República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia Nº 128 TEMAS: PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - LIQUIDACIÓN OFICIAL Y MANDAMIENTOS DE PAGO – ACTOS DE EJECUCIÓN INSTANCIA: SEGUNDA Decide la Sala, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en oposición a la sentencia proferida por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA el 22 de abril de 2024, en el proceso que en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instauró LUCILA PÁEZ DE ARANGO en contra del MUNICIPIO DE QUIMBAYA, sin tener en cuenta el orden de procesos a despacho para sentencia, en atención a que en torno al derecho en discusión existe precedente reiterado de las altas cortes, conforme lo consagran los artículos 115 de la Ley 1395 de 2010 y 26 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, como se deduce de la argumentación expuesta en la sentencia por existir precedente vinculante.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa I.
ANTECEDENTES
1.1. LO QUE SE DEMANDA1 Pretende la parte demandante lo siguiente: 1.1.1 Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 752 del 5 de diciembre de 2018, por medio la cual se resuelve una petición de prescripción y de la 124 del 15 de febrero de 2019, por medio del cual se resuelve un recurso de reposición por haber operado la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos de cobro coactivo, señalados en los hechos de la demanda. 1.1.2 En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho se declare que la demandante no se encuentra llamada a pagar las obligaciones contenidas en los actos administrativos contemplados en las vigencias 2011 a 2017.
1.2. LOS HECHOS EN QUE SE FUNDA Relata la parte actora que es propietaria en común y proindiviso del predio denominado Las Delicias Santa Ana identificado con ficha catastral número 000100050179000 actualmente 0001000000050179000000000 del catastro del municipio de Quimbaya y matricula inmobiliaria número 280-38910. Refiere que, a través de la Resolución No. 419 del 13 de junio de 2011 la Secretaría de Hacienda Municipal de Quimbaya realizó la liquidación del impuesto predial, de la cual se realizó citación para notificación personal del mandamiento de pago librado.
Asimismo, libró mandamiento de pago No. 0038 del 3 de mayo de 2012 por el impuesto predial unificado del año 2010, del cual se surtió la notificación el 27 de agosto de 2013. Continúa indicando que, mediante Resolución No. 773-13 del 18 de abril de 2013 fue realizada la liquidación oficial la obligación tributaria a cargo del contribuyente José Delio Arango Páez, correspondiente al mencionado predio, la cual se notificó el 18 de abril de 2013, con constancia de ejecutoria del 28 de octubre de 2013.
El citado señor fue citado para notificarle el mandamiento de pago No. 141 del 8 de agosto de 2014. Por medio de la Resolución No. 0812 del 16 de julio de 2015 resolvió liquidar el impuesto, la cual no se tuvo por notificada al destinatario, habiendo constancia de 1 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, página 1-9 y escrito de subsanación de la demanda, ibidem pág. 101-109.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa ejecutoria del 18 de enero de 2016, por el cual libró mandamiento de pago No. 091 del 12 de febrero de 2016.
De igual forma, en Resolución No. 0564 del 24 de mayo de 2017 se realizó liquidación oficial, cobrando ejecutoria el 22 de septiembre de 2017; por tanto, la entidad demandada libró mandamiento de pago No. 614 ese mismo día. Precisa que a partir del año 2013 y hasta el 22 de septiembre de 2017, la Secretaría de Hacienda Municipal realizó acciones de liquidación y notificación de mandamiento de pago, año por año, correspondientes al pago de impuesto predial, por lo que, al 18 de octubre de 2017 adeuda por dicho concepto la suma de $30.209.880.
Afirma que, el 13 de noviembre de 2018 presentó derecho de petición de interés ante la Secretaría de Hacienda Municipal – Tesorería Municipal de Quimbaya, con el fin de solicitar la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo; el cual fue resuelto a través de la Resolución 752 del 25 de diciembre de 2018 de manera negativa, por lo que interpuso recurso de reposición en subsidio apelación en contra de la negativa, que fue confirmada mediante Resolución 124 del 15 de febrero de 2019.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Invoca como fundamentos de derecho los artículos 259, 116 y 209 de la Constitución Nacional; 87, 91 y 99 de la Ley 1437 de 2011; 823, 826, 829 y 831 del Estatuto Tributario y la Ley 1066 de 2005. Argumenta que, si bien la acción de cobró la puede ejercer el Estado en contra los particulares para perseguir y hacer efectivas las obligaciones tributarias, de conformidad con el numeral 3 del artículo 91 del CPACA los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria cuando al cabo de cinco años la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; y en el presente asunto, el Municipio realizó la liquidación del impuesto predial el 13 de junio de 2011 luego libró mandamiento de pago No. 0038 que fue notificada el 7 de agosto de 2013, por lo que, este prestaba merito ejecutivo, según lo referido en los artículos 99 del CPACA y 828 del Estatuto Tributario.
Asimismo, desde el 2012 y años posteriores el municipio de Quimbaya ha liquidado, librado las órdenes de pago por vía administrativa coactiva y llevado a cabo notificaciones de estos procedimientos administrativos, que adquirieron firmeza en su debido momento y contienen obligaciones claras, expresas y exigibles conforme al artículo 828 del Estatuto Tributario, y por tanto, prestaron mérito ejecutivo.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa Sin embargo, la administración teniendo la facultad de cobro de forma directa con fundamento en el artículo 5º de la ley 1066 de 2005 y los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario Nacional, y pese a que adelantó entre el año 2011 y 2018 algunas actuaciones encaminadas -liquidación, notificaciones y expedición de resoluciones que iniciaron cada año el respectivo cobro coactivo- estas no fueron suficientes al ser meramente de trámite, al no llevar a cabo medidas de embargo y secuestro que son manifestaciones reales de los procesos de cobro coactivo.
Concluye que, habiendo transcurrido más de 5 años desde que la administración adelantó los procesos correspondientes, sin materializar el cumplimiento de la obligación, resulta procedente la petición de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo. 1.4. ACTUACIÓN PROCESAL: Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Presentación de la demanda: 13 de junio de 2019.2 • Auto inadmite demandada: 16 de diciembre de 2019.3 • Memorial de subsanación: 20 de enero de 2020.4 • Admisión de la demanda: 18 de febrero de 2020.5 • Notificación a la demandada y al Ministerio Público: 2 de marzo de 2020.6 • Notificación personal a los vinculados Henry, José Delio y Julio César Arango Páez: 13 de marzo de 2020.7 • Traslado de la demanda: 01 de julio al 18 de septiembre de 2020.8 • Contestación de la demanda: 15 de julio de 2020.9 • Traslado excepciones: 14 al 16 de mayo de 2021.10 2 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 9. 3 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 91-92. 4 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 101-109. 5 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 117-120. 6 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 131-133. 7 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 137. 8 Constancia secretarial del 12 de mayo de 2021, visible en el expediente digital (OneDrive), carpeta: 2.CONSTANCIAS SECRETARIALES.
Archivo: 20210512ConstanciaTerminosContestacion201900276.pdf 9 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 145-155. 10 Constancia secretarial del 13 de mayo de 2021, visible en el expediente digital (OneDrive), carpeta: 2.CONSTANCIAS SECRETARIALES. Archivo: 20210513TrasladoExcepciones.pdf República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa • Pronunciamiento frente a las excepciones: 19 de mayo de 2021.11 • Auto declara no probadas las excepciones de “caducidad de la acción” y “excepción de impugnación de los actos administrativos complejos”, difiere la decisión sobre las demás excepciones hasta la sentencia, se abstiene de celebrar la audiencia inicial y de pruebas, decreta pruebas y fija el litigio: 29 de junio de 2021.12 • Auto corre traslado para alegar de conclusión: 17 de agosto de 2021.13 • Alegatos de conclusión parte demandante: 25 de agosto de 2021.14 • Sentencia de primera instancia: 22 de abril de 2024.15 • Notificación de la sentencia: 24 de abril de 2024.16 • Recurso de apelación demandante: 9 de mayo de 2024.17 • Concesión del recurso de apelación: 17 de mayo de 2024.18 • Auto admite recurso de apelación y corre traslado para pronunciarse frente al recurso: 04 de junio de 2024.19
1.5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad territorial demandada se pronunció dentro del término oportuno, aceptando como ciertos los hechos de la demanda y oponiéndose a todas las pretensiones de la demanda, aduciendo que los actos administrativos demandados se ajustan a derecho. Afirma que, el fenómeno prescriptivo fue interrumpido en debida forma por el ente territorial y desde la ejecutoria de la resolución de la liquidación oficial no transcurrieron 5 años antes de iniciar la acción de cobro a través del mandamiento de pago, por lo que, no se presentó el fenómeno extintivo.
Formuló como excepciones las denominadas: (i)“impugnación de los actos administrativos complejos”, indicando que la demanda no se dirige a declarar la nulidad de todos los actos administrativos que decidieron de fondo la cuestión planteada por los demás 11 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 4.MEMORIALES, Archivo: 202100519PronunciamientoExcepciones.pdf. 12 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 3.PROVIDENCIAS, Archivo: NR201900276ResuelveExcepcionesPreviasYAbstieneAudiencias20210629.pdf. 13 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 3.PROVIDENCIAS, Archivo: NR201900276TrasladoAlegatos20210817.pdf. 14 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 4.MEMORIALES, Archivo: 20210825AlegatosConclusion.pdf. 15 Expediente digital SMAI (1ª Inst.), documento: 008SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 30. 16 Expediente digital SMAI (1ª Inst.), documento: 9NOTIFICACIONPE_NOTIFICACIONSENTENCI(.pdf) NroActua 31. 17 Expediente digital SMAI (1ª Inst.), documento: 9_MemorialWeb_Recurso- RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 32. 18 Expediente digital SMAI (1ª Inst.), documento: 011AutoConcedeApelaciónSentencia(.pdf) NroActua 34. 19 Expediente digital SAMAI (2ª Inst.), documento: 7AutoAdmiteRecursoDeApelacion(.pdf) NroActua 5.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa copropietarios del predio objeto de solicitud de prescripción, en especial todas las actuaciones administrativas adelantadas por José Delio Arango Páez y Otros, tramite del cual no se menciona nada en la demanda y por lo tanto, no se atacan todos los actos administrativos proferidos por la administración municipal;
(ii) “caducidad de la acción” para que se establezca si fue presentada dentro delo término oportuno; (iii) “interrupción de la prescripción de la acción de cobro” con la notificación del mandamiento de pago; (iv) “presunción de legalidad de los actos administrativos” presentando los antecedentes del proceso No. 01146 de cobro coactivo del impuesto predial unificado del inmueble objeto de la demanda, refiere que todos los actos administrativos fueron proferidos conforme a la Constitución Nacional, el Estatuto Tributario, las leyes que regulan y el ordenamiento jurídico colombiano, por lo cual se presumen legales, válidos y vigentes.
Los vinculados en calidad de terceros con interés no se pronunciaron.
1.7. LA PROVIDENCIA RECURRIDA La Juez de instancia dictó sentencia en la cual declaró probas las excepciones de mérito propuestas por el municipio de Quimbaya de (i) Interrupción de la prescripción de la acción de cobro, y (ii) Presunción de legalidad de los actos administrativos acusados; y en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda al considerar que conforme a las pruebas aportadas no resultan probados los presupuestos que configuran la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos de liquidación oficial de los tributos correspondientes al impuesto predial de las vigencias 2010 a 2017 y, en consecuencia, los actos administrativos demandados no adolecen de nulidad.
Para llegar a la anterior decisión, la Juez A quo realizó un análisis normativo y jurisprudencial del impuesto predial unificado; así como, de las instituciones de pérdida de ejecutoria del acto administrativo y de la prescripción de la acción cobro en el proceso coactivo y a partir de allí establecer las diferencias de cada uno, teniendo en cuenta que el término de 5 años transcurre de manera independiente para cada uno de ellos.
De los hechos probados en el expediente se estableció que la entidad territorial expidió varias resoluciones de liquidaciones oficiales el impuesto predial del predio identificado con la ficha catastral No. 000100050179000, respecto al cual libraron mandamientos de pago que al ser notificados interrumpieron correctamente la prescripción de la acción de cobro, esto es, lo resumió así: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa Vigencia de cobro del impuesto predial Resolución que realiza la liquidación oficial Ejecutoria Mandamiento de pago Notificación 2010 a 2014 812 del 16 de julio de 2015 18 de enero de 2016 091 del 12 de febrero de 2016 28 de septiembre de 2016 2015 y 2017 0564 del 24 de mayo de 2017 22 de septiembre de 2017 640 del 22 de septiembre de 2017 04 de octubre de 2017 Concluyó el juzgado de primera instancia que, para el 13 de noviembre de 2018 fecha en que fue presentada la petición de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por medios de los cuales se liquidó el impuesto predial unificado para las vigencias 2010 a 2017, esto es Resolución No. 812 del 16 de julio de 2015 y Resolución 0564 del 24 de mayo de 2017, no habían trascurrido más de cinco (5) años desde la ejecutoria de los mismos y la notificación de los correspondientes mandamientos de pago; como tampoco cinco años después de iniciado el cobro coactivo, razón por la cual no se configuró la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones administrativas, encontrando las resoluciones demandadas (No. 752 de 2018 y No. 124 de 2019) ajustadas a derecho.
1.8. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso el recurso de apelación manifestando su inconformidad con la decisión de primera instancia, basado en los siguientes argumentos: En primer lugar, indica que la prescripción de 5 años establecida en el artículo 817 del Estatuto Tributario se presenta frente a la acción de cobro que se interrumpe una sola vez con la notificación del correspondiente mandamiento de pago, habilitando nuevamente por un término igual a la administración a llevar un proceso autónomo por si misma con el fin de perseguir el cumplimiento del pago del tributo; sin embargo, debe ejecutar todos los actos tendientes a la ejecución pues las obligaciones no pueden quedar suspendidas en el tiempo, simplemente con la expedición de resoluciones cada año y actos encaminados a hacer que la administrado se entere, esto es, sin dejar constancia de los actos ejercidos para obligar al cumplimiento de las cargas impuestas.
Para fundamentar lo anterior cita un pronunciamiento del Consejo de Estado del 18567 del 2013 que dice fue reiterada en la sentencia 22635 del 12 de febrero de 2019 con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez, que respalda la necesidad de culminar la acción de cobro dentro del término de prescripción para garantizar la seguridad jurídica.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa En segundo lugar, afirma que no se encuentra plenamente demostrado dentro del expediente administrativo allegado por la entidad que esta haya surtido en debida forma la notificación mediante los medios que le brinda el Estatuto Tributario, obligación que recae sobre la entidad; y por tanto, los impuestos entre los años 2011 a 2017, deben ser declarados prescritos debido a la falta de notificaciones adecuadas y la interrupción indebida de la prescripción, que operó frente al impuesto predial causado.
De acuerdo con lo expuesto, solicita se revoque la decisión de primera instancia, y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
1.9. PRONUNCIAMIENTO DE LA CONTRAPARTE FRENTE AL RECURSO Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO: La parte demanda no se pronunció frente al recurso interpuesto. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Esta Sala es competente para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, según lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A.20, en Segunda Instancia. Se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que, se procede a decidir el fondo del asunto.
2.1. CUESTIÓN PREVIA Habida cuenta que son las razones concretas aducidas por la parte demandante en la sustentación de la apelación las que delimitan la competencia funcional de esta Corporación, tal como lo dispone el artículo 328 del CGP21 y que mediante el recurso de alzada no es dable incorporar cargos de nulidad que debieron exponerse en la demanda22, desde ya, se descarta el segundo argumento expuesto en el recurso, 20 ART. 153.- Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las Sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…). 21 “Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…)” 22 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, C.P. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), Rad. 08001-23-31-000-2009-01122-01: “La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa relacionado con la indebida notificación y la configuración de la prescripción frente al impuesto predial causado entre los años 2011 a 2017 del inmueble identificado con la ficha catastral No. 000100050179000.
Lo anterior, en tanto, resultan estas inconformidades ajenas a lo solicitado23 por la parte demandante ante la administración, donde claramente se advierte que ello consistió en ‹‹…la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos …, correspondientes a las liquidaciones y resoluciones de cobro coactivo correspondientes a los años 2011-2017, por haber transcurrido más de cinco (5) años sin que el municipio de Quimbaya, Quindío, realizara los actos de ejecución con el fin de perseguir el cumplimiento de las obligaciones del contribuyente.›› (énfasis de la Sala).
Pese a que, el municipio manifestó resolver la petición presentada a través del acto administrativo demandado – Resolución No. 75224 del 5 de diciembre de 2018-, negando ‹‹…conceder la prescripción de la acción de cobro solicitada››; lo cierto es que la hoy demandante por medio de apoderado insistió en el objeto de la petición del día 13 de noviembre de 2018 en el recurso de reposición en subsidio apelación25, aclarando ‹‹Que es sumamente necesario manifestar que como se expuso en la petición, lo que se busca es lo que establece el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 91 numeral 3, que reza: “3.
Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le corresponde para ejecutarlos.” // Hace referencia esto a la PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, …››. Asimismo, lo pretendido ante esta jurisdicción y decidido en primera instancia es la nulidad de los actos administrativos que decidieron negar lo solicitado ‹‹…por haber operado la PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE COBRO COACTIVO, señalados en los hechos de la demanda››, correspondiendo estos a las resoluciones por medio de las cuales el municipio de Quimbaya liquidó oficialmente el impuesto predial del inmueble identificado con la ficha catastral No. 000100050179000 y libró mandamiento de pago por este mismo concepto; con fundamento en el numeral 3º del artículo 91 del CPACA.
En ese orden, el nuevo argumento introducido en el recurso de apelación -respecto a contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso.” 23 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 67-75 y Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 43-51. 24 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 76-79 y Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 52-55. 25 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 80-83 y Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 56-59.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa la declaratoria de prescripción de los impuestos por haber transcurrido más de cinco años desde el mandamiento de pago y por no haberse realizado la notificación en debida forma- modifica la demanda dado que dicho fenómeno jurídico no fue objeto de estudio de este proceso y no fue solicitada su configuración en sede administrativa, lo que impide que en esta instancia sea analizada tal inconformidad, pues hacerlo implicaría desconocer el principio de congruencia y violar el derecho de defensa y contradicción de la contraparte26.
De modo que la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento sobre dichos cuestionamientos.
2.2. PROBLEMA JURÍDICO Aclarado lo anterior, debe entrar el Tribunal a dilucidar el siguiente problema jurídico: ¿Erró la Juez de primera instancia al negar la configuración de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por medio de los cuales se liquidó el impuesto predial unificado para las vigencias 2010 a 2017, al considerar que no habían trascurrido más de cinco (5) años desde la ejecutoria de los mismos y la notificación de los correspondientes mandamientos de pago, hasta la fecha en la que fue radicada la petición al 13 de noviembre de 2018, como tampoco cinco años después de iniciado el cobro coactivo?
2.3. DE LO PROBADO De acuerdo a las pruebas allegadas al expediente, se tiene probado que: 2.3.1. La demandante es propietaria de una cuota parte del predio identificado con ficha catastral No. 00100050179000 y con matrícula inmobiliaria 280-38910, según el certificado de tradición27. 2.3.2. El municipio de Quimbaya a través de las Resoluciones Nos.: 49128 del 13 de junio de 2011 (vigencia 2010/01), 777-1329 del 18 de abril de 2013 (vigencias 26 Sentencia del 13 de mayo de 2015.
Exp. 33334. CP Hernán Andrade Rincón. En este fallo judicial se analiza la improcedencia de incluir nuevas cuestiones o pretensiones en una segunda instancia que no hayan sido previamente formuladas y debatidas, señalando cómo ello vulneraría principios constitucionales como el debido proceso y el principio de contradicción. Se destaca que esto se debe a que las instancias procesales tengan un hilo conductor que asegure la continuidad y coherencia de los planteamientos, guardando una unidad de materia con el petitum inicial que debe asegurarse en todo el trámite procesal en procura de privilegiar la justicia y la verdad, pues en caso contrario, la balanza estaría a favor de una parte, sacrificando los derecho y garantías de la otra. 27 De acuerdo al certificado de tradición visible en el expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 110-114. 28 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 5-7. 29 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 16-18.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa 2010 a 2013), 81230 del 16 de julio de 2015 (vigencias 2010 a 2014) y 56431 del 24 de mayo de 2017 (vigencias 2015 a 2017), realizó la liquidación oficial del impuesto predial correspondiente al citado predio. 2.3.3.
Según constancias de ejecutoria visibles en el expediente administrativo allegado por las partes las Resoluciones Nos.: 777-13 del 18 de abril de 2013 quedó ejecutoriada el día 28 de octubre de 201332, 812 del 16 de julio de 2015 el día 18 de enero de 201633 y 564 del 24 de mayo de 2017 el día 22 de septiembre de 201734. 2.3.4. La Secretaría de Hacienda del municipal de Quimbaya con base en las anteriores liquidaciones oficiales, libró órdenes de pago por la vía administrativa de jurisdicción coactiva, así: Mandamiento de pago No. 03835 del 3 de mayo de 2012, Mandamiento de pago No. 14136 del 8 de agosto de 2014, Mandamiento de pago No. 09137 del 12 de febrero de 2016 y Mandamiento de pago No. 61438 del 22 de septiembre de 2017. 2.3.5.
La parte actora a través de apoderado, mediante derecho de petición radicado el 13 de noviembre de 2018 ante la Ventanilla Única del Municipio de Quimbaya, solicitó ‹‹…la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos …, correspondientes a las liquidaciones y resoluciones de cobro coactivo correspondientes a los años 2011-2017, por haber transcurrido más de cinco (5) años sin que el municipio de Quimbaya, Quindío, realizara los actos de ejecución con el fin de perseguir el cumplimiento de las obligaciones del contribuyente.›› 39 2.3.6.
El municipio a través del acto administrativo demandado – Resolución No. 752 del 5 de diciembre de 2018-, manifestó negar ‹‹… la prescripción de la acción de 30 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 28-31. 31 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 37-38. 32 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 41 y Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 19. 33 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 53 y Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 31. 34 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 63 y Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 39. 35 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 10-15. 36 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 21-27. 37 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 34-36. 38 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 40-41. 39 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 67-75 y Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 43-51.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa cobro solicitada››, por cuanto no era viable la aplicación del fenómeno de prescripción bajo el argumento que los actos administrativos expedidos se encuentran en firme, refiriéndose específicamente a las liquidaciones oficiales (i) No. 0812 (vigencias 2010, 2011, 2012, 2013, 2014) y (ii) No.0564 (vigencias 2015, 2016 y 2017) frente a las cuales libró dentro del término de los 5 años del artículo 818 del Estatuto Tributario los mandamientos de pago No. 091 el 12 de febrero de 2016 y No. 614 el 22 de septiembre de 2017, interrumpiendo con la notificación de los mismos la prescripción. Decisión contra la cual solo procedía según el numeral tercero el recurso de reposición.40 2.3.7.
El 19 de diciembre de 2018, la hoy demandante por medio de apoderado, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior negativa, insistiendo en que lo peticionado era la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, con fundamento en el numeral 3 del artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.41 2.3.8.
Mediante Resolución No. 124 del 15 de febrero de 2019, el municipio decidió no reponer la negativa, indicando que el recurso de apelación era improcedente y reiterando lo manifestado en la resolución recurrida, preciso que los actos administrativos notificados al contribuyente cuentan con la fuerza ejecutoria para seguir adelantando el cobro coactivo y la pérdida de fuerza ejecutoria de dichos actos debió ser alegada dentro de los términos de ejecutoria, por lo que, no es el momento para cuestionarlos.42
2.4. CASO CONCRETO Resulta pertinente aclarar en primer lugar que, de acuerdo a lo manifestado por las partes, especialmente lo confesado43 por la actora a través de su apoderado en la 40 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 76-79 y Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 52-55. 41 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 80-83 y Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 56-59. 42 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 80-83 y Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 56-59. 43 De acuerdo con la sentencia C-551 de 2016, la confesión por apoderado realizada en la demanda no requiere de autorización pues de conformidad con el artículo 197 del CGP, aplicable por remisión del artículo 211 del CPACA, constituye un medio de prueba, dada la importancia de la esta actuación procesal que explica en los siguientes términos: ‹‹Piénsese, por ejemplo, en la presentación de la demanda.
Esta actuación procesal es de vital importancia, ya que –para empezar- tiene la característica de ser el mecanismo mediante el cual se activa el aparato de justicia y tiene la potencialidad de convocar, en contra de su voluntad manifiesta, a una persona a un proceso. Dentro de este contexto, resulta comprensible que el legislador demande que, para ese acto, se exija un especial compromiso de veracidad entre el poderdante y el apoderado, presumiendo siempre que este último confiese en nombre del primero. Se constituye entonces la confesión en una garantía importante para el adecuado trámite de lo que de ahí en adelante ocurra con la actuación judicial.
Lo anterior se explica con mayor claridad si se piensa en el ejemplo contrario, en el que la parte a su voluntad autoriza o no la confesión en el libelo inicial. En aquel evento, en el transcurso del proceso, podría afirmar que los hechos República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa demanda44, las liquidaciones oficiales realizadas por el municipio se encuentran en firme y de conformidad con los artículos 99 del CPACA y 828 del Estatuto Tributario prestaban mérito ejecutivo.
Lo anterior, se advierte en el hecho Décimo Octavo de la demanda en el que se afirma: ‹‹A partir del año 2013 y a la fecha de 22 de septiembre del año 2017, la Secretaría de Hacienda Municipal Tesorería Municipal ha realizado acciones de liquidación y notificación de mandamiento de pago, año por año, correspondientes al pago de impuesto predial.››.
Asimismo, en el capítulo V de la demanda denominado Concepto de Violación se citan los artículos 91 numeral 3º y 99 del CPACA y 828 del Estatuto Tributario para manifestar que: ‹‹Desde el año 2012 y en años posteriores, el Municipio de Quimbaya Departamento del Quindío, Secretaría de Hacienda Municipal de Quimbaya (Tesorería), ha venido liquidando, librando orden de pago por vía Administrativa Coactiva, y llevando a cabo notificaciones de estos procedimientos administrativos, actos administrativos que adquirieron firmeza en su debido momento, según lo expuesto en los citados artículos correspondientes al Código de Procedimiento Administrativo y el Estatuto Tributario Nacional, una vez quedan en firme los actos administrativos por medio los cuales se realizan liquidaciones por parte de las entidades, y a su vez se expide la resolución respectiva que libra orden de pago por vía administrativa, estas obligaciones contenidas allí pasan a prestar merito ejecutivo para la administración, por lo que le corresponde a la misma administración llevar a cabo todos los actos correspondientes contenidos en los procesos de cobro coactivo para perseguir que la obligación que tiene el contribuyente sea realmente efectuada.
(…) Es así entonces, que lo que se cobra por parte de la administración en este caso MUNICIPIO DE QUIMBAYA, SECRETARIA DE HACIENDA MUNICIPAL (TESORERIA MUNICIPAL), se encuentra consignado en títulos ejecutivos que contienen obligaciones de manera clara, expresa y exigible, que han sido notificados y se encuentran contenidos en la demanda no pueden ser tenidos como confesión –y por ende que carecen de valor probatorio- por el simple hecho de haber existido estipulación contraria en el poder; en esa medida, se abriría una puerta para dilaciones procesales, exigiendo probar por otros medios lo ya dicho por el apoderado, pero que por voluntad del poderdante no era susceptible de confesión. Este último razonamiento –considera la Sala- se hace extensivo a las excepciones, las contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario, que son, como se señaló, actuaciones vitales dentro del proceso.
Es de recordar que el derecho de acción se ejerce mediante la demanda. Su propósito es presentar unas pretensiones al Estado con el fin de que las resuelva mediante sentencia dictada por un funcionario de la rama jurisdiccional, por regla general. Una vez puesto en consideración de este último el contenido del acto que da inicio al proceso, aparecen la contestación y las excepciones.
(…) 6.3 En síntesis: la confesión es un tradicional medio de prueba que actualmente existe en nuestro ordenamiento procesal, sujeto a formalidades para su validez. Igualmente prevé algunos tipos especiales, como aquella que se surte a través de apoderado. Esta también ha estado presente en nuestra historia jurídica, pero recientemente fue modificada por el legislador mediante la Ley 1564 de 2012, en su artículo 193.
La novedad, en relación con las regulaciones anteriores, consiste en que se presume "iuris et de iure" que exige autorización del poderdante. Esta regla tiene una excepción en lo que concierne a la demanda, la contestación, las excepciones, las contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario, para las cuales se entenderá conferida siempre la capacidad del apoderado de confesar.
Esto se explica dada la importancia que para el proceso tienen tales actuaciones y tiene por finalidad la garantía de una eficiente administración de justicia prevista en el artículo 229 de la Carta.›› 44 En expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 3-7 y 103-108. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa ejecutoriados, en cuanto a las obligaciones claras, expresas y exigibles el estatuto tributario en el artículo 818 cita: (…) Que al ser las diferentes liquidaciones y resoluciones que libran mandamiento de pago, tal y como se indicó en los hechos de la presente petición, títulos valores ejecutivos que prestan merito ejecutivo en cabeza del MUNICIPIO DE QUIMBAYA… (…) Por lo que finalmente cabe señalar que en un lapso de tiempo comprendido entre el año 2011 y años posteriores, hasta el año 2018, el MUNICPIO DE QUIMBAYA DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, SECRETARIA DE HACIENDA MUNICIPAL (TESORERIA), ha venido realizando actos de liquidación, notificación y expedición de resoluciones sancionatorias de inicio de proceso de cobro coactivo, tal y como se mencionó en los hechos de la presente petición, y que por lo tanto han transcurrido más de 5 años en los que la administración no ha adelantado a cabalidad todos los procesos que le corresponden, al gozar la capacidad coercitiva, por ser juez y parte dentro del proceso, máxime cuando los actos administrativos que ha expedido se encuentran en firme y prestan merito ejecutivo, la administración tenía entonces la obligación de llevar a cabo medidas necesarias y suficientes para materializar el cobro que persigue del contribuyente…›› La condición de firmeza de los actos administrativos base de los títulos ejecutivos es precisamente lo que le permite al demandante invocar la causal de establecida en el numeral 3º del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 para solicitar su pérdida de la fuerza ejecutoria por el paso del tiempo y la omisión de la administración de ejecutarlos, al señalar dicha norma que:
ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia. (Énfasis de la Sala) República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa En este orden de ideas, no es materia de debate la firmeza de los actos administrativos por medio de los cuales se liquidó oficialmente el impuesto predial del inmueble objeto de la petición, ni el cumplimiento de los requisitos para que presten mérito ejecutivo para su cobro coactivo; lo que, si está en discusión es la configuración de causal de perdida de obligatoriedad.
Sobre el particular ha dicho el H. Consejo de Estado45: ‹‹En efecto, la pérdida de fuerza ejecutoria se presenta en actos administrativos que tienen carácter ejecutivo y ejecutorio. El artículo 64 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo: Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos) señala que “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.
La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados.” Esta norma, se reitera46, “contiene dos aspectos fundamentales tanto de los actos administrativos como del ejercicio de la función administrativa. El primero, el correspondiente a la ejecutividad, que no es otra cosa, que la aptitud e idoneidad del acto administrativo para servir de título de ejecución y el segundo, la ejecutoriedad, que consiste en la facultad que tiene la administración para, que por sus propios medios y por sí misma, pueda hacerlo cumplir, que sus efectos se den hacia el exterior del acto.
Un acto administrativo pudo haber sido expedido con el cumplimiento de todos los requisitos para producir efectos, tener carácter ejecutivo y en tal sentido ser obligatorio tanto para la administración como para los administrados, sin embargo, por alguna circunstancia la Administración ya no puede ejecutarlo, (por transcurso del tiempo, por decaimiento, entre otros).
En este caso es cuando se habla de la pérdida de fuerza ejecutoria de ese acto, establecida en el artículo 66 del Decreto 01 de 1984, en los siguientes términos: … La jurisprudencia constante del Consejo de Estado ha considerado que el acto administrativo existe desde que la Administración ha manifestado su voluntad a través de una decisión, y su eficacia (efectos) está condicionada a que tal acto se publique o se notifique.
En tal sentido, una vez existe el acto administrativo y se ha notificado o publicado, la Administración queda facultada para cumplirlo o hacerlo cumplir. Esto es lo que se denomina la fuerza ejecutoria del acto. 45 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 15 de agosto de 2018 radicado 11001-03-27-000-2016-00012-00(22362), con ponencia del Consejero Milton Chaves García, donde reitera la Sentencia del 12 de marzo de 2015, exp. 19154, M.P. Hugo Fernando bastidas Bárcenas.
Al respecto, ver también sentencias del 2 de mayo de 2013, exp. 18205, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 11 de octubre de 2012, exp. 18778, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y del 2 de febrero de 2011, exp. 10474, M.P. Germán Ayala Mantilla, entre otras. 46 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION CUARTA.
Bogotá, D.C., octubre doce (12) de dos mil seis (2006). Consejero Ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ.EF: EXP.25000-23-27-000-2000-00959-01-14438. ACTOR: SANTAFE DE BOGOTA D.C. C/ MUNICIPIO DE FUNZA (CUNDINAMARCA). República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa También ha considerado47 que no puede confundirse la ocurrencia de la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo con las causales de nulidad del mismo.
Las causales de nulidad se encuentran previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y se dan desde la misma formación o expedición del acto, bien sea porque se aparta de las normas en que debía fundarse, o porque fue expedido por funcionario u organismo incompetente o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa o mediante falsa motivación o desviación de poder.
La pérdida de fuerza ejecutoria es un fenómeno jurídico distinto y ocurre por las causales previstas en el artículo 66 ibídem transcritas anteriormente y como lo dijo la jurisprudencia citada: “(…) dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la Administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos…”.
(…). Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación.” ›› Así las cosas, tratándose de determinaciones tributarias de carácter oficial están prestan mérito ejecutivo desde su ejecutoria, por lo que, es desde ese momento que nació para la administración la obligación de hacer cumplir el pago de los saldos contenidos en dichos actos administrativos.
Por tanto, para la ocurrencia del fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, solicitada y negada por la administración en las resoluciones demandadas, necesariamente debe partir de la constatación de la fecha del título ejecutivo que permita establecer que han transcurrido más de cinco años desde su expedición sin que la autoridad administrativa los hubiera ejecutado.
En el presente asunto, se observa que los actos administrativos por medio de las cuales liquidaron el impuesto predial de las vigencias solicitadas (2011-2017) ante la administración y esta jurisdicción, corresponden a las Resoluciones No. 777-13 del 18 de abril de 2013 (vigencias 2010 a 2013), 812 del 16 de julio de 2015 (vigencias 2010 a 2014) y 564 del 24 de mayo de 2017 (vigencias 2015 a 2017), descartando la Resolución No. 491 del 13 de junio de 2011 y el mandamiento de pago No. 038 del 3 de mayo de 2012 por el impuesto predial de 2010/01.
Se encuentra acreditado (punto 2.3.3.) dentro del expediente administrativo aportados por las partes que la primera de las resoluciones No. 777-1348 del 18 de abril de 2013 47 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de fecha 19 de febrero de 1998, Exp. 4490. C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. 48 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.DEMANDA Y ANEXOS, Subcarpeta: CD folio s121, Archivo: expediente administrativo.pdf, pág. 16-18.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa quedó ejecutoriada el 28 de octubre de 2013, por tanto, los cinco años de los que habla norma vencían el 29 de octubre de 2018; sin embargo, se tiene igualmente probado que la administración libró el día 8 de agosto de 2014 mandamiento de pago No. 141, acto que corresponde al inicio del proceso de cobro coactivo con el cual la administración lo que hizo fue ejecutar el actos administrativo, formalizándose la relación procesal con la notificación del mismo e interrumpiendo el término previsto para perder su fuerza ejecutoria, como lo establece el numeral 3 del artículo 91 del CPACA, razón por la cual no era viable lo expuesto por la demandante en relación con que el término de los cinco años de estar en firme pasaron sin que se haya realizado por parte de la administración los actos que correspondan para ejecutarlos.
De igual forma, acontece con los demás actos administrativos que constituyen los títulos ejecutivos, a saber, las Resoluciones Nos. 812 del 16 de julio de 2015 y 564 del 24 de mayo de 2017, respecto a los cuales se libró mandamiento de pago dentro del término de cinco años contados desde la constancia de ejecutoria. Aunado a ello, tal y como lo indicó la Juez A quo, para el momento en que fue presentada la petición de pérdida de fuerza ejecutoria -13 de noviembre de 2018-, tampoco habían transcurrido los cinco años desde la ejecutoria de las liquidaciones oficiales.
No obstante, no se está de acuerdo con la declaratoria de probada de la excepción denominada “Interrupción de la prescripción de la acción de cobro”, bajo el entendido que no es esta la institución jurídica que la parte actora pretendió que la administración declarará ni el fundamento de la demanda para declarar la nulidad de los actos administrativo cuya legalidad se estudia.
Por otro lado, no es procedente la pérdida de fuerza ejecutoria de los mandamientos de pago solicitada, en tanto, corresponden a actos administrativos de trámite que como se indicó en párrafos anteriores, dan inicio al procedimiento de cobro coactivo, que en palabras del H. Consejo de Estado49 este “…no inicia con el acto administrativo que constituye título ejecutivo, ni con los actos previos a éste pues, se insiste constituyen procedimientos independientes.”, diferenciándolos de los que dan lugar al título ejecutivo, en los siguientes términos: ‹‹(…) Al respecto, debe tenerse en cuenta que prestan mérito ejecutivo “todo acto administrativo ejecutoriado” que imponga a favor de una entidad pública la obligación de pagar una suma líquida de dinero.50 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Consejero ponente: Milton Chaves García. Sentencia del 25 de noviembre de 2021. Radicación No. 25000-23-37-000-2015-01718-01 (24943). 50 Artículo 68 núm. 1 del CCA y Art. 99 núm. 1 del CPACA. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa Los actos administrativos son aquellos que contienen una decisión de la administración que crea, extingue o modifica una situación jurídica, dentro de ellos, resultan relevantes para el caso, aquellos actos que establecen obligaciones a favor de alguna entidad pública.
Conforme con el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, son actos administrativos definitivos aquellos que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. Sin perjuicio de los recursos que proceden por regla general contra los actos administrativos, con ellos termina la actuación y, en consecuencia, procede ejecutar las ordenes que contienen.
En aquellos casos en que el obligado no da cumplimiento voluntario al acto administrativo, la administración puede iniciar la ejecución forzosa de la obligación a través de procedimiento administrativo de cobro coactivo. De conformidad con el artículo 98 del CPACA y el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, las entidades públicas están revestidas de la prerrogativa exorbitante del cobro coactivo, que les permite hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor que consten en un documento que preste mérito ejecutivo.
Este es un procedimiento administrativo autónomo de aquel que concluyó con el acto que constituye título ejecutivo. Tanto es así que también pueden ejecutarse a través de este trámite, las providencias judiciales que impongan obligaciones a favor de entidades públicas, sin que pueda entenderse que es la continuación del proceso judicial. … De acuerdo con lo anterior, el proceso administrativo de cobro coactivo no inicia con el acto administrativo que constituye título ejecutivo, ni con los actos previos a éste pues, se insiste, constituyen procedimientos independientes.
El mandamiento de pago es el acto administrativo de trámite que da inicio al procedimiento de cobro coactivo.›› En decisión más reciente, el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo51 reitero que ‹‹(…) la pérdida de ejecutoriedad no es predicable del mandamiento de pago, en tanto no se trata de un acto de carácter definitivo creador de situaciones jurídicas por sí mismo, sino que constituye un acto necesario para la ejecución del acto administrativo definitivo y ejecutable.›› Al respecto, agregó: ‹‹(…) Repárese en que la firmeza de los actos definitivos ocurre cuando no proceden o no son interpuestos recursos administrativos en su contra o, lo que es lo mismo, cuando la autoridad pública adoptó su decisión final y, solo habría lugar a cuestionarla mediante el ejercicio de algún medio de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Consejero ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Sentencia del 5 de mayo de 2022. Radicación No. 15001-23-33-000-2016-00884-02 (25985). República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa La determinación del momento a partir del cual el acto queda en firme es esencial porque es un presupuesto necesario para que goce de los atributos de la ejecutividad y la ejecutoriedad, según los cuales los actos de obligatorio cumplimiento, pueden hacerse cumplir de forma directa e inmediata, sin necesidad de acudir ante juez.
Esto es lo que explica que la pérdida de fuerza ejecutoria solo se predica de los actos definitivos y no de los actos de trámite, en la medida que los primeros son los que crean, extinguen o modifican una situación jurídica y tienen vocación de firmeza; mientras que los segundos se limitan a impulsar el trámite administrativo. En otras palabras, cuando el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo establece que los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria, entre otros eventos, «Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos». se está refiriendo a los actos administrativos definitivos porque son los que «deciden directa o indirectamente del fondo del asunto», que no a los actos de trámite, cuya única finalidad es dar impulso al procedimiento respectivo.›› Así las cosas, se concluye que la carga de demostrar los hechos que soportan la demanda (artículo 167 del C.G.P.) le correspondía a la demandante; y analizado el plenario se constató que esta se incumplió debido a que la intención de acreditar la pérdida de fuerza ejecutiva por haber transcurrido más de cinco años de encontrarse en firme sin que la administración hubiera hecho efectiva la cobranza que, fue invocada frente a (i) los títulos ejecutivos, se desvirtuó con el inicio del proceso de cobro coactivo y (ii) respecto de los actos administrativos de mandamiento de pago es improcedente, en tanto, no se trata de un acto de carácter definitivo creador de situaciones jurídicas por sí mismo, sino que constituye un acto necesario para la ejecución del acto administrativo definitivo y ejecutable.
Conforme a lo anterior, los actos administrativos demandados se presumen legales (artículos 88 y 91 del C.P.A.C.A.), dado que los cargos elevados en contra de los actos demandados en el presente asunto no fueron demostrados; razón para mantener la presunción que no fue desvirtuada por quien la alegó52. Comoquiera que no prosperó el recurso de apelación, la Sala modificará la sentencia de primera instancia en cuanto al numeral primero en cuanto a declarar no probada la excepción denominada “Interrupción de la prescripción de la acción de cobro” y la confirmará en todo lo demás, pero por las razones expuestas en esta providencia. 52 En este sentido, la siguiente providencia: “En términos legales y de acuerdo con el régimen probatorio colombiano, le “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen” (artículo 177 del Código de Procedimiento Civil).
De suerte que dicha norma, atribuye a las partes el deber de probar “actio incumbit probarum”; lo que conduce a concluir, que el acto acusado se considera ajustado a derecho, mientras que no se demuestre lo contrario, como eficazmente lo prescribe el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.” CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A. CONSEJERO PONENTE: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN. Sentencia del 31 de enero de 2008. REF: Expediente No. 73001-23-31-000-2002-01141-01 (1490-06). Actor: BETULIA OSPINA DE RUBIO C/ MUNICIPIO DE IBAGUÉ – FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES PÚBLICAS. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa III.
CON RELACIÓN A LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativo se tiene que pasó de ser subjetiva53 a objetiva valorativa54, de acuerdo con providencia reciente del H. Consejo de Estado55 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición –siempre que se acredite su comprobación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso- bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, es decir que no en todos los casos quien resulte vencido en juicio debe ser condenado al pago de costas y agencias en derecho, tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en sentencia del 1 de noviembre de 201856.
En el presente asunto, no se condenará en costas a la parte demandante en segunda instancia, pese a que se confirmará la sentencia del inferior que negó las pretensiones de la demanda, ello por cuanto no se probó la causación de costas a favor de la parte demandada. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, 53 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 54 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 55 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000- 2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 56 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO. Sala Plena. Sentencia del 1 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO. Asunto: Sentencia de segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo.
Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016- 00066-01. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-006-2019-00276-01 DEMANDANTE: LUCILA PAEZ DE ARANGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Jurisdicción Contencioso Administrativa FALLA:
PRIMERO: MODIFÍQUESE el numeral PRIMERO de la sentencia proferida el 22 de abril de 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, dentro del presente proceso, en cuanto a declarar no probada la excepción denominada “Interrupción de la prescripción de la acción de cobro” y CONFÍRMESE en todo lo demás, pero por las razones expuestas en esta providencia, por lo cual, quedará así:
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción denominada “Interrupción de la prescripción de la acción de cobro” y PROBADA la excepción de presunción de legalidad de los actos administrativos acusados. Y, en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia, por lo previamente indicado.
TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE al Despacho de origen, CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático SAMAI. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha, según consta en el acta No. 17.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente57 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 57 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/