REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Munera Demandada: ESE Red Salud Armenia Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Procede el Tribunal a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el dos (02) de abril de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, que negó las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACION DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto de la demanda La parte actora por conducto de su apoderado interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin que se declare la nulidad del oficio No. 06231 del 08 de noviembre de 2017 mediante el cual le fue negado el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales reclamadas, así como la nulidad de la Resolución 363 del 23 de noviembre de 2017 por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión inicial. 1 Índice 38 SAMAI – cuaderno 1 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia A título de restablecimiento del derecho solicitó declarar que tuvo una relación laboral con la ESE Red Salud en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad entre el 01 de septiembre de 2004 a la fecha de la demanda.
Como consecuencia de lo anterior pidió declarar la responsabilidad de la entidad en el reconocimiento y pago de todas las acreencias laborales y sanciones moratorias derivadas de la aludida vinculación, así como del pago de las diferencias salariales y aportes al sistema de seguridad social. De otro lado, solicitó reconocer las pretensiones ultra y extra petita que se consideren y además condenar en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión Expuso que suscribió contrato de prestación de servicios con la ESE Red Salud desde el 01 de septiembre de 2004 y dicha contratación se ha prolongado en el tiempo de manera ininterrumpida y mediante la intermediación de distintas empresas que han fungido en forma aparente como empleadores. Señaló que siempre ha desempeñado el cargo de auxiliar de archivo y ha cumplido labores de manera personal en jornadas diarias de 8 horas en el horario determinado por la entidad.
Así mismo indicó que la remuneración por el servicio prestado era cancelada por la ESE Red Salud en una suma inferior a la reconocida a funcionarios que ocupaban el mismo cargo sumado a que no recibía prestaciones sociales. Refirió que en el mes de octubre de 2010 sufrió un accidente laboral en las instalaciones de la ESE Red Salud y ello ha conllevado al deterioro progresivo de su estado de salud, por lo que se encuentra a la espera de la calificación por invalidez y eventual reconocimiento de una pensión que se verá afectada en tanto el monto de los aportes no corresponden al cargo ocupado.
Manifestó que desde el momento del accidente laboral ha estado incapacitada y en tratamiento permanente por la ARL y pese a ello ha sido desvinculada en diversas oportunidades, razón por la cual en el año 2012 se ordenó su reintegro a Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia través de una acción de tutela, decisión desconocida por la entidad, la cual mediante oficio del 12 de febrero de 2016 la vinculó a través de un contrato de prestación de servicios, sin tener en cuenta su situación de incapacidad.
Finalmente, sostuvo que en la actualidad se encuentra vinculada mediante la empresa de servicios Temporalmente SAS, la cual le ha negado el pago de salarios e incapacidades, remitiéndola a la ESE Red Salud que ha negado también su responsabilidad. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Como fundamento de las pretensiones la parte actora argumentó que en la ejecución de los contratos suscritos con la entidad se configuraron todos los elementos de una relación laboral, sumado a que el cargo desempeñado era de carácter permanente.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad se pronunció oportunamente frente a la demanda. Argumentó que la demandante sí prestó sus servicios a la entidad, y también se desempeñó como trabajadora en misión por largos periodos de tiempo en virtud de la relación de trabajo que tuvo con Temporalmente SAS, Soluciones Efectivas Temporal SAS, entre otras, en virtud de la insuficiencia en la planta de personal.
Aclaró que ninguna de las vinculaciones tuvo lugar de manera ininterrumpida y en este sentido afirmó que la demandante celebró contratos con la entidad de enero a marzo, mayo a julio y octubre y septiembre de 2014 (sic), diciembre de 2012 y enero a febrero de 2013. Recalcó que nunca fungió como empleador de la demandante, en virtud que fueron las citadas empresas de servicios temporales quienes la contrataron para el suministro de personal, cancelándole todas las prestaciones sociales y salarios causados. 2 Índice 38 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia Se refirió a las pretensiones de la demanda e indicó que la parte actora omitió demandar los actos administrativos Oficio 6231 del 08 de noviembre de 2017 y Resolución 363 del mismo año, los cuales contienen la decisión de no reconocer las prestaciones o derechos laborales reclamados, razón por la cual adujo que en la demanda no hay una pretensión de nulidad que le permita al Juez emitir una orden en tal sentido.
De otro lado, señaló que las pretensiones formuladas carecen de fundamento fáctico, probatorio y jurídico y que los contratos que tuvo la demandante con la entidad fueron desarrollados con plena autonomía y libertad. Formuló las excepciones denominadas i) inexistencia de pretensión de anulabilidad de los actos administrativos contentivos de las decisiones motivo del presente proceso ii) inexistencia de una verdadera relación laboral entre la ESE Red Salud y la demandante iii) Buena fe y iv) prescripción.
3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA3 El Juzgado de primera instancia negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto abordó la naturaleza del contrato por prestación de servicios y los criterios para identificar la existencia de una relación laboral y las reglas de unificación establecidas en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021. Seguidamente abordó las pruebas aportadas y a partir de las mismas tuvo como acreditado el requisito de la prestación personal del servicio y la remuneración. En relación con la subordinación, sostuvo que para verificar la misma era necesario acreditar: 1) el lugar de trabajo; 2) el horario de labores; y 3) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Señaló que respecto a los elementos del espacio físico facilitado por la ESE Red Salud para llevar a cabo las actividades y la imposición de la jornada de trabajo, sólo se tiene el propio dicho de la señora Aida Luz Ramos Múnera, quien en el interrogatorio afirmó que su lugar de trabajo era en las instalaciones del ente público hospitalario y el horario de labores impuesto por la institución era de 7:00 a.m. a 12:00 m., y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., aclarando que en algunas oportunidades era en jornada continua de 7:00 a.m. a 3:00 p.m. 3 Índice 49 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia Indicó que frente a la existencia de un horario laboral a la señora Aida Luz Ramos Múnera no existe suficiente robustez probatoria para comprobar la veracidad de tal aseveración, pues al plenario no se adosó ningún otro medio de convicción que corrobore una estricta exigencia por parte de la ESE Red Salud sobre el cumplimiento del inicio y terminación de la jornada de trabajo, razón por la cual a su juicio esa circunstancia debe tenerse como un mero indicio.
Frente a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, mencionó que este constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación, y que sobre el mismo tampoco obra prueba alguna en el expediente que dé cuenta del direccionamiento de la ESE Red Salud sobre la forma, cantidad, método o contenido de las actividades desarrolladas por la señora Aida Luz Ramos Múnera mientras fungió como auxiliar administrativa del área financiera de la entidad, ni mucho menos otro elemento que demuestre que la entidad pública hospitalaria ejerció un poder disciplinante, a través de llamados de atención, sanciones, advertencias o cualquier otra forma propia del correctivo laboral.
4. RECURSO DE APELACIÓN4 La parte actora expresó su inconformidad con la decisión de instancia, para ello argumentó que los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes directamente, tal y como lo certificó la misma demandada, siempre giraban en torno a la labor de “Apoyo al área de gestión de la entidad” y los suscritos a través de cooperativas también contaban con un objeto similar.
Señaló que dicha labor administrativa no era ajena o transitoria de la entidad, sino que se requería permanentemente, pues incluso la misma entidad certificó que en su planta de personal existe el cargo que ocupaba la demandante. Con base en la naturaleza de sus labores argumentó que no contaba con autonomía e independencia para su ejercicio, como lo interpretó el juzgado de primera instancia, pues éstas no eran ajenas a la administración, y no era posible cumplir con su objeto contractual como una simple prestadora de servicios que pudiera disponer de su tiempo para cumplir con la labor contratada o que pudiera realizarlo bajo sus propias consideraciones técnicas. 4 Índice 51 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia Agregó que siempre recibió órdenes directas de la demandada, y eran sus superiores directos quienes le impusieron siempre el horario laboral a cumplir, así como las tareas ordinarias a realizar, las cuales reiteró no eran ajenas a la entidad, por lo cual, siempre se desempeñó en los mismos términos que cualquier otro empleado público, toda vez que debía estar atenta a las instrucciones que se le impartieran, es decir, era dependiente y sometida a la subordinación, elementos propios de la relación laboral, y no de un contrato de prestación de servicio.
Seguidamente hizo alusión a los requisitos del contrato de prestación de servicios e hizo énfasis en que su contratación no se dio de forma excepcional ni temporal, toda vez que se prolongó desde agosto del 2004 hasta octubre de 2018 con funciones relacionadas con la misionalidad de la entidad, ya que ningún profesional o personal de apoyo podía estar en el proceso de farmacia, archivo facturación y financiera sin seguir los lineamientos estrictos de un superior, al tratarse de una actividad concatenada con la prestación de la atención al usuario, el ingreso de recursos a la entidad y el recobro de cuentas a los distintas empresas de servicios de salud a las que la entidad le prestaba servicios, sin contar con la autonomía de llevarlas a cabo por interpuesta persona, sumado a que la prestación debía hacerse en la entidad y en su red de centros de salud, bajo los horarios y lineamientos establecidos por esta, tal y como lo manifestó la demandante en el interrogatorio de parte surtido por la demandada.
5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO5 Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA, esta Corporación resulta competente para conocer del recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias. 5 Índice 14 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia De otra parte, se precisa que los presupuestos procesales se encuentran reunidos, por lo que no hay inconvenientes de ninguna naturaleza.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO Las razones aducidas por la parte actora en el recurso de apelación delimitan la competencia funcional del ad quem tal como lo dispone el artículo 328 del CGP6, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA7, luego el pronunciamiento de la segunda instancia abordará exclusivamente si debe revocar o no la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y en ese orden se verificará si ¿en la vinculación contractual que existió entre las partes emergieron los elementos constitutivos de una relación laboral como son prestación personal del servicio, remuneración y subordinación continua, según lo afirmado por la demandante? De ser así ¿debe declararse la nulidad del acto acusado y disponerse como restablecimiento del derecho el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos reclamados.
3. TESIS DE LA SALA Para el Tribunal la sentencia de primera instancia debe ser confirmada, teniendo en cuenta que las pruebas aportadas no permiten tener como acreditados los elementos que integran una relación laboral, respecto a los contratos de prestación de servicios celebrados en los períodos descritos en la demanda.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Las razones para sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 6 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…) 7 Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia 4.1.
Normativa que regula los contratos de prestación de servicios La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada legislativamente a través del Decreto ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y más recientemente por la Ley 190 de 1995. El artículo 32 de la Ley 80 lo define así: “Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” (Subrayado y negrillas fuera de texto) Lo anterior denota que una de las características del contrato de prestación de servicios es la temporalidad de su vigencia, y por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado, es decir el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el evento de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter breve y excepcional para convertirse en permanente y ordinario, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de dar cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público se encuentre dentro de la respectiva planta y sus emolumentos previstos en el correspondiente presupuesto.
Si bien la legislación colombiana ha habilitado la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines previstos en la Ley 80 de 1993, no es menos cierto que se encuentra implícito en ella los limitantes necesarios para evitar el abuso de esta figura jurídica. En igual sentido la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República, consagra: “ARTÍCULO
17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el ministro o el director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública” (se subraya). Por su parte la Ley 734 de 2002, -estatuto único disciplinario-, consagró como falta gravísima: “Artículo 29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”. Como puede observarse el contrato de prestación de servicios fue concebido para la satisfacción de ciertas necesidades de la administración pública y bajo específicas condiciones y por esa razón es el mismo ordenamiento jurídico el que establece no solo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para adelantar funciones propias de un empleo público previstas en la ley o en los reglamentos, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los alcances, temporalidad y fines contemplados en el estatuto de contratación estatal.
Dicha prohibición contiene una importante garantía de protección a los derechos laborales de los servidores públicos, porque evita que se desnaturalicen las relaciones laborales y garantiza la efectividad de los derechos de estabilidad laboral, acceso al empleo público mediante el mérito y a los beneficios mínimos laborales consagrados en la Constitución Política.
Adicionalmente, el artículo 25 constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.". De ahí que se decida proteger a las personas que bajo la figura de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia 4.2. Jurisprudencia aplicable al caso. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional8 es claro que la potestad de contratación para prestar servicios por parte del Estado, solo podrá llevarse a cabo siempre y cuando (i) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (ii) cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (iii) cuando se requieran conocimientos especializados, toda vez que para prestar los servicios inherentes a su objeto social, se debe contar con una planta de personal propia, idónea, adecuada y suficiente que les permita atender y desarrollar sus funciones9.
En ese orden de ideas, la figura del contrato realidad se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales10.
Al respecto la Sección Segunda del Consejo de Estado Unificó su jurisprudencia11, determinando entre otras cosas, el sentido y alcance que se le debe dar a la expresión “término estrictamente indispensable” del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y fijó como regla que “…el «término estrictamente 8 Corte Constitucional. Sentencia C-614 de 2009.
M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Septiembre 2 de 2009. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda – Subsección “A”. Sentencia del 02 de junio de 2016. CP. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación número: 81001- 23-33-000-2012-00043-01(2496-14). Actor: Dennys Johana Cisneros Graz. Demandado: ESE Hospital San Vicente de Arauca. 10 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia CE-SUJ2-005-16. 11 Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, adiada 09 de septiembre de 2021 “…para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.” (subrayas fuera del texto original); razón por la cual y en voces de lo señalado en la misma providencia: Acorde con lo expuesto, la utilización de la modalidad de contratación de prestación de servicios es esencialmente temporal u ocasional, y deberá estar justificado en la necesidad de prestación del servicio, cuyo objeto en ningún momento puede tornarse permanente, estando en cabeza de la parte actora, acreditar a partir de las respectivas pruebas, que las circunstancias que rodearon la ejecución del contrato evidencian una verdadera relación laboral.
De otro lado, con relación a la liquidación de las prestaciones a que haya lugar en los casos del denominado contrato realidad y de la prescripción de los derechos prestacionales surgidos de éste, la Sección Segunda del Consejo de Estado en su labor de unificación de la jurisprudencia -Artículo 271 de la ley 1437 de 2011-, profirió Sentencia fijando reglas12 que resultan vinculantes para todos los Jueces de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 12 Dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016 CE-SUJ2-005- 16: Síntesis de la Sala.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia 4.3.
Vinculaciones a cooperativas de trabajo asociado y a empresas temporales de servicios Frente a las vinculaciones mediante cooperativas de trabajo asociado y empresas de servicios temporales, cabe acotar que el Consejo de Estado ha señalado que igualmente es posible, si se dan los presupuestos, dar aplicación al principio constitucional plurimencionado y reconocer la existencia de un verdadero vínculo laboral directamente con la entidad estatal contratante, en ese sentido ha señalado sobre las cooperativas: “La Sala13 también ha acudido a este principio constitucional [de la primacía de la realidad sobre las formas] en los casos de contratación de servicios personales por medio de Cooperativas de Trabajo Asociado para señalar que es “inaceptable que las entidades estatales en ejercicio de la función pública, celebren o ejecuten contratos con Cooperativas de Trabajo Asociado, con el objeto de desconocer una relación laboral, lo que lleva consigo el detrimento de los derechos laborales y prestacionales consagrados a favor del trabajador”, proscribiendo los actos de intermediación laboral por parte de las cooperativas a favor de entidades del Estado que pretenden “disimular” el vínculo laboral de subordinación que en realidad subyace entre el trabajador y la entidad que se beneficia de la prestación del servicio personal.
(…)”14 Y con relación a las Empresas de Servicios Temporales sostuvo: “Bajo estos supuestos, es claro que la Ley 50 de 1990 en su artículo 71 permite la contratación con empresas de servicios temporales, pero bajo los precisos límites del artículo 77 ibídem, motivo por el cual, al igual que lo ha expresado la Sala en los casos en que ha aplicado el principio de la primacía de la realidad para reconocer la existencia del contrato realidad, no resulta viable acudir a la contratación de empresas de servicios temporales cuando se trate del desarrollo de actividades permanentes o propias del objeto de la entidad, pues carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de 23 de febrero de 2011. Radicación número: 25000- 23-25-000-2007-0041-01 (0260-09). Actor: María Stella Lancheros Torres. Demandado: Hospital Engativá II Nivel ESE 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia de 27 de noviembre de 2014. Expediente: 05001-23-33-000- 2012-00275-01. Referencia: 3222-2013. Actor: David Alejandro Jaramillo Arbeláez Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia de ser así, se estarían desconociendo principios constitucionales que rigen la función pública.”15 Así las cosas, debe revisarse en cada caso las condiciones bajo las cuales fueron prestados los servicios en aras de esclarecer bajo el análisis probatorio pertinente, la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes, para no adoptar conceptos que, de manera formal y restrictiva, homogenicen las causas propuestas ante esta jurisdicción, en detrimento del análisis sustancial particular que amerita cada caso. 4.4.
Caso concreto El Tribunal de conformidad con las pruebas que obran en el proceso, encuentra acreditados los siguientes aspectos: ✓ Que la demandante prestó sus servicios personales en el área de facturación de la entidad conforme a certificación que obra en el expediente así: CONTRATO u ORDEN LABOR U OFICIO PLAZO DE EJECUCIÓN VALOR DE CONTRATO U ORDEN DE SERVICIOS 490 Prestación de servicios de apoyo al área de facturación de la entidad 03 de diciembre al 31 de diciembre de 2012 $900.000 077 Prestación de servicios de apoyo al área de facturación de la entidad 02 de enero al 31 de marzo de 2013 $1.978.600 con adición de $989.300 105 Prestación de servicios como auxiliar administrativo de apoyo al proceso de facturación del área financiera de la entidad 02 de enero al 30 de abril de 2014 $3.095.337 con adición de $1.031.779 15 Ibídem.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia 461 Prestación de servicios como auxiliar administrativo de apoyo al proceso de facturación del área financiera de la entidad 02 de mayo al 31 de agosto del 2014 $3.491.409 con adición de $1.163.803 700 Prestación de servicios como auxiliar administrativo de apoyo al proceso de facturación del área financiera de la entidad 01 de septiembre al 30 de septiembre de 2014 $1.163.803 1005 Prestación de servicios como auxiliar administrativo de apoyo al proceso de facturación del área financiera de la entidad 01 de octubre al 31 de octubre de 2014 $1.163.803 ✓ Que el 23 de octubre de 2017 la parte actora solicitó a la ESE Red Salud reconocer la existencia de un contrato realidad y el consecuente pago prestacional desde el 01 de septiembre de 2004 a la fecha, petición que fue resuelta de manera negativa con el Oficio 06231 del 08 de noviembre de 2017. ✓ Que la demandante interpuso recurso de reposición contra la decisión de la entidad, el cual fue resuelto a través de la Resolución No 363 del 23 de noviembre de 2017 que confirmó la negativa. ✓ Que la demandante sufrió un accidente de trabajo el 19 de octubre de 2010 época en la que se encontraba vinculada a la ESE Red Salud Armenia a través de la Cooperativa de Trabajo Asociado – Coosaquín, de acuerdo al reporte de la ARP.
Así mismo según se extrae de fallo de acción de tutela, el 28 de diciembre de 2011 la demandante fue desvinculada de la entidad y a través de dicho mecanismo se dispuso su reintegro al cargo que se encontraba desempeñando con anterioridad a la finalización del contrato No 38 de 2011. ✓ Que de conformidad a Oficio 06561 del 04 de octubre de 2016 en la planta de empleo de Red Salud Armenia existía para ese momento el cargo grado 407, código 405 denominado “auxiliar administrativo” ocupado por una funcionaria de carrera administrativa.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia De otro lado a solicitud de la entidad demandada se practicó interrogatorio de parte en audiencia de pruebas16 celebrada el 08 de febrero de 2022 así: “PREGUNTADO Desde cuándo y hasta cuando prestó usted servicios a Red Salud CONTESTÓ (…) Desde agosto de 2004 hasta octubre de 2018 PREGUNTADO Mientras usted prestaba servicios a Red Salud fue sancionada alguna vez o le fue llamada la atención CONTESTÓ Nunca, me consideraba una excelente empleada, ocupé cargos en farmacia, en archivo, facturación y terminé en el área financiera ya que los jefes no tuvieron queja alguna mía (…) PREGUNTADO a usted le daban algún tipo de dotación y quién para prestar sus servicios CONTESTÓ Nada ni Red Salud ni cuando nos contrataban a través de cooperativas que igual seguía siendo Red Salud.
Solo una vez nos dieron un delantal de una cooperativa PREGUNTADO Cuando usted hace referencia a cooperativas a quien se refiere CONTESTÓ Nosotros estábamos por servicios prestados y cuando menos pensaba nos ponían con cooperativas pero era solo como para pagarnos porque igual los jefes inmediatos eran de Red Salud PREGUNTADO Qué les pagaba la cooperativa CONTESTÓ El sueldo básico que Red Salud les enviaba a ellos, yo nunca recibí una prima, ni vacaciones.
Yo trabajé los 18 años sin vacaciones ininterrumpidamente, no descansé un solo día PREGUNTADO Esas cooperativas a las que usted hace referencia le pagaban la seguridad social CONTESTÓ Sí ellos pagaban la seguridad social y cuando pasábamos a prestación de servicios yo misma pagaba la seguridad social (…) PREGUNTADO En el intervalo de tiempo que usted está demandando qué funciones cumplió usted en Red Salud CONTESTÓ yo empecé en archivo, pasé a facturación, estudié regencia de farmacia, estuve unos días en farmacia, pero por motivos de salud regresé al área financiera y ahí terminé PREGUNTADO Y en el área financiera qué funciones cumplía CONTESTÓ Yo hacía lo que era revisión de facturas a Secretaría de Salud las cuales eran auditadas por la Jefe Johana y se enviaban a cuentas de cobro PREGUNTADO Facturas por qué concepto, explique CONTESTÓ Facturas de pacientes que se atendían por el Sisbén que tenían que ser pagas por la alcaldía de Armenia PREGUNTADO Cuando ejercía esa labor dónde quedaba ubicada su oficina CONTESTÓ En el Hospital del Sur en el primer piso, todo lo que realicé fue en el Hospital del Sur y en los centros de salud PREGUNTADO Indíquenos en que horario la desarrollaba la labor CONTESTÓ de 7 de la mañana a 12 del día y de 2 a 6 de la tarde, pero habían centros de salud en que por razones de seguridad lo hacíamos en jornada continua que era de 7am a 3pm PREGUNTADO Por ejemplo? CONTESTÓ Centro de Salud Miraflores, Nueva Libertad PREGUNTADO Usted se está refiriendo al último periodo CONTESTÓ A todo en general, el último periodo fue de 7 a 12 y de 2 a 6 (…) Para la Sala, de conformidad con la normativa vigente, la jurisprudencia aplicable al asunto y lo probado en el proceso, la parte actora no tiene derecho a la reclamación laboral elevada.
En efecto, en el trámite procesal corresponde a quien pone en marcha el aparato judicial, demostrar los supuestos de hecho en que fundamente sus pretensiones, y en tal sentido el Código General del Proceso establece: 16 Índice 38 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia “ARTÍCULO 167.
CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares…” Del estudio de la demanda, se desprende que la señora Aida Luz pretende que se declare la existencia de un contrato realidad por los servicios que aduce haber prestado a favor de la ESE Red Salud entre el 01 de septiembre de 2004 hasta septiembre de 2017.
Ahora bien, contrario a lo argüido por la demandante, de las pruebas practicadas en el plenario no es posible determinar o colegir la materialización de los tres elementos que integran una relación laboral. Es así que la actora no aportó copia de los contratos suscritos con la entidad directamente o a través de cooperativas intermediarias, y únicamente reposa en el expediente certificación emitida por la ESE Red Salud donde se indica que la señora Aida estuvo vinculada a través de órdenes de servicios desde el 03 de diciembre de 2012 al 31 de octubre de 2014, con un intervalo sin vinculación del 01 de abril de 2013 al 01 de enero de 2014.
A partir de la certificación en mención únicamente es posible inferir que la señora Aida fue contratada en dichos periodos para prestar apoyo en el área de facturación de la entidad demandada, de lo cual se constata el elemento de prestación personal del servicio, teniendo en cuenta que éstos debían desarrollarse en las dependencias de la ESE Red Salud, y de igual forma se corrobora el elemento de remuneración pues en el mismo documento, se especificó el monto cancelado en cado periodo.
No obstante, como lo estimó la a-quo no se logró acreditar la continua subordinación como elemento fundamental que permite verificar la existencia de una verdadera relación laboral entre la partes, esto porque la única prueba que da cuenta del vínculo contractual es la certificación ya mencionada y el interrogatorio a la demandante, pruebas que no permiten conocer a detalle las funciones que la Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia señora Aida cumplía al interior de la ESE, en tanto contienen una mera referencia de la dependencia en la que prestaba las mismas.
De igual forma en cuanto al horario cumplido únicamente obra lo dicho por la demandante al solventar el interrogatorio, sin otro elemento probatorio que respalde su manifestación y del cual se pueda inferir la existencia de órdenes, controles o exigencias por parte de un superior dentro de la entidad. En este punto y para mayor entendimiento del alcance de este elemento es pertinente traer a colación el siguiente aparte jurisprudencial: “…Este elemento esencial del contrato de trabajo, según el artículo 23 del CST, es considerado como el determinante para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, y que faculta al empleador para exigir el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al tiempo, modo o cantidad de labores, así como para imponerle reglamentos y el poder disciplinario, teniendo en cuenta para ello, los límites constitucionales que imponen el respeto a la dignidad humana del trabajador y sus derechos mínimos, es decir, bajo criterios de razonabilidad y sin arbitrariedad.
De acuerdo con lo anterior, la subordinación parte del poder de dirección respecto a las actividades de trabajo y como potestad disciplinaria del empleador para conservar el orden en la empresa, pero únicamente en lo atinente al ámbito laboral. En ese sentido, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo regula: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990.
El nuevo texto es el siguiente:> 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: […] b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; […]» (Subraya la Sala). Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-386 de 2000 indicó: «[…] La subordinación del trabajador al empleador como elemento distintivo y definidor del contrato de trabajo ha sido entendida, según la concepción más aceptable por la doctrina y la jurisprudencia, como un poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa, los cuales son generalmente económicos.
Se destaca dentro del elemento subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia disciplinario que el empleador ejerce sobre éste para asegurar un comportamiento y una disciplina acordes con los propósitos de la organización empresarial y el respeto por la dignidad y los derechos de aquél. […]»17 Colofón de lo expuesto, como subordinación y dependencia continuada se debe entender el elemento esencial y configurativo de la relación laboral, según el cual el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus empleados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos, en cualquier momento, con respeto a la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales”18.
(Resaltado fuera de texto) Como se puede establecer de la jurisprudencia citada, la subordinación implica la existencia de órdenes e imposición de reglas para el cumplimiento de las funciones contratadas y en el asunto no obran pruebas de llamados de atención o de la dirección impartida por un superior funcional para la ejecución de las labores a cargo de la contratista.
Además, contrario a lo argüido por la parte actora tampoco es posible inferir la falta de autonomía o independencia, bajo el entendido de que la demandante cumplía funciones propias de la actividad misional del ente demandado, pues este es un aspecto probatoriamente desconocido. Y aunque el servicio prestado por la señora Aida se requirió por la entidad en un primer periodo de aproximadamente 4 meses y pasado un espacio de 9 meses sin vinculación, se generó una nueva contratación por 10 meses para la prestación de servicios de apoyo al proceso de facturación, sobre el particular solo aparece acreditada la dependencia a la cual estaba adscrita la actora, sin ningún otro elemento de prueba sobre las condiciones en que eran ejecutadas sus funciones, por lo que mal podría sostenerse que existió una relación de subordinación. Precisamente sobre el respaldo probatorio que debe tener este elemento de la relación laboral, el Consejo de Estado19 ha precisado lo siguiente: “(…)esta Subsección ha considerado que «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios 17 Magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell. 18 Ib. 19 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Rad. 63001-2333-000- 2016-00304-01 (5271-2022). Sentencia del 27 de febrero de 2025. CP. Luis Eduardo Mesa Nieves. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»20 EN CONCLUSIÓN, el Tribunal confirma la sentencia de instancia al constatar que la parte actora no cumplió con su carga probatoria, razones que conllevan a confirmar la sentencia apelada.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia en atención a que no existe prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 02 de abril de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia (Q), por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala según consta en Acta No. 17 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, 20 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 0000701 C.P Gabriel Valbuena Hernández Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2018-00163-03 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Aida Luz Ramos Múnera Demandada: ESE Red Salud Armenia JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”