare que la compañía no se encuentra obligada al pago de la contribución de valorización en el Municipio de Yumbo, al no haber podido ejercer su derecho de defensa y contradicción. Subsidiariamente, solicita que se inste a la autoridad municipal que determine, liquide y asigne la contribución por valorización real a cargo de la actora, de 2 conformidad con los presupuestos concretizados y acreditados en este caso, en aplicación del Decreto Extraordinario No. 035 de 2012 y el Acuerdo No. 027 de 2012. ii) Que, se ordene a la autoridad municipal devolver los valores pagados y no debidos o en exceso por concepto de la contribución de valorización pagada por la actora con ocasión del “Plan especial de la zona industrial PEZI”, los cuales resulten como mayores rubros pagados una vez se resuelvan las pretensiones.

TERCERA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 2.

HECHOS Se indicó que Empaques FLEXA es una sociedad cuya actividad económica principal es la fabricación de artículos de plástico y como parte de su plan de inversión, adquirió dos bienes inmuebles ubicados en el Municipio de Yumbo. El primero, identificado con la ficha catastral No. 00-03-0005-0471-000 ubicado en la calle 12 No. 32-25 de la zona industrial de Yumbo y, el segundo, con ficha catastral No. 00-03-0005-0472-000, ubicado en la carrera 32 con calle 12.

Que, El 14 de diciembre de 2012, el Concejo Municipal de Yumbo expidió el Acuerdo 027 por medio del cual se adoptó el estatuto tributario para el Municipio, en el que se incorporó un capítulo referido a valorización. Posteriormente, el 17 de marzo de 2014, el Alcalde de Yumbo profirió la Resolución No. 116 por medio del cual se convocó a propietarios de predios del sector industrial de dicho municipio, para conformar la junta de representantes o poseedores de predios de la referida zona.

Dicho acto fue modificado mediante la Resolución 150 de fecha 7 de abril de 2014, la que fue publicada en el diario de Occidente con fecha 25 de abril de dicho año. Que, mediante la Resolución 253 del 9 de junio de 2014, la Alcaldía Municipal nombró la junta de propietarios de predios del sector industrial de Yumbo para la implementación del programa de valorización en la zona industrial del Municipio.

Sostuvo que a través de la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014, la Alcaldía Municipal de Yumbo distribuyó y asignó la contribución de valorización por el beneficio derivado de la construcción de un plan de obras, determinando entre otras, la contribución total, la información de los representantes de la junta de propietarios o poseedores de los predios ubicados dentro de la zona de influencia del plan de obras, la mención del método utilizado para determinar el tributo, pero sin indicar los sujetos pasivos del impuesto.

Anotó que el monto total por concepto de la contribución de valorización en el Municipio de Yumbo a distribuir por parte de la Resolución No. 358, se determinó en $87.943.587.078, con el propósito de financiar los proyectos de obra y los sectores descritos en el mencionado acto administrativo; no obstante, en dicho acto no obra referencia alguna a los propietarios o poseedores a quienes se les asignó la contribución de valorización, el nombre e identificación de los mismos, entre otros.

Manifestó que tanto la Resolución aludida como el edicto respectivo, fueron publicados en el Diario Occidente, sin embargo, en las publicaciones de prensa, se evidencia que en dichos 3 actos no se identificó a la actora como propietaria de un inmueble que se hubiera beneficiado con la obra del plan especial de la zona industrial y, en consecuencia, nunca se notificó como sujeto pasivo de la contribución de valorización. Que, el 14 de septiembre de 2015 la parte actora radicó un derecho de petición ante la Secretaría de Infraestructura solicitando que se le notificaran los actos administrativos en los cuales se plasmó la materialización y determinación de la contribución por valorización. Señaló que el 13 de octubre de 2015, la Secretaría de Infraestructura entregó a la Compañía el oficio No. 20151000408591, por medio del cual se notificó de la Resolución No. 358 de 2014.

Informó que el 27 de octubre de 2014, dentro de la oportunidad legal concedida para ello en la propia resolución, así como por el artículo 76 del CPACA, interpuso recurso de reposición contra el acto administrativo, el que fue resuelto el 28 de diciembre de 2016 mediante la Resolución 1076, que lo rechazó, al considerar que, la Resolución No. 358 se encontraba ejecutoriada al momento de la presentación del recurso y que de cualquier forma, el mismo era improcedente al considerar que la resolución distribuidora era un acto administrativo de carácter general el cual no era pasible de ese recurso.

3. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

3.1. NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS AL INCURRIR EN UNA VIOLACIÓN POR INAPLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 350 DEL ACUERDO 27 DE 2012, 17 DEL DECRETO 390 DE 2013, 59 DE LA LEY 788 DE 2002, 565 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL, 72 DEL CPACA, Y LOS ARTÍCULOS 6 Y 29 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, LO CUAL SE CONCRETIZÓ EN RAZÓN A QUE LA AUTORIDAD MUNICIPAL PRETERMITIÓ EL PROCEDIMIENTO PARA NOTIFICAR EN DEBIDA FORMA LA RESOLUCIÓN NO. 358 DE 2014 Sostuvo que la demandada notificó indebidamente a la actora la Resolución 358 de 2014, lo que se concreta en el hecho que una vez fue expedida, se insertó la misma en el Diario Occidente durante los días 24 y 31 de agosto de 2014, sin que se identificara y delimitara en forma específica el contribuyente obligado a pagar la erogación. La demandada consideró que al haber señalado en un acto administrativo insertado en el periódico y fijado en un edicto, que dentro del sector de Arroyohondo III habían 58 predios que se beneficiarían con el proyecto de la carrera 32 entre calles 10 y 15, cuyo valor a irrigar ascendió a $12.619.689.867 y, que por otra parte en el mismo sector había 57 predios que se beneficiarían con el proyecto de la carrera 32 entre calles 10 y 15, cuyo valor a irrigar ascendió a $7.830.999.089, se había notificado a EMPAQUES FLEXA de la citación para notificarse personalmente de una resolución que le había asignado una contribución por valorización por los siguientes valores: $628.540.992, $466.580.825 y $339.028.415.

Adujo tambien que, aunque la demandada dijo que había notificado en debida forma la Resolución No. 358 de 2014 al haber citado a la parte actora para notificarse personalmente, lo cierto es que en dicho acto nunca se indicó que ella fuera un contribuyente de la 4 contribución de valorización, al no haber individualizado a la compañía como propietaria de un bien afectado con las obras, lo que se acredita del contenido de la misma, por lo que, no era atribuible a la actora la invitación o citación a notificarse.

Argumentó que, el procedimiento desarrollado por la demandada fue incompleto al no cumplir con todos los requisitos de las normas locales para que dicha Resolución se entendiera debidamente notificada y por ende surtiera efectos jurídicos frente a la actora, desconociendo con ello el principio de publicidad de los actos administrativos, motivo por el cual, solicita que se declare la nulidad absoluta de los actos demandados en cuanto a la asignación de la contribución por valorización determinada para la actora, toda vez que la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014, no fue notificada en debida forma.

En efecto, manifestó que se inaplicó el artículo 350 del Acuerdo 027 de 2012, que determinó en forma diáfana que la notificación de las Resoluciones por medio de las cuales se distribuye y asigna la contribución por valorización solamente se entenderá surtida una vez se efectúe íntegramente el procedimiento determinado para ello. Se alegó que al cotejar tanto las publicaciones realizadas en el periódico Diario de Occidente, así como el edicto que se fijó para efectos de notificación, se advierte que, no se cita a la actora en su calidad de propietaria de algún inmueble localizado en la zona de influencia de la obra del plan especial de la zona industrial de Yumbo.

Del mismo modo, advirtió que, en desarrollo del proceso de notificación de la Resolución 358 de 2014, la autoridad tributaria no desarrolló la última etapa del procedimiento reglado, según la cual, se debió enviar a la dirección del predio gravado que figura en el censo o en certificado de tradición a cada uno de los contribuyentes afectados con el tributo, la información complementaria sobre la contribución de valorización.

3.2. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS SE ENCUENTRAN VICIADOS DE NULIDAD AL PRETERMITIR LA DETERMINACIÓN PUNTUAL Y CONCRETA DE LA ACTORA COMO SUJETO PASIVO DE LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE YUMBO, LO CUAL CONSTITUYÓ UNA VIOLACIÓN POR FALTA DE APLICACIÓN EN LOS ARTÍCULOS 299, 346 Y 348 DEL ACUERDO 27 DE 2012 Sobre el particular anotó que, la demandada no delimitó, ni individualizó los contribuyentes sujetos pasivos de la contribución de valorización, ya que, limitó el alcance de los actos al proyecto, sector, número de predios, valor de obras, de interventoría, administración y riesgo así como el total a irrigar.

Por ello, considera que la Resolución No. 358 inaplicó el artículo 348 del Acuerdo 27 de 2012, toda vez que, en ella no se individualizó la contribución a cargo de EMPAQUES FLEXA, pues, anota que es menester que la Resolución asignadora determine en forma concreta los contribuyentes sujetos pasivos de la contribución por valorización, puesto que no puede argumentarse, ni sostenerse que al determinar un sector que se repite en 8 oportunidades (Arroyohondo III), el cual se encuentra integrado en 58 predios en un caso y por 57 en otro caso, en lo pertinente al tributo a cargo de la actora, se identificó una individualidad jurídica de la contribución por valorización a cargo de la actora como sujeto pasivo ya que ello no es cierto. 5

3.3. NULIDAD DE LOS ACTOS DEMANDADOS AL HABER INCURRIDO EN UNA FALTA DE APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES CONSAGRADOS EN LOS ARTÍCULOS 300 Y 345 DEL ACUERDO 27 DE 2012, 59 DE LA LEY 788 DE 2002, 742 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO, 6 Y 29 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, 40 Y 42 DEL CPACA Y 167 DEL CGP, TODA VEZ QUE LA DEMANDADA NO DEMOSTRÓ LAS PREMISAS DE HECHOS SEGÚN LAS CUALES ASIGNÓ Y DISTRIBUYÓ LA CONTRIBUCIÓN A CARGO DE LA ACTORA Señaló que la demandada no brindó la información suficiente para determinar la contribución de valorización correspondiente a EMPAQUES FLEXA, tanto es así que, a la actora le fue imposible determinar su sujeción pasiva a la contribución de valorización, el quantum de dicho tributo aplicable a sus predios, así como los datos, valores o estadísticas tomados por la demandada para aplicar los procedimientos matemáticos para determinar con exactitud la distribución y liquidación de la contribución de valorización concretamente aplicable a los predios de su propiedad.

Que, del tenor de la Resolución No. 358 de 2014, se observa que la autoridad municipal optó por el método de factores múltiples de beneficio, mencionando los factores aplicados para determinar la contribución de valorización, sin demostrar fáctica ni probatoriamente la concreción, obtención y aplicación de los mismos concretamente sobre los predios de la actora.

Expuso que de la Resolución 358 de 2014, se evidencia que la autoridad municipal no brindó la información suficiente para determinar la contribución de valorización correspondiente a EMPAQUES FLEXA, al punto que, le fue imposible determinar su sujeción pasiva a la contribución de la valorización, el quantum de dicho tributo aplicable a sus predios; los datos, valores o estadísticas tomadas por la demandada para aplicar los procedimientos matemáticos para determinar con exactitud la distribución y liquidación de la contribución de valorización concretamente aplicable a los predios de la actora.

Comentó que, aunque la empresa a partir del derecho de petición presentado el 14 de septiembre de 2015 ante la Secretaría de Infraestructura pudo conocer de la Resolución 358 de 2014, así como de los informes de resultados del componente de capacitación y acompañamiento a la referida Secretaría del sector Arroyohondo III, no le fue factible, determinar el origen de los valores con los cuales la autoridad municipal liquidó la contribución de valorización de la actora.

Indicó que de la revisión de cada uno de los factores empleados por la demandada, expuestos en los informes de resultados del sector de Arroyhondo III, se puede establecer lo siguiente: i) En cuanto al factor “Distancia y acceso”, anota que, no se evidencia la fuente ni el sustento probatorio adecuado para corroborar que los datos que la demandada empleó para determinar este factor son correctos o justos, ni mucho menos se evidencia la aplicación de forma concreta sobre los predios de la actora.

Todo ello, impidió que EMPAQUES FLEXA pudiera ejercer un correcto ejercicio del derecho de defensa y contradicción. 6 ii) En cuanto al factor de “Uso” (actividad económica), manifiesta que, se desconocen los valores determinados por la autoridad municipal para establecer el factor de uso del predio, pues, aunque se está de acuerdo con el destino económico de la empresa, esto es, industrial, la actora desconoce los factores y valores señalados por la actora para determinar dicho factor. iii) En cuanto al factor “desarrollo”, anota que, la actora desconoce la fuente y los recursos utilizados para determinar el promedio, el valor de los metros cuadrados y el factor para liquidar el beneficio del factor económico, situación que obstaculiza realizar su defensa y contradicción. iv) En cuanto al factor de “ocupación para libres y construidas”, asegura que la demandada pretermitió su obligación de demostrar la operación del cálculo o proceso de distribución a fin de que el contribuyente pudiera controvertir los datos que sirvieron de base para la liquidación de la contribución. La demandada si bien, señaló unos datos para determinar el factor de ocupación para tales áreas, se desconoce el método y los datos que fueron utilizados para determinar tales valores.

Todo esto fue solicitado en el recurso de reposición interpuesto por la actora, pero la demandada no hizo pronunciamiento alguno. Se evidencia que la demandada solamente señaló cual había sido el procedimiento que presuntamente había desarrollado para asignar la contribución, frente a lo que se limitó a exponer los factores utilizados, sin demostrar siquiera sumariamente el análisis y/o estudio realizado individualmente a los predios de la actora.

3.4. LA ACTUACIÓN SURTIDA POR LA AUTORIDAD MUNICIPAL MATERIALIZÓ UNA PRETERMISIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA, AUDIENCIA Y CONTRADICCIÓN DE LA EMPRESA ACTORA, POR NO HABER NOTIFICADO EN DEBIDA FORMA, Y DETERMINADO LA SUJECIÓN PASIVA EN FORMA CONCRETA, HIZO INOCUO E IMPIDIÓ QUE AQUELLA DESPLEGARA UNA DEFENSA EN CONTRA DE LA EROGACIÓN DETERMINADA POR CONCEPTO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN Anotó que, constituye una violación al derecho de defensa, contradicción y audiencia, y por ende, una causal de nulidad de los actos demandados el hecho de que la autoridad municipal no notificara en debida forma la Resolución N. 358 de 2014, y omitiera determinar la sujeción pasiva de la actora en los actos demandados.

3.5. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS SE ENCUENTRAN VICIADOS DE NULIDAD ABSOLUTA AL HABER INCURRIDO EN UNA VIOLACIÓN POR FALTA DE APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 350 DEL ACUERDO 27 DE 2012, 6 Y 29 DE LA CP, CONFIGURADA EN RAZÓN A NO INFORMAR EN LAS PUBLICACIONES REALIZADAS EN EL DIARIO OCCIDENTE, EL LUGAR Y EL TÉRMINO CON QUE CONTABAN LOS ADMINISTRADOS PARA NOTIFICARSE PERSONALMENTE DE LA RESOLUCIÓN Adujo que al no haberse cumplido todos y cada uno de los pasos y requisitos establecidos para notificarse en debida forma la Resolución No. 358 de 2014, la actora se vio violentada en sus derechos al debido proceso, derecho de defensa y contradicción consagrados en el artículo 29 de la CP, deviniendo con ello en una flagrante nulidad de los actos demandados. 7 Insistió en este punto que, la demandada omitió la aplicación del artículo 350 del Acuerdo 27 de 2012, al no realizar en debida forma el proceso de notificación de la Resolución No. 358 de 2014, por cuanto no individualizó a la actora como sujeto pasivo de la contribución por valorización, ni como destinatario concreto del propio acto administrativo; así como no definió el quantum concreto a cargo de la actora; y no haber informado el lugar y término para notificarse de forma personal del citado acto, y, no haber advertido a los propietarios y/o contribuyentes de la notificación por edicto del mismo.

3.6. LA RESOLUCIÓN POR MEDIO DE LA CUAL SE RESOLVIÓ EL RECURSO DE REPOSICIÓN SE SUSTENTÓ, ENTRE OTROS, BAJO EL ARGUMENTO DE QUE LA RESOLUCIÓN NO. 358 DE 2014 ERA UN ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL, LO CUAL DISTA DE LOS PRESUPUESTOS FÁCTICOS ACAECIDOS EN EL PRESENTE CASO Y POR ENDE CONCRETIZA UNA FALSA MOTIVACIÓN, PUESTO QUE AL CONTRARIO LA MENCIONADA RESOLUCIÓN ES UN ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR Alegó que la autoridad municipal en la Resolución que resolvió el recurso de reposición expuso un argumento sin carácter fáctico que la Resolución No. 358 era un acto administrativo de carácter general, y en consecuencia era improcedente la presentación de un recurso de reposición en su contra.

Considera que, al contrario, dicho acto es de carácter particular, en tanto con ella, se distribuyó y asignó la contribución de valorización a los propietarios y poseedores de los inmuebles que fueron beneficiados por las obras ejecutadas en el marco del plan especial de la zona industrial de Yumbo. Por ello, considera que es evidente que la demandada fundamentó la Resolución que resolvió el recurso de reposición en un hecho falso, y en consecuencia pretermitiendo un presupuesto fáctico cierto y real, como es que la Resolución No. 358 es un acto administrativo de carácter particular y, por consiguiente, sujeto a la interposición de los recursos legales pertinentes.

3.7. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS SE ENCUENTRAN VICIADOS DE NULIDAD POR APLICACIÓN INDEBIDA DE LOS ARTÍCULOS 65 Y 75 DEL CPACA, Y POR FALTA DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 351 DEL ACUERDO 27 DE 2012 AL CONCLUIR QUE EL RECURSO DE REPOSICIÓN NO ERA PROCEDENTE EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN NO. 358 DE 2012 Sostuvo que no cabe duda alguna que frente a la Resolución No. 358 era procedente el recurso de reposición, el cual se podía interponer dentro de los diez días hábiles a su notificación, presupuesto legal desconocido por la autoridad municipal en la resolución que resolvió el recurso de reposición, impidiendo el ejercicio en debida forma del derecho de defensa y contradicción. Por lo anterior, se tiene que la administración municipal en la resolución que resolvió el recurso de reposición aplicó indebidamente las disposiciones normativas aplicables a los actos administrativos de carácter general, situación que agravó la situación jurídica de la actora al no acceder al recurso de reposición interpuesto por la actora en debida forma.

3.8. NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS AL TRANSGREDIR EL DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN E INAPLICAR CON ELLO LOS ARTÍCULOS 29 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y 3º DEL CAPCA, AL 8 RECHAZAR EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO POR LA ACTORA EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN NO. 358 DE 2014, BAJO EL ERRADO ENTENDIMIENTO QUE SOBRE DICHA RESOLUCIÓN NO ERA PROCEDENTE RECURSO ALGUNO Que, bajo la ilegal e inusitada aseveración por parte de la demanda en la Resolución No. 1076 de 2015, la actora se vio obstaculizada en el adecuado ejercicio de su derecho de defensa y contradicción contra la Resolución No. 358 de 2014, por lo que se le vulneró de forma flagrante su derecho de defensa y contradicción, el que le debió asistir a la actora, pues el recurso de reposición interpuesto por la actora si era procedente.

3.9. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS SE ENCUENTRAN VICIADOS DE NULIDAD ABSOLUTA AL HABER INAPLICADO LOS ARTÍCULOS 6 Y 29 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, 3 Y 42 DEL CPACA, LO CUAL SE CONFIGURÓ AL IMPEDIR EL CORRECTO EJERCICIO DEL DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN DE LA ACTORA, MATERIALIZADO EN LA CARENCIA DE OPOSICIÓN Y MOTIVACIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE RESOLVIÓ EL RECURSO DE REPOSICIÓN CON RELACIÓN A LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS POR LA ACTORA Afirmó que la falta de pronunciamiento y oposición por parte de la autoridad municipal con relación al fundamento de derecho desarrollado configuró una flagrante violación del derecho de defensa, contradicción y debido proceso, al impedir que la actora ejerciera una real, técnica y efectiva defensa de sus intereses a partir de un desarrollo jurídico y probatorio de los fundamentos expuestos, lo cual concretizó de conformidad con la jurisprudencia la nulidad manifiesta de los actos administrativos demandados. 3.10 LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS SE FUNDAMENTARON EN UN HECHO FALSO EN EL PRESENTE CASO TODA VEZ QUE LAS OBRAS REALIZADAS EN LA CALLE 34 NO BENEFICIAN A LA COMPAÑÍA DE CONFORMIDAD CON LOS FACTORES DETERMINADOS POR LA DEMANDADA, EN LA MEDIDA EN QUE LOS BIENES DE LA ACTORA NO TIENEN ACCESO A DICHA OBRA Alegó que la falsa motivación que vicia de nulidad la Resolución No. 358, se concreta en que no existe causación del tributo con ocasión de las obras desarrolladas en la carrera 34, en la medida en que los predios de la actora no se ubican en la zona de influencia de los proyectos; lo que implicó una indebida asignación de la contribución de valorización a cargo de la actora, ya que, los predios de propiedad de la actora no se beneficiaron de la ejecución del proyecto de la carrera 34.

Aseguró que, la asignación y distribución de la valorización, fue concebida bajo el supuesto que los predios ubicados en el sector de la carrera 34 entre las calles 10 y 15 obtienen un beneficio por la ejecución del proyecto de construcción. Que, al analizar los bienes de la actora se evidencia que ninguno de ellos tiene acceso a la carrera 34, haciendo evidente que no existe beneficio alguno para la actora por la construcción de obras en dicha vía, pues, ninguno de los predios se ubica o colinda con la citada carrera 34, y tampoco existe ninguna vía de acceso a dicha carrera, que permita concluir que de forma concluir que de forma directa o indirecta existirá un beneficio por la ejecución del proyecto de construcción. 9 3.11 LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS SE ENCUENTRAN VICIADOS DE NULIDAD ABSOLUTA POR INCURRIR EN UNA FALTA DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 42 DEL CPACA, 6 Y 29 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, AL NO HABERSE MOTIVADO FÁCTICA, JURÍDICA Y PROBATORIAMENTE Mencionó que una de las formas de materializar la expedición irregular de un acto administrativo se constituye en los casos en que esté en contravía de las disposiciones especiales sobre la materia, carece de motivación idónea y suficiente para determinar los supuestos de hecho y conclusiones a las que se pretende arribar, en el presente caso, la determinación y asignación individual de la contribución de valorización a cargo de la actora.

4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Se opuso a las pretensiones de la demanda, afirmando que en este caso se presentó una notificación por conducta concluyente desde marzo de 2015, porque la administración municipal cumplió con el principio de publicidad establecido para dar a conocer de este tipo de actos administrativos, motivo por el cual alegó la excepción de caducidad del medio de control.

Adicionalmente, consignó que el contribuyente consciente del cobro por valorización realizó pagos por una suma de $718.395.756.

5. AUDIENCIA INICIAL La audiencia inicial se llevó a cabo el 25 de septiembre de 2019, en la que se declaró que la excepción de caducidad alegada por la entidad demandada, no ameritaba un pronunciamiento previo, “como quiera que en este caso resulta claro que, uno de los cargos de violación al debido proceso por su indebida notificación, dicho aspecto deberá ser resuelto en el fondo del asunto, para efectos de establecer sobre la oportunidad para el ejercicio del presente medio de control de acuerdo con el artículo 164 del CPACA y si resulta o no procedente el análisis de los cargos de nulidad expuestos en la demanda, relacionados con los aspectos materiales o sustanciales del acto”.

De otro lado, se fijó la controversia jurídica, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes y se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento por considerarla innecesaria, motivo por el cual se corrió traslado para alegar de conclusión por el término de diez días.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

6.1. PARTE DEMANDANTE Reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

6.2. PARTE DEMANDADA Manifestó que cuando se resolvió el recurso de reposición se indicó que su rechazo se produjo por haberse presentado contra un acto de contenido general, cuando la razón correcta era su extemporaneidad, pretendiendo revivir términos fenecidos. Solicitó por ello, que se determine la caducidad del medio de control, teniendo en cuenta que existe 10 notificación por conducta concluyente, ya que, desde el 17 de marzo de 2015, la actora conocía de los actos administrativos o en su defecto, determinar que no existe violación alguna al derecho de defensa o al debido proceso y más aún que los pagos efectuados se hicieron con el conocimiento de causa de la actora y no hay lugar a su devolución, no existiendo coacción alguna, pues conoció desde el 2015 el proceso de la contribución de valorización. Al igual que declarar la nulidad del acto administrativo resolución No. 1076 de 2015, en el sentido de que fue emitido por acto ilegal, esto es por error por parte de la administración, sin que signifique derechos adquiridos para la actora.

II. CONSIDERACIONES

1. PROBLEMA JURÍDICO De la forma como se definió en la audiencia inicial, la controversia se contrae a determinar la legalidad de los actos administrativos acusados, para lo cual debe establecerse si como se afirma en la demanda, la administración municipal de Yumbo violó el artículo 350 del Acuerdo 27 de 2012 al notificar de forma irregular la Resolución No. 358 del 21 de agosto de 2014, proferida por el Alcalde del Municipio de Yumbo, mediante el cual se determinó el presupuesto y se aprobó la distribución y asignación de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras, lo que le impidió a la sociedad actora ejercer su derecho de defensa y contradicción contra el contenido de dicho acto; o si por el contrario, tal como lo señala la entidad demandada, su notificación se surtió por conducta concluyente con respecto a la sociedad actora, quedando en firme, sin que tuviera la oportunidad de atacar la legalidad del acto en aspectos sustanciales, a través del presente medio de control, relacionados con la individualización de la contribución de valorización y el origen de los valores para su liquidación, por encontrarse caducado al momento de la presentación de la demanda.

2. SOBRE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN Según la jurisprudencia constitucional1, el tributo de contribución de valorización es una contribución especial, no un impuesto, en tanto, es una compensación por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad. Destacando como características especiales, las siguientes: i) No es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población que está representada por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública. ii) Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico.

Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. iii) La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble. 1 CORTE CONSTITUCIONAL.

Sentencia C-525 de 2003. 11 iv) La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público.

Del mismo modo, señala que2 son elementos del tributo, los siguientes: 1.- El Hecho generador. De acuerdo con el artículo 1º del Decreto 1604 de 1966, los supuestos fácticos a partir de los cuales es posible exigir el pago de la obligación, son: la construcción de obras de interés público que lleve a cabo la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios, a condición de que reporten un beneficio a la propiedad inmueble. 2.- Sujeto activo.

El sujeto activo de la potestad tributaria (el Estado), está representado en el nivel nacional por el Congreso, en el nivel departamental por las asambleas y en el nivel distrital y municipal por los concejos. El sujeto activo de la obligación tributaria es la entidad que ejecuta las obras como acreedora concreta de los recursos invertidos.

Y finalmente, como beneficiaria también está la entidad encargada de realizar las obras, por ser ella quien tiene la posibilidad de disponer de los recursos obtenidos, como una forma de recuperación de los costos de inversión. 3.- Sujeto pasivo. Están obligados al gravamen los beneficiados en sus inmuebles con la ejecución de una obra de interés público, entendiendo por estos a los titulares del derecho real, toda vez que es en virtud de ello como se genera el cobro. 4.- Base Gravable.

La forma de determinar la base o monto total a distribuir entre los beneficiarios y futuros contribuyentes es la siguiente: (i) se toma el costo de la obra; (ii) se agrega un porcentaje prudencial para gastos en imprevistos; (iii) puede adicionarse hasta un treinta por ciento más para gastos de distribución y recaudo, denominados también gastos administrativos;

(iv) en algunos eventos pueden excluirse partes o proporciones del costo total de la obra y, finalmente, (v) si el valor de los costos supera el del beneficio obtenido, aquel se debe reducir hasta llegar al valor de este último. 5.- Tarifa. El valor a pagar será en últimas el incremento patrimonial del bien en relación con la inversión de la entidad, porque en estricto sentido no es una tarifa porque el gravamen está diseñado para distribuir el valor agregado que una obra significa para ciertos inmuebles, es decir, como un coeficiente de reparto de costos y beneficios.

En cuanto al sistema y el método para que las autoridades administrativas determinen el valor a pagar por concepto de valorización, advierte la Corte que, el Decreto 1604 de 1966, no los define, por tanto, esta decisión dependerá entonces de la absoluta discrecionalidad de las autoridades administrativas, lo cual supone una evidente vulneración del principio de legalidad tributaria.

Señala entonces, como criterios de distribución del beneficio, entre otros, los siguientes: (i) el método combinado simple de áreas, utilizado generalmente cuando los inmuebles reciben beneficio en proporción directa a la longitud de su frente a la obra, v.gr. en la construcción de obras, andenes, arborización e iluminación de vías; (ii) el método simple de áreas, al cual se acude si el beneficio se refleja en todo un inmueble de manera uniforme, por ejemplo en obras de acueducto y alcantarillado y en la irrigación de terrenos;

(iii) el método combinado de áreas y frentes, que integra los dos anteriores generalmente en proporciones iguales; (iv) el método de factores de beneficio, donde son calculados individualmente los distintos beneficios que reporta una obra y (v) el método de 2 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-155 de 2003. 12 los dos avalúos, comparando el valor de un predio antes y después de la realización de la obra mediante peritos.

Concluye que, la noción de “sistema” y “método” en el caso de la contribución de valorización hace referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar (i) el costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de distribución de los factores anteriores.

3. SOBRE LA FALTA DE MOTIVACIÓN COMO CAUSAL DE NULIDAD DE LOS ACTOS DE ASIGNACIÓN Y DISTRIBUCIÓN PARA INDIVIDUALIZAR EL TRIBUTO DE CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN El Consejo de Estado3, sostiene que, la motivación de los actos se irradia de los principios constitucionales como: (i) el de legalidad (arts. 1.º, 4.º, 6.º y 123), con base en el cual la Administración pública, dentro de un Estado Social de Derecho, no podrá actuar de materia arbitraria, pues se somete a la Constitución y a la ley —desde el dinamismo formal y teleológico, de acuerdo con los fines del Estado—, y (ii) los de publicidad y del debido proceso (arts. 29 y 209), los cuales garantizan los derechos de contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, en caso de que ello proceda (sentencia SU-250/98, proferida por la Corte Constitucional).

Por ende, la motivación resulta ser un presupuesto de validez del acto que debe ser acatado por la Administración, porque, de lo contrario, se configuraría el vicio de nulidad por expedición irregular, ya que la exteriorización de los móviles de la decisión, serán determinantes para que se reconozcan los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que amerite la impugnación del acto e inclusive el control judicial del mismo.

Destaca que, la jurisprudencia constitucional advierte que los actos administrativos deben contener una «razón suficiente», pues, en palabras de esa corporación: «La motivación de los actos administrativos proviene del cumplimiento de preceptos constitucionales que garantizan que los particulares tengan la posibilidad de contradecir las decisiones de los entes públicos ante las vías gubernativa y judicial, evitando de esta forma la configuración de actos de abuso de poder.

De esta forma, le corresponde a la administración motivar sus actos y a los entes judiciales decidir si tal argumentación se ajusta o no al ordenamiento jurídico» (sentencia T-204 de 2012, proferida por la Corte Constitucional). Reitera que, en cuanto a la contribución de valorización, el Decreto Legislativo 1604 de 1966 la estableció como un tributo con cargo a recuperar el costo de la inversión en obras de interés público que repercutan en un beneficio para la propiedad inmueble.

Y, el principio que rige este tributo es el de equivalencia, puesto que, a través de la contribución de valorización únicamente se pueden recuperar los costos de inversión, dentro de los límites del beneficio que obtenga el inmueble respectivo. El objetivo de recuperación de los costos de inversión, en atención al beneficio que haya proporcionado a los inmuebles, se acompasa con el inciso 2.º del artículo 338 constitucional, puesto que, debido a la particularidad de este tributo, dicha norma flexibilizó el principio de reserva de ley, en aras de que la nación y las entidades territoriales —para el caso de la 3 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00607-02(21695). Actor: ALMACENES ÉXITO S. A. Demandado: MUNICIPIO SANTIAGO DE CALI. 13 contribución de valorización— establecieran los criterios de reparto, a partir de los cuales podría establecerse la cuota tributaria, atendiendo al beneficio que percibiera cada inmueble afecto al gravamen.

Estos criterios serán técnicos, en la medida en que se trata de justificar la equivalencia entre el costo de la obra y el beneficio que obtuvo un contribuyente en su inmueble, aspectos que atienden a los conceptos de sistema y método, entendidos estos como la «referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar (i) el costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de distribución de los factores anteriores» (Corte Constitucional, sentencia C- 155 de 2003).

Destaca que, en el acto de distribución de la contribución de valorización, debe individualizarse el tributo a cargo de cada uno de los contribuyentes que tienen predios en la zona de influencia, por tanto, tanto tales actos, como los anexos que lo liquiden, deben motivar lo atinente a la individualización del tributo a cargo, respecto de cada uno de los predios del beneficiario de las obras.

Y, sostiene que, la falta de motivación impide el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa del contribuyente, contenidos en el artículo 29 de la Constitución, en tanto que, la motivación, siquiera sumaria, supone, como mínimo, que se indique a la contribuyente la base de cuantificación de la obligación tributaria y los factores que determinarían el monto atribuible por contribución, atendiendo al beneficio repercutido a los inmuebles de la demandante y al porcentaje con el que debía contribuir en el financiamiento del costo de la obra.

Reitera que, los actos que liquidan tributos, además de los datos previstos taxativamente en las normas que los regulan, también deben discriminar el período del tributo o el momento de su causación, el nombre del contribuyente, la explicación suficiente de las razones de hecho y de derecho que fundamenten la expedición de los actos y las bases de cuantificación, a efectos de que se brinden los criterios que tuvo en cuenta la autoridad fiscal al momento de determinar la obligación tributaria.

Al este respecto, insiste que, el acto que distribuye y asigna la contribución de valorización debe explicar los criterios numéricos que se tuvieron en cuenta para fijar el tributo (sentencia del 30 de mayo de 2019, exp. 23063, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). En otro asunto similar4 precisó lo siguiente: ➢ Los actos administrativos deben revelar los móviles de su expedición, los razonamientos, el fundamento jurídico y la valoración fáctica que sustenta las decisiones, pues, en caso contrario, podrían adolecer del vicio de nulidad por expedición irregular. ➢ Conforme con la sentencia SU-250 de 1998, la motivación de los actos se instituye en los principios constitucionales de legalidad (arts. 1, 4, 6 y 123), de publicidad y del debido proceso (arts. 29 y 209), los cuales garantizan que, dentro de un Estado Social de Derecho, la Administración no actúe de materia arbitraria, y permita el ejercicio de los derechos de contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, en caso de que ello proceda. ➢ La motivación, como presupuesto de validez del acto, obliga a la administración a la exteriorización de los móviles de la decisión, los cuales serán determinantes para que 4 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Bogotá, D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01398-01(24615). Actor: BANCO DE LA REPÚBLICA. Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI 14 se reconozcan los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que amerite la impugnación del acto e inclusive el control judicial del mismo y su ausencia da lugar a la nulidad por expedición irregular. ➢ La motivación implica que su sustentación sea razonada y suficiente y será más exigente, según sea la complejidad de la situación jurídica que se analice y de la ley que fundamente la decisión, ya que no bastará con que las razones sean abstractas, por cuanto la autoridad deberá darle un sentido a la aplicación de disposiciones legales cuya interpretación sea ambigua o vaga. ➢ El Decreto Legislativo 1604 de 1966 estableció la contribución por valorización como un tributo con cargo a recuperar el costo de la inversión en obras de interés público que repercutan en un beneficio para la propiedad inmueble.

El artículo 9 prevé que el costo de la obra está determinado por todas las inversiones requeridas, más un porcentaje prudencial para imprevistos junto con un estimativo de gastos de distribución y recaudo, equivalente hasta un 30%. La determinación del tributo variará según el tipo de plan de obra que se pretenda financiar. Igualmente, sostuvo5 sobre la motivación que deben contener los actos administrativos que éstos deben revelar los móviles de su expedición, los razonamientos, la fundamentación jurídica y la valoración fáctica que sustenta las decisiones, so pena de originar la causal de nulidad del acto por expedición irregular.

De manera que, la motivación constituye un presupuesto de validez del acto que no puede ser obviado por la administración. Que, la motivación implica que su sustentación sea razonada y suficiente y será más exigente, según sea la complejidad de la situación jurídica que se analice y de la ley que fundamente la decisión, ya que no bastará con que las razones sean abstractas, por cuanto la autoridad deberá darle un sentido a la aplicación de disposiciones legales cuya interpretación sea ambigua o vaga.

4. REGIMEN LEGAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE YUMBO Es el Acuerdo 027 de 20126, mediante el cual se adopta el estatuto tributario para el Municipio de Yumbo-Valle, del cual se destaca lo siguiente: • El impuesto (sic) de valorización está autorizado por el artículo 317 de la CP, la ley 25 de 1921 y el Decreto 1604 de 1966 (artículo 293). • La contribución de valorización es el gravamen real obligatorio decretado por el Municipio de Yumbo, destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés públicos que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las mismas (artículo 294). • Sujeto activo: La constitución de valorización se cobrará por el Municipio de Yumbo, por las obras, planes o conjunto de obras de interés público que se construyan y que produzcan beneficio económico a la propiedad inmueble (artículo 298). 5 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Bogotá, D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 76001- 23-31-000-2010-01498-01(22470). Actor: ALEJANDRO BUENO CASTRO Y CIA S. EN C. Y OTROS. Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI. 6 Folios 65 a 97 del cuaderno No.1 físico. 15 • Sujeto pasivo: Los sujetos pasivos de la contribución de valorización son las personas naturales o jurídicas, patrimonios autónomos, sucesiones ilíquidas, y en general todos los propietarios o poseedores de inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia de la obra declarada de interés público a financiar por la contribución de valorización, que reciban o recibirán un beneficio como consecuencia de la ejecución de la obra.

(artículo 299). • Hecho Generador: La contribución de valorización tiene como hecho generador la obra, plan o conjunto de obras, que se ejecutan a través de dicho sistema (artículo 300). • Base gravable: La base gravable está constituida por el costo de la respectiva obra dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un 30% más, destinado a gastos de distribución, recaudación y corrección posterior de las contribuciones individuales (artículo 301). • La aplicación de la contribución por valorización podrá realizarse utilizando una de las siguientes modalidades: i) Por beneficio general; ii) Por beneficio local.

(artículo 304). • Factorización es el proceso mediante el cual se determina el beneficio individual asimilado por cada inmueble incluido en la zona de influencia, teniendo en cuenta sus características físicas, técnicas, jurídicas y normativas. La selección, ponderación y aplicación de los distintos factores se ajustarán a las características de los inmuebles de la zona de influencia, previo estudio que así lo determina, tales como el área, la topografía, aprovechamientos, uso, distancia al foco de valorización, afectaciones, servidumbres, et.

(artículo 310). • Son etapas de la contribución de valorización, las siguientes: Prefactibilidad, decretación, factibilidad, distribución, ejecución, recaudo, balance final y liquidación (artículo 314). • Los propietarios o poseedores de inmuebles que han de ser gravados con contribución de valorización por una obra, plan o conjunto de obras, serán convocados, mediante resolución expedida por el Alcalde del Municipio de Yumbo, para elegir a sus representantes, quienes intervendrán en las etapas de estudio del presupuesto o cuadros de costo de la obra, plan o conjunto de obras y fijación del monto total a distribuir, así como en el análisis del proyecto de liquidación de distribución de las contribuciones y en la vigilancia en la inversión de los fondos, de conformidad con lo establecido en dicho estatuto (artículo 319). • Distribución es el acto administrativo expedido por el Alcalde, mediante el cual se determinará el presupuesto o costos de la obra, plan o conjunto de obras, a financiar por el sistema de la contribución de valorización, se ordena su ejecución en el evento de no haberse iniciado y se asigna el monto y el método de distribución, la fijación de plazos y formas de pago con el fin de determinar la contribución que debe pagar cada propietario o poseedor de los inmuebles beneficiados, ordenadas por el sistema de valorización (artículo 343). • La Resolución distribuidora por medio de la cual se asigna las contribuciones, contendrá (artículo 346), lo siguiente: i) En la parte motiva: Se hará un breve recuento de los antecedentes e incluirá el 16 procedimiento técnico empleado para la tasación del beneficio. ii) En la parte resolutiva: Ella contendrá, entre otras lo siguiente: listado de las obras a ejecutar o ejecutadas, descripción de la zona de influencia, el valor del presupuesto de distribución, la programación y el plazo de construcción de las obras, fecha de iniciación del recaudo, la procedencia del recurso de reposición contra la resolución que fija las contribuciones. iii) Anexos: Se anexará a la resolución los cuadros y listados que contienen la asignación de las contribuciones de cada uno de los propietarios y poseedores que se encuentran en la zona de influencia del proyecto, discriminando: nombres, identificación del propietario, dirección, matrícula inmobiliaria, número del inmueble en el plano de repartos, área o frente del inmueble, porcentaje de desenglobe, porcentaje de derecho, factor o coeficiente del beneficio, valor total de la contribución, plazo para pagar la contribución, cuota inicial si la hubiere, número de cuotas, cuota mensual de amortización. Estos cuadros y listados son parte integrante de la resolución de distribución. • Individualidad de las contribuciones: aunque la resolución que distribuye y asigna distribuciones de valorización por una obra, plan o conjunto de obras y el edicto de notificación comprendan colectivamente diversos contribuyentes, se entenderá la individualidad jurídica de estos actos respecto de cada una de las personas allí incluidas, para todos los fines legales de la contribución de valorización, su notificación, exigibilidad y recursos (artículo 348). • Procedimiento para la notificación de las resoluciones que distribuyen y asignan contribuciones de valorización (artículo 350): i) Citación general: mediante dos avisos publicados con un intervalo no inferior de dos días hábiles entre cada uno, en un periódico de amplia circulación local, se informaran a los propietarios o poseedores de inmuebles localizados en la zona de influencia de la obra, plan o conjunto de obras, sobre la resolución que se ha expedido, para que se presenten a la secretaría de infraestructura, dentro del plazo allí previsto, con el fin de recibir notificación personal de la resolución distribuidora de la contribución de valorización, con la advertencia de que quienes no comparezcan serán notificados por edicto. ii) Notificación personal: Se hará notificación personal a los contribuyentes o a sus representantes legales o apoderados que dentro del término indicado comparezcan a ser notificados, a quienes se les entregará una copia gratuita de la resolución distribuidora con un anexo sobre la contribución individual asignada, datos básicos del gravamen y fecha de notificación del acto administrativo. iii) Notificación por edicto: Vencido el término fijado para las notificaciones personales a quienes no hubieren atendido la citación general, se les notificará por medio de un edicto que se fijará por el término de 10 días hábiles, en lugar público de la secretaría de infraestructura, el cual deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos: número y fecha de la resolución distribuidora con indicación de la obra, plan o conjunto de obras que causan la contribución; transcripción de la parte resolutiva de la providencia; informe de que los cuadros de distribución y asignación de contribuciones de valorización, anexos al acto administrativo están a disposición de los contribuyentes para su consulta en la oficina jurídica de la secretaría de infraestructura. iv) Aviso de fijación del edicto: Simultáneamente con la fijación del edicto, se dará aviso 17 público en un periódico de amplia circulación local, de que el edicto de notificación ha sido fijado, indicando la fecha en que ha de quedar notificada la resolución que asigna las contribuciones de valorización, los recursos de que gozan los contribuyentes, el término para interponerlos y los requisitos que deben llenar. v) Información Individual: Una vez surtida la notificación personal, o por edicto, se hará llegar a cada contribuyente a la dirección del predio gravado que figura en el censo o en el certificado de tradición, una información complementaria sobre la contribución de valorización que le ha sido asignada con la indicación de la resolución distribuidora, cuantía del gravamen, exigibilidad y forma de pago, entre otros datos. • Contra la Resolución que asigne contribuciones de valorización procede el recurso de reposición ante el Alcalde de Yumbo (artículo 351) con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el CCA (artículo 352).

5. RECAUDO PROBATORIO De la documentación aportada al plenario, se encuentran probados los siguientes hechos: ➢ Según lo certifica la Cámara de Comercio de Cali7 EMPAQUES FLEXA SAS, tiene como objeto social la compra, fabricación, distribución, venta, importación de empaques, envases, estuches, recipientes, bolsas, entre otros. Además, que tiene como domicilio principal la calle 15 # 32-234 de Yumbo. ➢ La Resolución No. 150 del 7 de abril de 20148, expedida por el Alcalde del Municipio de Yumbo, que modifica la Resolución 116 del 17 de marzo de 2014, mediante la cual se convoca a los propietarios de predios del sector industrial de Yumbo para conformar la junta de representantes o poseedores de predios en la zona industrial. ➢ La Resolución No. 358 del 21 de agosto de 20149 expedida por el Alcalde del Municipio de Yumbo, por medio de la cual, se determina el presupuesto y se aprueba la distribución y asignación individual de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras autorizado mediante Acuerdo 027 de diciembre 14 de 2012.

Se aduce en su parte motiva que: i) De acuerdo al plan de obras, se informó a “todos los propietarios por medio de sus representantes” que para lograr una distribución justa y equitativa en la imposición de la contribución por valorización se emplearía por las características de la zona y de las obras a realizarse el “Método de factores múltiples de beneficio”, aplicado según el tipo de obra que se va a construir, ya que los factores de liquidación por valorización puede variar con respecto a la liquidación de un sistema vial, el cual ciertamente garantiza muy buenos resultados. ii) Se adoptó la clasificación existente en la base catastral que permite clasificar los predios en: residenciales, comerciales, institucionales, industriales y lotes. 7 Folios 6 a 9 del cuaderno 1 físico. 8 Folios 232 a 246 cuaderno 1 A físico. 9 Folios 264 a 270 del cuaderno 1 A físico. 18 iii) De acuerdo al método de “factores múltiples de beneficio”, que busca una distribución acorde con los trabajos a realizarse en la zona industrial de Yumbo, se tomaron a su vez, los siguientes factores: -) El factor de la Distancia y Acceso: se califica el beneficio recibido de acuerdo a la ubicación física del predio respecto a la vía, por tanto, la mayor valorización de la tierra se produce en los inmuebles que quedan cercanos o sea con frente a la obra, y son éstos los que reciben no sólo la valorización más alta, sino la más inmediata; -) Factor de uso (actividad económica): Este factor evalúa el predio de acuerdo con las condiciones de explotación y destino económico que potencialmente tenga éste dentro de la zona de influencia de las obras a ejecutarse por el sistema de valorización; -) Factor de Desarrollo: Para su aplicación se debe tener en cuenta si el predio está construido o no. El mayor beneficio está representado en la plusvalía que genera el predio que no tiene ninguna construcción por el mayor incremento en el precio de la tierra dentro de la zona de influencia, contrario a un predio que tenga una construcción que no va a tener un mayor incremento en la tierra.

En su parte resolutiva se dispone lo siguiente: a) Determina el presupuesto del plan de obras del proyecto especial de la zona industrial en $87.943.587.078. de acuerdo con el cuadro que se inserta en el numeral 1º, en el cual, se insertaron los siguientes ítems: “Proyecto” en el que se delimitan las direcciones del mismo, “Sector” de incluyen algunos así: “Cencar”, “Arroyohondo II, III, IV”, entre otros, “Número de Predios”, “Valor de las obras por valorización”, “Interventoría”, “Administración”, “Riesgo” y “Valor a irrigar”. b) En su artículo segundo, se aprueba la distribución y asignación individual de las contribuciones de valorización por el plan de obras aprobado mediante el Decreto Extraordinario 035 de 2012, de conformidad con los cuadros anexos a dicha resolución y “que se consideran parte integrante de la misma”. c) d) En su artículo Séptimo se advierte que, contra el referido acto era procedente el recurso de reposición ante el Alcalde de Yumbo, que se podía interponer dentro de los 10 días hábiles siguientes a la notificación personal, o la notificación por aviso o al vencimiento del término de la publicación en concordancia con el capítulo V de la ley 1437 de 2011. ➢ Las Facturas #s10: 1572, 1478, y 1479, de fechas 21 de enero de 2015, para el pago de los valores por contribución de valorización por el plan de obras “Arroyohondo carrera 34 ente 10-15” y “Arroyohondo III carrera 32 entre 10-15”. ➢ En Oficio de fecha 26 de marzo de 201511, el Secretario de Infraestructura y Secretario del Consejo de Valorización del Municipio de Yumbo da respuesta a una solicitud de la actora, anexando documento explicativo del estudio socioeconómico realizado para la distribución de la valorización en la zona industrial del Municipio. ➢ Solicitud de fecha 14 de septiembre de 201512 presentada por la representante legal de la sociedad EMPAQUES FLEXA S.A.S., mediante el cual, solicita a la Alcaldía Municipal de Yumbo, lo siguiente: i) Copias simples de la totalidad de los folios existentes relacionados con el proceso administrativo en el que se calcula y determina el presupuesto y se aprueba la distribución y asignación individual de valorización por beneficio local para la construcción 10 Folios 143 a 145 del cuaderno 1 Físico. 11 Folio 216 del cuaderno 1 A Físico. 12 Folios 224 a 226 del mismo cuaderno. 19 de obras, distribuido mediante la Resolución 315 de 2014, modificada por la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014; ii) De acuerdo a lo establecido en el artículo 345 del Acuerdo No. 027 de 2012, solicita información sobre varios aspectos, entre ellos, sobre el procedimiento utilizado y el cálculo para la determinación del beneficio económico de forma individualizada para EMPAQUES FLEXA SAS, frente a las obras aprobadas mediante el Decreto Extraordinario 035 de 2012; iii) Copia de la totalidad de los documentos que acrediten la realización de todas las etapas de la contribución de valorización, en los términos del artículo 314 del Acuerdo 027 de 2012; iv) Se pide que se notifique personalmente el contenido de la Resolución distribuidora a EMPAQUES FLEXA SAS, por medio de la cual, se asignan las contribuciones, junto con el anexo en donde se incluyen los cuadros y listados que contienen la asignación de las contribuciones a cada uno de los propietarios y poseedores que se encuentran en la zona de influencia del proyecto; v) Constancia de la notificación de la Resolución distribuidora de las contribuciones, según lo establecido en el artículo 350 del Acuerdo No. 027 de 2012. ➢ Mediante escrito de fecha 8 de octubre de 201513 la Alcaldía de Yumbo da respuesta a la actora, haciendo referencia a los siguientes aspectos: i) En el plan de desarrollo 2012-2015 Yumbo Garantía Colectiva Acuerdo 009 de 2012, el Concejo de Yumbo determinó ejecutar por medio de la administración central del plan especial de la zona industrial PEZI, proyecto de gran impacto no solamente en el municipio sino en todo el sur occidente del país. ii) Por medio de las Resoluciones 116 del 17 de marzo y 253 del 9 de junio de 2014, se convocó a los propietarios de los predios del sector industrial y se nombró la junta de propietarios de predios del sector industrial para la implementación del programa de valorización de la referida zona. iii) Decretadas las obras a financiarse por el sistema de valorización el Alcalde del Municipio de Yumbo, expide la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014, por medio de la cual, se determina el presupuesto y se aprueba la distribución y asignación individual de la contribución de valorización por beneficio local, acto de contenido general y no particular, motivo por el cual, debe publicarse en el diario oficial del municipio o en su defecto en un periódico de amplia circulación. Se fijaron dos avisos en el diario Occidente de fechas 24 y 31 de agosto de la Resolución No. 358 del 21 de agosto de 2014 con el objeto de que los propietarios de los predios se notificaran personalmente en las oficinas de la Secretaría de Infraestructura y servicios públicos. iv) Para la fecha de emisión del oficio (8 de octubre de 2015), la Resolución No. 358 del 21 de agosto de 2014, ya está ejecutoriada es decir no cabe ningún recurso en su contra, sin perjuicio de lo expuesto en el artículo 75 de la ley 1437 de 2011. v) De acuerdo al plan de obras se informó a todos los propietarios por medio de sus representantes que para lograr una distribución justa y equitativa en la imposición de la contribución por valorización se emplearía el método de factores múltiples de beneficio, todo de conformidad con los estudios de factibilidad para la distribución de la contribución de valorización en convenio con la FEDY- Fundación para el desarrollo industrial de Yumbo- entregados en diciembre de 2013 y ajustados en el primer semestre de 2014. vi) En este caso, el predio identificado con el código catastral No. 76892040100031223 a 13 Folios 228 a 231 del cuaderno 1 A físico. 20 nombre de MADECO S.A. fue subdividido en las fichas catastrales Nos. 00-03-0005 0471000 y 0003000050472000, a nombre de MADECO S.A y NEXAS COLOMBIA S.A., el cual posteriormente cambió de propietario a nombre de EMPAQUES FLEXA S.A., de acuerdo con las Resoluciones 426 y 447 del IGAC de fecha 19 de agosto de 2014. ➢ En escrito de fecha 13 de octubre de 201514, el Secretario de Infraestructura y del Consejo Municipal de Valorización del Municipio de Yumbo, mediante el cual, remite a la actora, entre otros, los siguientes documentos: i) Copia del ejemplar del Diario Occidente de fecha 4 de mayo de 2014, en el que se inserta la Resolución No. 150 del 7 de abril de 2014, que modifica la Resolución 116 del 17 de marzo de 2014 que convoca propietarios de predios del sector industrial de Yumbo para conformar la junta de representantes o poseedores de predios en la zona industrial de Yumbo. ii) Copia del ejemplar del Diario Occidente de fecha 24 de agosto de 2014, en el que se inserta la Resolución No. 358 del 21 de agosto de 2014, que determina el presupuesto y se aprueba la distribución y asignación individual de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras, autorizado mediante Acuerdo 027 de diciembre 14 de 2012.

En dicha publicación, pese a que, en la parte resolutiva del acto publicado, se anuncia que “se aprueba la distribución y asignación individual de las contribuciones de valorización por el plan de obras aprobado mediante el Decreto Extraordinario 035 de 2012, de conformidad con los cuadros anexos a la presente resolución y que se consideran parte integrante de la misma”, no se publican los cuadros anexos. iii) Copia del ejemplar del Diario de Occidente de fecha 31 de agosto de 2014 en el que, se inserta la Resolución No. 358 del 21 de agosto de 2014, en las mismas condiciones de la del 24 de agosto de 2014. iv) Edicto fijado el 16 de septiembre de 2014 mediante el cual, se notifica la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014 y se desfija el 30 de septiembre siguiente, el que a su vez, fue publicado en el diario Occidente del 18 de septiembre de 2014. ➢ En escrito presentado el 27 de octubre de 201515, la actora interpone recurso de reposición contra la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014, solicitando que se deje sin efecto la contribución por valorización a cargo de EMPAQUES FLEXA SAS, determinada en aquella. ➢ En escrito presentado el 5 de noviembre de 201516 por la Representante Legal de la sociedad EMPAQUES FLEXA S.A.S., solicita a la Alcaldía del Municipio de Yumbo, la totalidad de los anexos de la Resolución No. 358 del 21 de agosto de 2014, proferida por dicho mandatario, así como la totalidad de los anexos y documentación soporte que evidencien las variables resultantes de la aplicación concreta de la metodología de factores múltiples de beneficio en los predios de la actora, y con ello, la explicación detallada de la obtención del valor de la contribución por valorización a cargo de la compañía, así como la que permita evidenciar la cuantía final de la contribución por valorización a cargo de ella, la base gravable utilizada para su liquidación, la tarifa que se aplicó, su exigibilidad y forma de pago.

Igualmente, la información complementaria con la indicación expresa de las obras o planes 14 Folios 227, 232 a 257 del cuaderno 1 A físico. 15 Folios 43 a 63 del cuaderno 1 físico. 16 Folios 217 a 220 del cuaderno 1 A físico. 21 o conjunto de obras que generaron la concreción de la contribución por valorización. ➢ La Resolución 1076 del 28 de diciembre de 201517, expedida por el Alcalde Municipal de Yumbo, por la cual se rechaza el recurso de reposición interpuesto por la actora contra la Resolución 358 de 2014, con fundamento en los siguientes argumentos: i) La resolución distribuidora por ser un acto administrativo de carácter general y no particular, su motivación va enfocada a medir el beneficio del sector de la zona industrial del Municipio de Yumbo. ii) Por ser dicho acto de carácter general, debe publicarse en el diario oficial del municipio o en su defecto en un periódico de amplia circulación, y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 350 del Estatuto Tributario de Yumbo la administración municipal publicó dos avisos en el diario occidente los días 24 y 31 de agosto de la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014 con el objeto de que los propietarios de los predios se notificaran personalmente en las oficinas de la Secretaría de infraestructura y servicios públicos, e igualmente, se fijó el edicto el 15 de septiembre de 2014, desfijado el 29 de septiembre de ese año, quedando ejecutoriada la Resolución 358 de 2014, en esa fecha. iii) Como a la fecha de emisión de dicho acto, el acto recurrido se encuentra ejecutoriado, no cabe ningún recurso en su contra, y además por ser un acto de contenido general tampoco es pasible de ningún recurso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 de la ley 1437 de 2011. ➢ El escrito de fecha 26 de julio de 201718 dirigido por el Secretario de Infraestructura y Servicios Públicos al Secretario Jurídico del Municipio de Yumbo, en el que se refiere a la asignación y distribución individual de la contribución por valorización de la actora, de la siguiente manera: i) Que el predio No. 00-03-0005-0472-000 del propietario INVERSIONES INMOBILIARIAS FLEXA, colinda con la carrera 32, que se encuentra irrigado sólo por el proyecto 05-03 correspondiente a la carrera 32 entre calles 10 y 15, como parte del predio se encuentra sobre la carrera 32 queda dentro del proyecto.

Del predio, se irrigó el valor de $628.540.992 de los cuales la empresa ya ha cancelado $357.094.763 quedando con un saldo por cancelar de $350.045.552. ii) Que el predio No. 00-03-0005-0471-000 del propietario INVERSIONES INMOBILIARIAS FLEXA se encuentra entre los predios No. 00-03-0005-0472-000, No. 00-03-0005-0470-000 y sobre la vía férrea (calle 12), de esta manera queda con salida tanto por la carrera 32 como la carrera 34 ya que no cuenta con más vías de acceso.

Dicho predio se encuentra asignado a dos proyectos: el 05-03 que corresponde a la carrera 32 por el cual se irrigó el valor de $466.580.825 de los cuales, la empresa ya ha cancelado $256.910.677 quedando un saldo por cancelar de $259.847.081. Del proyecto 05-06 que corresponde a la carrera 34, se irrigó el valor de $339.028.415 del cual la empresa ya ha cancelado $104.390.316 quedando un saldo por cancelar de $282.539.186. iii) Que, todo ello responde a dos de los factores múltiples de beneficio, así: a) Factor distancia y acceso, y el ii) Factor de uso (actividad económica). 17 Folios 27 a 33 del cuaderno 1 A físico. 18 Folios 258 a 273 del cuaderno 1 A físico. 22 ➢ Según el Tesorero General de la Alcaldía de Yumbo19, para la fecha del 31 de julio de 2017, la empresa INVERSIONES INMOBILIARIAS FLEXA S, con predios Nos. 0003000000050471000000000 de la obra 05-06-05-03 y predio No. 0003000000050472000000000 de la obra 05-03, ha cancelado desde la vigencia 2015 a la fecha.

6. CASO CONCRETO Inicialmente, antes de abordar el tema pendiente sobre la excepción de caducidad propuesta en su defensa por el MUNICIPIO DE YUMBO, debe precisar la Sala que aunque la actora, no allegó documento alguno que demostrara su calidad de propietaria sobre los predios, objeto de la contribución de valorización identificados con las fichas catastrales Nos. 00-03- 0005-0471-000 y 00-03-0005-0472-000, como la demandada, no cuestionó dicho aspecto durante el proceso, se entenderá que le asistía legitimación en la causa por activa para formular las pretensiones de nulidad sobre los actos cuestionados, para la fecha de presentación de la demanda.

Fundamentó la entidad territorial, su excepción con el argumento de que la actora se había notificado por conducta concluyente del acto contenido en la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014, desde el 17 de marzo de 2015, cuando elevó su primera petición tendiente a obtener los documentos e información concerniente a la liquidación individual por concepto de contribución de Valorización, así como también, por cuanto desde esa fecha, la demandante viene realizando los pagos respectivos, lo que refleja en su concepto, que conoce del proceso, y que lo acepta.

Aunado a lo expuesto, por cuanto, los pagos datan de fechas marzo, junio, septiembre y diciembre de 2015, marzo, agosto, noviembre de 2016 y abril de 2017. Sostiene que, como quiera que, la actora se dio por notificada desde el 17 de marzo de 2015, por tanto, para la fecha de presentación de la demanda, 29 de abril de 2016, el término de caducidad había fenecido.

Dentro del escrito de oposición a la anterior excepción20, la actora solicita que la misma se despache en forma desfavorable, con base en los siguientes argumentos: i) Que es claro e indiscutible que la notificación por conducta concluyente de un acto administrativo no se agota o se surte con el simple hecho de mencionarlos dentro de un escrito, sino que al contrario se surte con el conocimiento de su contenido, y dándose por suficientemente enterado el contribuyente, convenga con ella o utilice dentro del término legal correspondiente los recursos legales. ii) Que es un hecho acreditado en los soportes documentales aportados por la demandada y por la actora, que ésta sólo conoció el contenido de la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014 con ocasión del oficio del 13 de octubre de 2015 expedido por la demanda en respuesta a la petición del 14 de septiembre de 2015. iii) Que una vez, se tuvo conocimiento del contenido del citado acto, procedió a interponer un recurso de reposición el que fue resuelto con la Resolución 1076 de 2015, y se procedió a presentar la demanda dentro del plazo de cuatro meses contado a partir del día siguiente al 28 de diciembre de 2015 cuando se produjo la notificación, es decir, el 29 de abril de 2016, cuando aún no había transcurrido el plazo previsto en el artículo 164 del CPACA. 19 Folio 263 del cuaderno 1 A físico. 20 Folios 367 a 372 del cuaderno 1 A físico. 23 iv) Que, el hecho que la actora hubiera procedido a cancelar las facturas expedidas por el Municipio de Yumbo, no quiere significar que se aceptó el contenido en la Resolución distribuidora, por el contrario, si bien EMPAQUES FLEXA en aras de evitar mayores perjuicios económicos, procedió a pagar las facturas emitidas por la misma accionada a pesar del referido acto, procediendo posteriormente a solicitar los elementos de hecho, de derecho y económicos que fundamentaron el cobro de la contribución de valorización. Para definir lo anterior, la Sala debe precisar si en este caso se dio cumplimiento al procedimiento establecido en el artículo 350 del Acuerdo 027 de 2012, para la notificación de los actos administrativos que distribuyen y asignan las contribuciones de valorización; pues en caso de incumplimiento podría aceptarse la notificación por conducta concluyente, definiendo la fecha en que ella se produjo, para finalmente establecer la procedencia de la excepción propuesta.

Según dicha disposición, el procedimiento comprendía primero, una citación general a los propietarios o poseedores de inmuebles localizados en la zona de influencia de la obra, plan o conjunto de obras, con el fin de que se presentaran a la secretaría de infraestructura, dentro del plazo allí previsto, y fueran notificados personalmente de la resolución distribuidora de la contribución de valorización, lo que debía hacerse mediante dos avisos publicados en un periódico de amplia circulación local.

Igualmente, según establecía la citada disposición, una vez vencido el término fijado para las notificaciones personales, quienes no hubieren atendido la citación general, se les notificaría por medio de un edicto que se fijaría en lugar público de la secretaría de infraestructura; y, simultáneamente con la fijación del edicto, se debía dar aviso público en un periódico de amplia circulación local, en el que se indicara la fecha en que quedaba notificada la resolución que asigna las contribuciones de valorización, así como, sobre los recursos procedentes.

Finalmente, luego de surtida la notificación personal, o por edicto, se hará llegar a cada contribuyente a la dirección del predio gravado que figura en el censo o en el certificado de tradición, una información complementaria sobre la contribución de valorización que le ha sido asignada con la indicación de la resolución distribuidora, cuantía del gravamen, exigibilidad y forma de pago, entre otros datos.

De la documentación aportada al plenario, se advierte que, con escrito de fecha 13 de octubre de 2015, el Secretario de Infraestructura y del Consejo Municipal de Valorización del Municipio de Yumbo, se remitió a la actora copias de los ejemplares del Diario Occidente de fechas 24 y 31 de agosto de 2014, en los que se publicó la Resolución No. 358 del 21 de agosto de 2014, que determina el presupuesto y se aprueba la distribución y asignación individual de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras, autorizado mediante Acuerdo 027 de diciembre 14 de 2012.

Del mismo modo, se aprecia que, en dicha publicación, pese a que, en la parte resolutiva del acto publicado, se anuncia que “se aprueba la distribución y asignación individual de las contribuciones de valorización por el plan de obras aprobado mediante el Decreto Extraordinario 035 de 2012, de conformidad con los cuadros anexos a la presente resolución y que se consideran parte integrante de la misma”, sin embargo, no se publicaron los cuadros anexos.

Así como también, se envió a la actora, copia del edicto mediante el cual, se notifica la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014, el que, a su vez, fue publicado en el diario 24 Occidente del 18 de septiembre de 2014; publicación en la que tampoco se incluyeron los anexos respectivos. No se hizo llegar a la dirección de los predios de propiedad de la empresa contribuyente, la información complementaria sobre la contribución de valorización que le había sido asignada con la indicación de la resolución distribuidora, cuantía del gravamen, exigibilidad y forma de pago, entre otros datos.

Por todo lo expuesto, no le asiste razón a la demandada en su excepción, ya que, efectivamente como se alegó en la demanda, en este caso, el procedimiento establecido en el artículo 350 del Acuerdo 027 de 2012, no se cumplió, motivo por el cual, debe aceptarse la notificación de la Resolución No. 358 de 2014, por conducta concluyente en la fecha indicada por aquella, es decir, la del 13 de octubre de 2015.

Así pues, como quiera que con fecha 27 de octubre de 2015 la actora procedió a interponer el recurso de reposición contra el citado acto, el que fue resuelto mediante la Resolución 1076 del 28 de diciembre de 2015, es a partir de su notificación, que se habilitaba el término previsto en el literal d) numeral 2º del artículo 164 del CPACA, el que, ciertamente no había precluido a la fecha de presentación de la demanda.

No prospera entonces la excepción de CADUCIDAD propuesta por la entidad demandada. Definido lo anterior, debe determinarse si los actos demandados adolecen de los vicios señalados por la actora. Primero, se analizará la legalidad de la Resolución 1076 del 28 de diciembre de 2015, mediante la cual, el ente territorial rechazó el recurso de reposición interpuesto por la sociedad contribuyente contra la Resolución No. 358 de 2014, para lo cual, se apoyó básicamente en dos razones: i) Por cuanto el acto recurrido era de carácter general y, por lo tanto, no era pasible del recurso de reposición. ii) Por extemporaneidad en su interposición, ya que para la fecha en que el recurso se presentó el acto administrativo recurrido se encontraba debidamente ejecutoriado.

La Sala procederá a hacer el estudio de su legalidad, pese a que, la demandada en sus alegaciones finales, extrañamente aboga por su declaratoria de ilegalidad, debido a que su emisión se sustentó en una equivocación, la que hace consistir, en calificar el acto contenido en la Resolución No. 358 de 2014 como de contenido general; por cuanto se hace necesario precisar la verdadera naturaleza jurídica del mencionado acto.

Para ello, se tiene que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 343 del Acuerdo No. 072 de 2012, la Distribución es el acto administrativo expedido por el Alcalde, mediante el cual se determina el presupuesto o costos de la obra, plan o conjunto de obras, a financiar por el sistema de la contribución de valorización, se ordena su ejecución en el evento de no haberse iniciado y se asigna el monto y el método de distribución, la fijación de plazos y formas de pago con el fin de determinar la contribución que debe pagar cada propietario o poseedor de los inmuebles beneficiados, ordenadas por el sistema de valorización. Del mismo modo, según el artículo 346, ibídem, la Resolución distribuidora por medio de la cual se asignan las contribuciones, debe contener, entre otros aspectos, los siguientes: un 25 breve recuento de los antecedentes, el procedimiento técnico empleado para la tasación del beneficio, el listado de las obras a ejecutar o ejecutadas, descripción de la zona de influencia, el valor del presupuesto de distribución, la programación y el plazo de construcción de las obras, fecha de iniciación del recaudo, la procedencia del recurso de reposición contra la resolución que fija las contribuciones.

Igualmente, en los anexos de la resolución deben insertarse los cuadros y listados de la asignación de las contribuciones de cada uno de los propietarios y poseedores que se encuentran en la zona de influencia del proyecto. De lo anterior, se establece con precisión que, el citado acto contiene dos partes, una general, y otra parte individual, es decir es un acto mixto, por tanto, no es exclusivamente general, ni tampoco lo es sólo individual.

Dicho acto de naturaleza mixta, susceptible del recurso de reposición de conformidad con lo establecido en el artículo 351, ibídem. En consecuencia, ninguna de las razones aducidas por la demandada, para el rechazo del recurso de reposición contra la Resolución No. 358 de 2014, resultaba procedente, lo que deriva sin duda alguna la declaratoria de nulidad de la Resolución 1076 del 28 de diciembre de 2015.

Ahora bien, respecto de la legalidad de la Resolución No. 358 de 2014, la actora funda su pretensión de nulidad, básicamente en el vicio de la expedición irregular por ausencia de motivación, ya que en su caso, no se precisaron los siguientes aspectos respecto de la asignación de la contribución que le correspondía como propietaria de dos predios ubicados en la zona de influencia del proyecto: nombres, identificación del propietario, dirección, matrícula inmobiliaria, número del inmueble en el plano de repartos, área o frente del inmueble, porcentaje de desenglobe, porcentaje de derecho, factor o coeficiente del beneficio, valor total de la contribución, plazo para pagar la contribución, cuota inicial, número de cuotas, cuota mensual de amortización. Sobre este punto, debe anotar la Sala que al plenario no fueron aportados los anexos del aludido acto, y según dan cuenta los antecedentes de la actuación, a la empresa actora tampoco le fueron remitidos, en los que se discriminaran los aspectos relacionados en el párrafo anterior.

El ente territorial, luego de los múltiples requerimientos formulados por la contribuyente, informa en escrito de fecha 8 de octubre de 2015, que en el plan de desarrollo 2012-2015 Yumbo Garantía Colectiva Acuerdo 009 de 2012, el Concejo de Yumbo determinó la ejecución por medio de la administración central del plan especial de la zona industrial PEZI.

Igualmente, que, por medio de las Resoluciones 116 del 17 de marzo y 253 del 9 de junio de 2014, se habían convocado a los propietarios de los predios del sector industrial, e igualmente se había nombrado la junta de propietarios de predios. Que se había informado a todos los propietarios “a través de sus representantes”, que para lograr una distribución justa y equitativa en la imposición de la contribución por valorización se emplearía el método de factores múltiples de beneficio, todo de conformidad con los estudios de factibilidad para la distribución de la contribución de valorización en convenio con la FEDY- Fundación para el desarrollo industrial de Yumbo- entregados en diciembre de 2013 y ajustados en el primer semestre de 2014.

Las aludidas explicaciones, se hacen por el ente municipal de manera tardía, pues como se 26 dejó anotado, no se surtió el procedimiento previsto en el artículo 350 del Acuerdo 072 de 2012, al que se ha hecho mención, sin embargo, en el referido documento, se advierte a la contribuyente que, para esa fecha el acto distribuidor se encontraba en firme totalmente.

Advierte la Sala que, la demandada interpretó en el citado escrito que, era obligación de los representantes de los propietarios, entregar la información a la que alude la citada disposición, y que hacían parte de la junta que había sido designada mediante Resolución 253 del 9 de junio de 2014. Sobre este punto debe precisar la Sala que, aunque es claro que se atribuyó a los representantes de propietarios en el artículo 339 del Acuerdo 027 de 2012, entre otras obligaciones, la de suministrar a las personas beneficiadas, los datos e información relativos al proceso que se adelantaba para la asignación de la contribución, no obstante, el cumplimiento o no de dicha obligación no exonera al ente municipal de adelantar el trámite previsto en el artículo 350, ibídem, para la debida motivación de la Resolución Distribuidora.

De otra parte, en el caso de la actora, se advierte que mediante la Resolución No. 150 del 7 de abril de 2014, efectivamente se realizó la convocatoria para la elección de propietarios de la zona industrial de Yumbo, a los antiguos propietarios de los predios a los que se refiere la demanda y que, quedaron comprendidos en la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014, como son MADECO y NEXAS COLOMBIA S.A., los que pasaron a ser de propiedad de la actora el 19 de agosto anterior a la fecha de expedición de dicho acto.

Así también aparece en el documento de “informe de resultados del componente capacitación y acompañamiento a la secretaria de infraestructura y la secretaría de hacienda de la información socioeconómica y distribución de la contribución por valorización de las obras a realizarse en la zona industrial en el Municipio de Yumbo”21, que el estudio incorpora los predios de esas empresas MADECO y NEXAS DE COLOMBIA.

Lo anterior, si bien indica que la actora probablemente sabía que los predios que estaba adquiriendo estaban sujetos a la contribución de valorización, sin embargo, no se puede entender que la aludida Resolución 358 cumplió con la motivación exigida en el citado Acuerdo 072 de 2012. La explicación sobre la asignación y distribución individual de los predios sujetos al tributo, se condensa en un escrito de fecha 26 de julio de 2017, dirigido por el Secretario de Infraestructura y Servicios Públicos al Secretario Jurídico del Municipio de Yumbo, de la siguiente manera: i) Que el predio No. 00-03-0005-0472-000 del propietario INVERSIONES INMOBILIARIAS FLEXA, colinda con la carrera 32, que se encuentra irrigado sólo por el proyecto 05-03 correspondiente a la carrera 32 entre calles 10 y 15, como parte del predio se encuentra sobre la carrera 32 queda dentro del proyecto.

Del predio, se irrigó el valor de $628.540.992 de los cuales la empresa ya ha cancelado $357.094.763 quedando con un saldo por cancelar de $350.045.552. ii) Que el predio No. 00-03-0005-0471-000 del propietario INVERSIONES INMOBILIARIAS FLEXA se encuentra entre los predios No. 00-03-0005-0472-000, No. 00-03-0005-0470-000 y sobre la vía férrea (calle 12), de esta manera queda con salida tanto por la carrera 32 como la carrera 34 ya que no cuenta con más vías de acceso.

Dicho predio se encuentra asignado a dos proyectos: el 05-03 que corresponde a la carrera 32 por el cual se irrigó el valor de $466.580.825 de los cuales, la empresa ya ha cancelado $256.910.677 quedando 21 Folios 335 a 359 del cuaderno 1 A, físico. 27 un saldo por cancelar de $259.847.081. Del proyecto 05-06 que corresponde a la carrera 34, se irrigó el valor de $339.028.415 del cual la empresa ya ha cancelado $104.390.316 quedando un saldo por cancelar de $282.539.186. iii) Que, todo ello responde a dos de los factores múltiples de beneficio, así: a) Factor distancia y acceso, y el ii) Factor de uso (actividad económica).

Es indudable entonces que, la Resolución 358 de 2014, no fue objeto de una completa motivación, sin embargo, dicha circunstancia no impidió a la actora el ejercicio de sus derechos a la defensa y al debido proceso, ya que, conoció previamente a la interposición del recurso de reposición, sobre los métodos y factores utilizados para la asignación y liquidación individual de la contribución de valorización, y aunque fueron objeto de reproche en sede administrativa, en esta instancia judicial, no se demostró que tales aspectos hubieran sido utilizados de manera errónea en su caso; así como no demostró el grado de afectación o la ausencia de la misma sobre sus propiedades, con ocasión del plan de obras que se financiaría por el sistema de contribución por valorización, limitándose a exponer que sus predios no recibirían beneficio alguno, sin que se demostrara probatoriamente su aseveración. Finalmente, adicional a lo expuesto, según se certifica en el documento expedido por el Tesorero General de la Alcaldía de Yumbo, quien realizó los pagos respectivos por concepto del tributo, fue la empresa INVERSIONES INMOBILIARIAS FLEXA S, respecto de los predios Nos. 0003000000050471000000000 de la obra 05-06-05-03 y 0003000000050472000000000 de la obra 05-03, o sea que la actora realmente no recibió un perjuicio derivado del acto enjuiciado.

No sobra agregar que, se desconoce la fecha en que la aludida empresa adquirió el derecho de dominio sobre tales inmuebles, pues, ningún documento se aportó al proceso sobre el particular. Por todo lo expuesto, se declarará la nulidad de la Resolución No. 1076 del 28 de diciembre de 2015, únicamente en cuanto rechazó el recurso de reposición interpuesto por la parte actora contra la Resolución No. 358 del 21 de agosto de 2014, y se negarán las demás pretensiones de la demanda. 7.

COSTAS Respecto de la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” A la anterior disposición se le adicionó un inciso mediante el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, disponiendo que “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Por su parte, el artículo 361 del Código General del Proceso consagra que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”; y que “las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” 28 Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado estableció que el CPACA introdujo un cambio sustancial en cuanto a la condena de las costas procesales, dejando atrás el criterio subjetivo basado en la comprobación de la temeridad o mala fe de las partes contenido en el otrora Código Contencioso Administrativo, para cambiarlo por un criterio objetivo de valoración, según el cual en toda sentencia debe decidirse sobre las costas procesales, sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las directrices del Código General del Proceso, es decir, siempre y cuando se hayan causado y en la medida de su comprobación. De esa forma se pronunció la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201622, agregando que “la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal”.

En el presente caso, no hay lugar a imponer condena en costas a la parte demandante, en la medida que no se encuentran causadas en el expediente III. FALLA:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de caducidad alegada por el MUNICIPIO DE YUMBO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 1076 del 28 de diciembre de 2015, únicamente en cuanto rechazó el recurso de reposición interpuesto por la parte actora contra la Resolución No. 358 del 21 de agosto de 2014.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERA: Sin condena en costas.

CUARTO: ACEPTAR la renuncia de poder presentada por la abogada JOHANA ALEXANDRA ARIAS CARDONA, para actuar como apoderada judicial del MUNICIPIO DE YUMBO; y RECONOCER personería para tal fin a la sociedad ROSALES & LEYES ABOGADOS S.A.S., con las facultades otorgadas en el poder obrante en el índice 43 de la plataforma Samai. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4 efectuada en la fecha. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmado electrónicamente por Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT 22 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, sentencia del 7 de abril de 2016, Magistrado Ponente William Hernández Gómez, expediente No. 4492-2013