Rama Judicial República de Colombia Tribunal Administrativo de Sucre Sala Tercera de Decisión Sincelejo, seis (6) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto Sentencia de segunda instancia Medio de control Nulidad y restablecimiento Expediente 70-001-33-33-006-2018-00301-01 Demandante Gabby del Carmen Montes Castro Demandado Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-UGPP Magistrado ponente César Enrique Gómez Cárdenas Tema Reliquidación de pensión de invalidez- factores a tener en cuenta / Ingreso base de liquidación / Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1979.
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el día 24 de enero de 2025, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. La señora GABBY DEL CARMEN MONTES CASTRO, por conducto de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”1, con las siguientes pretensiones: i) Se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 57230 del 21 de noviembre de 2008, RDP 46502 del 10 de noviembre de 2015, y de los Autos No. ADP 4696 del 12 de abril de 2018, y ADP 000209 del 15 de enero de 2018, mediante los cuales la UGPP le negó la reliquidación de su pensión de invalidez. ii) A título de restablecimiento de derecho, se condene a la UGPP: ➢ A reliquidar la pensión de invalidez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en la fecha que le se le reconoció dicha invalidez, efectiva a partir del 17 de diciembre de 1979. 1 En adelante UGPP.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 ➢ A pagar la indexación de las sumas reconocidas con ocasión de la reliquidación de la pensión de invalidez de conformidad con la ley. ➢ A pagar las mesadas de junio y diciembre de cada año desde la fecha que se estructuró su invalidez y hasta cuando el pago se verifique. ➢ A Realizar los ajustes del dinero por concepto de reliquidación, para que una vez reconocida dicha prestación económica sea incluida en la nómina.
Como fundamentos fácticos, la parte actora afirmó en la demanda que: Prestó sus servicios en la institución educativa Bossa Navarro ubicada en el municipio de Sampués, del 10 de abril de 1972 al 17 de diciembre de 1979. Fue pensionada por invalidez por Cajanal EICE en Liquidación mediante Resolución No. 2238 del 15 de abril de 1980, en cuantía de $6.600.00.
En el ingreso base de liquidación solo se incluyó la asignación básica, sin tener en cuenta los demás factores salariales a los que tiene derecho. Presentó el 27 de mayo de 2015, solicitud de reliquidación de la pensión de invalidez por la no inclusión de todos los factores salariales devengados el último año a la fecha en que se estructuró su invalidez, petición que fue resuelta de manera negativa.
Nuevamente presentó una petición el 11 de septiembre de 2017, para que se le reliquidara la pensión de invalidez, la entidad resolvió la petición mediante auto del 15 de enero de 2018 de forma negativa. Como normas violadas por los actos administrativos demandados, se invocaron, las Leyes 6 de 1945, 4 de 1966, 33 de 1985, 62 de 1985 y los Decretos 1743 de 1966 y 1045 de 1978.
En el concepto de violación, se indicó que los actos acusados son ilegales, por cuanto la demandante si tiene derecho a que se le reliquide la pensión con base en todo lo que devengó el año anterior a la fecha en la que se estructuró su invalidez, según la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado contenida en sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida dentro del radicado No. 0112-09, en la que se concluyó que los factores enlistados en la Ley 62 de 1985, son un principio general, mas no taxativos. 1.2.
Contestación de la demanda. La UGPP se opuso a todas y cada una de las pretensiones, manifestando que carecen de sustento fáctico, jurídico y probatorio necesario para que las mismas prosperen, por lo que solicitó la negación de las mismas. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 En su defensa adujo que a la demandante se le incluyeron todos los factores salariales devengados, pues en ese momento ella devengó solo la prima de navidad y la asignación básica mensual, que le fueron incluidas.
Indicó que cuando el grado de invalidez sobrepasa el 95%, la pensión de invalidez se reconocerá con base al 100% de lo devengado por el empleado en el último promedio mensual si fuere variable, y se le reconoció la pensión con esos criterios legales, es decir, con el 100% del último salario devengado previo al retiro de la demandante en el año 1979, incluyendo la asignación básica y la prima de navidad, por lo que no existen obligaciones pendientes con la demandante.
Por último, formuló las excepciones que denominó: legalidad del acto administrativo demandado, la liquidación de la pensión de invalidez se realizó acorde a derecho, buena fe y prescripción trienal. 1.3. La sentencia apelada. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Sincelejo, profirió sentencia el 24 de enero de 2025, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda.
“3.1. Declara la nulidad de las Resoluciones No. 57230 del 21 de noviembre de 2008 y RDP 46502 del 10 de noviembre de 2015, y del auto ADP 209 del 15 de enero de 2018. 3.2. Condena a la entidad demandada a que reliquide la mesada de la pensión de invalidez que se le reconoció a la demandante, incluyendo en el ingreso base de liquidación la prima de alimentación que ella devengó el mes de julio de 1979, y pague las diferencias entre las mesadas devengadas y las reliquidadas, causadas desde el 12 de septiembre de 2015, de modo indexado con fundamento en el índice de precios al consumidor como lo dispone el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 3.3.
Declara la excepción de prescripción de la obligación de la entidad demandada de pagarle a la demandante las diferencias entre las mesadas devengadas y las que resulten de la reliquidación, causadas desde que la demandante inició a disfrutar de la pensión de jubilación hasta el 11 de septiembre de 2015”. Argumentó el A-quo: “(…)Para el juzgado, para determinar el salario devengado para liquidar la pensión de invalidez se debió aplicar el artículo 45 del Decreto 1045 de 197819 (Art. 15-1 Ley 91/89), en consecuencia, además de la asignación básica mensual y la prima de navidad, a la demandante se le debió tener en cuenta la prima de alimentación. La prima de grado no se incluyó en esa norma (Art. 45), y las sentencias del Consejo de Estado- que la parte demandante citó en la demanda - entre otras la de unificación del 4 de agosto de 2010- no se refieren a los mismos supuestos fácticos demostrados en este caso.
En consecuencia, están afectados de nulidad porque desconocieron las normas en las que debieron fundarse que se mencionaron, las Resoluciones No. 57230 del 21 de noviembre de 2008 y RDP 46502 del 10 de noviembre de 2015, ya que no Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 incluyeron la prima de alimentación que la demandante devengó el último mes en el que estuvo en servicio activo.
Se toma el último mes, porque este fue el mes del cual la entidad demandada tomó el monto de los factores salariales con los que liquidó la primera mesada. Cabe señalar que, no se aportó al expediente el Auto ADP 4696 de 2016, el cual según el auto ADP 209 de 2018 rechazó los recursos que la demandante presentó contra la Resolución No. RDP 46502 del 10 de noviembre de 2015.
En consecuencia, sobre el Auto ADP 4696 de 2016 no se puede emitir una sentencia de fondo. Además, a pesar de que según el auto ADP 209 de 2018 la parte demandante presentó dichos recursos, esto no se demostró, tampoco se demostró que la Resolución RDP 46502 del 10 de noviembre de 2015 se notificó en legal forma. (…) En este caso no se tiene certeza de la fecha a partir de la cual la demandante comenzó a gozar de la pensión de invalidez, dado que no existe medio probatorio.
Se demostró que la demandante presentó la primera solicitud de reliquidación de la pensión con inclusión de las primas de alimentación y de grado el día 1 de agosto de 2006, con lo cual en principio interrumpió el término de prescripción por tres, pero como la demanda la presentó el 12 de septiembre de 2018 y la interrupción de la prescripción solamente opera por un lapso igual, la interrupción de la prescripción solamente operó a partir de la presentación de la demanda (Art. 94 CGP) (12/09/18); por tanto, se extinguió por prescripción la obligación de la parte demandada de pagarle el reajuste de las mesadas que se causaron hasta el 11 de septiembre de 2015. 2.2.3.4.
Restablecimiento del derecho. La entidad demandada debe reliquidar la pensión de invalidez que le reconoció a la demandante incluyendo en el ingreso base de liquidación, además de los emolumentos computados en dicho acto, la prima de alimentación que ella devengó en julio de 1979”. 1.3. El recurso de apelación. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la UGPP interpuso recurso de apelación, en los siguientes términos: “(…) De acuerdo con las imágenes que anteceden, el Juez de Instancia estimó que en el proceso de la referencia la demandante acreditó que el último año de servicio activo lo fue el comprendido entre 17 de junio de 1978 hasta 17 de julio de 1979, así mismo, indicó que la actora probó haber recibido otros factores salariales adicionales a los reconocidos por CAJANAL EICE, ya que allegó certificado de fecha 23 de noviembre de 2010 que además de la asignación básica y la prima de navidad certificó una prima de alimentación y una prima de grado, en ese orden, frente al interrogante planteado, esto es, ¿Qué se debe entender por salario devengado? El A quo consideró que se debía dar aplicación al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, ordenando la inclusión de la prima de alimentación únicamente.
No obstante, para esta defensa la decisión de primer grado debe ser revocada por las razones que a continuación se sintetizan: 1. La parte demandante no cumplió con la carga de la prueba, en el sentido de demostrar alejado de toda duda que tenía derecho a la reliquidación, el A quo omitió valorar en conjunto todas las pruebas aportadas, pues se presentaron contradicciones respecto a los factores y valores certificados en 2010 respecto de lo certificado en 1979 que no fueron aclarados y aun así se produjo condena en contra de la UGPP.
No existe una prueba que aclare porque en 1979 no se certificaron los factores de prima de alimentación y prima de grado que fueron Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 certificados en 2010, no existe una prueba que aclare porque los valores certificados en 1979 distan de los valores certificados en 2010. 2.
La situación pensional de la demandante debe ser analizada bajo la óptica del principio de sostenibilidad financiera, de manera que no es de recibo la tesis según la cual todo lo que la demandante devengó habitual y periódicamente puede integrar el IBL, ya que el criterio determinante es el APORTE A PENSIÓN. 3. No se ordenó y/o Autorizó a UGP a efectuar los descuentos por aportes sobre el factor que se incluyó y del cual no obra prueba de su aporte.
(…) el valor de la pensión de invalidez se liquidará principalmente teniendo en cuanta el porcentaje de pérdida de capacidad laboral que haya sido definido por la autoridad competente. Resaltamos el literal a) de la norma que indica que, si la incapacidad supera el 95% el valor se determinará con base al 100% del último salario o promedio mensual si fuese variable.
En el caso de la demandante, se aprecia de los antecedentes administrativos, que esta fue calificada por el respectivo médico laboral quien certificó una pérdida de capacidad laboral del 96% originada en una “hidrocefalia post meningítica tratada con válvula de HAKIN y una disfasia expresiva por ruptura de Aneurisma Cerebral”, por lo que a la demandante le era aplicable lo dispuesto en el literal a) de la norma mencionada.
Así las cosas, el valor de la pensión corresponderá al 100% del último salario devengado por la demandante o promedio mensual si fuese variable. Aclarado lo anterior, a efectos de desarrollar el primer punto de apelación, solicitamos al Tribunal revisar con especial atención las pruebas allegadas al presente, en especial el expediente administrativo pensional que se aportó, el cual da cuenta que, cuando la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez ante CAJANAL EICE allegó Certificado de Factores Salariales de fecha 09 de Agosto de 1979, que UNICAMENTE certificó como factores la Asignación Básica y la Prima de Navidad, documento que no fue analizado por el Aquo, ya que omitió tal documental y en cambio solo dio valor probatorio al Certificado de 23 de noviembre de 2010.
La anterior decisión a juicio de esta defensa fue errada ya que, revisados los los antecedentes administrativos de la demandante se advierte que esta laboró para el Departamento de Sucre desde el 10 de abril de 1972 hasta el 30 de julio de 1979, por lo que el último salario devengado por la Sra. Montes Castro, previo a su retiro por la enfermedad que padeció, fue el del mes de julio de 1979, en el cual devengó los siguientes factores salariales: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 Se debe aclarar que el documento anterior corresponde al Certificado de factores salariales de fecha 9 de agosto de 1979, expedido por el Tesorero y Contador del Fondo Educativo Regional del Departamento de Sucre, en el que constan los factores salariales devengados por la Señora GABBY DEL CARMEN MONTES CASTRO para los años 1972 a 1979, tiempos durante los cuales laboró como Docente, certificándose que para el año 1979, devengó por asignación básica mensual la suma de $6.180,00 y para el año 1978, devengó la suma de $5.040 pesos por concepto anual de prima de navidad.
Teniendo en cuenta que la causante tuvo una pérdida de capacidad laboral del 96%, CAJANAL EICE mediante la Resolución No. 2238 del 15 de abril de 1980, ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez de conformidad con lo indicado en el artículo 61, 62 y 63 del Decreto 1848 de 1969, aplicando el 100%, equivalente al último salario devengado por el empleado, con la inclusión de los factores salariales de asignación básica y prima de navidad, en cuantía de $6.600,00 m/cte.
M/Cte., se observa que la prestación se encuentra ajustada a derecho, conforme certificación de factores salariales emitida de fecha 09 de agosto de 1979, expedido por el Tesorero y Contador del Fondo Educativo Regional del Departamento de Sucre. Fue con base en dicha prueba que CAJANAL EICE expidió la Resolución No. 2238 del 15 de abril de 1980, además nótese que esa Certificación indica lo relacionado con los aportes a pensión realizados sobre dichos factores salariales, de manera que al momento de reconocer la pensión de invalidez únicamente podían tenerse en cuenta esos conceptos.
Sin embargo, pese a que el Juzgado de Primera Instancia reconoce la existencia de esa certificación, la cual cita como imagen en la sentencia que se recurre, decide fallar el proceso desconociendo esa documental, y dando valor probatorio UNICAMENTE a la Certificación de fecha 23 de noviembre de 2010 expedida por la Secretaria de Educación del Departamento de Sucre, en el que constan los factores salariales devengados por la Señora GABBY DEL CARMEN MONTES CASTRO para los años 1978 a 1979, tiempos durante los cuales laboró como Docente, certificándose que para el año 1978, devengó por concepto de sueldo mensual, la suma de $5.040 y por concepto de prima de navidad, la suma de $5.290, mientras que para el año 1979, devengó por sueldo mensual la suma de $6.180,00 y por concepto de prima de navidad, devengó la suma de $6.430, así también, se certifican otros factores salariales como prima de alimentación, prima de grado.
Ahora bien, con ocasión a esta prueba la demandante solicitó que se declare la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de la pensión, pretensión que sustentó en el certificado de factores salariales aportado al expediente administrativo de fecha 23 de noviembre de 2010, expedido por la Secretaria de Educación del Departamento de Sucre, a lo cual accedió el A quo, quien decidió la prosperidad de la demanda únicamente tomando en cuenta ese documento de 2010, sin considerar las notables diferencias y contradicciones entre el certificado inicial del 09 de agosto de 1979 que sirvió para reconocer la pensión y el certificado de 2010, contradicciones entre las cuales se encuentran las siguientes: 1.
Los valores certificados en el documento del 23 de noviembre de 2010 presentan inconsistencias entre sí y, con respecto a los valores certificados en Certificado de factores salariales de fecha 09 de agosto de 1979, así, en certificado de factores salariales de fecha 09 de agosto de 1979, se certificó para el año 1978, por Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 concepto de prima de navidad, la demandante devengó la suma de $5.040, mientras que en certificado de factores salariales de fecha 23 de noviembre de 2010, expedido por la Secretaria de Educación del Departamento de Sucre, se certificó para el año 1978, por concepto de prima de navidad, la suma de $5.290, no justificándose el motivo por el cual, se certificó un valor distinto para el mismo año. 2.
Ahora, con respecto a los valores certificados por concepto de prima de navidad, en certificado de factores salariales de fecha 23 de noviembre de 2010, expedido por la Secretaria de Educación del Departamento de Sucre para los años 1978 y 1979, se debe señalar que los mismos superan el valor establecido en el artículo 32 del Decreto 1045 de 1978 para los empleados públicos, en virtud del cual, se determinó que la prima de navidad sería equivalente a un mes de salario por cada año de servicios, sin embargo, a pesar de que para el año 1978, se certificó que la demandante devengó un sueldo básico de $5040, por concepto de prima de navidad para ese año se certificó que devengó la suma de $5.290, lo mismo sucede en el año 1979, periodo para el cual, se certificó que la demandante devengó como sueldo básico la suma de $6.180, no obstante, por concepto de prima de navidad para ese año. Con base en dichos argumentos, sustenta el recurso y solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, para que, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda.
Se certificó que devengó la suma de $6.430, valores incluso superiores a los equivalentes a un mes de salario para el año respectivo. 3. Así mismo en cuanto a la prima de alimentación, se evidencia que en la Certificación del 09 de agosto de 1979 ese factor no fue incluido y/o relacionado como factor cancelado a la actora y mucho menos cotizado, sin embargo, en 2010 la Certificación aportada si lo relaciona, con lo cual no existe una explicación clara sobre porque en un principio aparecen solo dos factores salariales y luego en 2010 se aumentaron los emolumentos relacionados, sin explicación de tal contradicción. De acuerdo con lo anterior, era evidente que en el proceso de la referencia no existían suficientes pruebas a favor de la demandante para que prosperaran las pretensiones, en ese sentido, nuestra representada no incurrió en violación de la normatividad legal cuando solicitó a la actora en sede administrativa que se aclaren las inconsistencias presentadas por la autoridad competente, allegándose certificado de factores salariales, en el que se dé una explicación clara y concreta del porque dicho factor desborda los porcentajes de Ley, previstos para dicha prestación así como su omisión en la primera certificación expedida.
Así mismo, advierte esta defensa que el A quo en la sentencia recurrida tampoco aclaró y/o explicó porque desconoció el contenido de la Certificación del 09 de agosto de 1979 y solo dio valor probatorio a la certificación de fecha 23 de noviembre de 2010, a pesar de advertir su existencia e incluso citarlo como imagen. Ante la ausencia de prueba que aclare cuales fueron los factores salariales devengados por la Sra. Montes Castro en el último año de servicios debe recordarse que la carga de la prueba recae sobre la demandante, la cual conocía de tales inconsistencias ya que le fueron manifestadas en la Resolución de 2015 que le negó la reliquidación, así las cosas, al tenor de lo contemplado en el artículo 167 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.
(…) En atención a lo expuesto, si el Tribunal al momento de resolver el presente recurso de apelación decidiera confirmar la sentencia recurrida, en el sentido que la demandante tiene derecho a que la pensión de invalidez también se liquide con la prima de alimentación, deberá disponer que la UGPP está AUTORIZADA para descontar los aportes a pensión sobre dicho factor del que repetimos no existe prueba de su cotización, ello con el fin de salvaguardar el principio de sostenibilidad financiera que también resulta aplicable a esta prestación”.
Con base en los anteriores argumentos solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.4. Trámite en segunda instancia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 El recurso de apelación fue admitido y a su vez se corrió traslado para alegar de conclusión, mediante auto del 3 de abril de 2025.
En esta oportunidad procesal se pronunció la UGPP, quien reiteró en integridad los argumentos expuestos con el recurso de apelación. La parte actora no presentó alegatos y el Ministerio Público no rindió concepto.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia. El Tribunal es competente según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, el problema jurídico a resolver por la Sala se circunscribe a determinar ¿si la señora GABBY DEL CARMEN MONTES CASTRO, tiene derecho a la reliquidación de la pensión de invalidez otorgada en vigencia del Decreto 1848 de 1969, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? De resultar esto afirmativo, se estudiará si es procedente autorizar a la UGPP a realizar los descuentos de las sumas correspondientes a los aportes que debió asumir la trabajadora, frente al factor ordenado en la sentencia. 2.3.
Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, pero la adicionará, en el sentido de autorizar a la UGPP a que descuente las sumas que por aportes en el porcentaje de Ley debió asumir la demandante, respecto del factor ordenado a incluir, una vez se realice el nuevo cálculo de la mesada pensional.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.3.1. Marco normativo de la pensión de invalidez de los empleados públicos. La Ley 6ª de 19453, en su artículo 174, estableció la pensión de invalidez «al empleado u obrero que haya perdido su capacidad de trabajo para 2Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 3 “Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo.” 4 “ARTÍCULO 17.- Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: (…) c) (Aclarado por el Decreto 311 de 1951) Pensión de invalidez al empleado u obrero que haya perdido su capacidad de trabajo para toda ocupación u oficio, mientras dure la incapacidad, equivalente a la totalidad del último sueldo o salario devengado, sin bajar de cincuenta pesos ($50) ni exceder de doscientos pesos ($200).
La pensión de invalidez excluye la cesantía y la pensión de jubilación”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 toda ocupación u oficio, mientras dure la incapacidad, equivalente a la totalidad del último sueldo o salario devengado, sin bajar de cincuenta pesos ($ 50) ni exceder de doscientos pesos ($ 200).
La pensión de invalidez excluye la cesantía y la pensión de jubilación.» Posteriormente, el artículo 8º de la Ley 77 de 19595 elevó el límite máximo del monto de la pensión de invalidez a cuatrocientos pesos ($400) mensuales. Por otro lado, la Ley 4ª de 1966 en su artículo 4º señaló que la cuantía de las pensiones de jubilación o de invalidez se liquidarán de acuerdo a un porcentaje salarial devengado por el trabajador, en los siguientes términos: “Artículo 4º.
A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios”. A su turno, el Decreto Reglamentario 1743 de 1966, señaló: “Artículo Sexto. -A partir del veintitrés (23) de octubre de 1966 se aumentarán las pensiones de jubilación o de invalidez reconocidas por una o más entidades de Derecho Público con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª el mismo año, por una sola vez y hasta llegar a setenta y cinco (75%) de la asignación actual, o sea, la correspondiente en veintitrés (23) de abril de 1966, del cargo o cargos que sirvieron de base para su liquidación. Este aumento o reajuste, para efectos de su liquidación y pago solamente operará seis (6) meses después de la vigencia de la citada Ley 4ª de 1966.
Ninguna pensión por jubilación o por invalidez, podrá liquidarse o reajustarse, con base en sueldo o salario superior a los de los Ministros de Despacho Ejecutivo, entendiéndose por tales el sueldo fijo de nómina con los gastos de representación. Parágrafo.- Cuando haya desaparecido el cargo o cargos que sirvieron de base para la liquidación de la pensión de jubilación o de invalidez, o se haya cambiado su primitiva denominación, corresponde al Servicio Civil (Departamento Administrativo y Comisión Nacional) determinar sus equivalentes, pero la Caja Nacional de Previsión podrá objetar o rechazar tales clasificaciones dando los fundamentos que tenga para ello, a efecto de que el Servicio Civil las reconsidere o confirme.
Para este efecto, se tendrá en cuenta que las funciones sean idénticas y que las calidades sean idénticas y que las calidades exigidas para desempeñar el cargo actual sean las mismas”. Más adelante, el Decreto 3135 de 1968, “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, señaló en su artículo 23, lo siguiente: “Artículo 23.
Pensión de invalidez. La invalidez que determine una pérdida de la capacidad laboral no inferior a un 75%, da derecho a una pensión, pagadera por la respectiva entidad de previsión con base en el último sueldo mensual devengado, mientras la invalidez subsista, así: a. El cincuenta por ciento cuando la pérdida de la capacidad laboral sea del 75%; b. Del 75%, cuando la pérdida de la capacidad laboral exceda del 75% y no alcance el 95%; c. El ciento por ciento (100%) cuando la pérdida de la capacidad laboral sea superior al 95%.
Parágrafo. La pensión de invalidez excluye la indemnización6.” 5 “Por la cual se aumentan las pensiones de jubilación e invalidez” 6 Derogado por el artículo 98 del Decreto 1295 de 1994. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 A su vez, el artículo 63 del Decreto 1848 de 19697 reglamentó la pensión de invalidez y estableció la cuantía de la prestación de forma proporcional al grado de incapacidad calificado por la entidad de previsión competente, al respecto indicó: “Artículo 63.
Cuantía de la pensión. El valor de la pensión de invalidez se liquidará con base en el último salario devengado por el empleado oficial y será equivalente al grado de incapacidad laboral, conforme a los porcentajes que se establecen a continuación, así: a) Cuando la incapacidad sea superior a noventa y cinco por ciento (95%) el valor de la pensión mensual será igual al último salario devengado por el empleado oficial, o al último promedio mensual, si fuere variable. b) Si la incapacidad excediere del setenta y cinco por ciento (75%) sin pasar del noventa y cinco por ciento (95%), la pensión mensual será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual. c) Si la incapacidad laboral es del setenta y cinco por ciento (75%), dicha pensión será igual al cincuenta por ciento (50%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual, si fuere variable.” Ahora bien, en cuanto al ingreso base para la liquidación de la pensión de invalidez, fue el artículo 45 del Decreto 1045 de 19788, la norma que estableció los factores a tener en cuenta para el reconocimiento de dicha prestación: “Artículo 45.
De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta los siguientes factores de salario: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto -Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968”. 2.3.3.
Del caso concreto9. 7 “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.” 8 “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional.” Cabe resaltar que esta norma resulta aplicable a servidores que no se encuentran en regímenes pensionales especiales ni exceptuados. 9 Expediente digital.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 En el caso bajo análisis tenemos que la señora Gabby del Carmen Montes Castro pretende que se reliquide la pensión de invalidez otorgada en vigencia del Decreto 1848 de 1969, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Para ello, logró demostrar que estuvo vinculada como docente oficial desde 11 de abril de 1972 hasta el 17 de diciembre de 1979. Igualmente, se logra acreditar que a la señora Gabby del Carmen Montes Castro le fue reconocida una pensión de invalidez a través de la Resolución No. 2238 del 15 de abril de 1980, por pérdida de su capacidad laboral del 96%, en cuantía de seis mil seiscientos pesos ($6.600).
En el acto administrativo anterior, entre otras cosas, se indicó lo siguiente: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 Bajo ese entendido, a la hoy demandante se le reconoció y liquidó la pensión por invalidez de acuerdo con lo establecido en el numeral 1º del artículo 63 del Decreto 1848 de 1969, previamente citado, es decir, equivalente al 100% del último salario devengado, por cuanto se determinó que la señora Montes Castro «es invalida sobre una valoración del 96% de pérdida de la capacidad laboral».
Por consiguiente, para la época la normativa vigente al momento de emitirse la calificación de pérdida de capacidad laboral que dio lugar al reconocimiento de la pensión de invalidez, eran los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Asimismo, se logra advertir que para calcular el IBL y con ello el monto de la mesada, se tomaron en cuenta por parte de la UGPP, como factores de salario, la asignación básica y la prima de navidad.
Según Formato Único para expedición de certificados de salarios y factores salariales, expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Sucre, en fechas 23 de noviembre de 2010 y 17 de marzo de 2015, la demandante devengó durante su último año de servicio 1978-1979, los siguientes emolumentos: i) Asignación mensual; ii) Auxilio de alimentación; iii) Prima de grado; iv) Prima de navidad.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 Ahora bien, en cuanto a los factores salariales a tenerse en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de invalidez de empleados públicos, debe decirse que estos son los contemplados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, citado en precedencia, que recordemos, son: i) La asignación básica mensual; ii) gastos de representación y la prima técnica; iii) dominicales y feriados; iv) horas extras; v) auxilios de alimentación y transporte; vi) prima de navidad; vii) bonificación por servicios prestados; viii) prima de servicios; iv) viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; x) incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto -Ley 710 de 1978; xi) prima de vacaciones; xii) valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; xiii) primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968.
Así lo determinó la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sendos pronunciamientos sobre la materia, entre ellos, providencias del 8 de marzo de 202110, 29 de julio de 202211, 17 de noviembre de 202212, 12 de septiembre de 202413, en los cuales señala: 10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Fallo de tutela de 8 de marzo de 2021, Radicado: 11001-03-15-000- 2020-05040-01. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Fallo de tutela de 29 de julio de 2022, Radicado 11001-03-15-000- 2022-02399-01 12 Consejo de Estado, Sección Segunda. Fallo de tutela del 17 de noviembre de 2021, radicado 11001-03-15- 000-2021-03752-01. 13Consejo de Estado. Segunda-Subsección B, sentencia del 12 de septiembre de 2024, expediente No. 44001- 23-40-000-2022-00103-01 (0965-2024), C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Véase igualmente, sentencia del 3 de noviembre de 2022. Medio de control. Nulidad y Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 «De acuerdo con las consideraciones expuestas en la decisión acusada, anteriormente trascritas, sin mayor esfuerzo, llama la atención de la Sala, como, luego de motivarse el acápite de “El régimen legal aplicable en materia de pensión de invalidez de docente oficial”, de acuerdo a las disposiciones de los artículos 81 de la Ley 812 de 2003, 15 de la Ley 91 de 1989 y, 61 y 63 del Decreto 1848 de 1968, finalmente, se resuelve la solicitud de reliquidación de la pensión de invalidez de la señora Doralba Zapata Henao, con fundamento en la Ley 33 de 1985, cuyo artículo 3 fue modificado por la Ley 62 de 1985, las cuales regulan, únicamente, lo pertinente a la pensión de jubilación de empleados oficiales.
Y, con fundamento en normativa no aplicable al asunto, manifiesta acogerse a la sentencia de unificación del 29 de abril de 2019, que se refiere a “pensión de jubilación docente” sin ningún análisis detallado de su porqué, pese a que la controversia a decidir no correspondía a la reliquidación de una pensión de jubilación, sino de invalidez; cuya regulación, como se dejó señalado a lo largo de la presente providencia, corresponde a las disposiciones del Decreto Ley 3135 de 1968 y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978, como lo invocó la parte actora en su escrito de amparo.
En este punto, aclara la Sala que ni si quiera hay lugar a determinar si en el presente caso aplica o no la referida sentencia de unificación para desatar la pretensión de reliquidación de una pensión de invalidez de docente oficial, pues es claro, que el Tribunal accionado lo hizo siguiendo el equivocado análisis normativo realizado, como si tratara de un asunto de “pensión de jubilación”.
Asimismo, para efectos de determinar la base de liquidación pensional por invalidez se debe tener en cuenta el último salario devengado, esto es, todo lo recibido por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, que comprende los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. Lo anotado, en concordancia con el Decreto 1045 de 1978, por el que se fijan las reglas generales para la aplicación de las disposiciones sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional, cuyo artículo 45 prevé [ ] Al respecto, cabe precisar que, de acuerdo con el artículo 63 del Decreto 1848 de 1969, el empleado público que haya sufrido pérdida de su capacidad laboral o profesional en un porcentaje entre el setenta y cinco por ciento (75%) y el noventa y cinco por ciento (95%), tendrá derecho a una pensión por invalidez equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado o promedio mensual, y para efectos de determinar la respectiva base de liquidación pensional se debe tener en cuenta todo lo recibido por el trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, lo que comprende los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción, tal como lo dispone el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Al respecto, cabe precisar que, de acuerdo con la normativa trascrita en precedencia, el empleado público que haya sufrido pérdida de su capacidad restablecimiento del derecho. Exp. 13001 23 33 000 2014 00086 01 (0949–2019). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 laboral o profesional en un porcentaje superior al setenta y cinco por ciento (75%), tendrá derecho a una pensión por invalidez equivalente al ciento por ciento (100%) del último salario recibido o promedio mensual, y para efectos de determinar la base de liquidación pensional por invalidez se debe tener en cuenta todo lo recibido por el trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, lo que comprende los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción, tal como lo dispone el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
(…) La pensión de invalidez es una prestación que tiene como finalidad la protección del trabajador que se encuentra disminuido por una contingencia física o mental que le impide el correcto desempeño en sus labores, y por lo tanto se da aplicación a la norma que le rige a cada persona. Al respecto, del contenido del Decreto Ley 3135 de 1968 se observa que en el artículo 23 se estableció el reconocimiento y pago de una prestación pensional por invalidez, a favor de los servidores públicos que experimentaran una pérdida de su capacidad laboral igual o superior al 75%.
(…) “. Visto lo anterior, esta Subsección evidencia que la entidad demandada excluyó del cálculo del IBL pensional sin justificación alguna la totalidad de los factores en mención debidamente certificados por esta misma en el Formato Único para la Expedición de Salarios de 12 de junio de 2017, razón por la cual se estima que aquel desconoció el régimen prestacional aplicable a la accionante respecto a la fijación del monto de la prerrogativa en cuestión, ello habida cuenta de que el Decreto 1848 de 1969, la Ley 4 de 1966 y el Decreto Reglamentario 1743 de 1966 consagraron que el monto de esta pensión se determina por el promedio mensual de los salarios devengados por el empleado durante el último año de servicios, ello de conformidad con el porcentaje de diminución de la capacidad laboral que en el sub examine es de 99.9% como se señaló en el propio acto administrativo reprochado14”.
Valga precisar, que de antaño el Consejo de Estado en su Sala de Consulta y Servicio Civil, dentro del expediente núm. 1393 de 18 de julio de 2002, había conceptuado frente al tema, y precisó: «El salario (…) aparece ( ) como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador (…)".
En efecto, según e l artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de 1990) “constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.” En similar sentido el artículo 42 del decreto 1042 de 1978 establece que “además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.” (…) Según el artículo 42 ibidem son factores de salario, y por ende deben entenderse como una retribución o contraprestación directa por los servicios que presta el trabajador: la asignación básica, el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de des canso obligatorio, los incrementos por antigüedad, los gastos de representación, la prima técnica, el auxilio de transporte, el auxilio de 14 Sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho del 12 de septiembre de 2024, expediente No. 44001- 23-40-000-2022-00103-01 (0965-2024).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 alimentación, la prima de servicio, la bonificación por servicios prestados y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.» Conforme a las premisas anteriores, al comparar los emolumentos que tuvo en cuenta en su momento Cajanal para calcular el IBL de la mesada pensional de la docente, con los certificados de factores salariales devengados por la demandante en el último año de servicio, y estos a su vez con los fijados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, se observa que la liquidación efectuada en la Resolución No. 2238 del 15 de abril de 1980, únicamente consideró y/o tomó en cuenta, la asignación básica y la prima de navidad como factores para determinar el IBL de la pensión de invalidez a favor de la señora Montes Castro, sin incluir el auxilio de alimentación, emolumento que se considera factor de salario para la liquidación de pensiones, por cuanto está relacionado con tal carácter en el artículo 45 ibidem y que está acreditado que fue devengado.
En consecuencia, en el caso particular de la señora GABBY DEL CARMEN MONTES CASTRO, la pensión de invalidez debió ser liquidada teniendo en cuenta todos los factores salariales establecidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, pues su situación jurídica se configuró antes de la entrada de la vigencia de la Ley 100 de 1993, por tanto, los argumentos por medio de los cuales la UGPP pretende que se revoque la sentencia de primera instancia carecen de sustento, por lo que en este punto la providencia apelada será confirmada.
Ahora bien, se duele la UGPP en el recurso de apelación, que el a-quo dio mayor valor probatorio al certificado de factores expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Sucre el 23 de noviembre de 2010, sin tener en cuenta el de fecha 9 de agosto de 1979, en donde se encuentra descrito el auxilio de alimentación como factor devengado por la actora en el último año de servicios.
A saber: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 Al respecto, debe indicar Este Tribunal, que no existe yerro o irregularidad alguna en la valoración efectuada por el a-quo, toda vez que es claro que el certificado que aduce la UGPP, de fecha 9 de agosto de 1979, citado anteriormente, no es un certificado de factores, sino un certificado de tiempos de servicio, en este se hacen constar las prestaciones sociales devengadas por la actora, que son la asignación básica y la prima de navidad.
Luego, es entendible que no figure el auxilio de alimentación, pues éste no es considerado en estricto sentido como una prestación social. Debe dejar sentado la Sala que la parte demandada no planteó en la contestación de la demanda, tacha de falsedad respecto de estos documentos por tanto, mantienen incólume su presunción de autenticidad.
Recuérdese que no siempre una prestación social es lo mismo que un auxilio, aunque ambos son pagos adicionales al salario. Las prestaciones sociales son beneficios legales que los empleadores deben pagar a sus trabajadores, tal es el caso de la prima de servicios, prima de navidad, las cesantías y los intereses de cesantías, etcétera, mientras que los auxilios, por otro lado, son pagos adicionales que pueden o no ser considerados parte de las prestaciones sociales, dependiendo del tipo de auxilio.
Para este caso, el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 contempla la alimentación como un auxilio, pese que en el certificado lo hubiese nombrado como una prima. En suma, esta información no solo fue consignada por la Secretaría de Educación Departamental de Sucre en el certificado de fecha 23 de noviembre de 2010, sino también en uno que antecede de fecha 25 de agosto de 2005 y en otro más reciente, de fecha 17 de marzo de 2015, ambos citados en precedencia. Por lo que no se encuentra contradicción alguna en lo certificado por la entidad, por ello, ante su suficiencia y veracidad, gozan de valor probatorio.
Por último, considera este Tribunal que, en efecto, no existe en el expediente prueba sobre las cotizaciones efectuadas por la actora frente al auxilio de alimentación como factor salarial, por lo que es procedente autorizar a la UGPP para que realice los respectivos descuentos una vez determine el nuevo cálculo de la mesada pensional, de ahí que en punto Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-006-2018 00301 01 de este reparo del recurso de apelación la sentencia deberá ser adicionada. 3.
Costas de segunda instancia. Al no advertirse su causación, la Sala se abstiene de imponer costas en esta instancia. 3. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: ADICIONAR el numeral 3.2 de la sentencia de primera instancia, el cual quedará así: “3.2. Condena a la entidad demandada a que reliquide la mesada de la pensión de invalidez que se le reconoció a la demandante, incluyendo en el ingreso base de liquidación la prima de alimentación que ella devengó el mes de julio de 1979, y pague las diferencias entre las mesadas devengadas y las reliquidadas, causadas desde el 12 de septiembre de 2015, de modo indexado con fundamento en el índice de precios al consumidor como lo dispone el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Se autoriza a la UGPP a realizar los descuentos de las sumas correspondientes a los aportes que debió asumir la trabajadora respecto de la prima de alimentación, una vez se realice el nuevo cálculo de la mesada pensional”. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, conforme lo previamente motivado.
TERCERO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS JORGE ELIECER LORDUY VILORIA Este documento fue firmado electrónicamente. Se garantiza la autenticidad, integridad y conservación. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co