REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, dos (02) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00029-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera ASUNTO Procede el Tribunal a proferir sentencia dentro de la acción de cumplimiento promovida por el Procurador 34 Judicial I para asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia, por el presunto incumplimiento del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, por parte de la entidad accionada.
I. PARTE DESCRIPTIVA1
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN 1.1. Objeto de la demanda La parte accionante dirige la acción en contra de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con el fin de que se ordene a la entidad dar cumplimiento al artículo 34 de la Ley 2294 de 2024 que dispuso “el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reglamentará la conformación, funcionamiento y articulación de estos Consejos con otros espacios de participación y consulta previstos en los instrumentos de la política nacional de gestión integral 1 Índice 3 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera del recurso hídrico, o la que haga sus veces, y en los instrumentos de ordenamiento del territorio”. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión Como fundamento fáctico expuso que el Congreso de la República aprobó la Ley 2294 de 2023 por la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida 2022-2026”, que en su artículo 34 creó los Consejos Territoriales del Agua en cada una de las eco regiones y territorios estratégicos con el fin de fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio, buscando la consolidación de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo.
Agregó que en dicha disposición se estableció que el Gobierno Nacional a través del Ministerio de ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentaría la conformación, funcionamiento y articulación de esos Consejos con otros espacios de participación y consulta previstos en los instrumentos de la política nacional de gestión integral del recurso hídrico, o la que hiciera sus veces, y en los instrumentos de ordenamiento del territorio.
Indicó que mediante oficio No 980 del 04 de octubre de 2024, requirió a la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en aras a que diera cumplimiento al mandato imperativo contemplado en el artículo 34, en el sentido de reglamentar la conformación, funcionamiento y articulación de los Consejos Territoriales del Agua, y en respuesta la entidad expresó: “…Teniendo en cuenta lo anterior y considerando que este Decreto se encuentra en etapa de construcción, nos permitimos informar que una vez se encuentre lista esta iniciativa normativa, junto con los respectivos documentos de soporte en su versión final, se dará cabal cumplimiento al procedimiento de expedición a estas iniciativas normativas…” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera
2. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA2 La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que en la respuesta brindada al demandante, la entidad no ratificó un incumplimiento, sino que por el contrario le informó sobre las acciones desplegadas para llevar a cabo las etapas de reglamentación normativa.
En ese orden señaló que la renuencia se materializa a través de la inacción o de una acción que manifiesta ineficiencia o evasión de la administración en el cumplimiento de sus deberes, situaciones que adujo no se presentan en el asunto, por lo que a su juicio debió probarse un inminente peligro o un perjuicio irremediable. Expresó que la entidad no ha incumplido sus deberes reglamentarios, y por el contrario se encuentra en el proceso de reglamentación normativa.
Explicó que la potestad reglamentaria puede ser desarrollada por el Presidente o por los Ministerios en cualquier momento, toda vez que la Constitución no fija un plazo perentorio para su ejercicio e invocó pronunciamientos jurisprudenciales en la materia. De otro lado expuso que la reglamentación del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 se encuentra en etapa de construcción y surtiendo el proceso establecido en el Decreto 1081 de 2015 y que previo a la solicitud del 04 de diciembre de 2025 que elevó el accionante, venían trabajando en el proyecto normativo por líneas independientes de acuerdo a las funciones consagradas a las dependencias vinculadas en el proyecto.
Indicó que una vez se tuvo el insumo generado por las diferentes Direcciones y Viceministerios en el transcurso del año 2024, se remitió por parte de las áreas correspondientes para viabilidad técnica de los despachos de los Viceministros, quienes a su vez el 11 de febrero de 2025, la remitieron a la Oficina Asesora Jurídica, para que se pronunciara, dependencia que el pasado 05 de marzo de 2025 realizó comentarios, los cuales están siendo atendidos.
Refirió que una vez dicho proceso finalice, se reiniciará el trámite de viabilidades técnicas por parte de los despachos de los Viceministerios y nuevamente pasará al visto bueno de la viabilidad jurídica para efectos de la publicación; trámite que 2 Índice 27 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera conlleva el recibir con posterioridad comentarios al proyecto publicado y dependiendo de estos, se realizan los ajustes y verificación nuevamente de la dependencias que generan el visto bueno de los mismos.
Añadió que los comentarios de la Oficina Asesora Jurídica están relacionados con la financiación para el debido funcionamiento de los Consejos Territoriales de Agua y que actualmente se está trabajando con la Oficina de Planeación para poder determinar ese aspecto. Mencionó que la inactividad es tan solo aparente y surge de la necesidad de tomarse el tiempo suficiente para ponderar una situación compleja antes de adoptar una decisión. Finalmente hizo alusión al procedimiento para la elaboración de instrumentos normativos y sostuvo que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptó el procedimiento de “ELABORACIÓN DE INSTRUMENTOS NORMATIVOS” con código: P-M-INA-09, el cual tiene una serie de pasos así: i) etapa I planeación y formulación ii) Etapa II consulta y ajuste y iii) Etapa III expedición, y explicó cada una de éstas para señalar que se trata de un procedimiento complejo en cuanto requiere el adelantamiento de diversas fases, por lo que estimó que los señalamientos de la parte actora son desinformados y desprovistos de evidencias que conduzcan a concluir que la entidad ha incurrido en conductas activas u omisivas que impliquen desacato a sus deberes legales.
Conforme a lo expuesto solicitó declarar improcedente la acción al no haberse acreditado el requisito de renuencia o en su defecto negar las pretensiones al no existir incumplimiento de su parte.
3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO3 El Procurador Trece (13) Judicial (II) Administrativo de Armenia allegó concepto en el cual abordó la naturaleza de la acción de cumplimiento y el requisito de la renuencia conforme a la normatividad y jurisprudencia vigente. Seguidamente hizo 3 Índice 26 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera referencia a eventos en los cuales este mecanismo no es viable y concluyó que la acción promovida es procedente porque “existe una obligación de hacer incumplida sometida a un plazo perentorio e improrrogable, a lo que se suma que la improcedencia por gasto no aplica en virtud de que se trata de producir un reglamento y no de ejecutar lo reglamentado”.
II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del asunto en virtud de lo dispuesto por el numeral 14 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que se procede a dictar sentencia en primera instancia, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación que hasta esta etapa se ha surtido. 2.
RENUENCIA4 La Ley 1437 de 2011 previó en el artículo 1615 una serie de requisitos que deben satisfacerse en forma previa para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo según la naturaleza de cada asunto, entre ellos, como ocurre cuando lo que se pretende es el cumplimiento de una norma o acto administrativo. Para dar claridad sobre el alcance de este requisito es preciso traer a colación la posición reiterada por el Consejo del Estado6, veamos: “…El requisito de la constitución en renuencia, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de 4 Índice 5 SAMAI 5 ARTÍCULO 161.
REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…)3. Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8o de la Ley 393 de 1997. 6 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Sentencia del 13 de febrero de 2025. Rad.20001-2333-000-2024-00331-01. CP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera este7 y que esta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
(Negrilla del texto original) Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”.8 (Resaltado de la Sala) Sobre el tema, esta Sección9 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de 7Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.
(Negrita fuera de texto) 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de juni o de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera normas con fuerza material de ley o actos administrativos […]10” (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo resulte contraria al querer del ciudadano11…” Para acreditar este requisito la parte actora allegó solicitud formulada ante la Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el fin de lograr el cumplimiento del deber de reglamentación contenido en el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023.
Asimismo, de la respuesta emitida por la entidad a la petición del actor y la contestación de la demanda, se puede corroborar que a la fecha la reglamentación está en curso, pero no se ha consolidado la misma, razón por la cual en criterio de la Sala se satisface el requisito de renuencia, pues solo hasta que se corrobore la existencia del reglamento pretendido se puede tener por cumplido el deber legal en cuestión. 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU- 2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. 11 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016- 00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez;
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera
3. INCUMPLIMIENTO ATRIBUIDO El accionante imputa a la entidad accionada una omisión en la reglamentación que el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 atribuyó al Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible así: “ARTÍCULO
34. CONSEJOS TERRITORIALES DEL AGUA. Créense Consejos Territoriales del Agua en cada una de las eco regiones y territorios estratégicos priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida 2022-2026”, cuyo objeto será fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua buscando la consolidación de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo.
Para tal efecto, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reglamentará la conformación, funcionamiento y articulación de estos Consejos con otros espacios de participación y consulta previstos en los instrumentos de la política nacional de gestión integral del recurso hídrico, o la que haga sus veces, y en los instrumentos de ordenamiento del territorio” (Resaltado propio)
4. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde al Tribunal determinar si el medio de control de cumplimiento es el procedente para ordenar a la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentar la conformación, funcionamiento y articulación de los Consejos Territoriales del Agua, con otros espacios de participación y consulta previstos en los instrumentos de la política nacional de gestión integral del recurso hídrico, o la que haga sus veces, y en los instrumentos de ordenamiento del territorio.
5. TESIS DE LA SALA El Tribunal sostendrá que es viable a través del medio de control de cumplimiento ordenar a la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la reglamentación que el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 fijó a su cargo y que a la fecha no se ha materializado, para lo cual se le otorgará un plazo de 3 meses.
6. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Los argumentos que permiten sustentar la tesis expuesta son los siguientes: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera 6.1.
De lo probado12 Revisado el plenario, encuentra la Sala probados los siguientes hechos relevantes: ➢ Que la Ley 2294 de 2023 creó los Consejos Territoriales del Agua en cada una de las eco regiones y territorios estratégicos priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, y para ello dispuso que a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se reglamentara su conformación, funcionamiento y articulación con otros espacios de participación y consulta previstos en los instrumentos de la política nacional de gestión integral del recurso hídrico, o la que hiciera sus veces, y en los instrumentos de ordenamiento del territorio. ➢ Que el 04 de octubre de 2024 el Procurador delegado para asuntos ambientales presentó ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitud en la que pidió a la entidad indicar si ya había adoptado la reglamentación para el funcionamiento de los Consejos Territoriales de Agua. ➢ Que mediante Oficio radicado 2024E105211 del 04 de diciembre de 2024 el Director de Ordenamiento Territorial y Sistema Nacional Ambiental dio respuesta a la solicitud del actor y en ese sentido expuso: “(…) me permito informar que este Ministerio avanza en la reglamentación del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, mediante el cual se crean los Consejos Territoriales del Agua en cada una de las eco regiones y territorios estratégicos priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo "Colombia Potencia Mundial de la Vida 2022-2026" y cuyo objeto será fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua buscando la consolidación de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo.
Lo anterior, en el marco de lo establecido en el procedimiento interno para la expedición de instrumentos normativos y en lo establecido en el Decreto 1081 de 2015, por medio del cual se consagra un Manual para la elaboración de textos normativos, proyectos de decreto y resolución (…) 12 Índice 4 y 27 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera Teniendo en cuenta lo anterior y considerando que este Decreto se encuentra en etapa de construcción, nos permitimos informar que una vez se encuentre lista esta iniciativa normativa, junto con los respectivos documentos de soporte en su versión final, se dará cabal cumplimiento al procedimiento de expedición a estas iniciativas normativas”. ➢ Que mediante memorando del 04 de marzo de 2025 la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica realizó la devolución del instrumento normativo “por el cual se adiciona al decreto 1076 de 2015, decreto único reglamentario del sector ambiente y desarrollo sostenible, en desarrollo de lo dispuesto de la ley 2294 de 2023, articulo 34 por medio del cual se crea los consejos territoriales del agua”, con observaciones relacionadas con su motivación, alcance de su contenido y ajustes de redacción. Y en el documento señaló “Quedamos a la espera de los ajustes, con el objetivo de poder continuar con las actividades previstas en el citado procedimiento para la elaboración de instrumentos normativos” 6.2.
Naturaleza y requisitos de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política13, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a su cargo, cuando se muestre renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.
Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “El propósito de la acción de cumplimiento es así procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual, según ha señalado esta Corporación “combate la falta de actividad de la administración” y “conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”.14 (Negrillas fuera de texto para destacar) 13 ARTICULO 87.
Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. 14C.C. Sentencia T-101 del 15 de Febrero de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera Esta acción de creación constitucional ha sido desarrollada legalmente por la Ley 393 de 1997, en la cual se encuentran los requisitos mínimos exigidos para su prosperidad, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, desde vieja data, resumiéndolos así: “De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de este medio de control está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;
(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento”.15 6.3.
Procedibilidad de la acción de cumplimiento para lograr el ejercicio de la potestad reglamentaria Según lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución Política corresponde al Congreso expedir las leyes necesarias para la realización de los fines estatales, y de dicha atribución deriva a su vez diversas competencias para otras autoridades.
En tal sentido, el Consejo de Estado16 se ha referido a la potestad reglamentaria que el legislativo en el ejercicio de sus funciones puede delegar a otros órganos en los siguientes términos: “54. Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 de la Constitución Política, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador delega al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias. 55.
Ahora bien, la potestad reglamentaria se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas 15 Consejo de Estado Sección Quinta.
Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. 27 de julio de 2017. Rad. 68001-23-33-000-2017-00450-01 (ACU) Actor: Alberto Rivera Balaguera Demandado: Procuraduría General de la Nación. 16 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 27 de octubre de 2021. Rad. 44001-23-40-000-2021-00027-01 (ACU). CP. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes17. 56.
En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno Nacional a ejercer dicha atribución. 57. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno Nacional.
Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. 58. Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia, no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales esta deba surtirse. 59.
Así pues, el legislador a través de la ley puede bien imponer un plazo al Gobierno Nacional para que aquel proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. 60. Esto es así, porque la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones” (Negrilla propia) 61.
En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria, deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. 62. Así las cosas, huelga manifestar que la acción de cumplimiento, se erige como el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno Nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria, aun cuando en la ley no se haya estipulado un lapso expreso para satisfacerla” 6.4.
Caso concreto De acuerdo a lo preceptuado en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, la Sala advierte que la acción propuesta supera el examen de procedencia conforme pasará a exponerse: 17 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619- 01(ACU) CP.
Reinaldo Chavarro Buriticá. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera ➢ La norma cuyo cumplimiento se solicita tiene rango de ley El deber cuyo cumplimiento reclama el Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales se encuentra contenido en el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. ➢ El mandato está radicado en cabeza de una autoridad en ejercicio de funciones públicas.
La potestad reglamentaria cuyo ejercicio se pide materializar, consistente en la conformación, funcionamiento y articulación de los Consejos Territoriales de Agua con otros espacios de participación y consulta previstos en los instrumentos de la política nacional de gestión integral del recurso hídrico, http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2294_2023.htmlfue atribuido al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible18. ➢ Inexistencia de otro mecanismo para lograr la efectividad del deber incumplido De las pretensiones planteadas en la demanda no se extrae ninguna tendiente a la protección de un derecho fundamental, ni se advierte la existencia de otro mecanismo a través del cual se pueda procurar el cumplimiento del deber de reglamentación aquí solicitado. ➢ Vigencia de la norma: El artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 se encuentra vigente y no ha sido objeto de modificación alguna. ➢ Del cumplimiento normativo no emerge un gasto. 18 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2294_2023.html Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera El cumplimiento de la disposición normativa no conlleva un gasto o erogación para la entidad, puesto que lo pretendido es la expedición de un reglamento en el cual se fijen las reglas de funcionamiento de los Consejos Territoriales de Agua. 6.4.1.
Conclusiones Verificados los anteriores presupuestos de procedencia de la acción, la Sala constata que en efecto la cartera ministerial no ha dado cumplimiento al mandato incorporado en el artículo 34 de la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023, por lo que corroborada su desatención al deber de reglamentación que le asiste, se hace necesario disponer a través de esta decisión de un término prudencial para que se materialicen las pautas necesarias para el debido funcionamiento de los Consejos Territoriales de Agua, pues a la fecha han transcurrido aproximadamente dos años desde la expedición del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 y lo cierto es que la entidad se limitó a señalar que la reglamentación se encuentra en etapa de construcción, y si bien aportó un memorando en el que se alude a observaciones realizadas al instrumento normativo que adiciona el Decreto 1076 de 2015 en desarrollo del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, no es posible determinar con precisión el avance actual de la actuación a su cargo.
Ahora bien, adujo el Ministerio de Ambiente que para la expedición de la reglamentación deprecada es necesario cumplir con unas etapas previstas en el Decreto 1081 de 201519 así: “1. Publicidad Los ministerios y departamentos administrativos deberán tener a disposición del público, a través de medios impresos o electrónicos de que dispongan la información sobre proyectos específicos de regulación antes de su expedición. Sin perjuicio del uso de los demás medios que se consideren necesarios para dar a conocer el proyecto a los sectores interesados, el respectivo texto deberá estar disponible en el sitio web del Ministerio o Departamento Administrativo interesado en expedir el decreto o resolución. 2.
Revisión 19 Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera Los proyectos de decreto y resolución deben someterse a revisiones exhaustivas, no obstante su correcta redacción. El fin de la revisión del documento es depurar el contenido, organizar mejor las ideas, simplificar las oraciones, precisar la información, corregir la ortografía o eliminar errores que pudieron haber pasado desapercibidos al redactor.
Será responsabilidad de la Oficina Jurídica de cada Ministerio o Departamento Administrativo revisar los proyectos de decreto y resoluciones de carácter general que deban someterse a la firma del Presidente de la República, antes de su remisión a la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
La remisión del proyecto deberá realizarla el Secretario General del Ministerio o del Departamento Administrativo. Una vez el proyecto ha sido radicado en la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República esta podrá hacer las observaciones e indicar las modificaciones a que hubiere lugar. Los tiempos de remisión deberán acogerse a los lineamientos fijados en la Directiva Presidencial número 26 del 5 de diciembre de 2011 o la que la modifique o sustituya.
Salvo casos de urgencia o necesidad debidamente justificados o en los eventos de estados de excepción, el proyecto que no reúna los requisitos establecidos en el presente título o que no esté acompañado de la memoria, estudios técnicos o anexos necesarios en cada caso, será devuelto por la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República al Ministerio o Departamento Administrativo que elaboró el proyecto para que se hagan los ajustes del caso o se adicione la información que corresponda. 3.
Consulta Cuando la Constitución o la ley así lo ordenen deberán realizarse las consultas en ellas señaladas, caso en el cual el proyecto de Decreto o Resolución deberá acompañarse también de la constancia que acredite que se ha cumplido dicho trámite. Cumplidas las etapas previstas en este Manual, y si así lo estima pertinente el Ministro o Director del Departamento Administrativo responsable, podrá elevarse ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, consulta sobre el contenido del proyecto o sus alcances”.
Si bien es cierto que la reglamentación a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible está precedida de unas etapas y de la integración con otros espacios de participación y consulta, y que no se ha definido un plazo para el agotamiento de éstos, ello no impide adoptar un término para el efecto, como argumenta la entidad en su contestación. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera Sobre el particular el Consejo de Estado20 ha trazado una línea jurisprudencial para aquellos eventos en los cuales el legislador no fija un límite temporal para que el Gobierno Nacional cumpla con la función de reglamentar una determinada disposición normativa.
En ese sentido aunque inicialmente se consideró que no era posible establecer un plazo para el ejercicio de la potestad reglamentaria a través de la acción de cumplimiento, posteriormente y de manera más reciente en virtud de lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia SU 386-202321, indicó que es posible exigir el acatamiento de aquellos plazos fijados por el legislador que ya hubiesen expirado e incluso llenar el vacío de la ley en torno a los plazos necesarios para su materialización, bajo las siguientes consideraciones: “118.
Tradicionalmente, la jurisprudencia de la Sección ha sido unánime al señalar que el mandato cuyo cumplimiento se solicita debe ser claro, expreso y exigible para poder ordenar el cumplimiento de la norma. Así, la corporación ha precisado: El mandato debe ser claro en la medida que su obedecimiento no implique que el juez constitucional tenga que abordar el análisis de legalidad de otras normas o actos administrativos a la hora de definirlo, porque dicho estudio escapa a la órbita del juez de cumplimiento.
Debe ser expreso; el deber tiene que constar en una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo a cargo de la demandada de forma directa y perentoria y, actualmente, exigible porque se trata de hacer respetar el ordenamiento jurídico, entonces, no podrá el juez constitucional disponer el acatamiento de mandatos sin vigor o que estén sometidos a condiciones que no se encuentren que acaecieron para advertir su exigibilidad22.
(Resaltados del texto original) 119. Bajo tal entendido, se ha establecido que no es suficiente que la norma contenga una disposición de la cual se pueda inferir un mandato o establecer una obligación a cargo de determinado sujeto. Por el contrario, es necesario que la norma sea tan precisa que de allí sea posible extraer «el cómo, cuándo, dónde, cuáles o de qué manera»23 se debe ejecutar la obligación. Si las características descritas no se presentan en el caso concreto, «no puede mantenerse la exigibilidad de su contenido en esta instancia»24. 20 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Sentencia del 25 de enero de 2024. Rad. 25000-23-41-000-2022-00243-01. CP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 21 […] Así las cosas, para acudir a la acción de cumplimiento o para emitir una orden de cumplimiento de un deber previsto en la ley o en un acto administrativo no es necesario que el mismo haya fijado un plazo para su ejecución por parte del obligado, pues basta con que contenga un deber expreso e inobjetable que emana de un mandato determinado, contenido en la ley o en un acto administrativo, y que la administración haya sido renuente a cumplirlo.
Por tanto, tal como lo sostuvo esta corporación en la sentencia C-1194 de 2001, el deber que se busca exigir a través de la acción de cumplimiento “no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible porque el artículo 87 no consagró una acción de simple ejecución, sino una acción de mayor alcance”. 22 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 08 de junio de 2023.
Radicado: 27001-23- 33- 000-2023-00012-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 23 Ibídem 24 ibídem Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera 120.
De esta manera, la jurisprudencia ha sido unánime al señalar que el mandato debe tener un término para su ejercicio o acatamiento, so pena de que no sea posible determinar desde qué momento se hace exigible para el sujeto y a partir de cuando se encontraría en mora de cumplir con la obligación. 121. Pese a lo anterior, tratándose de eventos en los cuales se pretende el cumplimiento de una disposición relacionada con la potestad reglamentaria en la que no se estableció un término para su ejecución, se ha establecido una excepción a la regla.
Así, se ha admitido que la misma es exigible pese a la ausencia de un plazo y, por tanto, se ha otorgado un término de hasta 6 meses para su implementación. 122. Es decir, la Sala ha señalado en varias oportunidades que, la ausencia de un plazo para desarrollar la facultad reglamentaria, entendida como aquella que se otorga para regular ciertas materias, no deriva en la inexigibilidad de lo dispuesto como mandato en la norma”25.
Así las cosas en tanto la autoridad accionada, no ha dado cabal cumplimiento al deber de reglamentación que le fue impuesto en el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 y dicha omisión repercute en el funcionamiento de los Consejos Territoriales de Agua, pues la inexistencia de dichas pautas hacen ineficaz la norma legal, al no ser posible su aplicación material, se declarará el incumplimiento de la norma en cita y como consecuencia de ello ordenará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta decisión expida la reglamentación en los términos ordenados por el legislador.
7. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA y 365 del CGP no se condenará en costas en esta instancia al no existir prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley 25 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23-33-000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate, 19 de agosto de 2021, expediente No. 15001-23-33-000-2020-02351-01 M.P. Rocío Araújo Oñate (E), 23 de septiembre de 2021, expediente N.º 25000-23-41-000-2020-00270-02, y 15 de marzo de 2023, expediente N.º 18001-23-33-000-2022-00157-01.
M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR el incumplimiento de la obligación legal de reglamentación de que trata el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
SEGUNDO: ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia expida la correspondiente reglamentación de que trata el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: RECONOCER personería adjetiva para actuar en nombre y representación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al abogado Juan Sebastián Ruiz Cortés, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.014.201.243 y con TP No. 258.451 del CSJ, en los términos del poder conferido (índice 27 Samai).
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena archivar el expediente, previa finalización en el sistema SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta No. 13 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2025-00029-00 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Instancia: Primera “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”