República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MIGUEL ANGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARIA DE TRANSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 29 de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, promovida por Miguel Ángel Sotomayor Segrera en contra del Municipio de Ibagué – Secretaria de Tránsito, Transporte y Movilidad de Ibagué.
ANTECEDENTES El señor MIGUEL ANGEL SOTO MAYOR SEGRERA actuando a nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con la finalidad de obtener, mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes (folios 10-12 SAMAI Expediente Digital3_ALDESPACHOPARAESTUDIO_002_cuaderno principal).
DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto por el cual el Municipio de Ibagué guardó silencio frente a la solicitud radicada bajo el No. 2020-9244 por la cual el accionante solicita el reconocimiento de una relación laboral entre el 8 de enero de 2016 hasta el 30 de diciembre de 2017. Que, en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se declare la existencia de una verdadera relación laboral sin solución de continuidad, estructurada durante el periodo indicado, por la prestación de sus servicios como abogado en la Secretaria de Tránsito, Transporte y Movilidad de Ibagué Que, en caso de no prosperar esta declaración, subsidiariamente se declare la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes por el lapso comprendido en cada uno de los contratos suscritos entre las partes durante el periodo anotado.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 Que se ordene a la demandada reconocer y pagar las prestaciones sociales a las que tiene derecho por la declaratoria de la relación laboral y devolver los dineros pagados por aportes a seguridad social, estampillas y pólizas contractuales.
Que se declare que el contrato de trabajo celebrado entre las partes fue terminado el 30 de diciembre de 2017 sin que mediara causa legal justificada o convencionalmente pactada que lo permitiera, por lo tanto, se condene a la parte demandada al pago de la indemnización por despido injusto y la sanción moratoria. Como fundamento de las anteriores pretensiones se traen los siguientes (folios 3-10 SAMAI Expediente Digital3_ALDESPACHOPARAESTUDIO_002_cuaderno principal)
HECHOS Que el 8 de enero de 2016, el actor inició la prestación de servicios como abogado en la Secretaría de Transito del Municipio de Ibagué, pero hasta el 15 de marzo del mismo año suscribió contrato de prestación de servicios No. 114, con una vigencia de 5 meses, por lo que finalizó el 14 de agosto de 2016, y sus honorarios se pactaron por valor de $2´800.000 M/C mensuales.
Que el 21 de septiembre de 2016, celebró contrato No. 1399, con plazo de ejecución 3 meses, manteniendo el valor de los honorarios de $2´800.000 M/C mensuales. Que durante el año 2017 suscribió los contratos No. 273 del 24 de febrero y No. 2295 del 15 de diciembre teniendo con plazos de ejecución de 9 meses y de 17 días respectivamente y que sus honorarios fue el mismo de los anteriores contratos y su equivalencia en días.
Que las funciones desarrolladas dentro de dichos contratos radicaron en la contestación de derechos de petición y acciones de tutela, elaboración de actos administrativos para dar trámite a las solicitudes presentadas por los ciudadanos y adelantar en su totalidad procesos administrativos sancionatorios originados de ordenes de comparendo según lo establecido en la ley 769 de 2002.
Que, según lo afirma el demandante, la ejecución de los contratos fue ininterrumpida, desarrollando de forma continua y personal funciones propias del objeto misional de la entidad demandada y de los empleados de planta, durante 8 horas diarias y bajo la subordinación del jefe administrativo y de contravenciones y/o el Secretario de Tránsito, quienes de forma permanente le asignaban las funciones que debía realizar, sin la liberalidad, discrecionalidad y autonomía propia de los contratistas.
Que durante la relación laboral y con ocasión a los contratos de prestación de servicios, el contratista realizó el pago de los aportes a seguridad social, estampillas y pólizas y que no se le reconocieron ni pagaron las prestaciones sociales del personal de planta, aunque las actividades realizadas por el contratista eran de este tipo de empleados.
Que, según la parte actora, la vinculación fue terminada sin justa causa ante diferencias personales y que el 06 de febrero de 2020, presentó reclamación administrativa bajo el radicado interno No. 2020-9244, sin que se hubiera obtenido respuesta por parte de la demandada, configurándose un acto administrativo ficto o presunto negativo, el cual es objeto de impugnación en este medio de control.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Como normas violadas se citaron en la demanda las siguientes: Constitución Política Colombiana: Preámbulo y Artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 29, 48, 58, 83, 121, 123, 125 y 209.
Ley 1437 de 2011, Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, Artículos 15, 17, 18, 20, 22, 23, 128, 157, 161 y 204 de la Ley 100 de 1993, Artículos 2 y 3 del Decreto 2400 de 2968, Artículos 2.2.11.2.4, 2.2.30.2.1 y 2.2.31.4 del Decreto 1083 de 2015, Articulo 33 del Decreto 1042 de 1978. Sentencia de Unificación del Consejo de Estado CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016.
Sentencia SU-040/2018 de la Corte Constitucional Sentencia C-154 de 1.997 de la Corte Constitucional Sentencia 00260 de 2016 del Consejo de Estado Sentencia 00117 de 2018 del Consejo de Estado. Sentencia del 23 de septiembre de 2010, del Consejo de Estado –Sección 2. Sentencia C-154 de 1997, la C-555 de 1995, la C-448 de 1996, de la Honorable Corte constitucional.
Sentencia SU-040/2018 de la Corte Constitucional. Sentencia 00260 de 2016 del Consejo de Estado. Indica el accionante que sostuvo una relación contractual con el Municipio de Ibagué, en la que prestaba sus servicios como abogado en la Secretaria de Tránsito Municipal, recibiendo una remuneración por el trabajo realizado, cumpliendo las labores encomendadas dentro de las instalaciones y haciendo uso de los equipos de la entidad demandada, encontrándose en constante subordinación por parte de sus superiores y obligado a cumplir el mismo horario del personal de planta, configurándose una relación laboral, teniendo en cuenta que las funciones ejecutadas son propias de la accionada.
Argumenta que la jurisprudencia ha establecido la prohibición a las autoridades de ocultar relaciones laborales bajo contratos de prestación de servicios y que, tras verificarse los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, se declarará la existencia de un contrato realidad, aplicando la normatividad de los servidores públicos, según el artículo 53 constitucional, principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales entre particulares y en las celebradas por el Estado.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Ibagué contesto la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, argumentando la carencia de fundamento factico y legal, por no concurrir los elementos configurativos de un contrato realidad. Además, propuso las excepciones de caducidad de la acción, buena fe, inexistencia de la obligación, pago y prescripción trienal de la obligación (folios 278-303 SAMAI Expediente Digital 3_ALDESPACHOPARAESTUDIO_002_cuaderno principal).
Afirma que entre las partes existió vinculo contractual a través de contrato de prestación de servicios, en la que el contratista se comprometió a ejecutar las obligaciones en ellos contenidas de acuerdo con su especialidad y, por ende, la entidad se obligó al pago de unos honorarios siempre y cuando las actividades se realizaran a satisfacción. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 Asegura que respecto de la ejecución de un contrato de esta naturaleza se deben rendir informes periódicos sobre su ejecución, sin que configure la subordinación, pues estos se relacionan con el desarrollo del objeto contratado.
Argumenta la accionada que no se configura el elemento de la subordinación, por cuanto la relación fue eminentemente contractual ay que el cumplimiento de un horario y la utilización de los recursos e instalaciones del contratante son de la esencia del contrato. Del mismo modo para su efectiva ejecución, es importante la coordinación y desarrollo de las actividades contractuales, teniendo en cuenta que estas no eran del objeto misional de la entidad, por lo tanto, no eran ejecutadas por el personal de planta.
Respecto del salario, precisa que no se configuró en este asunto, dado que el accionante no fungió como servidor público, por lo que no estaba en nómina, recibiendo solo los honorarios pactados en las cláusulas contractuales. Concluye manifestando que el demandante no acreditó el cumplimiento de los elementos de la relación laboral, por tanto, no comprobó que se le impartieran ordenes de perentorio cumplimiento, ni que las funciones ejecutadas fueran las mismas del personal de planta de la entidad; por el contrario la demandada si acreditó que los contratos de prestación de servicios fueron suscritos en virtud del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por lo tanto, el accionante no tiene derecho al reconocimiento de prestaciones laborales.
SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia del 29 de agosto de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, absteniéndose de condenar en costas a la parte demandada, declarando no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y declarando la existencia de una relación laboral entre Miguel Ángel Sotomayor Segrera y el Municipio de Ibagué, Tolima (folios 409 -436 SAMAI Expediente Digital3_ALDESPACHOPARAESTUDIO_002_cuaderno principal).
En consecuencia, condenó al Municipio de Ibagué el reconocimiento, liquidación y pago indexado de las prestaciones sociales ordinarias y comunes de un abogado de planta de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad, entre el 24 de febrero y 30 de diciembre de 2017, sin solución de continuidad, tomando para su liquidación el valor pactado en los contratos suscritos.
Ordenó al ente demandado reconocer, pagar y liquidar los aportes pensionales en el respectivo fondo, en el porcentaje que le correspondía como empleador entre el 15 de marzo y el 30 de diciembre de 2016 sin solución de continuidad y del 24 de febrero al 30 de diciembre de 2017, considerando las interrupciones evidenciadas y el monto de los honorarios de cada periodo.
Para lo cual el demandante debe acreditar las cotizaciones realizadas al Sistema General de Seguridad Social en Pensión en los periodos anotados, y en caso de no haberlos realizado o de existir diferencia en su contra deberá cancelar o completar el porcentaje que le correspondía como empleado. Para concluir de tal forma la juez de primera instancia, estableció como problema jurídico la verificación de la legalidad del acto administrativo acusado, a fin de determinar si en el caso concreto concurren los elementos configurativos de una relación laboral, y de ser así, establecer si hay lugar o no al reconocimiento y pago de los haberes laborales y Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 prestaciones sociales reclamados por el accionante.
Del mismo modo revisó las excepciones de caducidad de la acción, inexistencia de la obligación, pago, prescripción trienal de la obligación y buena fe propuestas por la apoderada del Municipio de Ibagué. Con base en lo anterior, realiza un recuento legal y jurisprudencial de la vinculación de empleados públicos y del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades para, en el caso concreto, analizar el material probatorio allegado en debida forma y los hechos jurídicos relevantes probados.
Como precisión previa frente al acto administrativo, el A quo estableció que, teniendo en cuenta que se está demandando un acto administrativo ficto o presunto y que la entidad accionada en su contestación allegó el oficio No. 1030-007002 del 18 de febrero en el que se da “Respuesta a su reclamación administrativa, radicada ante la Alcaldía de Ibagué, bajo el número interno 2020-9244 del 06 de febrero de 2020”,.concluyó que el acto administrativo existe, pero la administración omitió su deber de notificar su respuesta, pues solo se puso en conocimiento del accionante hasta el momento de contestar la demanda, en la que, si bien identificó su notificación en la guía y detalle de envío No. YG253123951CO de la empresa 472, la dirección a la que se notificó el acto administrativo no fue la aportada en la solicitud, por lo que este se torna ineficiente e inoponible al demandante; por ello, se tiene como acto administrativo ficto o presunto configurado el día 6 de mayo de 2020.
La juez de primera instancia analizó las pruebas documentales y testimoniales allegadas en debida forma, concluyendo que el accionante prestó sus servicios en la modalidad de contratista como abogado en la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad del Municipio de Ibagué de manera personal y permanente en dos vinculaciones comprendidas desde el 15 de mayo hasta el 30 de diciembre de 2023 y del 24 de febrero al 30 de diciembre de 2017.
En cuanto al lapso entre del 8 de enero al 16 de marzo de 2016, no se demuestra en el expediente su remuneración y como se realizó su contratación, por lo que, en consecuencia, no se puede declarar la existencia de un vínculo laboral o contractual durante este periodo. Aduce el despacho de primera instancia que los objetos de los contratos son comunes, únicamente varia su redacción. De igual forma, afirma que los testigos arrimados, quienes laboraron en el mismo periodo del accionante acreditaron la prestación personal del servicio de Miguel Ángel Sotomayor Segrera en las instalaciones de la oficina de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad de Ibagué, precisando que el actor ejerció sus funciones de abogado siempre en el espacio físico de dicha entidad.
En cuanto al elemento de la remuneración, dentro del material probatorio aportado se encontraron certificados del supervisor de cada contrato, en los cuales se determinó el valor correspondiente al contrato y al periodo certificado, lo que permite establecer que por las labores realizadas se efectuó una contraprestación económica a favor del accionante.
Por tanto, se puede predicar la existencia de los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración para la configuración de una verdadera relación laboral. Referente al elemento de la subordinación, estableció las funciones fijadas en los contratos de prestación de servicios, encontrándolas similares, del mismo modo en cuanto a su desarrollo y cumplimiento los testigos refirieron que veían constantemente Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 al actor en las instalaciones de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad, la jornada laboral, las reuniones a las que asistía, las ordenes que recibía de la Directora Carolina Mosos, así como la coincidencia de las funciones cumplidas con las establecidas en los contratos;
Adicionalmente uno de los testigos manifestó que el contratista no se podía retirar de su puesto de trabajo, y puso de presente los malos entendidos presentados con la Directora. Igualmente, de los oficios de entrega y recepción del puesto de trabajo, la cantidad de proyectos de actos administrativos, las actuaciones administrativas y la circular del 6 de octubre de 2016 de la Secretaria de Tránsito, Transporte y de la Movilidad (e), donde adujo que, en caso de incumplimiento, sería objeto de acciones disciplinarias, estima la juez que el accionante ejecutó sus labores bajo la continua subordinación del ente accionado, ya que, por un lado, su labor de abogado es indispensable para el buen funcionamiento de la entidad y por esa razón el contratista no tenía plena libertad para ejercer sus obligaciones contractuales, por lo que no puede considerarse que sus funciones sean ajenas al objeto misional de la entidad.
Concluyendo que existe merito suficiente para declarar la configuración de todos los elementos de una relación contractual y en gracia del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, concluye que durante periodo comprendido entre el 15 de marzo y el 30 de diciembre de 2016, y entre el 24 de febrero y el 30 de diciembre de 2017, existió una verdadera relación laboral entre las partes, enmascarada bajo los distintos contratos de prestación de servicios suscritos.
IMPUGNACIÓN La parte demandada a través de apoderado judicial presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, persiguiendo su revocatoria y, solicitando en consecuencia que exonere de responsabilidad y obligaciones al Municipio de Ibagué (folios 445- 453 SAMAI Expediente Digital3 _AL DESPACHO PARA ESTUDIO _002_cuaderno principal).
Afirma que la sentencia referida inobserva la existencia de una relación contractual entre las partes, que celebraron un contrato de prestación de servicios según los parámetros legales, debido a la falta de personal de planta para el cumplimiento del programa, sin que se acreditaran los tres elementos que vislumbraran un vínculo laboral.
Argumenta la accionada que se evidencia una situación de coordinación para la adecuada prestación de las funciones contractuales con el supervisor del contrato, quien en este caso era la Directora, Carolina Mosos. Esta situación fue estipulada en las cláusulas contractuales por ser propia de este tipo de contratos, sin que ello configure subordinación, teniendo en cuenta que, en el contrato de prestación de servicios con personas naturales, en principio es necesaria la prestación personal del servicio y el cumplimiento de horarios y ordenes, para el efectivo cumplimento de los objetos contratados.
Manifiesta que en el presente caso no se configura el elemento del salario, en razón a que el pago efectuado al contratista por la actividad contractual desarrollada está contenido en las cláusulas como valor pagadero por mensualidades vencidas por Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 concepto de honorarios y que el accionante no se encontraba en nómina por ser contratista de prestación de servicios.
Afirmó que en la prueba testimonial se señaló que el cumplimiento de las obligaciones contractuales no se dio dentro de relaciones desiguales, ni bajo la sujeción de órdenes y condiciones, puesto que los testigos únicamente indicaron que veían al accionante presente en la Secretaría de Tránsito y Transporte y que se presentaban desavenencias con la Directora Administrativa y de Contravenciones, Carolina Mosos Patiño, pero no se evidenció que las funciones fueran vigiladas propiamente en su desarrollo por parte de la directora o de un tercero, probando únicamente el cumplimiento de lo acordado entre los contratistas.
De igual modo, afirmó que la profesión del derecho es liberal, por lo que no se demostró la subordinación para declarar el contrato realidad pretendido. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 5 de diciembre de 2022, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 29 de agosto de 2022 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué. En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo, se encuentra que la providencia de 5 de septiembre de 2022 que admitió el recurso de apelación interpuesto fue notificada al agente del Ministerio Publico, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, para lo cual se hacen las siguientes, CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, el 29 de agosto de 2022, en la que se despacharon de manera favorable algunas pretensiones de la demanda.
PROBLEMA JURÍDICO. En el sub judice, consiste en establecer si la ejecución de los contratos de prestación de servicios profesionales suscritos por el demandante entre el 15 de marzo y 30 de diciembre de 2016 y del 24 de febrero al 30 de diciembre de 2017, como abogado de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad Municipal de Ibagué, se dio en un contexto de subordinación que dio lugar a una verdadera relación laboral, tal como se determinó Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 en primera instancia o si, por el contrario, como lo argumentó la parte demandada en su recurso de apelación, las pruebas obrantes en el expediente no detallan la desnaturalización del vínculo contractual y por lo tanto se debe revocar el fallo del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué. TESIS DE LA SALA.
Consiste en señalar que existen elementos de juicio suficientes para considerar que se desnaturalizó la relación contractual entre el demandante y el Municipio de Ibagué – Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad pues el material probatorio obrante en el expediente, en especial los testimonios y los documentales aportados acreditan la configuración de todos los elementos típicos de una relación laboral, adecuándose al reconocimiento de los derechos reconocidos en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025-CE-S2-2021 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que permite acceder parcialmente a lo pretendido en este medio de control.
FUNDAMENTO DE LA TESIS DE LA SALA EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS. La Ley 80 de 1993 en su artículo 32 numeral 3 establece que “los contratos de prestación de servicios son los que celebran las entidades estatales para el desarrollo de actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Únicamente se podrá celebrar con personas naturales cuando dichas actividades no pueden realizarse con personal de planta o que requieran conocimientos especializados.
En ningún caso generan relación laboral y se celebrarán por el termino estrictamente indispensable” Según lo plasmado por la Corte Constitucional, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, resaltándose como fundamental la comprobación de la subordinación o dependencia de la entidad contratante en la prestación personal del servicio contratado, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de nuestra Carta Magna, independientemente de la denominación que se le haya dado a dicha relación. Este criterio jurisprudencial no fue compartido inicialmente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, aun cuando la Sección Segunda del Consejo de Estado ha replanteado su postura y, en aplicación del Principio Constitucional de la Primacía de la realidad sobre las formas, ha establecido que, cuando en una relación de carácter contractual materializado a través de un contrato de prestación de servicios o una orden de la misma índole se demuestran los elementos de una relación laboral, se deben reconocer las prestaciones sociales que generaría la misma.
Sobre este aspecto, el Consejo de Estado en providencia de fecha 8 de agosto de 2011, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, estableció: Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 “El contrato de prestación de servicios, no genera retribución distinta que los honorarios en él pactados, la entidad estatal lo celebra en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser desarrollada por personas vinculadas a la entidad o cuando requiere de conocimientos especializados para lo cual se han establecido las siguientes características: - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. - El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. - La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. - El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. - La vigencia del contrato es temporal.
Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. - La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica.” En virtud de las anteriores precisiones, reiteradas en recientes pronunciamientos de la mencionada Corporación, se puede afirmar que la posición actual de la jurisprudencia es la de reconocer que se tiene derecho al reconocimiento del “Contrato Realidad”, por los períodos laborados bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios, cuando así lo acreditan, la actividad personal, el horario de trabajo y la subordinación permanente del contratista a la administración. Es preciso acotar que la misma Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025-CE-S2-20211, realizó un análisis detallado del contrato de prestación de servicios y sostuvo que las características de esta figura son las siguientes: (i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.
(ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados». (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.
En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales». 1 Sentencia de Unificación proferida el 9 de septiembre de 2021, por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Rad. SUJ-025-CE-S2-2021 (2013-01143-01). Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 La anotada providencia aclara que lo que debe existir entre la entidad contratante y el contratista es una relación de coordinación de actividades, que conlleva a que el contratista se someta a ciertas condiciones necesarias para efectos del desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, catalogando a los contratistas estatales como colaboradores ocasionales de la Administración, que brindan apoyo o acompañamiento transitorio a la entidad, sin que pueda predicarse de su vinculación algún ánimo o vocación de permanencia. La misma sentencia del 9 de septiembre de 2021 estableció como criterios o indicios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios las siguientes: 2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.2 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000- 2013-00074-01(2200-16);
C.P. William Hernández Gómez. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,3 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;4 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.5 2.3.3.4.
Remuneración 3 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 4 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 5 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.
En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. (…)” La sentencia anotada, unificó la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. Así las cosas, en cada caso en concreto deben examinarse las condiciones bajo las cuales se prestaron los servicios en aras de esclarecer, bajo el análisis probatorio pertinente, la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes para lo cual le corresponde a la parte demandante, en aplicación del principio de la carga de la prueba, allegar al proceso las pruebas que acrediten la existencia de los tres elementos mencionados, para la prosperidad de sus pretensiones.
CASO CONCRETO Precisado lo anterior la Sala entra a determinar con base en las pruebas documentales y testimoniales recaudadas sí, en el presente asunto, se configuran los elementos esenciales del contrato realidad, a saber: i) La prestación personal del servicio, ii) La contraprestación y iii) la subordinación o dependencia, a fin de determinar si existió una relación laboral entre el señor Miguel Ángel Sotomayor Segrera, quien prestó sus servicios como abogado y la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad de Ibagué. Frente a la relación contractual, reposa en el expediente copia de las certificaciones contractuales de los siguientes contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y la entidad demandada, se expone la misma información que reposa en la sentencia de primera instancia, por no encontrarse discusión los tiempos relacionados.6 6SAMAI índice 00001 Folios 8 – 29 expediente digitalizado Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 CONTRATO PERIODO DE EJECUCIÓN OBJETO VALOR N° 114 del 15 de marzo de 2016 05 meses (Desde el 15 de marzo hasta el 14 de agosto) Prestar los servicios como profesional para el desarrollo de los procesos contravencionales, tramites jurídicos y administrativos de la STTM, con el propósito de garantizar el mejoramiento de la seguridad vial. $14.000.000,00 N°1399 del 12 de septiembre de 2016 03 meses y 08 días (Desde el 23 de septiembre hasta el 30 de diciembre) Contrato de prestación de servicios profesionales que contribuya a garantizar el mejoramiento de la movilidad y el fortalecimiento de la Secretaría de Tránsito, Transporte y de la Movilidad de la ciudad de Ibagué. $9.146.666,00 N°273 del 25 de febrero de 2017 y su adición e 17 de octubre de 2027 09 meses (Desde el 24 de febrero hasta el 23 de noviembre) Prestación de servicios profesionales de un abogado para apoyar jurídicamente los procesos y procedimientos que se adelanten en la Secretaría de Tránsito, Transporte de la Movilidad. $25.200.000,00 N°2295 del 15 de diciembre de 2017 17 días (Desde el 15 de diciembre hasta el 30 de diciembre) Prestación de servicios profesionales en el desarrollo de procesos y tramites jurídicos de la dirección operativa y de la movilidad de la STTM en el marco del proyecto mejoramiento, realizar una modernización de institucional para el desempeño eficiente, eficaz y transparente de la Secretaría de Tránsito, Transporte y de la Movilidad de Ibagué. $1.586.666,00 Reposa en el expediente copia de los contratos de prestación de servicios, las actas de inicio, los certificados de registro presupuestal y los certificados del supervisor de los contratos, en los que se determina el valor reconocido por el respectivo contrato y por el periodo certificado.
PRUEBA TESTIMONIAL La parte demandante trajo como testigos al presente proceso al señor Jhon Edison Rojas, funcionario de la empresa de mensajería 472 quien entre los años 2016 y 2018 desempeñaba sus funciones en las oficinas de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad de Ibagué, quien, en la declaración, entre otras cosas manifestó: “(…) Preguntado: ¿usted ha tenido vínculo con el Municipio de Ibagué?, Contestó: yo trabajé para la alcaldía como en el 2011 y actualmente pertenezco como agente de tránsito.
Preguntado: ¿desde cuándo está nuevamente, nos puede especificar las fechas?, Contestó: más o menos como 2012, 2013, 2014, 2015. Después entré a trabajar para la empresa de 472, en el cual duré casi 3 años, y en el 2019 me vincularon a la alcaldía como agente de tránsito. (…) Preguntado: Ahora el despacho le va a informar al testigo acerca de los hechos objeto de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 su declaración y le va a pedir que haga un relato de todo cuanto le conste sobre los mismos, para lo cual le indica que está citado acá a declarar por el demandante en el cual está adelantando este proceso contra el Municipio de Ibagué, donde él está solicitando que se le declare un contrato realidad, y se le paguen unas acreencias también de tipo laboral, porque él dice que su verdadera vinculación fue este tipo y no fue una vinculación de prestación de servicios.
Entonces, para que nos indique todo lo que usted sepa acerca de eso, si usted conoce al demandante, si sabe si él presta algún servicio para el Municipio, bajo qué modalidad de contratación, Cómo se desarrolló esa contratación, qué funciones tenía, si tenía horario, si estaba sometido a órdenes, Cómo desarrolló esa Esa contratación hasta cuándo estuvo, en fin, todo lo que nos pueda aclarar al respecto.
Contestó: yo entré a la empresa de 472 en el año 2016. En el cual a mí la me enviaron a mí para la oficina de la Secretaría de Movilidad como mensajero.16:27 En el cual no, no me acuerdo muy bien la fecha, pero yo recibía, yo vi al doctor Miguel Sotomayor, que dentro como abogado, y yo lo veía ya constantemente mi horario de trabajadores de 8 a 12 y de 2 a 6, en el cual en ese tiempo yo mantenía en la Secretaría de movilidad y yo me encontraba el doctor Sotomayor, tengo entendido que él, él tenía que contestar derechos de petición, tenía que ver con temas relacionados de comparendo.
Eso es lo que me acuerde por el momento. Preguntado: ¿usted sabe que desde cuándo, hasta cuándo estuvo vinculado el doctor allá en esa Secretaría? ¿Sabe específicamente por qué modalidad de contratación estuvo? Contestó: No, la verdad, no sabría, yo sé cómo le digo en el tiempo que yo estuve ahí, no me acuerdo muy bien la fecha cuando empecé a tener trato con el doctor Miguel Sotomayor, pero entonces yo cuando entraba a trabajar, yo lo veía ahí en la oficina de él con otros abogados.
Preguntado: ¿Usted sabe si él cumple horario, si tiene algún jefe que le diera órdenes o que pudo haber visto acerca de esto que pudo haber percibido? Contestó: Sí, yo veía que ahí había una jefe que era la encargada del grupo de ellos. Y el horario, como le digo, su Señoría, yo entraba a las 8 y el doctor Miguel ya estaba ahí en su puesto de trabajo, me iba a las doce y también estaba ahí, yo como regresaba a las dos lo veía yo ahí constantemente.
Preguntado: PREGUNTA: Señor Jon, indique el despacho por favor, si dentro de sus funciones para los años 2016 y 2017 se encontraba la de entregar correspondencia entre ellas respuestas a derechos de petición. Contestó: Si doctor. Preguntado: Entre esa correspondencia, usted de forma habitual, permanente o inusual, usted entregaba a al suscrito Miguel Ángel Mayor correspondencia que no había sido entregado, que había sido entregada para su respectiva notificación y los respectivos oficios y guías de envío. Contestó: Sí, yo recibía documentación tanto de la parte suya como de muchos abogados, de ahí en la Oficina de la Secretaría de Movilidad.
Preguntado: ¿Conoce o sabe usted quién es la doctora Carolina Mosos? Contestó: Si señor, si la distingo. Preguntado: ¿Puede usted manifestar al despacho si ella era la persona a la que usted se refiere como jefe o grupo del grupo jurídico de la de la Secretaría de Tránsito para esa época? Contestó: Sí tengo entendido que ya era la directora administrativa de esa área encargada.
Preguntado: ¿usted dice que el doctor Miguel Ángel tenía una jefe, usted por qué manifiesta? ¿O sea, por qué usted llega a esa conclusión? Contestó: Doctora, porque igualmente la jefe que tenía era jefe mía dentro de la Secretaría de movilidad. (…) Preguntado: ¿usted qué podía ver ahí que decía que le daba directrices aclárennos ese aspecto? Contestó: Ella llegaba a la reunión, a todos los abogados les daba la dirección de los derechos de petición, las tutelas, en eso yo me daba cuenta de que pues ella era la jefe de esa zona donde estaban el doctor Miguel Sotomayor y otros abogados.
Preguntado: ¿Pero usted concrétenos qué directrices vio que ella le diera y por qué? ¿Por qué manifiesta eso? Contestó: yo me daba cuenta de que en todas las reuniones que ella hacía siempre citaba a los abogados del área de ella que en la cual había como 6 – 7 abogados incluyendo al doctor Miguel Sotomayor. Preguntado: ¿usted participó de esa reunión? Contestó: por lo menos ellos tenían el cierto espacio y en el espacio que ellos tenían al frente estaba mi escritorio, entonces en el cual yo veía constantemente la doctora Carolina Mossos y los abogados de la parte que ella que ella cómo se dice que están a cargo de ella, en el cual ahí está el doctor Miguel Sotomayor.
Preguntado: ¿Usted estaba en 472 o usted también permanecía en la entidad porque usted tenía un escritorio Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 allá? Contestó: Porque yo era como el que recibía los oficios a la hora de enviarlo, había tutelas entonces yo tenía que llevarlas, las llevaba yo directamente personalmente a los juzgados, pero la mayoría del tiempo era ahí en la Secretaría de movilidad.
Preguntado: ¿Y esas directrices que usted dice que impartía la jefe de él, ¿cómo era? ¿O sea, qué les decía usted, escuchó ahí? Contestó: Sí que, a ver, están acumulados de mucho oficio, de que estuvieran pendientes de las tutelas que, de los derechos de petición de todas esas cositas así, que, respondiéndole a la ciudadanía, de esas cosas que yo sí medio escuchaba por pues porque estaban en reunión, entonces para mí era un poquito incómodo, pues escuchar o estar pendiente de ellos.” Del mismo modo, se trajo a declarar al señor Abel Eduardo Acosta Cárdenas contratista del Municipio de Ibagué entre los años 2016 y 2019 quien en su declaración manifestó entre otras cosas: “Preguntado: ¿Usted ha trabajado, ha tenido alguna vinculación con el Municipio de Ibagué? Contestó: Sí, señora, (…) En enero del 2016 comencé a trabajar en la Secretaría de tránsito y trabajé hasta noviembre del 2019.
Ahí fue donde conocí al doctor Miguel Ángel. Preguntado: Ahora el despacho le va a informar acerca de los hechos objetos de su declaración y le va a pedir que haga un relato de todo cuanto le conste sobre los mismos, para lo cual le indica que se ha citado a declarar por el demandante dentro del proceso que está adelantando contra el Municipio de Ibagué, donde está pidiendo que se le reconozca que sostuvo un verdadero vínculo laboral con dicho ente y le paguen unas a creencias también de tipo laboral.
Entonces, para que usted nos diga todo lo que sepa acerca de eso, si conoce al demandante, cuánto hace que lo conoce, si sabe si estuvo vinculado al Municipio de Ibagué o qué modalidad, cuál era su función, que le tocaba hacer, si bajo esa modalidad de trabajo recibía algún tipo de orden o eran o coordinación de funciones, todo lo que nos pueda decir acerca de horarios.
Contestó: Cuando yo entré a la administración a trabajar en la Secretaría de tránsito conocí al doctor Miguel Ángel, entramos casi al mismo tiempo, pues cuando entramos a trabajar con la Secretaría entramos en enero y me acuerdo que cuando comenzamos firmamos contrato fue como en abril de ese año, esos meses que comenzamos a trabajar pues fueron gratis, porque pues nunca nos dieron un sueldo y al principio pues nos hacían ir, pero no nos hacían como cumplir un horario, solamente era como ir aprendiendo y bueno, después que firmamos el contrato ya entramos a cumplir horario prácticamente porque pues yo trabajaba en el área de ventanilla, (…) Me acuerdo que Miguel Ángel trabajaba en el área de peticiones, teníamos mucha cercanía porque a él le llegaban las peticiones de muchos trámites que se quedaban sin hacer, entonces la gente hacía sus derechos de petición y pues más allá hacían las tutelas, entonces por eso pues él me comentaba muchas cosas de cómo era, de para explicarles ciertos trámites de automotores, que son los que más llegan, y me acuerdo que también tenía audiencias, creo que alcoholemia, bueno, algunas cosas así que él hacía. Teníamos órdenes de la doctora Carolina Mosos, en ese tiempo yo tuve como como dos jefes porque pues nos cambiaban de jefe, Miguel Ángel creo que siempre fue con ella.
Me acuerdo que Miguel Ángel tuvo un problema, creo que en el 2017 y fue cuando pues ya no le siguieron dando más contrato, no me acuerdo la fecha exacta cuando él salió de la administración, (..). Él llegaba a las 7:00 de la mañana, me acuerdo que ellos salían como a las 12 y volvían un poquito más tarde, pero salían más tarde que nosotros, salían por ahí a las 6 porque nosotros nos íbamos como a las 5 y yo me acuerdo que Miguel Ángel quedaba ahí pues de tantas cantidades de derechos de petición que llega a Secretaría. (…) casi siempre en todo el contrato que tuvimos fue por directrices de Carolina mozos y pues del secretario de Tránsito, (…).
Nosotros estábamos por un contrato de prestación de servicios del cual pues por mi parte y por la parte de Miguel Ángel, creo que no se cumplió porque pues teníamos órdenes y teníamos que cumplir el tiempo. (…) en enero siempre nos hacían ir y el contrato siempre salía en febrero, marzo del del siguiente año, siempre si vamos a trabajar porque nunca podíamos dejar la Secretaría sola.
(…) El primer año cuando entramos fue normal, cuatro meses gratis, pero pues uno entiende que estamos como aprendiendo, pero después de los siguientes años fue lo mismo, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 sino que digamos en febrero o más, ya estábamos firmando la contratación, pero en ese tiempo, si nos hacían cumplir horarios que estábamos cumpliendo cuando estábamos contratados.
Entonces me acuerdo que Miguel Ángel Sotomayor, pues también él tenía que cumplir su horario y estar a la orden de lo que dijera Carolina Mosos, que era como la coordinadora del área de los abogados, la jefe inmediata era. Preguntado: ¿Señor Abel, usted dice que no le cumplieron el contrato de prestación al señor Miguel Ángel porque lo sometían a órdenes, por qué no nos aclara un poquito qué era ese tipo de órdenes que usted pudo percibir que le dieran a él o aclararnos ampliarnos ese tema? Contestó: Me acuerdo que la doctora Carolina Mosos como que los llenaban de mucha carga laboral, era demasiada carga laboral para el tiempo que pues que uno podía permanecer en la Secretaría de tránsito, entonces por eso ellos o bueno, hablamos de Miguel Ángel, les tocaba pues como extender su horario laboral para poder cumplir (…), les daban tantas peticiones para contestar, pero no me acuerdo el número, pero entonces eran demasiadas, entonces por eso Miguel Ángel pues le tocaba quedarse en horas como horas extras, que pues nunca fueron pagas.
Preguntado: ¿Y sobre esas órdenes qué nos puede decir? ¿Usted Trabajó en la misma dependencia de él? ¿Usted vio directamente? Contestó: Sí estábamos cerca, pues las órdenes dirían que, si no cumplían con dichas peticiones, pues no le firmaban la cuenta entonces pues no podían cobrar, ellos tenían que cumplir con las metas que les daba Carolina, pero eran demasiadas las metas que exigía ella para el horario, pues para el contrato que teníamos (..) Preguntado: Señor Abel, por favor indique el despacho si en las funciones que usted realizaba día a día necesitaba los expedientes vehiculares de los, pues valga la redundancia, de los automotores de los vehículos que estaban registrados ante la Secretaría de tránsito.
Contestó: Sí claro, nosotros estábamos en la parte de ventanilla realizando los trámites, pues todo el levantamiento, traspasos, todo lo que tiene que ver con la parte automotor, siempre nos pasaban las carpetas de dicho vehículo, (…) Preguntado: ¿Usted podían retirar los expedientes vehiculares fuera de la Secretaría de tránsito, es decir, llevárselos para su casa y usted realizar el trabajo allá? Contestó: Nunca.
Preguntado: ¿Usted también tiene conocimiento si los abogados podían retirar los expedientes vehiculares de la Secretaría de tránsito? Contestó: No, no creo que ellos hayan podido retirar una carpeta de la Secretaría, porque pues esas carpetas estaban bajo custodia de la de la parte de archivo, entonces ni a nosotros nos soltaban la carpeta, sino ya por orden de Del coordinador de nosotros.
Preguntado: ¿Y para realizar los trámites que realizaban diariamente era indispensable tener el expediente en pues a cargo, en las manos para poder realizar los trámites que se solicitaban? Contestó: Sí, siempre que se hacía el trámite, porque pues en la Secretaría de tránsito en ese tiempo (..) las carpetas no están digitalizadas, entonces siempre nos tenían que pasar la carpeta para mirar en la carpeta que pues qué errores habían antes de hacer dicho trámite (…) Preguntado: ¿Tiene usted conocimiento si el abogado Miguel Sotomayor tenía un puesto de trabajo dentro de las instalaciones de la Secretaría de tránsito? Contestó: Sí, Miguel Ángel, tenía puesto de trabajo y ahí era donde nosotros llegábamos a que nos colaborara con los actos administrativos, sobre todo cuando estuve en el en la parte de sistemas, pues pasé las correcciones de los vehículos, pero él tenía puesto de trabajo.
(…) Preguntado: ¿Dígame, en qué sustento usted dice que se le asignó un puesto de trabajo? Contestó: Porque cuando nosotros entramos a la Secretaría de tránsito en la parte donde estaban los abogados había un módulo, digámoslo así, donde pues el computador le pertenecía al doctor Miguel Ángel, y él era el único que podía, sentarse en dicho puesto de trabajo, no podía ocupar ese puesto de trabajo sino solamente él, porque se lo habían asignado a él, entonces él era el cómo el encargado del puesto de trabajo y el computador que no le podían prestar.
Preguntado: ¿Usted decía que se les asignaban unas labores, que no se podían ir hasta que no las terminara? Contestó: Sí señora, por ejemplo, la parte de nosotros que yo estaba en ventanilla hasta que no termináramos con el último usuario, no nos podíamos ir. Y en la parte de los abogados que tenían tantas peticiones que, pues tampoco se podían ir de la Secretaría en cualquier momento, si no tenían que entrar ahí en el puesto de trabajo, porque también uno llegaba a pedirles información a ellos o a que nos colaboraran con los actos administrativos u otras cosas que necesitan para hacer para terminar el trámite que estábamos Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 haciendo, entonces nosotros siempre llegamos allá y pues Miguel Ángel mantenía en la oficina.
Preguntado: ¿Y si alguno se retiraba del puesto de trabajo pasaba algo, pasaba algún inconveniente o ustedes tienen algún problema si se retiraban? Contestó: (…) Sí, claro, por eso él tenía la subordinación de Carolina Mozos, por eso estuvieron como muchos problemas en ese en ese tiempo, porque pues él exigía que si el contrato era prestación de servicios porque tenía que estar constante en la oficina, entonces ahí fue cuando chocaron ( ),porque si uno tenía un contrato de prestación de servicios, pues el hecho es que uno no cumple como tal un horario y lo que hacían ellos eran a molestar a todos y al abogado, sobre todo a Miguel Ángel, decirle, bueno, Miguel Ángel, usted por qué no vino a la oficina si lo necesitamos constante acá, entonces había muchos problemas, sobre todo con Miguel Ángel y la doctora Carolina por qué ella sí me acuerdo que molestaba demasiado por el cuento del horario.
(…)” Hechas las anteriores precisiones y efectuada la debida relación del material probatorio obrante en el expediente, corresponde a la Sala verificar si en el presente asunto, se evidencian o no los presupuestos necesarios para la estructuración de la relación laboral alegada por la parte demandante. DE LA PRESTACION PERSONAL DEL SERVICIO Y LA REMUNERACION Del material probatorio recaudado, en especial, de los testimonios de los señores Jhon Edison Rojas y Abel Eduardo Acosta Cárdenas, de las copias de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el Municipio demandado y el actor, de los informes de actividades, de los certificados de pago y de los oficios de entrega y recepción del puesto de trabajo allegadas en debida forma, se puede establecer que entre el demandante y el Municipio de Ibagué – Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad, se constituyó una relación contractual, a través de cuatro (4) contratos de prestación de servicios con forma de pago mes vencido, ejecutados en dos periodos a saber: del 15 de marzo al 30 de diciembre de 2016 y del 24 de febrero al 30 de diciembre de 2017, que tenían como objeto la Prestación de servicios profesionales en el desarrollo de procesos y tramites jurídicos de la dirección operativa y de la movilidad de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad del Municipio de Ibagué. Con base en lo expuesto se concluye que el demandante ejerció labores de prestación de servicios profesionales como abogado en favor de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad Municipal de Ibagué y que por dicha prestación recibió una remuneración, situación corroborada por los oficios de entrega y recepción del puesto de trabajo y los testimonios aportados y las certificaciones mensuales expedidas por el supervisor de los contratos, en las que consta el valor a pagar mensualmente, por la prestación de los servicios por parte del contratista.
Es evidente que se acredita la prestación personal del servicio y la remuneración, los dos primeros elementos de la relación laboral, por lo que se analizará la subordinación, el último y más importante elemento para determinar la existencia de una verdadera relación laboral. DE LA SUBORDINACION Y DEPENDENCIA En referencia a este elemento, una vez analizados los medios de prueba debidamente allegados al plenario, en especial las declaraciones rendidas por los testigos, para esta Colegiatura dan cuenta de la existencia de una relación contractual entre las partes de este proceso.
Por tal razón, esta sala de decisión considera que, se desnaturalizó la Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 relación contractual celebrada entre el demandante y el Municipio de Ibagué y, en consecuencia, es posible la aplicación del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades para declarar la existencia de una relación laboral entre Miguel Ángel Sotomayor Segrera y el Municipio de Ibagué, entre otras por las siguientes razones.
En primer término, se encuentra acreditado en el expediente que el demandante suscribió cuatro (4) contratos de prestación de servicios con la entidad demandada para el desarrollo de actividades propias de esta, (Desarrollo de procesos y tramites jurídicos de la dirección operativa y de la movilidad de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad del Municipio de Ibagué) durante los periodos del 15 de marzo al 14 de agosto de 2016, entre el 27 de septiembre al 30 de diciembre de 2016, desde el 24 de febrero hasta el 27 de noviembre de 2017 y del 15 al 30 diciembre de 2017, encontrando solución de continuidad entre el contrato finalizado el 30 de diciembre de 2016 y el suscrito el 24 de febrero de 2017, por el término de 40 días hábiles.
De igual manera, en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025- CE-S2-2021, traída a colación en párrafos anteriores, se establecieron unos criterios o indicios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, a saber: 1) lugar de trabajo, 2) El horario de labores, 3) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y 4) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral; los cuales se encuentran acreditados en su totalidad en el sub lite.
Frente al lugar de trabajo, la prueba obrante en el plenario acredita que la prestación del servicio en razón a la naturaleza de la actividad contratada se ejecutaba en las instalaciones y utilizando equipos de la entidad demandada, atendiendo a que el actor debía acceder a los expedientes para la elaboración de los actos y actuaciones administrativas a los que hubiere lugar, para el efectivo cumplimiento del objeto contratado, en los periodos anotados de los años 2016 y 2017.
En lo ateniente al horario de labores, las declaraciones recibidas como pruebas testimoniales permiten concluir que el demandante cumplía un horario de trabajo a efectos de realizar las labores contratadas, e incluso sobrepasaba el horario propio de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad Municipal, siendo necesaria e indudable la permanencia del actor para el cumplimiento de las actividades ordenadas para su realización en determinado tiempo.
En lo referente a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar se advierte que las personas llamadas a declarar fueron enfáticas en sostener que las labores realizadas por el demandante se ejercían bajo la constante supervisión, subordinación y dependencia inmediata de un superior jerárquico que, para el presente asunto se dijo que era la Directora Administrativa y de Contravenciones, Doctora Carolina Mosos, de donde se concluye que la relación contractual se ejerció en un contexto de subordinación, como cualquier empleado adscrito de planta.
Por último, frente a que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, señala esta colegiatura que si bien no se allegó el respectivo manual de funciones de la entidad demandada, tambien lo es, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 19 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 que en los expedientes administrativos de cada contrato, se encuentran certificaciones de la Directora del Grupo de Gestión de Talento Humano, en las que se establece que “de acuerdo con el manual de funciones y revisada la planda de personal de la Administración Municipal, se pudo constatar que se cuenta con personal con perfil profesional en Derecho; pero no con disponibilidad de tiempo y dedicación para apoyar los procesos y procedimientos que se adelanten en la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad.” por tanto se concluye que las funciones públicas propias de la entidad demandada fueron transferidas al demandante como contratista, evidenciandose entonces que el actor cumplia las actividades de abogado elaborando una gran cantidad de actos administrativos, contestación de derechos de petición y acciones de tutela, bajo la dependencia de quien ocupara el cargo de la Dirección Administrativa y de Contravensiones.
Por tal razón, teniendo en cuenta que las actividades o funciones encomendadas a través de los contratos de prestación de servicios son indispensables para el funcionamiento de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad Municipal, resulta necesario que el Municipio cree dicho cargo en la planta de personal, como consecuencia de la configuración de los elementos propios de la relación laboral.
En atención a lo expuesto, es posible afirmar que las actividades desarrolladas por el señor Miguel Ángel Sotomayor Segrera, se enmarcan en las características propias de un empleo de carácter permanente, pues, el desarrollo de procesos y trámites jurídicos de la dirección operativa, son propias de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad del Municipio de Ibagué y porque, como lo manifestaron los testigos, se encontraba sujeto a las órdenes de la Dirección Administrativa y de Contravenciones, por lo que debía cumplir el horario habitual de dicha dependencia, para la correcta ejecución de la cantidad de trabajo asignada.
Adicionalmente se concluye que el objeto establecido en los objetos de los contratos de suscritos entre las partes, implicaban la prestación personal del servicio en las instalaciones de la entidad contratante y que era necesaria la subordinación y dependencia, razón por la cual la Sala al realizar una valoración bajo las reglas de la sana critica del material probatorio arrimado al proceso, encuentra que se configuraron los tres elementos para la declaración de existencia de contrato realidad, a saber: la prestación personal, la subordinación continuada y la remuneración durante los servicios contratados, situación por la cual se confirmara la sentencia impugnada en tal sentido.
RECAPITULACION La Sala confirmara la sentencia impugnada, teniendo en cuenta que los elementos de prueba obrantes en el plenario, confirman la existencia de una verdadera relación laboral entre el demandante y el Municipio demandado, pese a haber sido oculta bajo la figura del contrato de prestación de servicios configurándose así un contrato realidad en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 constitucionales, durante los periodos del 16 de febrero al 17 de noviembre de 2012, del 18 de noviembre al 31 de diciembre de 2021 y entre el 16 de enero y el 15 de julio de 2014.
COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 20 Demandante: MIGUEL ÁNGEL SOTOMAYOR SEGRERA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE IBAGUÉ. Radicación: 73001-33-33-009-2020-00223-01 Interno: 846/2022 la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto, no obstante, la misma norma establece que solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron en la medida de su comprobación, teniendo en cuenta que en esta instancia la parte demandada no actuó, esta colegiatura se abstendrá de condenar costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 29 de agosto de 202, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRAN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ANGEL IGNACIO ALVAREZ SILVA